Hotărârea Curții (Camera a opta) din 9 iulie 2026.#Sad Trasporto Locale SpA împotriva Provincia autonoma di Bolzano.#Trimitere preliminară – Transporturi – Servicii publice de transport feroviar și rutier de călători – Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 – Articolul 5 alineatele (1) și (2) – Atribuire directă a unui contract de servicii publice de transport de călători unui operator intern – Condiții – Regim aplicabil – Directiva 2014/23/UE – Atribuirea contractelor de concesiune – Articolul 5 punctul 1 – Noțiunea de «concesiune a serviciilor» – Transferul unui risc de exploatare – Directiva 2014/24/UE – Atribuire a contractelor de achiziții publice – Articolul 12 – Noțiunea de «control similar celui pe care o autoritate contractantă îl exercită asupra propriilor departamente» – Reglementare națională care limitează atribuirea directă de contracte de servicii publice unui operator intern – Compatibilitate cu dreptul Uniunii.#Cauza C-856/24.

Ediție provizorie

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a opta)

9 iulie 2026(*)

„ Trimitere preliminară – Transporturi – Servicii publice de transport feroviar și rutier de călători – Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 – Articolul 5 alineatele (1) și (2) – Atribuire directă a unui contract de servicii publice de transport de călători unui operator intern – Condiții – Regim aplicabil – Directiva 2014/23/UE – Atribuirea contractelor de concesiune – Articolul 5 punctul 1 – Noțiunea de «concesiune a serviciilor» – Transferul unui risc de exploatare – Directiva 2014/24/UE – Atribuire a contractelor de achiziții publice – Articolul 12 – Noțiunea de «control similar celui pe care o autoritate contractantă îl exercită asupra propriilor departamente» – Reglementare națională care limitează atribuirea directă de contracte de servicii publice unui operator intern – Compatibilitate cu dreptul Uniunii ”

În cauza C‑856/24,

având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), prin decizia din 10 decembrie 2024, primită de Curte la 11 decembrie 2024, în procedura

Sad Trasporto Locale SpA

împotriva

Provincia autonoma di Bolzano,

cu participarea:

Società Autobus Servizi d’Area (SASA) SpA – AG,

Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (ACP),

Strutture Trasporto Alto Adige (STA) – SpA,

LiBUS – Consorzio dei concessionari di linea della Provincia autonoma di Bolzano,

CURTEA (Camera a opta)

compusă din doamna O. Spineanu‑Matei, președintă de cameră, și domnii S. Rodin și N. Piçarra (raportor), judecători,

avocat general: domnul A. Rantos,

grefier: domnul A. Calot Escobar,

având în vedere procedura scrisă,

luând în considerare observațiile prezentate:

– pentru Sad Trasporto Locale SpA, de G. A. Giuffrè și G. Greco, avvocati;

– pentru Provincia autonoma di Bolzano, de P. Mantini, P. Pignatta, L. Plancker și A. Roilo, avvocati;

– pentru guvernul italian, de S. Fiorentino, în calitate de agent, asistat de A. Lipari și P. Palmieri, avvocati dello Stato;

– pentru guvernul ceh, de J. Vláčil, M. Smolek și L. Halajová, în calitate de agenți;

– pentru Comisia Europeană, de P. A. Messina, K. Walkerová și G. Wils, în calitate de agenți,

având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,

pronunță prezenta

Hotărâre

1 Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 5 alineatele (1) și (2) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și nr. 1107/70 ale Consiliului (JO 2007, L 315, p. 1), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2016/2338 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 decembrie 2016 (JO 2016, L 354, p. 22) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 1370/2007”).

2 Această cerere a fost prezentată în cadrul unui litigiu între Sad Trasporto Locale SpA, o societate de drept italian (denumită în continuare „SAD”), pe de o parte, și Provincia autonoma di Bolzano (provincia autonomă Bolzano) (denumită în continuare „autoritatea competentă”), pe de altă parte, cu privire la legalitatea atribuirii directe unui operator intern al acesteia din urmă, și anume Società Autobus Servizi D’Area (SASA) SpA – AG, a unui contract de servicii publice de transport de călători cu autobuzul.

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Regulamentul nr. 1370/2007

3 Considerentele (6) și (18) ale Regulamentului nr. 1370/2007 au următorul cuprins:

„(6) Multe state membre au adoptat reglementări care prevăd atribuirea de drepturi exclusive și de contracte de servicii publice cel puțin pe o parte a pieței lor de transporturi publice, în temeiul unor proceduri de atribuire transparente și competitive echitabile. În consecință, schimburile comerciale dintre statele membre s‑au dezvoltat în mod semnificativ și o serie de operatori de servicii publice oferă în prezent servicii publice de transport de călători în mai multe state membre. […]

[…]

(18) Sub rezerva dispozițiilor relevante ale dreptului intern, orice autoritate locală sau, în absența acesteia, orice autoritate națională poate decide să presteze propriile servicii publice de transport de călători în domeniul pe care îl administrează sau să le încredințeze unui operator intern fără a organiza o procedură competitivă de atribuire. Cu toate acestea, pentru a asigura condiții de concurență echitabile, această opțiune de prestare proprie trebuie să fie strict controlată. […]”

4 Potrivit articolului 2 din acest regulament, intitulat „Definiții”:

„În sensul prezentului regulament:

[…]

(h) prin «atribuire directă» se înțelege atribuirea unui contract de servicii publice unui anumit operator de serviciu public, fără o procedură competitivă de atribuire prealabilă;

(i) prin «contract de servicii publice» se înțelege unul sau mai multe acte obligatorii din punct de vedere juridic și care confirmă acordul încheiat între o autoritate competentă și un operator de serviciu public cu scopul de a încredința respectivului operator de serviciu public gestionarea și exploatarea serviciilor publice de transport de călători, sub rezerva unor obligații de serviciu public; în funcție de dreptul statelor membre, contractul poate consta, de asemenea, într‑o decizie adoptată de autoritatea competentă:

– sub forma unui act cu putere de lege sau a unor acte administrative speciale sau

– care cuprinde condițiile în care autoritatea competentă însăși prestează serviciile sau încredințează prestarea unor astfel de servicii unui operator intern;

(j) prin «operator intern» se înțelege o entitate cu personalitate juridică distinctă asupra căreia autoritatea locală competentă sau, în cazul unui grup de autorități, cel puțin una dintre autoritățile locale competente exercită un control asemănător cu cel exercitat asupra propriilor sale departamente.

[…]”

5 Articolul 5 din regulamentul menționat, intitulat „Atribuirea de contracte de servicii publice”, prevede:

„(1) Contractele de servicii publice se atribuie în conformitate cu normele stabilite prin prezentul regulament. Cu toate acestea, contractele de servicii sau contractele de servicii publice, astfel cum sunt definite în [Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ (JO 2014, L 94, p. 243)] sau în [Directiva 2004/24/UE a Parlamentului European și Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65)], pentru servicii publice de transport de călători cu autobuzul sau tramvaiul, se atribuie în conformitate cu procedurile prevăzute în temeiul respectivelor directive, în cazul în care astfel de contracte nu iau forma contractelor de concesiune de servicii, astfel cum sunt definite în directivele în cauză. Dispozițiile alineatelor (2)-(6) din prezentul articol nu se aplică în cazul în care contractele urmează să fie atribuite în conformitate cu Directiva [2014/25] sau [2014/24].

(2) Cu excepția cazului în care acest lucru este interzis de dreptul intern, orice autoritate locală competentă, fie că este o autoritate de sine stătătoare, fie un grup de autorități care prestează servicii publice integrate de transport de călători, poate decide să presteze ea însăși servicii publice de transport de călători sau să atribuie contracte de servicii publice în mod direct unei entități cu personalitate juridică distinctă asupra căreia autoritatea locală competentă sau, în cazul unui grup de autorități, cel puțin una dintre autoritățile locale competente exercită un control asemănător cu cel exercitat asupra propriilor sale departamente.

[…]

(3) Orice autoritate competentă care face apel la un terț, altul decât un operator intern, atribuie contractele de servicii publice pe baza unei proceduri competitive de atribuire, cu excepția cazurilor menționate la alineatele (3a), (4), (4a), (4b), (5) și (6). Procedura competitivă de atribuire adoptată este deschisă tuturor operatorilor, este echitabilă și respectă principiile transparenței și nediscriminării. […]”

Directiva 2014/23/UE

6 Articolul 5 punctul 1 din Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune (JO 2014, L 94, p. 1) prevede următoarea definiție:

„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:

1. «concesiuni» înseamnă concesiuni de lucrări sau de servicii, astfel cum sunt definite la literele (a) și (b):

(a) «concesiune de lucrări» înseamnă un contract cu titlu oneros încheiat în scris prin care una sau mai multe autorități contractante sau entități contractante încredințează executarea de lucrări unuia sau mai multor operatori economici, în care contraprestația pentru lucrări este reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata lucrările care fac obiectul contractului, fie de acest drept însoțit de o plată;

(b) «concesiune de servicii» înseamnă un contract cu titlu oneros încheiat în scris prin care una sau mai multe autorități contractante sau entități contractante încredințează prestarea și gestionarea de servicii altele decât executarea de lucrări menționată la litera (a) unuia sau mai multor operatori economici, în care contraprestația pentru servicii este reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata serviciile care fac obiectul contractului, fie de acest drept însoțit de o plată;

Atribuirea unei concesiuni de lucrări sau de servicii implică transferul către concesionar a unui risc de operare legat de exploatarea acestor lucrări sau servicii care cuprinde riscul de cerere sau riscul de ofertă ori ambele. Se presupune că concesionarul își asumă riscul de operare atunci când, în condiții de exploatare normale, nu i se garantează recuperarea investițiilor efectuate sau a costurilor suportate pentru exploatarea lucrărilor sau a serviciilor care fac obiectul concesiunii. Partea riscului transferată către concesionar implică o expunere reală la situațiile neprevăzute care pot apărea pe piață, astfel încât orice pierdere potențială estimată suportată de concesionar nu este doar nominală sau neglijabilă.”

Directiva 2014/24

7 Articolul 12 din Directiva 2014/24, intitulat „Contracte de achiziții publice încheiate între entități din sectorul public”, prevede la alineatul (3):

„O autoritate contractantă care nu exercită asupra unei persoane juridice de drept privat sau public un control în sensul alineatului (1) poate totuși să atribuie un contract respectivei persoane juridice, fără a aplica prezenta directivă, dacă sunt îndeplinite toate condițiile următoare:

(a) autoritatea contractantă exercită în comun cu alte autorități contractante asupra respectivei persoane juridice un control similar celui pe care îl exercită asupra propriilor servicii;

(b) peste 80 % din activitățile respectivei persoane juridice sunt efectuate în vederea îndeplinirii sarcinilor care îi sunt încredințate de autoritățile contractante care o controlează sau de alte persoane juridice controlate de aceleași autorități contractante; și

(c) nu există participare privată directă la capitalul persoanei juridice controlate cu excepția formelor de participare privată la capital neimplicând controlul și blocarea, impuse prin dispozițiile legislative naționale, în conformitate cu tratatele, care nu exercită o influență decisivă asupra persoanei juridice controlate.

[…]”

Dreptul italian

8 Decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (Decretul legislativ nr. 50 privind Codul achizițiilor publice) din 18 aprilie 2016 (GURI nr. 91 din 19 aprilie 2016 – supliment ordinar nr. 10), în versiunea aplicabilă litigiului principal (denumit în continuare „CAP”), prevede la articolul 18 alineatul 1 litera a):

„Dispozițiile prezentului cod nu se aplică […] concesiunilor pentru serviciile publice de transport de călători în sensul [Regulamentului nr. 1370/2007].”

9 Articolul 192 alineatul 2 din CAP prevede:

„În scopul atribuirii directe unui operator intern (in house) a unui contract care are ca obiect servicii disponibile pe piață într‑un context de concurență, autoritățile contractante efectuează în prealabil o evaluare a oportunității economice a ofertei acestui operator, având în vedere obiectul și valoarea prestației, și expun în motivarea deciziei de atribuire motivele pentru care nu s‑a recurs la piață, precum și avantajele pentru colectivitate a modului de gestiune reținut, inclusiv prin referire la obiectivele universalității și solidarității, eficienței, economiei și calității serviciului și utilizării optime a resurselor publice.”

Litigiul principal și întrebările preliminare

10 Printr‑o decizie din 27 octombrie 2020, autoritatea competentă a aprobat atribuirea serviciilor de transport public local cu autobuzul potrivit unui model mixt, recurgând la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice, precum și, în ceea ce privește rețeaua de transport de călători calificată drept „durabilă” pentru mediu, la o atribuire directă către SASA, operatorul său intern.

11 SAD a contestat această atribuire la Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino Alto Adige, sezione autonoma di Bolzano (Tribunalul Administrativ Regional din Trentino‑Alto Adige, Secția autonomă din Bolzano, Italia), susținând că, în împrejurările din litigiul principal, autoritatea competentă nu putea recurge la articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007. Potrivit SAD, raportul juridic al autorității competente cu SASA, operatorul său intern, nu putea fi calificat drept concesiune în lipsa transferului către acest operator al „riscului de exploatare”. În plus, din moment ce o astfel de atribuire directă nu intra sub incidența acestui regulament, autoritatea competentă era obligată să respecte obligația de motivare consolidată prevăzută la articolul 192 alineatul 2 din CAP, care îi impune printre altele să demonstreze existența unei disfuncționalități a pieței care să justifice recurgerea la o atribuire directă unui operator intern.

12 Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino Alto Adige, Sezione autonoma di Bolzano (Tribunalul Administrativ Regional din Trentino Alto‑Adige, Secția autonomă din Bolzano) a respins această acțiune, apreciind că articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 era aplicabil unei atribuiri directe unui operator intern precum cea în discuție în litigiul principal și înlăturând susținerea SAD potrivit căreia această dispoziție nu permitea o astfel de atribuire decât cu condiția ca „riscul de exploatare” să fi fost transferat acestui operator. În orice caz, această instanță a considerat că riscul respectiv a fost într‑adevăr transferat către SASA în împrejurările din litigiul principal.

13 Pe de altă parte, instanța menționată a statuat că articolul 192 alineatul 2 din CAP nu se aplică, în temeiul dreptului Uniunii, sectorului transportului public local de călători.

14 SAD a declarat apel împotriva acestei hotărâri la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), care este instanța de trimitere, reafirmând că contractul de servicii publice de transport de călători atribuit direct SASA nu putea fi calificat drept „contract de concesiune” în lipsa transferului unui risc de exploatare către aceasta din urmă și, prin urmare, că atribuirea acestui contract nu era reglementată de articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007. În aceste condiții, obligația de motivare consolidată prevăzută la articolul 192 alineatul 2 din CAP ar fi aplicabilă atribuirii directe în discuție în litigiul principal, în conformitate cu articolul 18 alineatul 1 litera a) din CAP, din care ar reieși că acesta se aplică concesiunilor de servicii publice de transport de călători care nu intră sub incidența acestui regulament.

15 Instanța de trimitere ridică, în primul rând, problema dacă articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 se aplică fără distincție oricărei atribuiri directe unui operator intern sau, astfel cum susține SAD, numai atribuirilor directe care implică transferul riscului de exploatare către operatorul intern. Ea precizează că răspunsul pe care Curtea îl va da la această întrebare îi va permite să stabilească dacă atribuirea directă în discuție în litigiul principal, care a fost decisă de autoritatea competentă fără a adopta în prealabil un act formal de concesiune care să vizeze în mod expres transferul riscului de exploatare către SASA, operatorul său intern, intră sau nu intră sub incidența acestui articol 5 alineatul (2).

16 Această instanță reține că alineatul (1) al acestui articol 5 stabilește o distincție între, pe de o parte, atribuirea „contractelor de concesiune de servicii”, supusă dispozițiilor alineatelor (2)-(6) ale articolului 5 menționat, și, pe de altă parte, atribuirea „contractelor de servicii” sau a „contractelor de servicii publice”, reglementată de dispozițiile Directivelor 2014/24 și 2014/25. Cu toate acestea, dat fiind că atât contractele de concesiune de servicii, cât și contractele de servicii implică prin natura lor un schimb de angajamente între părți distincte pe plan substanțial și formal, instanța menționată are îndoieli că un contract de achiziții publice sau de concesiune, în sens strict, poate fi avut în vedere în cazul unei atribuiri directe unui operator intern. În opinia sa, acest operator rămâne o simplă unitate organizațională a autorității competente, care va suporta in fine consecințele economice ale unei gestionări defectuoase a operatorului menționat.

17 Aceeași instanță deduce de aici că distincția dintre concesiunile de servicii și contractele de servicii, astfel cum este stabilită la articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007, se poate aplica atribuirilor în favoarea unui operator distinct în mod substanțial și formal de autoritatea competentă, dar nu și atribuirilor unui operator intern.

18 Tot potrivit instanței de trimitere, tocmai din cauza acestor diferențe importante între atribuirea unui operator extern și atribuirea directă unui operator intern, „diferențe de asemenea perceptibile în ceea ce privește natura relației stabilite între părți”, se ridică problema dacă toate contractele de servicii publice de transport de călători atribuite direct unui operator intern sunt supuse dispozițiilor articolului 5 alineatul (2) din acest regulament, întrebare la care aceasta tinde să răspundă afirmativ.

19 În al doilea rând, instanța de trimitere ridică problema posibilității de a aplica articolul 192 alineatul 2 din CAP în litigiul principal. Potrivit explicațiilor sale, această dispoziție prevede o obligație de motivare consolidată, subordonând atribuirea directă a unui contract de servicii publice unui operator intern respectării a două condiții cumulative, prima impunând autorității competente să dovedească existența unei disfuncționalități a pieței pe care atribuirea avută în vedere ar putea să o remedieze, cea de a doua impunând ca această autoritate să demonstreze existența unor avantaje pentru colectivitate care rezultă în mod specific din această atribuire directă. Această instanță adaugă că dispoziția menționată are drept finalitate combaterea recurgerii abuzive la atribuirea directă de către autoritățile publice și că, potrivit dreptului național, recurgerea la contract este principiul, iar atribuirea directă, excepția.

20 Instanța menționată adaugă că litigiul principal ridică problema specifică a compatibilității articolului 192 alineatul 2 din CAP cu articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007. Ea ridică problema dacă această din urmă dispoziție, în măsura în care autorizează atribuirea directă unui operator intern „cu excepția cazului în care acest lucru este interzis de dreptul intern”, permite acestuia din urmă să interzică doar recurgerea la o astfel de atribuire sau dacă îl autorizează de asemenea să limiteze posibilitatea de a recurge la aceasta.

21 Aceeași instanță arată că o incompatibilitate a articolului 192 alineatul 2 din CAP cu dreptul Uniunii ar exclude de la bun început aplicabilitatea acestei dispoziții în privința atribuirilor reglementate de Regulamentul nr. 1370/2007. În caz contrar, ar reveni instanței naționale sarcina de a verifica dacă dispoziția menționată a fost respectată în împrejurările din litigiul principal.

22 În aceste condiții, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1) Articolul 5 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că dispozițiile articolului 5 alineatul (2) din acest regulament, referitoare la atribuirea directă a unui contract de servicii publice de transport de călători unui operator intern, impun verificarea existenței unui transfer al riscului de exploatare către operatorul intern căruia i‑a fost atribuit serviciul în cauză și nu se aplică în cazul în care nu a fost efectuat un astfel de transfer al riscului sau această normă este absolut independentă de analiza transferului riscului de exploatare în cazul în care operatorul intern menționat – în privința căruia este îndeplinită cerința unui control similar – nu poate fi distins de autoritatea publică?

2) Dreptul [Uniunii], în special articolul 5 alineatul (2) din [Regulamentul nr. 1370/2007], în ceea ce privește atribuirea directă unui operator intern a unui contract de servicii publice de transport de călători, în măsura în care prevede că o astfel de atribuire este posibilă «[c]u excepția cazului în care acest lucru este interzis de dreptul intern», se opune unei reglementări naționale precum cea prevăzută la articolul 192 alineatul 2 din [CAP], care, deși nu interzice în mod absolut recurgerea [la această atribuire directă], o permite, dar cu limitări, și în special permite autorităților publice să recurgă la acest model de atribuire numai într‑o situație de disfuncționalitate a pieței dovedită, iar nu doar pe baza unei evaluări a avantajelor economico- administrative?”

Cu privire la întrebările preliminare

Cu privire la prima întrebare

23 Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 5 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că, pentru ca o autoritate competentă să poată decide să atribuie în mod direct un contract de servicii publice de transport de călători cu autobuzul unui operator intern, în sensul articolului 2 litera (j) din acest regulament, o asemenea atribuire trebuie să implice transferul unui risc de exploatare către acest operator.

24 În primul rând, conform articolului 5 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 1370/2007, atribuirea contractelor de servicii publice, în sensul articolului 2 litera (i) din acest regulament, este, în principiu, reglementată de regulamentul menționat.

25 Cu toate acestea, prin derogare de la acest principiu, a doua teză a acestui alineat (1) prevede că, în cazul în care, pe de o parte, un contract privește servicii publice de transport de călători cu autobuzul sau cu tramvaiul și, pe de altă parte, acest contract nu ia forma unui contract de concesiune de servicii, atribuirea sa trebuie efectuată în conformitate cu normele generale de atribuire a contractelor de achiziții publice instituite prin Directivele 2014/24 și 2014/25 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 martie 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker și Rhenus Veniro, C‑266/17 și C‑267/17, EU:C:2019:241, punctul 81, Hotărârea din 8 mai 2019, Rhenus Veniro, C‑253/18, EU:C:2019:386, punctul 29, precum și Hotărârea din 13 februarie 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, punctul 40).

26 Atunci când aceste două condiții sunt îndeplinite, a treia teză a alineatului (1) menționat prevede că normele speciale de atribuire prevăzute la alineatele (2)-(6) ale articolului 5 din Regulamentul nr. 1370/2007 nu se aplică, în timp ce celelalte dispoziții ale acestui regulament rămân aplicabile (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 octombrie 2016, Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, punctul 41).

27 Reiese astfel din articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007 că contractele de servicii publice de transport de călători cu autobuzul sau tramvaiul care iau forma contractelor de concesiune de servicii menționate în această dispoziție se atribuie în conformitate cu normele stabilite de acest regulament, printre care în special articolul 5 alineatul (2) din acesta. Această dispoziție permite, cu excepția unei interdicții în temeiul dreptului național, oricărei autorități locale competente să atribuie în mod direct contracte de servicii publice, în sensul articolului 2 litera (h) din regulamentul menționat, unei entități distincte din punct de vedere juridic asupra căreia această autoritate exercită un control similar celui pe care îl exercită asupra propriilor departamente, cu alte cuvinte, unui operator intern, în sensul articolului 2 litera (j) din același regulament, în lipsa oricărei proceduri concurențiale prealabile.

28 Această diferență de regim se explică prin împrejurarea că contractele de servicii publice de transport de călători cu autobuzul sau cu tramvaiul care nu iau forma unor contracte de concesiune de servicii erau deja supuse înainte de adoptarea Regulamentului nr. 1370/2007 normelor generale de atribuire a contractelor de achiziții publice care erau prevăzute de Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (JO 2004, L 134, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 3) și de Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO 2004, L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116). În aceste condiții, necesitatea unei noi reglementări nu s‑a făcut simțită pentru atribuirea unor astfel de contracte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 martie 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker și Rhenus Veniro, C‑266/17 și C‑267/17, EU:C:2019:241, punctul 73, și Hotărârea din 13 februarie 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, punctul 41).

29 În al doilea rând, definiția noțiunii de „contracte de concesiune de servicii”, la care face trimitere articolul 5 alineatul (1) a doua teză din Regulamentul nr. 1370/2007, rezultă din articolul 5 punctul 1 primul paragraf litera (b) din Directiva 2014/23. Potrivit acestei din urmă dispoziții, noțiunea de „concesiune de servicii” vizează un contract cu titlu oneros prin care o autoritate contractantă încredințează prestarea și gestionarea de servicii unui operator economic, contraprestația constând în dreptul de a exploata serviciile respective, eventual însoțit de o plată.

30 În temeiul articolului 5 punctul 1 al doilea paragraf din această directivă, atribuirea unei concesiuni de servicii implică transferul către concesionar a unui risc de operare care cuprinde riscul de cerere, riscul de ofertă ori aceste două riscuri, ceea ce implică o incertitudine cu privire la posibilitatea de a amortiza investițiile efectuate sau costurile suportate în cadrul exploatării serviciilor.

31 Prin urmare, un contract de achiziții publice de servicii se distinge de o concesiune de servicii ca urmare a naturii contraprestației acordate adjudecatarului contractului pentru serviciile pe care le prestează. Contraprestația adjudecatarului unui contract de achiziții publice constă într‑un preț plătit de autoritatea contractantă, în timp ce contraprestația concesionarului constă în dreptul de a exploata serviciul care face obiectul concesiunii, acest drept fiind, dacă este cazul, însoțit de un preț. Atribuirea unei concesiuni implică, prin urmare, transferul către concesionar al unui risc de exploatare (Hotărârea din 1 august 2022, Roma Multiservizi și Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, punctul 61; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 10 noiembrie 2022, SHARENGO, C‑486/21, EU:C:2022:868, punctul 60).

32 Nici articolul 5 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1370/2007, nici articolul 5 punctul 1 din Directiva 2014/23 nu se pretează unei interpretări care să facă abstracție de analiza transferului riscului de exploatare, pentru motivul că operatorul intern nu ar putea fi distins de autoritatea competentă, ceea ce, prin urmare, ar exclude un astfel de transfer de risc și ar împiedica încheierea unui „contract de concesiune de servicii”, în sensul acestor dispoziții coroborate.

33 Astfel, deși, potrivit definiției prevăzute la articolul 2 litera (j) din Regulamentul nr. 1370/2007 coroborat cu articolul 5 alineatul (2) din acest regulament, autoritatea competentă exercită asupra operatorului intern un „control similar celui pe care îl exercită asupra propriilor departamente”, nu este mai puțin adevărat că acest operator constituie o „entitate distinctă din punct de vedere juridic”. Or, transferul unui risc de exploatare rămâne posibil între două entități juridice distincte, în pofida existenței unui control al uneia asupra celeilalte. Astfel, atribuirea directă a unei concesiuni de servicii unui operator intern conduce la transferul efectiv al unui risc de exploatare de fiecare dată când acest operator nu are o certitudine cu privire la posibilitatea de a amortiza investițiile efectuate sau costurile suportate cu ocazia exploatării serviciilor, după cum s‑a arătat la punctul 30 din prezenta hotărâre.

34 Având în vedere motivele care precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare că articolul 5 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că, pentru ca o autoritate competentă să poată decide să atribuie în mod direct un contract de servicii publice de transport de călători cu autobuzul unui operator intern, în sensul articolului 2 litera (j) din acest regulament, o asemenea atribuire trebuie să implice transferul unui risc de exploatare către acest operator.

Cu privire la a doua întrebare

Cu privire la admisibilitate

35 Guvernul italian a exprimat îndoieli cu privire la admisibilitatea celei de a doua întrebări pentru motivul că instanța de trimitere nu ar fi verificat dacă articolul 192 alineatul 2 din CAP era aplicabil în împrejurările din litigiul principal, ceea ce ar face ipotetică problema incompatibilității acestei dispoziții cu articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007.

36 Din cererea de decizie preliminară reiese că instanța de trimitere a adresat această întrebare ca urmare a îndoielilor sale cu privire la compatibilitatea obligației de motivare consolidată, prevăzută la articolul 192 alineatul 2 din CAP, cu articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007, în măsura în care această obligație restrânge posibilitatea de a recurge la atribuirile directe unui operator intern, fără a o interzice însă în totalitate.

37 Potrivit unei jurisprudențe constante, întrebările privind dreptul Uniunii beneficiază de o prezumție de pertinență. Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate (Hotărârea din 13 iulie 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, punctul 20, și Hotărârea din 29 aprilie 2025, Prezydent Miasta Mielca, C‑453/23, EU:C:2025:285, punctul 26).

38 În speță, nu este exclus ca instanța de trimitere să trebuiască să aplice obligația de motivare consolidată prevăzută la articolul 192 alineatul 2 din CAP în litigiul principal dacă din răspunsul Curții la a doua întrebare rezultă că articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale care prevede o astfel de obligație atunci când autoritatea competentă decide să atribuie în mod direct un contract de servicii publice unui operator intern. Prin urmare, conform jurisprudenței amintite la punctul precedent din prezenta hotărâre, această întrebare este admisibilă.

Cu privire la fond

39 Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care condiționează orice atribuire directă a unui contract de servicii publice unui operator intern de obligația autorității competente de a demonstra în prealabil, pe de o parte, prezența unei disfuncționalități a pieței pe care atribuirea avută în vedere ar permite să o remedieze, precum și, pe de altă parte, avantajele pentru colectivitate care rezultă în mod specific din acest mod de atribuire.

40 Conform articolului 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007, „cu excepția cazului în care acest lucru este interzis de dreptul intern”, orice autoritate locală competentă poate decide să furnizeze ea însăși servicii publice de transport de călători sau să atribuie contracte de servicii publice în mod direct unei entități distincte din punct de vedere juridic asupra căreia exercită un control similar celui pe care îl exercită asupra propriilor departamente.

41 În această privință, o interpretare restrictivă a termenilor „[c]u excepția cazului în care acest lucru este interzis de dreptul intern”, în sensul că statele membre ar avea numai posibilitatea de a interzice total recurgerea la atribuirile directe, fără a o putea interzice parțial, nu este confirmată nici de modul de redactare a acestei dispoziții, nici de contextul în care se înscrie, nici de obiectivele Regulamentului nr. 1370/2007.

42 În primul rând, o astfel de interpretare nu este susținută de termenii articolului 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007, care vizează orice interdicție, indiferent dacă aceasta este totală sau parțială. Posibilitatea statelor membre de a prevedea o interdicție parțială este confirmată de considerentul (18) al acestui regulament, potrivit căruia orice autoritate competentă poate încredința unui operator intern servicii publice de transport de călători fără a recurge la o procedură competitivă de atribuire, „sub rezerva dispozițiilor relevante de drept intern”, fără alte precizări.

43 În al doilea rând, Curtea a statuat, în Ordonanța din 6 februarie 2020, Rieco (C‑89/19-C‑91/19, EU:C:2020:87, punctul 42), care privea de asemenea obligația de motivare consolidată prevăzută la articolul 192 alineatul 2 din CAP, că articolul 12 alineatul (3) din Directiva 2014/24 nu se opune unei reglementări naționale care condiționează atribuirea directă unui operator intern de imposibilitatea de a atribui un contract de achiziții publice și, în orice caz, de demonstrarea de către autoritatea contractantă a avantajelor pentru colectivitate legate în mod specific de recurgerea la operațiunea internă. Această interpretare formulată în contextul acestui articol 12 alineatul (3) – care nu conține o rezervă expresă care să permită statelor membre să restrângă recurgerea la atribuirile directe – este a fortiori justificată în contextul articolului 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007, care prevede o astfel de rezervă.

44 În al treilea rând, a permite statelor membre să restrângă, fără a o interzice în totalitate, recurgerea la atribuirile directe unui operator intern este conform cu obiectivul, care reiese în special din considerentele (6) și (18) ale acestui regulament, care constă în promovarea atribuirii contractelor de servicii publice, în sensul articolului 2 litera (i) din regulamentul menționat, pe baza unor proceduri competitive de atribuire transparente și echitabile.

45 Pe de altă parte, revine instanței naționale, singura competentă să constate și să aprecieze situația de fapt din litigiul principal, precum și să interpreteze și să aplice dreptul național (a se vedea în acest sens Hotărârea din 31 ianuarie 2023, Puig Gordi ș.a., C‑158/21, EU:C:2023:57, punctul 61), sarcina de a stabili dacă, în împrejurările din litigiul principal, autoritatea competentă era obligată să respecte obligația de motivare consolidată prevăzută la articolul 192 alineatul 2 din CAP.

46 Având în vedere motivele care precedă, este necesar să se răspundă la a doua întrebare că articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale care condiționează orice atribuire directă a unui contract de servicii publice unui operator intern de obligația autorității competente de a demonstra în prealabil, pe de o parte, prezența unei disfuncționalități a pieței pe care atribuirea avută în vedere ar permite să o remedieze, precum și, pe de altă parte, avantajele pentru colectivitate care rezultă în mod specific din acest mod de atribuire.

Cu privire la cheltuielile de judecată

47 Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a opta) declară:

1) Articolul 5 alineatele (1) și (2) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și nr. 1107/70 ale Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2016/2338 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 decembrie 2016,

trebuie interpretat în sensul că,

pentru ca o autoritate competentă să poată decide să atribuie în mod direct un contract de servicii publice de transport de călători cu autobuzul unui operator intern, în sensul articolului 2 litera (j) din Regulamentul nr. 1370/2007, cu modificările ulterioare, o asemenea atribuire trebuie să implice transferul unui risc de exploatare către acest operator.

2) Articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2016/2338,

trebuie interpretat în sensul că

nu se opune unei reglementări naționale care condiționează orice atribuire directă a unui contract de servicii publice unui operator intern de obligația autorității competente de a demonstra în prealabil, pe de o parte, prezența unei disfuncționalități a pieței pe care atribuirea avută în vedere ar permite să o remedieze, precum și, pe de altă parte, avantajele pentru colectivitate care rezultă în mod specific din acest mod de atribuire.

Semnături

* Limba de procedură: italiana.