Document UE

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene,

având în vedere Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind consolidarea supravegherii pozițiilor bugetare și supravegherea și coordonarea politicilor economice, în special articolul 9 alineatul (3),

având în vedere recomandarea Comisiei,

după consultarea Comitetului economic și financiar,

La 26 aprilie 2010, Consiliul a examinat programul de convergență actualizat al Lituaniei pentru perioada 2009-2012.

Lituania se redresează în prezent după una dintre cele mai grave recesiuni din UE. O perioadă de mai mulți ani de creștere rapidă și din ce în ce mai nesustenabilă, determinată în principal de cererea internă și de o expansiune a pieței imobiliare, s-a încheiat în 2008, când explozia bulei interne a fost accentuată de impactul crizei financiare globale care a redus cererea externă și a înăsprit considerabil condițiile de acces la creditare. Scăderea puternică a cererii interne și apariția unui excedent de capacitate au contribuit la reducerea dezechilibrelor existente, reducând inflația și eliminând deficitul extern, în principal printr-o prăbușire a importurilor.

Balanța de cont curent, în mod pronunțat negativă în anii de expansiune economică și finanțată prin importuri de capital aferente sectorului bancar, care au dus la o creștere rapidă a datoriei externe nete, a atins în 2009 un excedent estimat la 3,1 % din PIB. Însă, în urma scăderii puternice a veniturilor publice în urma contractării economice, la care se adaugă consecințele politicii fiscale expansioniste înaintea alegerilor parlamentare din 2008, Lituania a rămas să se confrunte cu probleme fiscale majore. Guvernul a reacționat prin politici ferme, și anume prin intensificarea consolidării fiscale în vederea stopării deteriorării finanțelor publice și a limitării acumulării datoriei, sprijinind astfel, printre altele, credibilitatea regimului de consiliu monetar. Date fiind importantele dezechilibre interne și externe acumulate în timpul anilor de puternică creștere și dificultatea de a găsi noi surse de finanțare internațională în momentul declanșării crizei financiare globale, această reacție a constituit un răspuns prudent în concordanță cu Planul european de redresare economică (PERE). Cu toate acestea, Lituania a fost supusă procedurii de deficit excesiv, în urma deciziei Consiliului din 7 iulie 2009 în care se constata existența unui deficit excesiv. În recomandările revizuite ale Consiliului [emise la 16 februarie 2010 în temeiul articolului 126 alineatul (7)], Lituania a fost invitată să corecteze deficitul excesiv până în 2012. Este necesară astfel o consolidare fiscală de proporții (un efort fiscal mediu de 2,25 % din PIB pe an), sprijinită de reforme structurale. Pentru a oferi sprijin economiei aflate în recesiune, Lituania a accelerat absorbția de fonduri structurale ale UE, concentrând-o în prima parte a perioadei. Pe tot parcursul crizei, economia s-a dovedit a fi extrem de flexibilă, dat fiind faptul că a avut loc o ajustare semnificativă prin scăderea prețurilor și a salariilor. Creșterea considerabilă a șomajului, care ar putea deveni structural, constituie însă un risc major la adresa convergenței pe termen lung. În vederea relansării creșterii pozitive și sustenabile și a evitării reapariției dezechilibrelor interne și externe nesustenabile, principala provocare economică constă în garantarea faptului că evoluțiile salariale corespund productivității, îmbunătățind competitivitatea și promovând transformarea sectorială în direcția sectoarelor bunurilor comercializabile, precum și încurajând reorientarea viitoare către produsele de tehnologie medie și înaltă. A fost deja inițiată o ajustare majoră a finanțelor publice în funcție de creșterea mai scăzută preconizată pentru anii următori, însă trebuie în continuare realizate progrese pe termen mediu.

Deși declinul constatat al PIB-ului real în contextul crizei este în mare măsură ciclic, nivelul producției potențiale a fost la rândul său influențat negativ. În plus, criza ar putea afecta și creșterea potențială pe termen mediu din cauza reducerii investițiilor, a limitării accesului la creditare și a creșterii șomajului structural. Mai mult, impactul crizei economice accentuează efectele negative ale îmbătrânirii populației asupra producției potențiale și a sustenabilității finanțelor publice. În acest context, este esențial să se accelereze ritmul reformelor structurale pentru a susține creșterea potențială. Este important în special ca Lituania să-și amelioreze capacitatea administrativă, să accelereze punerea în aplicare a reformelor în ceea ce privește sistemul de sănătate și cel de asigurări sociale și să amelioreze calitatea învățământului superior și a învățării de-a lungul vieții în vederea îmbunătățirii nivelurilor de calificare și a creșterii productivității.

Evaluarea ia în calcul în special previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2009, dar și alte informații care au devenit disponibile ulterior.

Dată fiind prăbușirea importurilor în urma recesiunii, deficitul extern, anterior ridicat, s-a transformat în excedent, situație care se preconizează că se va menține în 2011, înainte ca soldul să devină ușor negativ pe fondul redresării cererii interne. Această ipoteză este în general plauzibilă, deși cuantumul excedentului extern preconizat pentru 2010 este cu mult mai mare decât cel din previziunile serviciilor Comisiei. Se preconizează că rata șomajului va continua să crească în 2010, înainte de a scădea începând din 2011. Ipotezele monetare și de curs de schimb ale programului concordă cu restul scenariului macroeconomic.

Deficitul public general pentru 2009 este estimat în program la 9,1 % din PIB. Deteriorarea semnificativă de la un deficit de 3,2 % din PIB în 2008 reflectă în principal o scădere considerabilă a veniturilor din impozite datorată rezultatelor economice cu mult mai slabe (o contractare a PIB-ului nominal estimată la 16,9 %, față de o creștere preconizată de 0,9 % din precedenta actualizare a programului) și survenită în ciuda importantelor măsuri de consolidare bugetară de aproximativ 8 % din PIB adoptate în cursul anului. Veniturile au scăzut simțitor, reflectând activitatea economică cu mult mai slabă decât se așteptase, deși ele au scăzut chiar mai mult decât s-ar putea preconiza pe baza elasticităților standard. Ca rezultat al reducerilor semnificative ale consumului public, inclusiv a salariilor din sectorul public, cheltuielile au fost și ele în general inferioare nivelului din 2008. Orientarea restrictivă a cheltuielilor nu a fost astfel suficientă pentru a contracara consecințele crizei economice pe partea veniturilor. Deteriorarea estimată a soldului structural în 2009 ar trebui analizată cu prudență, dat fiind că mediul economic extrem de volatil ar putea face ca elasticitățile standard să nu reflecte în măsură suficientă impactul gravei încetiniri economice. Conform programului, politica fiscală ar urma să rămână restrictivă începând din 2010. Având în vedere situația bugetară și economică relativ nefavorabilă a Lituaniei, continuarea austerității bugetare în 2010 este adecvată și conformă PERE. În conformitate cu strategia de ieșire susținută de Consiliu și pentru corectarea deficitului excesiv până în 2012, aceasta ar trebui să contribuie la realizarea unei poziții cu mult mai sustenabile a finanțelor publice.

Programul preconizează o scădere a deficitului global la 8,1 % din PIB în 2010, față de deficitul de 9,5 % din PIB vizat în bugetul adoptat în decembrie 2009, ceea ce reflectă o îmbunătățire în această perioadă a perspectivelor macroeconomice preconizate. Această îmbunătățire a cifrei estimate în 2009 se datorează în principal reducerilor suplimentare substanțiale ale cheltuielilor, reprezentând aproximativ 4 % din PIB, în special la nivelul cheltuielilor publice curente, inclusiv al cheltuielilor cu masa salarială din sectorul public și cu prestațiile sociale. În program se preconizează totuși că ponderea cheltuielilor în PIB va crește cu aproximativ 1 punct procentual, evoluție datorată în principal creșterii planificate a investițiilor și plăților ridicate de dobânzi, în timp ce alte categorii de cheltuieli urmează să se reducă în continuare. Pe partea veniturilor, schimbările se limitează la o reducere a ratei impozitului pe profit și la unele creșteri ale veniturilor nefiscale. În plus, bugetul pe 2010 reflectă de asemenea impactul pe parcursul întregului an al măsurilor de consolidare la nivelul veniturilor și al cheltuielilor, puse în aplicare în a doua jumătate a anului 2009. Conform programului, ponderea veniturilor nefiscale ar trebui să crească substanțial, în principal ca urmare a unei absorbții mai importante a fondurilor structurale ale UE. Ponderea în PIB a taxelor aplicate producției și importurilor urmează să se mențină la un nivel similar celui din 2009, în timp ce ponderea impozitelor actuale pe venit și pe avere urmează să scadă în continuare, din cauza reducerii actuale a salariilor nominale și a profiturilor. Măsurile cu caracter excepțional și măsurile temporare din 2010 includ suspendarea unei părți a transferurilor către fondurile de pensii din al doilea pilon. Se așteaptă ca orientarea fiscală generală, astfel cum este măsurată de variația soldului structural, să fie restrictivă în 2010, îmbunătățindu-se cu ½ punct procentual. Se pare însă ca această ipoteză subestimează în mod considerabil eforturile de consolidare ale guvernului în valoare totală de 4,0 % din PIB. Estimarea consolidării pe baza soldului structural ar trebui să fie tratată cu foarte mare prudență, dată fiind dependența acesteia de estimările privind deviația PIB-ului, care nu sunt deloc fiabile în contextul actual.

Strategia bugetară pe termen mediu prevăzută în program constă în reducerea deficitului sub pragul de 3 % până în 2012, conform recomandării Consiliului din 16 februarie 2010. Potrivit programului, soldul structural calculat conform metodologiei stabilite de comun acord se va îmbunătăți anual cu 2,25 % din PIB pe perioada 2011-2012, cu toate că ajustarea pare mai concentrată către sfârșitul perioadei. Ameliorarea urmează să fie realizată în principal printr-o importantă reducere suplimentară a ponderii cheltuielilor (cu aproximativ 4,75 puncte procentuale), fiind preconizată o reducere în termeni nominali a majorității categoriilor de cheltuieli primare, în special a compensațiilor acordate angajaților și a plăților sociale, în timp ce ponderea veniturilor în PIB urmează să crească (cu aproximativ 1,5 puncte procentuale). Programul recunoaște în mod explicit că realizările obiectivelor bugetare pe care le are în vedere și corecția deficitului excesiv până în 2012 necesită măsuri suplimentare în valoare de aproximativ 4,5 % din PIB. În program sunt detaliate într-o oarecare măsură unele măsuri generale menite să susțină atingerea obiectivelor bugetare după 2010. Această ajustare are loc în paralel cu îmbunătățirea treptată a condițiilor ciclice, deși deviația negativă a PIB-ului (recalculată) nu va dispărea până la sfârșitul perioadei de programare. Obiectivul pe termen mediu (OTM) a fost consolidat simțitor în raport cu actualizarea precedentă a programului, obiectivul vizat în prezent fiind un excedent structural public de 0,5 % din PIB, în vederea restabilirii încrederii în regimul de consiliu monetar, a limitării creșterii datoriei publice și a îmbunătățirii sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice. Programul nu menționează însă un termen-limită pentru îndeplinirea OTM. Date fiind cele mai recente previziuni și nivelul datoriei, OTM-ul reflectă mai mult decât adecvat obiectivele pactului.

Rezultatele bugetare s-ar putea dovedi mai slabe decât cele anticipate în program pe întreaga perioadă de programare. În 2010, această situație se datorează în principal faptului că programul se bazează pe ipoteza unei relansări a activității economice mai rapide decât pare a fi posibil. Obiectivele bugetare de după 2010 sunt expuse unor riscuri, dată fiind cantitatea limitată de informații oferite de program în ceea ce privește măsurile care stau la baza realizării acestor obiective și nevoia de măsuri suplimentare pentru atingerea acestora. În plus, dependența de o nouă reducere substanțială a cheltuielilor publice și doar într-o mică măsură de măsurile de creștere a veniturilor din ultimii ani ai programului, pare a fi expusă unor riscuri de punere în aplicare. Conform planificării, remunerarea angajaților din sectorul public urmează să se diminueze cu încă 3 puncte procentuale în perioada 2011-2012, în urma reducerilor deja substanțiale ale salariilor adoptate în 2009 și în 2010 și ar putea fi dificil de realizat. Ca un aspect pozitiv, experiențele anterioare relativ pozitive ale autorităților lituaniene în atingerea obiectivelor fixate, cu excepția notabilă din 2008 datorată în principal ciclului electoral, precum și consolidarea decisivă pusă în aplicare în cursul anului 2009, în ciuda contractării economice fără precedent, reduc aceste riscuri. În plus, guvernul are un calendar de reformă ambițios pentru 2010 și pentru anii ulteriori, ceea ce ar trebui de asemenea să contribuie la realizarea obiectivelor fiscale ambițioase care se impun. Perspectivele macroeconomice aparent nefavorabile pentru 2012 prezintă și posibilitatea unei creșteri a veniturilor ceva mai puternică în anul respectiv, în cazul în care programul este sprijinit de măsuri concrete pe tot parcursul perioadei de programare.

Se estimează că datoria publică brută va atinge 29,5 % din PIB în 2009, în evidentă creștere față de nivelul de 15,6 % din anul precedent. Pe lângă creșterea deficitului și declinul creșterii PIB-ului nominal, această creștere a ponderii se datorează și unei ajustări stoc-flux semnificative care reflectă finanțarea în 2009 a unei părți a deficitului pe 2008. Se preconizează că ponderea datoriei va crește cu încă 11,5 puncte procentuale pe parcursul perioadei de programare, ajungând la 41 % din PIB în 2012, ca urmare mai ales a deficitelor publice care sunt în continuare ridicate. Având în vedere aceste riscuri la adresa obiectivelor bugetare, agravate de nesiguranța în ceea ce privește ajustarea stoc-flux, evoluția ponderii datoriei ar putea fi, de asemenea, mai puțin favorabilă decât s-a prevăzut în program. Potrivit prognozelor, nivelul datoriei va rămâne însă sub valoarea de referință din tratat pe parcursul întregii perioade de programare.

Previziunile în privința datoriei pe termen mediu, care presupun o revenire treptată a PIB-ului la ratele de creștere prevăzute înainte de criză și o întoarcere a ponderii impozitelor la nivelurile de dinaintea crizei, incluzând creșterea conform previziunilor a cheltuielilor datorate îmbătrânirii populației, arată că strategia bugetară prezentată în program, luată ca atare, fără alte modificări la nivel de politici, nu este suficientă pentru a stabiliza ponderea datoriei până în 2020.

În concluziile din 10 noiembrie 2009 referitoare la sustenabilitatea finanțelor publice, Consiliul solicită statelor membre să își canalizeze atenția asupra strategiilor orientate spre sustenabilitate în programele de stabilitate și de convergență pe care urmează să le elaboreze și invită Comisia, alături de Comitetul pentru politică economică si de Comitetul economic si financiar, să continue elaborarea de metodologii pentru evaluarea sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice în timp util pentru următorul raport privind sustenabilitatea, care este prevăzut pentru 2012.

În anii de puternică creștere de dinaintea actualei încetiniri economice, cadrul bugetar pe termen mediu al Lituaniei nu a fost în măsură să prevină depășirile cheltuielilor. Creșterea viguroasă a veniturilor a facilitat revizuiri repetate în sens crescător ale obiectivelor privind cheltuielile. În vederea consolidării cadrului, în noiembrie 2007 a fost adoptată o lege privind disciplina fiscală pentru administrația centrală. Legea respectivă se concentrează pe întocmirea și execuția bugetului anual și nu introduce, ca atare, mai multe elemente prospective pe termen mediu. Mecanismul care asigură respectarea legii este foarte slab și nu prevede sancțiuni. În general, punctele slabe importante constau în lipsa de transparență la nivelul procesului bugetar, inclusiv în ceea ce privește raportarea adecvată a execuției bugetare pentru venituri și cheltuieli și comparabilitatea indicatorilor bugetari pe baza lichidităților și angajamentelor.

Programul de convergență pentru 2010 propune o serie de măsuri de creștere a transparenței, printre care și raportarea datelor și monitorizarea evoluțiilor la nivelul execuției bugetare. Odată implementate, aceste propuneri ar putea îmbunătăți substanțial caracteristicile instituționale ale finanțelor publice.

Componența cheltuielilor publice în Lituania sprijină creșterea, deoarece cheltuielile productive cum ar fi investițiile publice și cheltuielile cu sistemul de învățământ și de sănătate sunt relativ ridicate. Cu toate acestea, rezultatele medii spre slabe, precum și indicatorii de performanță în domeniul educației și în cel al sănătății sugerează că se pot obține câștiguri semnificative la nivelul eficienței. În acest scop au fost lansate importante reforme structurale ale sistemului de sănătate și ale celui de învățământ. În plus, eliminarea scutirilor de taxe și a ratelor preferențiale, implementată în 2009, precum și actualele eforturi de combatere a fraudei fiscale, precum și de nouă simplificare și raționalizare a administrației fiscale contribuie la îmbunătățirea calității finanțelor publice și la atenuarea riscurilor la adresa perspectivelor bugetare.

Strategia care garantează o participare fără probleme la ERM II se bazează pe garantarea stabilității ratei de schimb prin menținerea unor mecanisme monetare tampon suficiente, printr-o stabilitate financiară și fiscală și prin conservarea flexibilității pe piața forței de muncă și pe piața produselor. Începând cu sfârșitul lui 2008, în Lituania a existat o reacție puternică în materie de politici menită să mențină stabilitatea economică; cu toate acestea, există în continuare o serie de provocări. Între sfârșitul lui 2008 și sfârșitul lui 2009, guvernul a apelat la o consolidare fiscală considerabilă, adoptând mai multe pachete ample de consolidare, reprezentând în total aproape 12 % din PIB. Gradul ridicat al flexibilității salariilor și prețurilor contribuie de asemenea la redresarea unei părți a competitivității deteriorate a economiei. În ciuda pierderilor cauzate de deprecierile activelor, sectorul bancar a rămas bine capitalizat. Guvernul a lansat totodată reforme structurale majore în domeniul educației, al sănătății și al asigurărilor sociale. Lituania a revizuit legislația în domeniul muncii pentru a spori flexibilitatea pieței, facilitând ajustarea economiei. În perspectivă, provocarea constă în evitarea reapariției importantelor dezechilibre interne și externe odată cu stabilizarea relansării economice.

Per ansamblu, strategia bugetară din 2010 prevăzută în program este conformă cu recomandările Consiliului din 16 februarie 2010 în temeiul articolului 126 alineatul (7). Având în vedere riscurile, este posibil ca, începând din 2011, strategia bugetară să nu mai corespundă recomandării Consiliului. Mai precis, riscurile se referă la faptul că perspectiva macroeconomică pentru 2010 s-ar putea să fie prea optimistă, iar măsurile necesare pentru realizarea consolidării planificate în următorii doi ani să fie insuficient definite, fapt agravat de incertitudinile cu privire la punerea în practică a reducerilor planificate ale cheltuielilor. Efortul fiscal mediu planificat, de 1⅔ % pentru perioada 2010-2012, este la rândul său inferior celui din recomandarea Consiliului în temeiul articolului 126 alineatul (7) și va trebui consolidat prin măsuri suplimentare în cazul în care creșterea relativ puternică preconizată pentru 2010 și 2011 nu se materializează, pentru a garanta corecția deficitului excesiv până în 2012, conform recomandării Consiliului.

În ceea ce privește datele necesare prevăzute de codul de conduită pentru programele de stabilitate și de convergență, programul are unele lacune în privința datelor opționale. În recomandările sale din 16 februarie 2010, formulate în temeiul articolului 126 alineatul (7) pentru a pune capăt situației de deficit excesiv, Consiliul a invitat Lituania să includă de asemenea un raport cu privire la progresele înregistrate în punerea în aplicare a recomandărilor Consiliului într-un capitol separat din actualizările programului de convergență. Lituania s-a conformat în general acestei recomandări, cu excepția unor lacune la nivelul furnizării datelor opționale.

Concluzia generală este că Lituania a pus în aplicare o consolidare decisivă a finanțelor publice în 2009 pe fondul unei deteriorări semnificative a situației economice, contribuind la actuala ajustare a economiei și sprijinind participarea fără sincope la ERM II și corecția deficitului excesiv. În prezent economia iese dintr-o gravă recesiune, preconizându-se menținerea unei creșterii medii la un nivel mult inferior pe termen mediu decât în anii de vârf din recentul ciclu. Consolidarea pusă în practică în 2009 reprezintă deja o ajustare majoră a finanțelor publice la creșterea mai slabă preconizată pe termen mediu. Un control mai strict al cheltuielilor și un cadru bugetar mai puternic pe termen mediu ar sprijini consolidarea suplimentară necesară. Programul vizează o scădere treptată a deficitului public global începând din 2010, în vederea corecției deficitului excesiv până în 2012, conform recomandării Consiliului, deși aceste rezultate bugetare sunt expuse riscurilor pe întreaga perioadă de programare.

Având în vedere evaluarea de mai sus și recomandarea formulată la 16 februarie 2010 în temeiul articolului 126 din TFUE și având în vedere necesitatea de a asigura o convergență sustenabilă și o participare fără sincope la ERM II, Lituania este invitată:

să aibă în vedere în 2010 măsuri de corecție suplimentare, dacă acestea sunt necesare, în vederea realizării consolidării preconizate, și să pună în aplicare în mod riguros toate măsurile planificate în buget;

să precizeze măsurile necesare pentru a sprijini pe deplin ajustarea necesară pe tot parcursul perioadei de programare recomandate de Consiliu în temeiul articolului 126 alineatul (7) și să fie gata să adopte noi măsuri de consolidare în cazul în care se materializează riscurile legate de faptul că scenariul macroeconomic al programului ar putea fi mai optimist decât scenariul aflat la baza recomandării în temeiul articolului 126 alineatul (7).

să pună în aplicare reformele sistemului de asigurări sociale care au fost planificate, inclusiv reforma pensiilor, în vederea reducerii importantelor riscuri la adresa sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice, datorită creșterii semnificative preconizate a cheltuielilor cu pensiile în deceniile viitoare;

să întărească guvernanța și transparența fiscală prin consolidarea cadrului bugetar pe termen mediu și a îmbunătățirea raportării datelor bugetare, asigurând astfel comparabilitatea indicatorilor bugetari pe baza lichidităților și angajamentelor.

Tabel comparativ al principalelor previziuni macroeconomice și bugetare