Concluziile avocatului general Ruiz-Jarabo Colomer prezentate la data de 25 octombrie 2007.#Telecom Italia SpA împotriva Ministero dell’Economia e delle Finanze și Ministero delle Comunicazioni.#Cerere având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare: Tribunale amministrativo regionale del Lazio - Italia.#Servicii de telecomunicații - Directiva 97/13/CE - Articolele 6, 11, 22 și 25 - Taxe și redevențe aplicabile autorizațiilor generale și licențelor individuale - Obligație impusă fostului titular al unui drept exclusiv - Menținere temporară.#Cauza C-296/06.

Prezenta întrebare preliminară, formulată în temeiul articolului 234 CE de Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia), se referă la o temă binecunoscută Curții, deși prezintă nuanțe care nu există în celelalte cauze în care s-au pronunțat deja hotărâri ( 2 ).

În jurisprudența comunitară s-a declarat în cinci împrejurări că Directiva 97/13/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 10 aprilie 1997 privind un cadru comun pentru autorizațiile generale și licențele individuale în domeniul serviciilor de telecomunicații ( 3 ) interzicea statelor membre să impună întreprinderilor titulare de licențe individuale taxe neprevăzute la articolul 11 din aceasta și cerea ca aceste taxe să fie calculate în funcție de cheltuielile aferente eliberării lor.

Prima dată a fost cu ocazia Hotărârii din 18 septembrie 2003, Albacom și Infostrada ( 4 ), pronunțată pentru a ajuta Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) să se pronunțe cu privire la un litigiu referitor la o contribuție calculată pe baza cifrei de afaceri a societăților de telecomunicații, hotărâre reprodusă în Ordonanța din 8 iunie 2004, Telecom Italia Mobile și alții ( 5 ).

De asemenea, în contextul ordinii juridice italiene și pentru a răspunde aceluiași Consiglio di Stato, s-a decis, în Hotărârea din 18 iulie 2006, Nuova società di telecomunicazioni ( 6 ), că acest articol 11 se opunea unei reglementări care supunea titularul unei licențe individuale pentru furnizarea unei rețele publice de telecomunicații la plata unei contribuții suplimentare pentru utilizarea privată a rețelei menționate.

Ulterior, în Hotărârea din 19 septembrie 2006, i-21 Germany și Arcor ( 7 ), i s-a semnalat Bundesverwaltungsgericth (Tribunalul Federal Administrativ Suprem, Germania) că sistemul prevăzut de Directiva 97/13 se opunea aplicării unei taxe calculate ținând cont de cheltuielile administrative generale ale autorității de reglementare pe o perioadă de 30 de ani.

În urmă cu 11 luni, în Hotărârea din 20 octombrie 2005, ISIS Multimedia și Firma 02 ( 8 ), Curtea a informat instanța germană menționată mai sus că această directivă se opunea ca noi operatori să fie obligați să plătească o redevență pentru atribuirea de numere de telefon cu o valoare mult superioară cheltuielilor aferente eliberării acestora, dacă întreprinderea care deținea o poziție dominantă, care a urmat vechiului monopol, le obținuse în mod gratuit.

Prezenta trimitere preliminară, pentru care, precum în cazul celor patru precedente, ne revine formularea de concluzii, se situează într-un cadru puțin diferit; într-adevăr, aici problema este dacă statele membre pot, în temeiul articolului 22 din Directiva 97/13, să prelungească până la 1 ianuarie 1999, obligația de a plăti o contraprestație bănească, în sarcina foștilor concesionari exclusivi, obligație în legătură cu care nimeni nu contestă faptul că este contrară articolului 11 din directiva sus-menționată.

Deschiderea pieței telecomunicațiilor în Uniunea Europeană a avut loc la 1 ianuarie 1998 ( 9 ), iar Directiva 97/13 apare ca fiind unul dintre instrumentele sale cele mai eficace. Această reglementare a conciliat controlul de stat indispensabil al acestor resurse, care se exprimă prin intermediul tehnicii „autorizațiilor”, și liberalizarea ireversibilă a domeniului în vederea creării condițiilor în care libertatea de stabilire și prestarea liberă a serviciilor ar fi favorabile înrădăcinării concurenței. În acest scop, Directiva 97/13 prevede un cadru uniform, întemeiat pe principiile proporționalității, transparenței și nediscriminării, în care absența restricțiilor privind libera prestare a serviciilor de telecomunicații și exploatarea rețelelor acestora constituie regula de bază. Legiuitorul comunitar a dorit ca aceste servicii să fie distribuite și utilizate fără obstacol sau, dacă este cazul, în temeiul unor „autorizații generale” și ca „licențele individuale” să nu fie atribuite decât în mod excepțional sau pentru a completa autorizațiile generale ( 10 ) menționate.

Articolele 6 și 11 din Directiva 97/13 se înscriu în această logică ce urmărește să favorizeze concurența pe piața telecomunicațiilor și să nu impună întreprinderilor mai multe restricții sau obligații decât este necesar, respectând astfel principiul proporționalității ( 11 ). Acestea sunt intitulate „Taxe și redevențe aplicabile procedurilor privind autorizațiile generale” și, respectiv, „Taxe și redevențe aplicabile licențelor individuale”.

Articolul 11 alineatul (1) din Directiva 97/13 interzice statelor membre să le pretindă titularilor de licențe individuale alte taxe decât cele care au ca obiect să acopere cheltuielile administrative aferente eliberării, gestionării, controlului și aplicării licențelor individuale menționate, deși, potrivit articolului 11 alineatul (2) din directiva sus-menționată, în cazul resurselor rare, acestea pot impune redevențe nediscriminatorii pentru a ține cont de necesitatea de a asigura o utilizare optimă a resurselor menționate.

Potrivit articolului 25 din Directiva 97/13, statele membre trebuie să se conformeze acestei directive cel mai târziu până la 31 decembrie 1997.

Totuși, sub titlul „Autorizații existente la data intrării în vigoare a prezentei directive”, articolul 22 din Directiva 97/13 prevede că ( 12 ): „(1) Statele membre adoptă toate dispozițiile necesare în vederea realizării conformității cu prezenta directivă anterior datei de 1 ianuarie 1999, a autorizațiilor existente la data intrării în vigoare a acesteia. (2) În cazul în care aplicarea dispozițiilor prezentei directive are drept consecință modificări ale condițiilor de autorizare deja existente, statele membre pot proroga durata de validitate a condițiilor, cu excepția celor care conferă drepturi speciale sau exclusive ce au fost retrase sau ce trebuie retrase în temeiul dreptului comunitar, cu condiția ca acest fapt să nu aducă atingere drepturilor altor întreprinderi prevăzute de dreptul comunitar, inclusiv de prezenta directivă. Într-o astfel de situație statele membre notifică Comisiei măsurile adoptate în acest scop și le motivează. (3) Fără a aduce atingere dispozițiilor alineatului (2), obligațiile privind autorizațiile existente la data intrării în vigoare a prezentei directive, în privința cărora nu se va realiza conformitatea cu dispozițiile prezentei directive până la 1 ianuarie 1999, vor fi inaplicabile. În situații justificate, statele membre pot obține la cerere din partea Comisiei o amânare a acestei date.” [traducere neoficială]

Codul poștal și al telecomunicațiilor din 1973 (Codice postale e delle telecomunicazioni) ( 13 ) rezerva comunicațiile la distanță domeniului public (articolul 1), deși admitea că acestea sunt gestionate indirect prin intermediul unei concesiuni (articolul 4), concesionarul fiind obligat să plătească o redevență anuală (articolul 188) proporțională cu veniturile brute rezultate din activitate, cu deducerea sumelor plătite concesionarului rețelei ( 14 ).

Atunci când procesul de liberalizare a domeniului a debutat în Uniunea Europeană, Decretul-lege nr. 545 din 23 octombrie 1996 ( 15 ) a realizat conformitatea legislației italiene cu dreptul comunitar și a devenit apoi, după câteva modificări, Legea nr. 650 din 23 decembrie 1996 ( 16 ).

Noua legislație a suprimat drepturile exclusive și speciale și a recunoscut posibilitatea oricărei întreprinderi de a furniza servicii și de a instala rețele de telecomunicații, sub rezerva obținerii unei autorizații administrative. Articolul 4 alineatele 1 și 2 din Legea nr. 249 din 31 iulie 1997 de instituire a Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Autoritatea de garantare în domeniul telecomunicațiilor) și de reglementare a sistemelor de radioteleviziune și de telecomunicații ( 17 ) a confirmat această abordare.

Decretul Președintelui Republicii nr. 318 din 19 septembrie 1997 ( 18 ) de transpunere a Directivei 97/13 a pus în aplicare această adaptare a dreptului italian la cerințele ordinii juridice comunitare. Limita în timp pentru aplicarea vechilor drepturi speciale și exclusive a fost stabilită la 1 ianuarie 1998 la articolul 2 alineatul 3 din decretul menționat, articol care, în continuare, reproduce articolul 22 din Directiva 97/13 [articolul 2 alineatele (4)-(6)].

În plus, potrivit articolului 6 alineatul (20) din Decretul Președintelui Republicii nr. 318, contribuția solicitată pentru licențele individuale este destinată exclusiv acoperirii costurilor administrative aferente eliberării acestora ( 19 ) și, ca urmare, articolul 188 din Codul poștal a devenit caduc.

Cu toate acestea, pentru a facilita tranziția, durata de validitate a acestui articol din Codul poștal a fost prelungită pentru o perioadă lăsată la libera apreciere a Autorità [articolul 21 alineatul (2)]. Această normă a fost abrogată prin articolul 20 alineatul (4) din Legea nr. 448 din 23 decembrie 1998 privind dispoziții financiare pentru stabilizare și dezvoltare (Legea finanțelor pentru anul 1999) ( 20 ), care a confirmat la alineatul (3) faptul că articolul 188 menționat din Codul poștal era caduc de la 1 ianuarie 1999, dispoziție care, în consecință, era în vigoare în cursul anului 1998.

Telecom Italia SpA (denumită în continuare „Telecom Italia”), concesionar exclusiv din 1964 al serviciilor de telecomunicații de utilitate publică, este actualmente titulara unei licențe individuale pentru exercitarea activității inerente acestor servicii și a plătit, pentru anul 1998, o taxă de 385896593 de euro, majorată cu dobânzi.

Pentru a obține restituirea acestei sume, reclamanta a sesizat Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio care, prin Hotărârea din 10 mai 2006, întemeindu-se pe Hotărârea Albacom și Infostrada, a solicitat Curții să se pronunțe „cu privire la interpretarea și domeniul de aplicare” ale articolelor 11, 22 și 25 din Directiva 97/13 și, în special, cu privire la compatibilitatea acestora cu articolul 20 alineatul (3) din Legea nr. 448 din 1998.

Această întrebare preliminară a fost înregistrată la grefa Curții la 3 iulie 2006. Reclamanta din acțiunea principală, guvernul italian și Comisia Comunităților Europene au prezentat observații scrise, reprezentanții acestora expunându-și oral argumentele în cadrul ședinței din 4 octombrie 2007.

Deși Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio are obiceiul să adreseze Curții întrebări preliminare, totuși, la ora adevărului, se arată a fi avar cu cuvintele și adresează Curții o întrebare care are mai multă substanță decât sugerează modul său de redactare.

Demonstrând o mare sobrietate, acesta se limitează să întrebe, fără alte precizări, care sunt interpretarea și domeniul de aplicare ale articolelor 11, 22 și 25 din Directiva 97/13 pentru a le confrunta cu articolul 20 alineatul (3) din legea italiană nr. 448 din 1998. Această concizie, mai degrabă decât rigoare, ascunde adevăratele motivele ale trimiterii și complică buna înțelegere a întrebării. De fapt, întrebarea preliminară menționată se concentrează asupra articolului 22 din directiva sus-menționată, celelalte articole având funcția, deloc inutilă, de a-l delimita.

Într-adevăr, acțiunea principală impune să se răspundă la întrebarea dacă, în temeiul articolului 22 din Directiva 97/13, o obligație de plată contrară articolului 11 din directiva menționată poate să rămână în vigoare până la 31 decembrie 1998, și anume după data limită de transpunere a Directivei 97/13, prevăzută la articolul 25 (adică 31 decembrie 1997) ( 21 ).

Analiza contradicției dintre taxa plătită de Telecom Italia (precum și dintre normele naționale în temeiul cărora este aplicată această taxă) și sistemul prevăzut de Directiva 97/13, în special la articolul 11 din aceasta, constituie o chestiune prealabilă unei astfel de întrebări. Revine instanței naționale să efectueze această analiză, Curtea trebuind să se limiteze la a-i furniza regulile relevante de interpretare ale dreptului comunitar, ceea ce a și făcut deja în Hotărârile Albacom și Infostrada, ISIS Multimedia și Firma 02, Nuova società di telecomunicazioni și i-21Germany și Arcor.

În orice caz, răspunsul este ușor de găsit, dat fiind că, potrivit acestei jurisprudențe, obligațiile pecuniare ce revin întreprinderilor titulare de licențe individuale de telecomunicații, în temeiul articolului 11 în discuție, sunt destinate să acopere costurile administrative aferente eliberării și executării lor, cu excepția cazului în care se referă la resurse rare, caz în care este admisă o taxă care să asigure utilizarea optimă a acestora. În conformitate cu această teză, taxa calculată în funcție de prognoza pe o perioadă de 30 de ani a cheltuielilor ordinare ale organismului care eliberează licențele (Hotărârea i-21 Germany și Arcor), redevențele care sunt calculate în funcție de cifra de afaceri a titularilor (Hotărârea Albacom și Infostrada) și cerința unei contribuții suplimentare pentru utilizarea privată a rețelei publice de telecomunicații care le-a fost încredințată, stabilită potrivit unor criterii neprevăzute la articolul 11 sus-menționat (Hotărârea Nuova società di telecomunicazioni) nu sunt conforme cu acest sistem.

Nu este nicio îndoială (cel puțin pentru instanța de trimitere și pentru părțile la acest incident preliminar) că aceeași soartă trebuie să fie rezervată contribuției solicitate din partea Telecom Italia pentru licența pe durata exercițiului 1998, a cărei valoare este calculată în funcție de veniturile brute rezultate din activitatea sa.

Totuși, dincolo de această constatare, suntem nevoiți să ne întrebăm dacă, în pofida neconformității sale cu Directiva 97/13, nu ar trebui ca durata de validitate a taxei să fie prelungită cu un an, în temeiul articolului 22, al cărui conținut este menționat chiar în considerentele (26) și (27) ale directivei.

Titlul acestui articol („Autorizațiile existente la data intrării în vigoare a prezentei directive”) coroborat cu începutul considerentului (26) ( 22 ) lasă să transpară un prim indiciu al faptului că acesta are ca obiect protejarea vechilor concesiuni încă în vigoare sub regimul armonizat pentru a proteja valorile care aparțin întregii comunități de drept, și anume stabilitatea și continuitatea relațiilor juridice. În acest scop, articolul 22 alineatul (2) din Directiva 97/13 permite statelor membre să hotărască prelungirea duratei de validitate a autorizațiilor ( 23 ) care privesc noua organizare.

Totuși, această voință de a proteja trecutul ( 24 ) nu este nelimitată. De la bun început, articolul 22 alineatul (1) din Directiva 97/13 stabilește o dată limită ( 25 ), în măsura în care îi obligă pe legiuitorii naționali să adapteze aceste autorizații la condițiile directivei înainte de 1 ianuarie 1999, dată care este reiterată la alineatul (3) primul paragraf și începând cu care obligațiile care decurg din aceste autorizații, pentru care nu se va fi realizat conformitatea, vor fi fără efect. Sunt prevăzute și alte constrângeri materiale; chiar și alineatul (2) este foarte clar în această privință atunci când împiedică menținerea condițiilor care conferă drepturi speciale sau exclusive precum cele care aduc prejudicii terților.

Într-adevăr, articolul 22 alineatul (2) din Directiva 97/13 face aluzie la „condițiile” aplicabile vechilor autorizații a căror valabilitate ar putea fi prorogată, cu excepția celor care conferă „drepturi speciale sau exclusive”, care expiră la 31 decembrie 1997. Alineatul (3) al acestui articol are în vedere „obligații” referitoare la autorizațiile menționate, care puteau să rămână în vigoare până la 31 decembrie 1998. Aceste „obligații” reprezintă o subdiviziune a condițiilor menționate, noțiune care poate să includă drepturi și obligații. În măsura în care alineatul (3) începe cu fraza „[f]ără a aduce atingere dispozițiilor alineatului (2)” se impune să nu se proroge „obligații” în legătură cu „drepturi speciale sau exclusive” până la 31 decembrie 1998. Această abordare sistematică a textului articolului 22 înlătură teza referitoare la întrebarea preliminară pe care reprezentantul guvernului italian a expus-o în cadrul ședinței, teză care propunea o interpretare separată a celor două dispoziții, ca și cum ar fi fost vorba de compartimente etanșe.

În consecință, revenea statelor membre obligația de a-și adapta ordinea juridică în conformitate cu Directiva 97/13 înainte de 31 decembrie 1997, cu toate acestea, vechile autorizații putând fi prelungite pentru o perioadă de un an, chiar dacă erau contrare acestei directive, din moment ce nu confereau niciun drept exclusiv, și nici nu aduceau atingere patrimoniului juridic al terților, caz în care data de 31 decembrie 1998 constituia limita absolută.

Considerentul (26) al Directivei 97/13 confirmă această teză, în sensul că anulează efectul „autorizațiilor care sunt contrare dreptului comunitar, în special al acelora care le conferă titularilor drepturi speciale sau exclusive, [care] sunt […] inoperante începând cu data indicată în măsurile comunitare relevante; […] pentru celelalte drepturi care nu aduc atingere intereselor altor întreprinderi […], statele membre ar putea să le proroge validitatea pentru a evita cereri de despăgubire”. [traducere neoficială]

În consecință, este clar că, astfel cum sugerează reprezentantul Telecom Italia, legiuitorul a dorit să acorde un răgaz mai lung pentru a permite adaptarea concesiunilor și a autorizațiilor inofensive pentru jocul liberei concurențe, deoarece acestea nu pun în pericol obiectivele armonizării comunitare.

Analiza taxei plătite de Telecom Italia, a cărei rambursare este solicitată în acțiunea principală, reprezintă pasul următor al examinării, deoarece, dacă s-a considerat că aceasta creează drepturi exclusive sau speciale ori că menținerea sa aduce atingere intereselor terților, atunci nu ar putea să rămână aplicabilă în anul 1998.

De la bun început, trebuie să se înlăture cea de a doua posibilitate, deoarece, într-adevăr, prorogarea provizorie a obligației de a plăti pentru monopolul decăzut, departe de a aduce „atingere intereselor altor întreprinderi”, le ușurează sarcina, întrucât vechiul concesionar trebuie să suporte o obligație suplimentară.

Prima posibilitate ar avea aceeași soartă, deoarece măsura în litigiu nu acordă „drepturi speciale sau exclusive” și se limitează să asigure remunerarea acestora; totuși, ar fi absurd ca dezbaterea să se oprească aici, întrucât încasarea este strâns legată de această situație privilegiată căreia noua reglementare înțelege să îi pună capăt. Cu alte cuvinte, articolul 22 din Directiva 97/13 interzice prestarea, după data de 31 decembrie 1997, a serviciilor de telecomunicații de către o întreprindere sau de către mai multe întreprinderi care dețin drepturi speciale și interdicția menționată are în mod necesar repercusiuni asupra contraprestațiilor plătite în aceste împrejurări.

În consecință, Telecom Italia consideră în mod întemeiat că, întrucât, la 1 ianuarie 1998 a încetat să fie singurul prestator de servicii de telecomunicații din Italia, de la această dată nu mai are obligația de a plăti la bugetul statului suma corespunzătoare redevenței pentru concesiune, din moment ce nimic nu justifică prelungirea de lege data sau de lege ferenda a acestei obligații. Nici redactarea directivei, nici spiritul acesteia nu susțin o teză contrară.

Directiva 97/13 se înscrie în eforturile Comunității de a liberaliza piața comunicațiilor electronice, favorizând concurența prin interdicția de a impune întreprinderilor mai multe restricții sau obligații decât este necesar ( 26 ), limitând atribuțiile fiscale ale statelor membre, care sunt obligate să nu impună alte obligații decât cele prevăzute de legiuitorul comunitar ( 27 ). În perspectiva de a-i pune pe picior de egalitate, datorită principiilor transparenței, nediscriminării și proporționalității, pe toți concurenții, în cel mai dificil moment, și anume acela al intrării în domeniu, și de a înlătura, astfel, acel statu quo moștenit din trecut ( 28 ), plata taxei corespunzătoare vechii concesiuni nu ar putea fi solicitată de la Telecom Italia în 1998, decât dacă această întreprindere s-ar bucura de un avantaj care ar trebui echilibrat și dacă această plată ar fi singurul mijloc care l-ar putea echilibra.

Or, deși este vorba despre o chestiune care trebuie elucidată de instanța de trimitere, nu s-a stabilit că exact la acest moment (și anume la 1 ianuarie 1998) întreprinderea titulară a vechiului monopol italian se afla într-o poziție de superioritate față de concurenții săi. În plus, din punctul nostru de vedere, dacă aceasta ar fi situația, cel mai bun mijloc de a echilibra raporturile de forță nu ar fi acela de a păstra unul dintre elementele (plata contribuției) unei instituții (concesiunea exclusivă) pe care ordinea juridică comunitară le interzice ( 29 ), ci, dimpotrivă, ar fi acela de a se sprijini pe alte mijloace instituite de această ordine juridică pentru a ajunge la echilibru, impunând obligații specifice („asimetrice”, potrivit expresiei pe care a folosit-o reprezentantul Italia Telecom în cadrul ședinței privind această întrebare preliminară) întreprinderilor dominante. Pentru a ilustra acest fapt, articolul 4a din Directiva 90/388, modificat prin Directiva 96/19, este un bun exemplu pentru că obligă statele membre să se asigure că întreprinderile titulare ale unor drepturi speciale sau exclusive furnizează interconectarea la serviciul lor telefonic vocal și la rețeaua lor publică oricărei alte întreprinderi autorizate să furnizeze astfel de servicii sau de rețele ( 30 ).

Ținând cont de considerațiile ce precedă, sugerăm Curții să răspundă Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio astfel: „Directiva 97/13/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 10 aprilie 1997 privind un cadru comun pentru autorizațiile generale și licențele individuale în domeniul serviciilor de telecomunicații și în special articolele sale 11, 22 și 25 se opun ca statele membre să solicite unui fost concesionar exclusiv sau unui titular de drepturi speciale stinse, care în prezent dispune de o licență individuală, să plătească până la 31 decembrie 1998 taxe și redevențe, altele decât cele prevăzute la articolul 11 sus-menționat.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

prezentate la 25 octombrie 2007 ( 1 )