Concluziile avocatului general E. Sharpston prezentate la 15 mai 2012.#Cimade și Groupe dʼinformation et de soutien des immigrés (GISTI) împotriva Ministre de lʼIntérieur, de lʼOutre-mer, des Collectivités territoriales et de lʼImmigration.#Cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Conseil dʼÉtat (Franța).#Cereri de azil — Directiva 2003/9/CE — Standarde minime pentru primirea solicitanților de azil în statele membre — Regulamentul (CE) nr. 343/2003 — Obligația de a garanta solicitanților de azil beneficiul condițiilor minime de primire pe durata procedurii de preluare sau reprimire de către statul membru responsabil — Determinarea statului membru care are obligația de a-și asuma sarcina financiară a beneficiului condițiilor minime.#Cauza C-179/11.

Prin prezenta cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Conseil d’État (Consiliul de Stat) din Franța se solicită îndrumări cu privire la interpretarea Directivei 2003/9 ( 2 ) (denumită în continuare „Directiva privind condițiile de primire”) de stabilire a standardelor minime pentru primirea solicitanților de azil în statele membre (denumite în continuare „condițiile de primire”), coroborată cu Regulamentul nr. 343/2003 (denumit în continuare „Regulamentul Dublin II”) ( 3 ).

Potrivit normelor privind „reprimirea” și „preluarea” prevăzute de acest regulament ( 4 ), un solicitant de azil poate constata că statul membru care este responsabil de examinarea cererii sale (denumit în continuare „statul membru responsabil”) nu este statul în care acesta se află la momentul relevant (denumit în continuare „statul membru gazdă”). Curții i se solicită, în primul rând, să stabilească dacă aceste condiții de primire sunt aplicabile unui astfel de solicitant de azil și, în cazul unui răspuns afirmativ, (a) în ce moment încetează obligația statului membru gazdă de a garanta condițiile de primire în cazul emiterii unei decizii „de reprimire” sau „de preluare” în temeiul Regulamentului Dublin II și (b) dacă obligația de a suporta costurile rezultate din asigurarea acestor condiții în perioada în cauză revine statului membru responsabil sau statului membru gazdă.

La 15 și 16 octombrie 1999, Consiliul European de la Tampere a adoptat o serie de măsuri (denumite în continuare „Concluziile de la Tampere”) în vederea instituirii unui „veritabil spațiu de libertate, securitate și justiție în Uniunea Europeană” ( 5 ). Aceste măsuri includeau dispoziții referitoare la sistemul european comun de azil, bazate pe aplicarea integrală și deplină a Convenției de la Geneva privind statutul refugiaților ( 6 ). În măsura în care prezintă relevanță, punctul 14 din Concluziile de la Tampere are următorul cuprins: „Acest sistem ar trebui să includă, pe termen scurt, o metodă clară și operațională pentru determinarea statului responsabil de examinarea unei cereri de azil [și] condițiile minime comune de primire a solicitanților de azil [...] Consiliul European subliniază importanța consultării ICNUR[ ( 7 ) ] și a altor organizații internaționale.”

Astfel cum rezultă din titlul său, din considerentul (7) și din articolul 1, Directiva privind condițiile de primire a fost adoptată în vederea stabilirii „condițiilor minime comune pentru primirea solicitanților de azil” prevăzute la punctul 14 din Concluziile de la Tampere.

Potrivit considerentului (5), directiva „respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute în special de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene”. Aceasta „urmărește, în special, garantarea respectării depline a demnității umane și promovarea aplicării articolelor 1 și 18 din carta menționată anterior”.

Articolul 2 litera (c) definește „solicitantul” și „solicitantul de azil” ca fiind „un resortisant al unei țări terțe sau un apatrid care a făcut o cerere de azil cu privire la care nu s-a pronunțat încă o hotărâre definitivă”.

Potrivit articolului 2 litera (i), „condițiile de primire” sunt măsurile luate de statele membre în favoarea solicitanților de azil, în conformitate cu directiva, iar potrivit articolului 2 litera (j), „condițiile materiale de primire” includ „cazarea, hrana și îmbrăcămintea, furnizate în natură sau sub formă de alocații financiare sau tichete, precum și o alocație zilnică”.

Articolul 3 este intitulat „Domeniul de aplicare”. Articolul 3 alineatul (1) prevede: „Prezenta directivă se aplică tuturor resortisanților țărilor terțe și apatrizilor care depun o cerere de azil la frontiera sau pe teritoriul unui stat membru, cât timp aceștia sunt autorizați să rămână pe teritoriul respectiv în calitate de solicitanți de azil, precum și membrilor familiilor acestora, în cazul în care sunt incluși în cererea de azil respectivă, în conformitate cu legislația internă”.

Articolul 6 alineatul (1) obligă statele membre să se asigure că solicitanții primesc, în termen de trei zile de la data depunerii cererii la autoritățile competente, un document emis pe numele lor, care să ateste statutul acestora de solicitant de azil sau care să ateste că sunt autorizați să rămână pe teritoriul statului membru cât timp cererea lor este în așteptare sau în curs de examinare.

Articolul 13 obligă statele membre în special (1) „[să] se asigur[e] că solicitanții de azil au acces la condițiile materiale de primire din momentul prezentării cererii lor de azil” și (2) „[să] adopt[e] dispoziții privind condițiile materiale de primire pentru a garanta un nivel de trai adecvat pentru sănătatea solicitanților și pentru a le asigura subzistența”.

Regulamentul Dublin II urmărește să stabilească „o metodă clară și operațională pentru determinarea statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil”, astfel cum se prevede la punctul 14 din Concluziile de la Tampere.

Potrivit considerentului (15), regulamentul „respectă drepturile fundamentale și principiile care sunt recunoscute în special de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. În special, acesta caută să asigure respectarea deplină a dreptului de azil garantat de articolul 18”.

Articolul 2 definește „solicitantul” și „solicitantul de azil” în termeni care sunt, în sensul prezentelor concluzii, aproape identici cu cei utilizați la articolul 2 din Directiva privind condițiile de primire ( 8 ).

Articolul 3 alineatul (1) prevede că statele membre examinează cererea de azil „prezentată de un resortisant al unei țări terțe oricăruia dintre ele, la frontieră sau pe teritoriul statului membru în cauză”. Cererea trebuie examinată de un singur stat membru, determinat drept responsabil pe baza ierarhiei criteriilor prevăzute în capitolul III ( 9 ). Potrivit articolului 5 alineatul (2), determinarea statului membru responsabil trebuie să aibă loc pe baza situației existente în momentul în care solicitantul de azil a prezentat prima oară cererea sa de azil unui stat membru.

Capitolul V, intitulat „Preluarea și reprimirea”, privește împrejurările în care un stat membru poate fi obligat să preia un solicitant de azil sau să reprimească o astfel de persoană. Fiecare procedură are propriul său mecanism de reglementare și propriile termene. Mai jos vom realiza o prezentare generală a acestor termene; o descriere mai detaliată este inclusă în anexă.

Procedura de preluare se aplică în momentul în care statul membru gazdă decide, în urma unei analize a criteriilor prevăzute în capitolul III, că un alt stat membru este responsabil de examinarea cererii. Articolul 16 alineatul (1) litera (a) prevede că statele membre sunt obligate să preia, în conformitate cu dispozițiile prevăzute la articolele 17-19, un solicitant de azil care a prezentat o cerere într-un stat membru diferit. Statul membru în care s-a prezentat cererea poate sesiza, în termen de trei luni de la data la care a fost prezentată cererea, statul membru pe care îl consideră responsabil pentru examinarea cererii (denumit în continuare „statul membru solicitat”) să preia solicitantul ( 10 ). Acest din urmă stat membru face cercetările necesare și hotărăște asupra cererii în termen de două luni de la data la care cererea a fost primită ( 11 ). Atunci când statul membru solicitat acceptă să preia solicitantul, statul membru în care s-a prezentat cererea notifică solicitantului obligația de a-l transfera către statul membru solicitat, care este apoi responsabil de prelucrarea cererii. Ulterior, solicitantul trebuie transferat în termen de șase luni de la acceptarea cererii sau de la decizia privind calea de atac sau revizuirea atunci când acestea au efect suspensiv ( 12 ).

Procedura de reprimire se aplică în cazul în care un stat membru: — a început să examineze cererea, iar solicitantul se află pe teritoriul altui stat membru fără permisiune [articolul 16 alineatul (1) litera (c)], — a început să examineze o cerere pe care solicitantul a retras-o ulterior, iar solicitantul respectiv a prezentat o cerere în alt stat membru [articolul 16 alineatul (1) litera (d)] sau — a respins cererea prezentată de un resortisant al unei țări terțe, iar persoana în cauză se află pe teritoriul altui stat membru fără permisiune [articolul 16 alineatul (1) litera (e)].

Procedura de reprimire este prevăzută la articolul 20. Statul membru gazdă poate solicita unui alt stat membru să reprimească un solicitant de azil, furnizând în același timp informații suficiente pentru a permite statului membru solicitat să verifice dacă este responsabil. Pentru prezentarea unei astfel de cereri nu există un termen limită. Statul membru solicitat este obligat să facă verificările necesare și să răspundă cererii în termen de cel mult o lună de la sesizare ( 13 ). Statul membru care acceptă să reprimească un solicitant este obligat să readmită persoana respectivă pe teritoriul său. Solicitantul trebuie transferat în termen de șase luni de la acceptarea cererii sau de la decizia privind calea de atac sau revizuirea atunci când au efect suspensiv ( 14 ).

Regulamentul prevede că decizia prin care se dispune preluarea sau reprimirea unui solicitant de azil poate face obiectul unei căi de atac sau al unei revizuiri în statul membru care adoptă decizia menționată. Calea de atac sau revizuirea nu are efect suspensiv asupra executării transferului, cu excepția cazului în care instanțele judecătorești sau organele competente din statul membru gazdă hotărăsc aceasta, de la caz la caz, dacă legislația internă o permite ( 15 ).

Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) a fost semnată la Nisa la 7 decembrie 2000 ( 16 ). Articolul 1 prevede: „Demnitatea umană este inviolabilă. Aceasta trebuie respectată și protejată.”

Articolul 18 prevede: „Dreptul de azil este garantat cu respectarea normelor prevăzute de Convenția de la Geneva din 28 iulie 1951 și de Protocolul din 31 ianuarie 1967 privind statutul refugiaților și în conformitate cu Tratatul privind Uniunea Europeană și cu Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene [...].”

Articolul L.741-4 din Codul privind intrarea și șederea străinilor și dreptul de azil (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, denumit în continuare „CESEDA”) se aplică străinilor care se află pe teritoriul francez și au solicitat azil în această țară. Dispoziția menționată prevede că autoritatea competentă poate refuza unui străin să intre pe teritoriul francez dacă, în temeiul Regulamentului Dublin II, un alt stat este responsabil de examinarea cererii.

Articolul L.742-1 din CESEDA prevede că, în cazul în care un solicitant de azil este autorizat să locuiască în Franța în baza articolului L.741, acesta trebuie să primească un document de ședere provizoriu care îi dă posibilitatea să prezinte o cerere de azil la Office français de protection des refugiés et apatrides (Oficiul francez pentru protecția refugiaților și a apatrizilor, denumit în continuare „OFPRA”).

Potrivit articolului L.723-1 din CESEDA, OFPRA nu este competent să examineze o cerere prezentată de o persoană căreia i-a fost respinsă cererea de ședere pe teritoriul francez în temeiul articolului L.741-4.

Pentru a transpune articolul 14 din Directiva privind condițiile de primire, articolul 348-1 din Codul privind asistența socială și familia (Code de l’action sociale et des familles) prevede că solicitanții de azil care posedă un document de ședere eliberat în temeiul articolului L.742-1 din CESEDA au dreptul de a fi cazați într-un centru de primire.

În ceea ce privește sprijinul financiar, articolul L.5423-8 din Codul muncii (Code du travail) prevede o alocație temporară de subzistență care se plătește „străinilor care dețin un permis de ședere sau o confirmare a depunerii cererii pentru permisul de ședere în care se menționează că aceștia au solicitat azil în Franța [...]”.

Aceste dispoziții nu permit unui solicitant de azil a cărui cerere face obiectul unei analize preliminare în temeiul dispozițiilor privind preluarea sau reprimirea din Regulamentul Dublin II să beneficieze de condițiile de primire prevăzute de regulamentul amintit. Acest lucru se întâmplă pentru că solicitantul de azil nu va intra în posesia documentului de ședere provizoriu menționat la articolul L.742-1 din CESEDA și, în consecință, potrivit articolului L.723-1 din același cod, cererea sa nu va putea fi analizată de OFPRA.

La 3 noiembrie 2009, Ministre de l’immigration et de l’intégration (ministrul pentru imigrare și integrare) și Ministre de l’économie et des finances (ministrul economiei și finanțelor) au publicat o circulară interministerială (denumită în continuare „circulara privind alocația de subzistență”) potrivit căreia solicitanții de azil ale căror cereri pot intra sub incidența dispozițiilor privind preluarea sau reprimirea prevăzute de Regulamentul Dublin II nu au dreptul să beneficieze de alocația de subzistență.

CIMADE ( 17 ) și GISTI, reclamantele din acțiunea principală, sunt organizații fără scop lucrativ al căror obiect de activitate include protecția drepturilor solicitanților de azil. Acestea au formulat la instanța de trimitere o cerere comună pentru anularea circularei privind alocația de subzistență. Reclamantele susțin, în special, că dispozițiile legislative naționale și circulara privind alocația de subzistență sunt incompatibile cu Directiva privind condițiile de primire.

Conseil d’État a adresat Curții următoarele întrebări preliminare: „1) [Directiva privind condițiile de primire] garantează beneficiul condițiilor minime de primire pe care le prevede solicitanților pentru care un stat membru sesizat cu o cerere de azil decide, în temeiul [Regulamentului Dublin II], să adreseze o solicitare unui alt stat membru pe care îl consideră responsabil de examinarea acestei cereri, pe durata procedurii de preluare sau de reprimire de către acest alt stat membru? 2) În cazul unui răspuns afirmativ la această întrebare: a) obligația, care revine primului stat membru[ ( 18 ) ], de a garanta beneficiul condițiilor minime de primire încetează la data deciziei de acceptare de către statul solicitat, la momentul preluării sau reprimirii efective a solicitantului de azil sau la o altă dată? b) cărui stat membru îi revine sarcina financiară a asigurării condițiilor minime de primire în această perioadă?”

CIMADE și GISTI ( 19 ), Republica Cehă, Franța, Grecia, Italia, Polonia, Elveția ( 20 ) și Comisia Europeană au prezentat observații scrise. La ședința din 8 martie 2011, CIMADE și GISTI, Franța, Italia și Comisia au prezentat observații orale.

Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă Directiva privind condițiile de primire garantează beneficiul condițiilor de primire solicitanților de azil care au prezentat o cerere într-un stat membru în cazul în care statul membru menționat a decis, în temeiul Regulamentului Dublin II, să trimită cererea unui alt stat membru pe care îl consideră competent să examineze această cerere ( 21 ).

Instanța de trimitere ridică de asemenea problema termenului în care statul membru gazdă trebuie să își îndeplinească obligațiile. Considerăm că această problemă poate fi mai bine soluționată în același timp cu a doua întrebare litera a) și, prin urmare, o vom analiza la momentul respectiv.

Cu excepția Franței, toate statele membre care au intervenit susțin (cu anumite diferențe în abordarea lor concretă), alături de Comisie, că răspunsul la întrebarea principală trebuie să fie în esență afirmativ.

Franța susține că atât modul de redactare, cât și obiectivele Directivei privind condițiile de primire impun un răspuns negativ.

Directiva privind condițiile de primire instituie standarde minime pentru primirea solicitanților de azil în statele membre.

Articolul 2 litera (c) definește „solicitantul de azil” ca fiind un resortisant al unei țări terțe sau un apatrid „care a făcut o cerere de azil cu privire la care nu s-a pronunțat încă o hotărâre definitivă”. În consecință, trebuie să existe o cerere de azil în legătură cu care rămâne să se pronunțe o hotărâre definitivă.

Articolul 3 alineatul (1) prevede că directiva se aplică tuturor resortisanților țărilor terțe și apatrizilor „care depun o cerere de azil la frontiera sau pe teritoriul unui stat membru, cât timp aceștia sunt autorizați să rămână pe teritoriul respectiv în calitate de solicitanți de azil [...]”. Articolul 3 alineatele (2) și (3) prevede mai multe excepții, care au un caracter relativ tehnic și niciuna dintre acestea nu este relevantă pentru principalul aspect în litigiu în prezenta cauză.

În ceea ce privește momentul de la care solicitanții trebuie să aibă acces la condițiile materiale de primire ( 22 ), articolul 13 alineatul (1) prevede că solicitanții de azil au acces la aceste condiții din momentul „prezentării cererii lor de azil”.

Așadar, este evident că elementul determinant pentru aplicarea directivei și pentru accesul la condițiile materiale de primire îl constituie „prezentarea cererii de azil” de către resortisantul unei țări terțe. Dar ce înseamnă aceste cuvinte (aparent simple)? Este suficient ca solicitantul de azil să fi solicitat azil (indiferent dacă, în cele din urmă, acest stat membru sau alt stat membru este responsabil de examinarea pe fond a respectivei cereri)? Sau o cerere de azil trebuie înțeleasă ca fiind „prezentată” numai dacă statul membru admite că este statul membru responsabil și autorizează astfel „depunerea” oficială a cererii în conformitate cu legislația națională?

În lumina textelor pe care le-am citat, considerăm că interpretarea clară și firească care trebuie dată expresiei „prezintă o cerere de azil” este cea literală. Autoritățile competente vor începe să examineze cererea respectivă imediat ce resortisantul unei țări terțe precizează în mod clar și neechivoc, fie la frontiera, fie pe teritoriul unui stat membru, că dorește să solicite azil. Una dintre primele etape ale procedurii poate consta în a ridica problema dacă un alt stat membru este (sau poate fi) statul membru responsabil potrivit Regulamentului Dublin II de examinarea pe fond a cererii respective. Dar cererea de azil a fost deja „prezentată”, cu consecința că iau astfel naștere drepturile prevăzute de Directiva privind condițiile de primire.

Având în vedere ansamblul considerațiilor de mai sus, putem formula concluzia că Directiva privind condițiile de primire se aplică tuturor solicitanților de azil care au solicitat azil în statul membru gazdă, chiar dacă acest stat membru a decis, în temeiul Regulamentului Dublin II, să sesizeze un alt stat membru pe care îl consideră responsabil de examinarea acestei cereri.

Franța nu este de acord. Aceasta susține că trebuie adoptată o interpretare mai strictă, potrivit căreia din domeniul de aplicare al Directivei privind condițiile de primire ar fi excluși toți solicitanții de azil a căror cerere poate intra sub incidența dispozițiilor privind preluarea sau reprimirea prevăzute de Regulamentul Dublin II. Franța face mai întâi trimitere la definiția „solicitantului de azil” prevăzută la articolul 2 litera (c) din directivă, apoi la articolul 5 alineatul (1), care obligă statele membre să furnizeze solicitanților de azil anumite informații „într-un termen rezonabil, care să nu depășească cincisprezece zile de la data depunerii cererii de azil la autoritatea competentă”, și, în ultimul rând, la obligația prevăzută la articolul 13 alineatul (1), de a se asigura că solicitanții de azil au acces la condițiile materiale de primire din momentul prezentării cererii lor de azil. Franța susține că din interpretarea acestor dispoziții ar rezulta că aplicarea dispozițiilor directivei este determinată de depunerea oficială a unei cereri de azil la autoritatea competentă a statului membru responsabil de examinarea cererii. Nu se poate considera că solicitanții de azil ale căror cereri intră sub incidența Regulamentului Dublin II au depus o astfel de cerere.

În opinia noastră, o asemenea interpretare nu are niciun temei. Așa cum am precizat deja, considerăm că definiția prevăzută la articolul 2 litera (c) din Directiva privind condițiile de primire nu exclude din domeniul său de aplicare solicitanții de azil în cauză. Astfel cum am menționat la punctul 40 de mai sus, elementul determinant pentru aplicarea directivei îl constituie prezentarea unei cereri de azil. În ceea ce privește obligația de a furniza informații în temeiul articolului 5 alineatul (1), considerăm că aceasta nu poate exclude accesul la condițiile de primire stabilite de directivă pentru solicitanții de azil a căror cerere poate intra sub incidența dispozițiilor privind preluarea sau reprimirea prevăzute de Regulamentul Dublin II. În opinia noastră, articolul 13 alineatul (1) pare a impune de asemenea o interpretare, care este exact opusă celei propuse de Franța.

Din argumentul Franței – potrivit căruia efectul cumulat al acestor dispoziții constă în excluderea din domeniul de aplicare al directivei a solicitanților cărora li s-ar putea aplica dispozițiile privind preluarea sau reprimirea prevăzute de Regulamentul Dublin II – pare să rezulte că, de vreme ce, potrivit Regulamentului Dublin II, cererea acestor solicitanți nu poate fi examinată de statul membru gazdă, Directiva privind condițiile de primire nu li se poate aplica. Considerăm că modul de redactare a directivei nu poate justifica o astfel de concluzie. Potrivit articolului 2 litera (c) din directivă și articolului 2 litera (d) din regulament, un solicitant de azil are această calitate atât timp cât cererea sa nu a fost soluționată printr-o hotărâre definitivă. Așadar, orice decizie privind procedurile inițiate de statul membru gazdă în temeiul Regulamentului Dublin II este lipsită de relevanță.

Într-adevăr, pentru ca argumentul Franței să reziste, ar fi fost necesar ca legislația să fi instituit, în mod expres sau implicit, o categorie distinctă de „presolicitanți de azil” – cu alte cuvinte, solicitanți de azil prezenți pe teritoriul statului membru gazdă cărora trebuie să li se aplice un regim diferit de cel aplicat altor solicitanți de azil întrucât acest stat nu le-a emis încă un document de ședere corespunzător. Legislația nu prevede însă nimic în acest sens. Dimpotrivă, articolul 6 alineatul (1) din Directiva privind condițiile de primire obligă statele membre să se asigure că solicitanții primesc, în termen de trei zile de la data depunerii cererii, un document care să ateste statutul acestora de solicitant de azil sau care să ateste că sunt autorizați să rămână pe teritoriul statului membru respectiv cât timp cererea lor este în așteptare sau în curs de examinare. În opinia noastră, nu numai că Franța interpretează în mod eronat directiva, ci o și aplică în același mod.

În plus, astfel cum remarcă ICNUR ( 23 ), Regulamentul Dublin II a intrat în vigoare după adoptarea Directivei privind condițiile de primire. Dacă legiuitorul Uniunii ar fi dorit să procedeze astfel, i-ar fi fost ușor să introducă în textul regulamentului o dispoziție care să prevadă în mod expres excluderea acestei categorii de solicitanți din domeniul de aplicare al directivei. O astfel de excludere nu există însă.

Înainte de a analiza obiectivele legislației în cauză, vom menționa pe scurt o observație făcută de Grecia, care a ridicat problema aplicabilității Directivei privind condițiile de primire persoanelor care intră sub incidența articolului 16 alineatul (1) literele (c) și (e) din Regulamentul Dublin II – mai exact, persoanele pentru care se pot impune eventuale obligații de reprimire, care se află pe teritoriul statului membru gazdă fără permisiune și care au prezentat o cerere în alt stat membru. Grecia sugerează că persoanele din această categorie nu pot intra în domeniul de aplicare al directivei întrucât nu au prezentat o cerere de azil „la frontiera sau pe teritoriul [statului membru gazdă]” în sensul articolului 3 alineatul (1) din directivă.

Deși observația făcută de Grecia ridică probleme interesante cu privire la statutul persoanelor vizate de aceste dispoziții, aceasta depășește cadrul întrebării preliminare formulate de instanța de trimitere în decizia sa de trimitere, în care se pornește de la premisa că cererea a fost formulată pe teritoriul statului membru gazdă. În consecință, nu vom analiza această observație.

Atât Directiva privind condițiile de primire, cât și Regulamentul Dublin II trebuie interpretate în contextul în care au fost adoptate ( 24 ).

Astfel, în preambulurile ambelor acte legislative ( 25 ) se face trimitere la Concluziile de la Tampere și la sistemul european comun de azil. Definițiile noțiunilor „cerere de azil”, pe de o parte, și „solicitant” și „solicitant de azil”, pe de altă parte ( 26 ), sunt de asemenea identice – în sensul prezentelor concluzii – în ambele cazuri. Din motive evidente, obiectivul lor este diferit. Regulamentul are drept obiectiv stabilirea criteriilor și a mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate într-un stat membru ( 27 ). În consecință, obligațiile pe care le stabilește sunt „orizontale”: acestea există între statele membre.

Dimpotrivă, directiva a fost adoptată pentru a stabili standardele minime comune pentru primirea solicitanților de azil. În consecință, aceasta impune o serie de obligații „verticale” care privesc asigurarea de către statul membru gazdă a condițiilor de primire în beneficiul solicitantului individual de azil. Aceasta fiind situația, considerăm că faptul că solicitanții de azil care fac parte dintr-o anumită categorie – mai exact, acei solicitanți de azil la care se referă întrebarea adresată de instanța de trimitere – pot constitui obiectul unei serii de comunicări pe care statele membre sunt obligate să le efectueze în temeiul regulamentului pentru a stabili cu exactitate unde ar trebui examinată cererea lor nu prezintă nicio relevanță în ceea ce privește dreptul acestora de a beneficia de condițiile de primire.

Franța susține că solicitanții de azil cărora li se pot aplica dispozițiile referitoare la preluare sau la primire prevăzute de Regulamentul Dublin II nu ar trebui să intre sub incidența Directivei privind condițiile de primire, ci sub incidența legislației naționale – care, în acest caz, pare a fi mai puțin favorabilă.

În opinia noastră, nu este admisibil ca solicitanților de azil în cauză să li se acorde un nivel redus de beneficii.

Considerentul (5) al directivei prevede că aceasta respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute în special de cartă și urmărește atât garantarea respectării depline a demnității umane, cât și promovarea aplicării articolelor 1 și 18 din carta menționată anterior. Considerentul (7) se referă la standardele minime pentru primirea solicitanților de azil, care trebuie să fie suficiente, în principiu, pentru a le garanta un nivel de trai demn și condiții de viață comparabile în toate statele membre. Aceste standarde reprezintă minimul care ar trebui să se aplice pe teritoriul Uniunii pentru a îndeplini cerințele prevăzute, printre altele, la articolul 1 din cartă, de a respecta și de a proteja demnitatea umană ( 28 ).

Astfel cum subliniază ICNUR ( 29 ), trebuie să observăm de asemenea că refuzul acordării accesului la condițiile de primire poate aduce atingere și altor drepturi, în special dreptului unui solicitant de azil de a-și prezenta și de a-și susține cererea de azil în cadrul unei proceduri de azil echitabile și eficiente ( 30 ). În același timp, acest refuz poate aduce atingere posibilității solicitantului de a-și urmări și de a-și susține cererea chiar și după determinarea statului membru responsabil de examinarea cererii sale ( 31 ). Astfel cum observă în continuare ICNUR ( 32 ), refuzul acordării accesului la condițiile de primire poate avea și un efect material asupra posibilității solicitantului de a-și exercita dreptul de a ataca decizia de transfer prevăzut la articolul 19 alineatul (2) sau la articolul 20 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul Dublin II. Refuzul acordării acestor drepturi poate risca să afecteze principiul prevăzut la articolul 18 din cartă, potrivit căruia dreptul de azil este garantat cu respectarea normelor prevăzute de tratate.

Celelalte argumente prezentate de Franța pot fi abordate pe scurt. Franța susține, în primul rând, că procedurile pentru examinarea pe fond a unei cereri de azil pot fi îndelungate, fiind astfel justificată aplicarea condițiilor de primire. Dimpotrivă, procedurile pentru determinarea statului membru responsabil potrivit Regulamentului Dublin II sunt concepute să fie rapide. Aceasta fiind situația (astfel cum înțelegem noi argumentul), în practică nu ar fi necesară aplicarea condițiilor de primire.

Regulamentul Dublin II este, desigur, menit să realizeze o determinare rapidă a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil ( 33 ). Cu toate acestea, termenele în cauză pot fi destul de lungi – pot depăși cu ușurință 12 luni în cazul în care solicitantul de azil dorește să își exercite dreptul la o cale de atac și statul membru gazdă îi permite să rămână pe teritoriul său în așteptarea unei soluții ( 34 ). Într-adevăr, se poate întâmpla ca aplicarea procedurii prevăzute de Regulamentul Dublin II într-un anumit caz să determine ca solicitantul de azil să nu fie transferat niciodată în statul membru solicitat, ci să rămână în statul în care se află. În consecință, considerăm că argumentul Franței este neîntemeiat.

În al doilea rând, Franța susține că Regulamentul Dublin II pornește de la premisa că statul membru responsabil trebuie să își asume obligațiile pe care le implică solicitantul de azil prezent pe teritoriul Uniunii. A solicita statului membru gazdă să asigure accesul la condițiile de primire ar fi contrar logicii acestei repartizări a responsabilităților.

În opinia noastră, acest argument nu poate fi admis întrucât solicitantul de azil se va afla în perioada relevantă pe teritoriul statului membru gazdă, nu pe teritoriul statului membru responsabil, și, din motive practice, numai primul stat menționat poate asigura accesul la condițiile în discuție ( 35 ).

În al treilea rând, Franța susține că unul dintre obiectivele Directivei privind condițiile de primire ( 36 ) și ale Regulamentului Dublin II îl constituie limitarea mișcărilor secundare ale solicitanților de azil. Ar fi contrar acestui obiectiv ca solicitanții de azil să se poată deplasa între statele membre și să beneficieze de același nivel al condițiilor de primire în fiecare dintre aceste state.

Întrucât unul dintre obiectivele directivei este tocmai acela ca solicitanții de azil să beneficieze de același nivel de protecție pe întreg teritoriul Uniunii ( 37 ), considerăm că nici acest argumentul nu poate fi admis.

În al patrulea rând, Franța invocă Directiva 2005/85 ( 38 ). Întrucât considerentul (29) al acestei directive precizează că cererile care intră sub incidența Regulamentului Dublin II sunt excluse din domeniul de aplicare al directivei, dreptul recunoscut unui solicitant de azil în temeiul articolului 7 alineatul (1) de a rămâne în statul membru în scopul procedurii de examinare nu poate, susține aceasta, să se aplice solicitanților de azil a căror cerere poate face obiectul procedurilor de preluare sau de primire prevăzute de Regulamentul Dublin II.

Considerăm că acest argument este neîntemeiat. Directiva 2005/85 este menită să prevadă procedurile de acordare și de retragere a statutului de refugiat. Aceasta nu prezintă nicio relevanță pentru acordarea accesului la condițiile de primire solicitanților de azil în discuție în prezenta cauză. În privința acestor solicitanți, nu este necesar să se aibă în vedere Directiva 2005/85. Faptul că aceștia se pot afla în mod legal pe teritoriul statului membru gazdă rezultă în mod clar din articolul 6 alineatul (1) din însăși Directiva privind condițiile de primire. Așadar, nu este necesar să realizăm o analiză suplimentară în această privință.

În sfârșit, Franța subliniază că, în aplicarea Regulamentul Dublin II, statele membre sunt obligate să respecte dispozițiile articolului 1 din cartă. În consecință, nu ar exista nicio dificultate în a permite ca legislația națională să reglementeze condițiile de primire a solicitanților de azil a căror cerere intră sub incidența acestui regulament.

Nu împărtășim această opinie.

Întrucât Directiva privind condițiile de primire stabilește standardele minime de primire pentru solicitanții de azil, un stat membru trebuie să aplice exact aceste standarde în perioada în care solicitantul de azil în cauză se află pe teritoriul său. Suntem de acord cu observația făcută în ședință, potrivit căreia, în special în cazul în care sunt necesare verificări privind statutul solicitantului de azil, este posibil ca garantarea accesului la condițiile de primire să dureze ceva timp într-un anumit caz, deși nu ar trebui să se permită ca procesul de verificare să întârzie procedura mai mult decât este absolut necesar. Desigur, nu există nicio justificare pentru lipsa totală a accesului la condițiile de primire.

Având în vedere ansamblul considerațiilor de mai sus, apreciem că Directiva privind condițiile de primire garantează beneficiul condițiilor minime de primire pe care le prevede solicitanților pentru care un stat membru sesizat cu o cerere de azil decide, în temeiul Regulamentului Dublin II, să solicite un alt stat membru pe care îl consideră competent de examinarea acestei cereri de azil.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită clarificări cu privire la (a) momentul în care încetează obligația statului membru gazdă de a garanta beneficii solicitanților de azil în cazul în care aceștia din urmă sunt transferați în alt stat membru și (b) suportarea costurilor pe care le implică asigurarea acestor beneficii.

Instanța de trimitere oferă trei sugestii cu privire la momentul în care încetează obligația de a asigura accesul la condițiile de primire: la momentul adoptării deciziei de acceptare de către statul solicitat, la momentul preluării sau reprimirii efective a solicitantului de azil sau la o altă dată.

Comisia și, în esență, CIMADE și GISTI, Republica Cehă, Grecia, Polonia și Elveția susțin că a doua ipoteză este cea corectă.

Franța admite în esență această abordare ( 39 ). Cu toate acestea, Franța susține în plus că, în cazul în care un solicitant de azil nu îndeplinește cerințele impuse în mod legal de statul membru gazdă cu privire la transferul său în statul membru solicitat, această încălcare ar avea drept consecință pierderea beneficiului condițiilor de primire de către respectivul solicitant.

Italia susține că accesul la condițiile de primire trebuie asigurat pentru o perioadă care, în împrejurări normale, nu ar trebui să depășească șase luni de la data prezentării cererii de azil. Se pare că legislația italiană aplicabilă prevede că, în cazul în care solicitantul de azil în cauză se află încă pe teritoriul acestui stat membru după expirarea perioadei menționate, acesta are dreptul de a avea acces la piața muncii din acest stat ( 40 ).

La punctele 16 și 18 de mai sus și, mai detaliat, în anexa la prezentele concluzii, am prezentat termenele stabilite de regulament pentru procedurile de preluare și de primire. În ambele cazuri, aceste perioade pot fi mai lungi atunci când sunt cumulate, cel puțin din punctul de vedere al solicitantului de azil. Această situație apare a fortiori întrucât (a) statului membru gazdă nu i se impune în prezent niciun termen pentru inițierea procedurii în cazurile de reprimire ( 41 ) și (b), deși legislația prevede că nu este necesar ca eventuala cale de atac să aibă efect suspensiv, statul membru gazdă poate adopta o practică diferită – astfel cum, conform susținerilor Comisiei, se întâmplă adesea. Este ușor de imaginat că în astfel de cazuri procedura de transfer poate dura mult mai mult de un an.

În general, un solicitant de azil va fi prezent pe teritoriul statului membru gazdă întreaga perioadă necesară pentru a determina statul membru responsabil de examinarea cererii sale. Solicitantul de azil poate fi prezent în acest stat și pe perioada necesară soluționării oricărei căi de atac. Potrivit Regulamentului nr. 1560/2003 ( 42 ), care stabilește normele de aplicare a Regulamentului Dublin II, acest stat trebuie să se asigure că solicitantului i se oferă în mod efectiv posibilitatea de a fi transferat către statul membru responsabil ( 43 ). Am arătat deja că, în opinia noastră, solicitanții de azil care își prezintă cererea pe teritoriul statului membru gazdă au dreptul să beneficieze de condițiile de primire chiar dacă cererea lor intră sub incidența Regulamentului Dublin II ( 44 ). Considerăm că nu există niciun temei pentru ca solicitantul în cauză să primească aceste beneficii de la statul membru solicitat în perioada necesară pentru pregătirile pe care le implică transferul său. O astfel de situație ar fi aproape inaplicabilă în practică. Pe de altă parte, nu se poate evita ca, în pofida inițierii de către statul membru gazdă a procedurilor prevăzute de regulament, solicitantul de azil să fie în fapt preluat sau reprimit de un alt stat membru. Aceste proceduri pot stabili ca solicitantul de azil respectiv să rămână în locul în care se află ( 45 ).

Astfel cum observă Comisia, lipsirea unui solicitant de azil de beneficiul condițiilor de primire pentru un alt motiv decât propriul său comportament ar fi contrară obiectivelor Directivei privind condițiile de primire. În opinia noastră, rezultă în mod clar că obligația de a asigura accesul la aceste condiții revine statului membru gazdă până la momentul transferului solicitantului de azil în statul membru solicitat, dacă este cazul.

Comisia pornește de la premisa aplicării normale a procedurilor prevăzute de Regulamentul Dublin II. Cu toate acestea, este, de exemplu, posibil ca solicitantul de azil să se sustragă procedurii și, prin urmare, să nu fie disponibil pentru a fi transferat la termenul stabilit.

Într-o astfel de situație, statul membru gazdă nu poate asigura accesul la condițiile materiale de primire cât timp nu știe unde se află solicitantul de azil. Într-adevăr, articolul 16 alineatul (1) litera (a) din Directiva privind condițiile de primire permite unui stat membru să retragă beneficiul condițiilor de primire în cazul în care, printre altele, un solicitant de azil părăsește locul de reședință stabilit de autoritatea competentă fără să o fi informat pe aceasta sau, în cazul în care este necesar, fără să fi obținut permisiunea acesteia sau în cazul în care nu își respectă obligația de a se prezenta la autorități. Astfel cum au arătat CIMADE și GISTI în observațiile prezentate, în cazul în care un solicitant de azil este găsit sau se prezintă de bunăvoie la autoritățile competente, ultimul paragraf al articolului 16 alineatul (1) litera (a) va permite unui stat membru să decidă cu privire la oportunitatea de a reacorda unele sau toate condițiile de primire.

În plus, statul membru interesat poate de asemenea să limiteze sau să retragă beneficiul condițiilor de primire în oricare dintre celelalte împrejurări descrise la articolul 16 din Directiva privind condițiile de primire.

În consecință, considerăm că obligația de a garanta condițiile minime de primire încetează la momentul preluării sau reprimirii efective a solicitantului de azil sau (în cazul în care este anterior) la momentul la care ia naștere dreptul statului membru de a limita sau de a retrage aceste condiții potrivit articolului 16 din Directiva privind condițiile de primire.

Nici Directiva privind condițiile de primire, nici regulamentul nu conțin nicio dispoziție în acest sens, deși Elveția observă că articolul 29 din noul regulament propus ( 46 ) ar impune în mod expres statului membru gazdă obligația de a suporta costurile aferente oricărui transfer, ceea ce, în opinia sa, reprezintă practica actuală.

Dintre părțile care au prezentat observații, cele care au avut cea mai semnificativă contribuție la discuție consideră că un sistem în care costurile ar trebui să revină statului solicitat ar fi inoperant în practică și ar putea da naștere unor litigii costisitoare și inutile. În lipsa oricăror precizări suplimentare, această opinie este greu de criticat.

Mai mult, considerăm că întregul sistem de asigurare a protecției solicitanților de azil și a refugiaților se întemeiază pe principiul că sarcina financiară revine statului în care aceasta ia naștere. În opinia noastră, o astfel de abordare reflectă situația reală. Prezența solicitanților de azil pe teritoriul Uniunii nu este rezultatul punerii în aplicare a unor măsuri politice de planificare care pot fi adoptate anticipat. Într-o lume ideală, această problemă nu ar exista. Fiecare stat membru trebuie să rezolve problemele pe care le implică prezența solicitanților de azil pe teritoriul său, sub rezerva respectării obligațiilor care îi revin în temeiul dreptului Uniunii ( 47 ).

Desigur, această regulă nu poate aduce atingere oricăror alte dispoziții specifice care pot fi adoptate periodic în vederea eliminării sau remedierii discrepanțelor evidente. În această privință, Comisia observă că, potrivit articolului 3 alineatul (1) litera (a) din Decizia nr. 573/2007 ( 48 ), statele membre pot primi asistență financiară pentru a asigura, printre altele, condițiile de primire și aplicarea procedurilor de azil ( 49 ). Asistența financiară acordată de la bugetul Uniunii este o dovadă a spiritului de cooperare dintre statele membre, pe care se întemeiază sistemul stabilit prin Regulamentul Dublin II. Cu toate acestea, sub rezerva oricăror excepții de tipul celor pe care tocmai le-am menționat, considerăm că principiul fundamental trebuie să fie cel potrivit căruia, în speță, sarcina financiară revine statului membru gazdă.

În consecință, considerăm că sarcina financiară pentru asigurarea condițiilor de primire unui solicitant de azil a cărui cerere intră sub incidența Regulamentului Dublin II ar trebui să revină, atât timp cât această persoană are dreptul să beneficieze de aceste condiții potrivit Directivei privind condițiile de primire, statului membru gazdă în sensul acestei directive.

În consecință, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Conseil d’État după cum urmează: „1) Directiva 2003/9/CE a Consiliului din 27 ianuarie 2003 de stabilire a standardelor minime pentru primirea solicitanților de azil în statele membre garantează beneficiul condițiilor minime de primire pe care le prevede solicitanților pentru care un stat membru sesizat cu o cerere de azil decide, în temeiul Regulamentului (CE) nr. 343/2003 al Consiliului din 18 februarie 2003 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe, să solicite un alt stat membru pe care îl consideră competent să examineze această cerere. 2) a) Obligația de a garanta condițiile minime de primire încetează la momentul preluării sau reprimirii efective a solicitantului de azil sau (în cazul în care este anterior) la momentul la care ia naștere dreptul statului membru de a limita sau de a retrage aceste condiții potrivit articolului 16 din Directiva 2003/9. 2) b) Sarcina financiară pentru asigurarea condițiilor de primire unui solicitant de azil a cărui cerere intră sub incidența Regulamentului nr. 343/2003 ar trebui să revină, atât timp cât persoana în cauză are dreptul să beneficieze de aceste condiții în temeiul Directivei 2003/9, statului membru gazdă în sensul directivei menționate.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

ELEANOR SHARPSTON

prezentate la 15 mai 2012 ( 1 )

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii Europene (UE)

Concluziile Consiliului European de la Tampere

Directiva privind condițiile de primire

Regulamentul Dublin II

Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene

Legislația națională și dispoziții administrative

Dispoziții privind intrarea unui solicitant de azil pe teritoriul francez

Dispoziții care transpun Directiva privind condițiile de primire

Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare

Analiză

Prima întrebare

Modul de redactare a Directivei privind condițiile de primire

Obiectivele Directivei privind condițiile de primire și ale Regulamentului Dublin II

A doua întrebare

Concluzie

ANEXĂ

Preluarea și reprimirea