Hotărârea Curții (Camera a treia) din 21 mai 2026.#PRAGON s.r.o. împotriva Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze.#Trimitere preliminară – Libera circulație a mărfurilor – Controale oficiale privind alimente – Regulamentul (UE) 2017/625 – Articolul 9 alineatul (7) – Armonizare exhaustivă – Reglementare națională care prevede o obligație de raportare la sosirea de suplimente alimentare provenite din alte state membre – Condiția strictei necesități pentru organizarea eficace a controalelor oficiale în raport cu imperative de protecție a sănătății umane și a consumatorilor.#Cauza C-626/24.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolelor 34 și 36 TFUE, precum și a articolului 9 alineatul (7) din Regulamentul (UE) 2017/625 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2017 privind controalele oficiale și alte activități oficiale efectuate pentru a asigura aplicarea legislației privind alimentele și furajele, a normelor privind sănătatea și bunăstarea animalelor, sănătatea plantelor și produsele de protecție a plantelor, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 999/2001, (CE) nr. 396/2005, (CE) nr. 1069/2009, (CE) nr. 1107/2009, (UE) nr. 1151/2012, (UE) nr. 652/2014, (UE) 2016/429 și (UE) 2016/2031 ale Parlamentului European și ale Consiliului, a Regulamentelor (CE) nr. 1/2005 și (CE) nr. 1099/2009 ale Consiliului și a Directivelor 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE și 2008/120/CE ale Consiliului și de abrogare a Regulamentelor (CE) nr. 854/2004 și (CE) nr. 882/2004 ale Parlamentului European și ale Consiliului, precum și a Directivelor 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE și 97/78/CE ale Consiliului și a Deciziei 92/438/CEE a Consiliului (Regulamentul privind controalele oficiale) (JO 2017, L 95, p. 1).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între PRAGON s.r.o. (denumită în continuare „Pragon”), o societate de drept ceh, pe de o parte, și Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze (Autoritatea Națională de Control Agroalimentar, Inspectoratul din Praga, Republica Cehă) (denumită în continuare „Autoritatea Națională de Control Agroalimentar”), pe de altă parte, în legătură cu o cerere de protecție depusă de această societate împotriva unei pretinse ingerințe nelegale constând într‑un control efectuat de respectiva autoritate.

Articolul 26 TFUE prevede la alineatul (1): „Uniunea [Europeană] adoptă măsurile pentru instituirea sau asigurarea funcționării pieței interne, în conformitate cu dispozițiile incidente ale tratatelor.”

Articolul 34 TFUE are următorul cuprins: „Între statele membre sunt interzise restricțiile cantitative la import, precum și orice măsuri cu efect echivalent.”

Potrivit articolului 36 TFUE: „Dispozițiile articolelor 34 și 35 nu se opun interdicțiilor sau restricțiilor la import, la export sau de tranzit, justificate pe motive de morală publică, de ordine publică, de siguranță publică, de protecție a sănătății și a vieții persoanelor și a animalelor sau de conservare a plantelor, de protejare a unor bunuri de patrimoniu național cu valoare artistică, istorică sau arheologică sau de protecție a proprietății industriale și comerciale. Cu toate acestea, interdicțiile sau restricțiile respective nu trebuie să constituie un mijloc de discriminare arbitrară și nici o restricție disimulată în comerțul dintre statele membre.”

Articolul 43 TFUE prevede la alineatul (2): „Parlamentul European și Consiliul [Uniunii Europene], hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară și după consultarea Comitetului Economic și Social [European], stabilesc organizarea comună a piețelor agricole prevăzută la articolul 40 alineatul (1), precum și celelalte dispoziții necesare pentru îndeplinirea obiectivelor politicii comune în domeniul agriculturii și pescuitului.”

Articolul 114 TFUE prevede la alineatul (1): „Cu excepția cazului în care tratatele dispun altfel, dispozițiile următoare se aplică în vederea realizării obiectivelor enunțate la articolul 26. Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară și după consultarea Comitetului Economic și Social [European], adoptă măsurile privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre care au ca obiect instituirea și funcționarea pieței interne.”

Potrivit articolului 168 alineatul (4) litera (b) TFUE: „Prin derogare de la articolul 2 alineatul (5) și de la articolul 6 litera (a) și în conformitate cu articolul 4 alineatul (2) litera (k), Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară și după consultarea Comitetului Economic și Social [European] și a Comitetului [European al] Regiunilor, contribuie la realizarea obiectivelor menționate de prezentul articol prin adoptarea, pentru a face față obiectivelor comune în materie de securitate: […] (b) de măsuri în domeniile veterinar și fitosanitar, având în mod direct ca obiectiv protecția sănătății publice”.

Articolul 2 din Regulamentul (CE) nr. 178/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 28 ianuarie 2002 de stabilire a principiilor și a cerințelor generale ale legislației alimentare, de instituire a Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară și de stabilire a procedurilor în domeniul siguranței produselor alimentare (JO 2002, L 31, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 8, p. 68) prevede: „În sensul prezentului regulament, «produs alimentar» (sau «aliment») înseamnă orice substanță sau produs, indiferent dacă este prelucrat, parțial prelucrat sau neprelucrat, destinat sau prevăzut în mod rezonabil a fi ingerat de oameni. […]”

Potrivit articolului 10 din Directiva 2002/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 10 iunie 2002 referitoare la apropierea legislațiilor statelor membre privind suplimentele alimentare (JO 2002, L 183, p. 51, Ediție specială, 13/vol. 36, p. 39): „Pentru a ușura controlul eficient al suplimentelor alimentare, statele membre pot cere producătorului sau persoanei care introduce produsul pe piață pe teritoriul lor să notifice autoritatea competentă cu privire la respectiva introducere pe piață prin transmiterea unui model al etichetei utilizate pentru produs.”

Considerentele (1)-(3), (15), (19), (20), (37), (38), (43) și (99) ale Regulamentului 2017/625 enunță: „(1) [TFUE] impune asigurarea unui nivel ridicat de protecție a sănătății umane și animale, precum și a mediului la definirea și punerea în aplicare a politicilor și activităților Uniunii. Îndeplinirea acestui obiectiv ar trebui urmărită, printre altele, prin intermediul unor măsuri în domeniile veterinar și fitosanitar, care să aibă ca obiectiv final protecția sănătății umane. (2) TFUE prevede, de asemenea, obligația Uniunii de a contribui la atingerea unui nivel ridicat de protecție a consumatorilor prin măsurile pe care le adoptă în contextul definitivării realizării pieței interne. (3) Legislația Uniunii prevede un set de norme armonizate pentru a garanta siguranța și salubritatea alimentelor și a furajelor și faptul că activitățile care ar putea avea un impact asupra siguranței lanțului agroalimentar sau a protecției intereselor consumatorilor în ceea ce privește alimentele și informațiile referitoare la alimente se desfășoară cu respectarea unor cerințe specifice. De asemenea, există norme ale Uniunii menite să asigure un nivel ridicat de sănătate umană, a animalelor și a plantelor, precum și de bunăstare a animalelor de‑a lungul lanțului agroalimentar și în toate acele domenii de activitate care au printre obiectivele esențiale pe acela de a lupta împotriva posibilei răspândiri a bolilor animalelor, în unele cazuri transmisibile la oameni, sau împotriva organismelor dăunătoare plantelor sau produselor vegetale, și să asigure protecția mediului împotriva riscurilor care ar putea fi reprezentate de organismele modificate genetic (OMG) sau de produsele de protecție a plantelor. Aplicarea corectă a respectivelor norme, denumite în continuare în mod colectiv «legislația Uniunii privind lanțul agroalimentar», contribuie la funcționarea pieței interne. […] (15) Responsabilitatea de a asigura aplicarea legislației Uniunii privind lanțul agroalimentar revine statelor membre, ale căror autorități competente monitorizează și verifică, prin organizarea de controale oficiale, respectarea și asigurarea aplicării efective a cerințelor relevante ale Uniunii. […] (19) Pentru a raționaliza și a simplifica cadrul legislativ general, urmărind în același timp obiectivul unei mai bune reglementări, normele aplicabile controalelor oficiale în domenii specifice ar trebui să fie integrate într‑un singur cadru legislativ pentru controalele oficiale. […] (20) Prezentul regulament ar trebui să vizeze stabilirea unui cadru armonizat la nivelul Uniunii pentru organizarea controalelor oficiale și a altor activități oficiale de‑a lungul întregului lanț agroalimentar, ținând seama de normele privind controalele oficiale prevăzute în Regulamentul (CE) nr. 882/2004 [din 29 aprilie 2004 privind controalele oficiale efectuate pentru a asigura verificarea conformității cu legislația privind hrana pentru animale și produsele alimentare și cu normele de sănătate animală și de bunăstare a animalelor (JO 2004, L 165, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 58, p. 216)] și în legislația sectorială relevantă, precum și de experiența dobândită în aplicarea normelor respective. […] (37) Fără a aduce atingere cerințelor în materie de trasabilitate stabilite în legislația sectorială, în măsura strict necesară pentru organizarea controalelor oficiale, autoritățile competente ale unui stat membru ar trebui să poată solicita operatorilor, în împrejurări excepționale, să raporteze sosirea animalelor și a bunurilor dintr‑un alt stat membru. (38) În vederea asigurării aplicării corecte a legislației Uniunii privind lanțul agroalimentar, autoritățile competente ar trebui să fie abilitate să efectueze controale oficiale în toate etapele de producție, prelucrare și distribuție a animalelor și a bunurilor vizate de legislația respectivă. Pentru a asigura realizarea efectivă și minuțioasă a controalelor oficiale, autoritățile competente ar trebui să aibă, de asemenea, competența de a efectua controale oficiale în toate etapele de producție și de distribuție a bunurilor, a substanțelor, a materialelor sau a obiectelor care nu sunt reglementate prin legislația Uniunii privind lanțul agroalimentar, în măsura în care acest lucru este necesar pentru a investiga pe deplin posibila încălcare a legislației respective și pentru a stabili cauza oricărei astfel de încălcări. Pentru efectuarea eficientă a acestor controale oficiale, autoritățile competente ar trebui să redacteze și să păstreze o listă sau un registru al operatorilor vizați de control. […] (43) Prezentul regulament stabilește un cadru legislativ unic pentru organizarea controalelor oficiale în vederea verificării conformității cu legislația Uniunii privind lanțul agroalimentar în toate domeniile vizate de această legislație. […] […] (99) Întrucât obiectivul prezentului regulament, și anume acela de a asigura o abordare armonizată a controalelor oficiale și a altor activități oficiale efectuate în vederea asigurării aplicării legislației Uniunii privind lanțul agroalimentar, nu poate fi îndeplinit în mod satisfăcător de către statele membre și, prin urmare, având în vedere efectele sale, complexitatea sa, natura sa transfrontalieră și internațională, el poate fi îndeplinit mai bine la nivelul Uniunii, aceasta este în măsură să adopte măsuri, în conformitate cu principiul subsidiarității prevăzut la articolul 5 [TUE] […]”

Potrivit articolului 1 alineatul (1) litera (a) și alineatul (2) litera (a) din Regulamentul 2017/625: „(1) Prezentul regulament stabilește norme privind: (a) efectuarea controalelor oficiale și a altor activități oficiale de către autoritățile competente din statele membre; […] (2) Prezentul regulament se aplică controalelor oficiale efectuate pentru verificarea conformității cu normele instituite la nivelul Uniunii sau de către statele membre în vederea aplicării legislației Uniunii în domeniile referitoare la: (a) alimente și siguranța alimentelor, integritatea și salubritatea în orice etapă de producție, prelucrare și distribuție a alimentelor, inclusiv normele care vizează asigurarea practicilor corecte în domeniul comerțului și protejarea intereselor și informațiilor consumatorilor, precum și fabricarea și utilizarea materialelor și a obiectelor destinate să vină în contact cu alimentele”.

Articolul 3 din acest regulament prevede la punctele 11, 12 și 29: „În sensul prezentului regulament, se aplică următoarele definiții: […] 11. «bunuri» înseamnă tot ceea ce face obiectul uneia sau mai multor norme menționate la articolul 1 alineatul (2), cu excepția animalelor; 12. «alimente» înseamnă alimente astfel cum sunt definite la articolul 2 din Regulamentul [nr. 178/2002]; […] 29. «operator» înseamnă orice persoană fizică sau juridică care are una sau mai multe dintre obligațiile prevăzute în normele menționate la articolul 1 alineatul (2)”.

Articolul 9 din Regulamentul 2017/625 prevede la alineatele (1), (2) și (4)-(7): „(1) Autoritățile competente efectuează periodic controale oficiale asupra tuturor operatorilor, în funcție de riscuri și cu o frecvență corespunzătoare, […] […] (2) Autoritățile competente efectuează controale oficiale periodic, cu frecvența corespunzătoare determinată în funcție de riscuri, în vederea identificării posibilelor cazuri de încălcare intenționată, prin practici înșelătoare sau frauduloase, a normelor menționate la articolul 1 alineatul (2) și luând în considerare informațiile privind aceste cazuri de încălcare furnizate prin mecanismele de asistență administrativă prevăzute la articolele 102-108, precum și orice alte informații care indică posibilitatea acestor cazuri de încălcare. […] (4) Controalele oficiale se efectuează fără notificare prealabilă, cu excepția cazului în care această notificare este necesară și justificată în mod corespunzător pentru efectuarea controlului oficial. În ceea ce privește controalele oficiale la cererea operatorului, autoritatea competentă poate decide dacă controlul oficial trebuie efectuat cu sau fără notificare prealabilă. Controalele oficiale cu notificare prealabilă nu împiedică efectuarea de controale oficiale fără notificare prealabilă. (5) Controalele oficiale se efectuează, pe cât posibil, în așa fel încât sarcina administrativă care revine operatorilor și perturbarea activității acestora să fie minime, fără însă să fie afectată negativ eficacitatea respectivelor controale. (6) Autoritățile competente efectuează controale oficiale în același mod, ținând cont de necesitatea adaptării controalelor la situațiile specifice, indiferent dacă animalele și bunurile în cauză: (a) sunt disponibile pe piața Uniunii, indiferent dacă provin din statul membru în care se efectuează controalele oficiale sau dintr‑un alt stat membru; […] (7) În măsura strict necesară pentru organizarea controalelor oficiale, statele membre de destinație pot impune operatorilor care dețin animale sau bunuri livrate lor dintr‑un alt stat membru obligația de a raporta sosirea acestor animale sau bunuri.”

Articolul 10 din acest regulament prevede la alineatul (1) literele (a) și (c), precum și la alineatul (2): „(1) În măsura necesară pentru a asigura respectarea normelor menționate la articolul 1 alineatul (2), autoritățile competente efectuează controale oficiale asupra: (a) animalelor și bunurilor în orice stadiu de producție, prelucrare, distribuție și utilizare; […] (c) operatorilor în ceea ce privește activitățile, inclusiv deținerea animalelor, echipamentele, mijloacele de transport, sediile și alte locuri pe care le controlează, precum și împrejurimile acestora și documentația aferentă. (2) Fără a aduce atingere normelor privind listele sau registrele existente instituite pe baza normelor menționate la articolul 1 alineatul (2), autoritățile competente redactează și mențin la zi o listă de operatori. În cazul în care există deja în alte scopuri, această listă sau acest registru se poate utiliza și în sensul prezentului regulament.”

Articolul 11 alineatul (1) din regulamentul menționat are următorul cuprins: „Autoritățile competente efectuează controale oficiale cu un nivel ridicat de transparență și pun la dispoziția publicului, inclusiv prin publicarea pe internet, cel puțin o dată pe an, informații relevante cu privire la organizarea și efectuarea controalelor oficiale. De asemenea, autoritățile asigură publicarea periodică și în timp util a informațiilor cu privire la: (a) tipul, numărul și rezultatele controalelor oficiale; (b) tipul și numărul cazurilor de neconformitate constatate; (c) tipul și numărul cazurilor în care autoritățile competente au luat măsuri în conformitate cu articolul 138 și (d) tipul și numărul cazurilor în care au fost aplicate sancțiunile prevăzute la articolul 139.”

Articolele 102-108 din Regulamentul 2017/625 stabilesc normele privind asistența și cooperarea administrativă între autoritățile competente ale statelor membre în cadrul procedurilor guvernate de acest regulament.

Articolul 111 din regulamentul menționat prevede la alineatul (1): „Statele membre se asigură că [planul de control național multianual (MANCP)] prevăzut la articolul 109 alineatul (1) este pus la dispoziția publicului, cu excepția acelor părți a căror dezvăluire ar putea submina eficacitatea controalelor oficiale.”

Articolul 3d alineatul (3) din zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (Legea nr. 110/1997 privind produsele alimentare și produsele din tutun și de modificare și completare a anumitor legi conexe) (denumită în continuare „Legea privind produsele alimentare”), prevede: „Operatorul din sectorul alimentar care, la locul de destinație, primește produse alimentare definite în legislația de punere în aplicare care provin dintr‑un alt stat membru al Uniunii Europene sau dintr‑o țară terță trebuie să notifice autoritatea de supraveghere competentă, în temeiul articolului 16 alineatul (4) sau (5), cu privire la livrarea acestora în conformitate cu legislația de punere în aplicare, care, pe baza analizei de risc prevăzute de articolul 3 din Regulamentul [nr. 178/2002], stabilește tipul de aliment, data, întinderea și modalitățile de notificare, în măsura strict necesară pentru organizarea controalelor oficiale.”

Potrivit articolului 1 din vyhláška č. 172/2015 Sb., o informační povinnosti příjemce potravin v místě určení (Ordinul nr. 172/2015 privind obligația de informare a destinatarului produselor alimentare la locul de destinație), în versiunea în vigoare la data faptelor din litigiul principal (denumit în continuare „Ordinul nr. 172/2015”): „(1) Prezentul ordin reglementează întinderea obligațiilor de informare ale operatorului din sectorul alimentar la locul de destinație […] în conformitate cu legislația Uniunii direct aplicabilă. (2) Prezentul ordin vizează: […] e) suplimentele alimentare; […] (3) Prezentul ordin se aplică numai în cazul în care locul de destinație este locul primei recepții, inclusiv a primei prelucrări sau a primei manipulări pe teritoriul Republicii Cehe a unui produs alimentar menționat la alineatul (2).”

Articolul 2 alineatul (1) din Ordinul nr. 172/2015 prevede: „Destinatarul produselor alimentare care provin dintr‑un alt stat membru al Uniunii sau dintr‑o țară terță la locul de destinație, în cazul unui produs alimentar menționat la articolul 1 alineatul (2) literele a)-e) și atunci când locul de destinație este cel menționat la articolul 1 alineatul (3), notifică, prin intermediul sistemului informatic al Autorității Naționale de Control Agroalimentar, cu cel puțin 24 de ore înainte de livrarea produselor alimentare la locul de destinație: a) tipul de produs alimentar care urmează să ajungă la locul de destinație; b) cantitățile de produse alimentare care urmează să ajungă la locul de destinație; c) statul membru al Uniunii sau țara terță, numele și adresa operatorului din sectorul alimentar care livrează produsele alimentare la locul de destinație; d) numele, adresa și numărul de identificare ale locului de destinație și ale destinatarului produselor alimentare la locul de destinație și e) data sosirii produselor alimentare la locul de destinație.”

La 7 iunie 2021, Autoritatea Națională de Control Agroalimentar a efectuat, în temeiul Ordinului nr. 172/2015, care pune în aplicare Legea privind produsele alimentare, un control oficial privind siguranța suplimentelor alimentare primite de Pragon. Acest control s‑a desfășurat în conformitate cu un cadru normativ național care prevede, în temeiul articolului 3d alineatul (3) din legea menționată coroborat cu articolul 1 alineatul (2) din acest ordin, că operatorii din sectorul alimentar sunt obligați să informeze autoritățile de control competente cu privire la sosirea, dintr‑un alt stat membru al Uniunii sau dintr‑o țară terță, a anumitor produse alimentare, printre care suplimentele alimentare.

Pragon a contestat controlul efectuat de Autoritatea Națională de Control Agroalimentar printr‑o acțiune având ca obiect obținerea unei protecții împotriva intervențiilor ilicite ale acesteia din perspectiva dreptului Uniunii și care a fost introdusă la Městský soud v Praze (Tribunalul Municipal din Praga, Republica Cehă), instanță care a respins această acțiune printr‑o hotărâre din 6 octombrie 2022.

La 10 mai 2023, fiind sesizat cu un recurs formulat de Pragon, Nejvyšší správní soud (Curtea Administrativă Supremă, Republica Cehă) a anulat această hotărâre pentru motivul că Městský soud v Praze (Tribunalul Municipal din Praga) concluzionase în mod eronat că nu era nelegal să se efectueze un control pe baza unui ordin contrar dreptului Uniunii. Această instanță supremă a trimis cauza spre rejudecare instanței de prim grad pentru a examina dacă Ordinul nr. 172/2015 era compatibil cu dreptul Uniunii și dacă trebuia aplicat în cauza cu care era sesizată.

Prin hotărârea din 12 octombrie 2023, Městský soud v Praze (Tribunalul Municipal din Praga) a respins acțiunea prin care Pragon contesta legalitatea controlului efectuat în temeiul Ordinului nr. 172/2015. Potrivit acestei instanțe, ordinul menționat îndeplinește condițiile impuse la articolul 9 alineatul (7) din Regulamentul 2017/625, și anume existența unei notificări prealabile de către operatorii în cauză a sosirii unor suplimente alimentare pe teritoriul ceh în scopul organizării controalelor oficiale, precum și stricta necesitate a respectivei notificări în acest scop. Caracterul proporțional al obligației de notificare s‑ar traduce prin faptul că această obligație nu se aplică tuturor produselor alimentare, ci numai anumitor categorii ale acestora, a căror listă variază în funcție de evaluarea riscurilor pe care le prezintă la o anumită dată, constituind, așadar, o cerință specifică, iar nu generalizată. În plus, obligația menționată nu ar privi decât informațiile necesare pentru analiza riscurilor de care dispun operatorii vizați de aceeași obligație. Pe de altă parte, întrucât notificarea sosirii produselor alimentare trebuie efectuată, în conformitate cu articolul 2 alineatul (1) din Ordinul nr. 172/2015, prin intermediul unui formular online cu cel puțin 24 de ore înainte de această sosire, o asemenea obligație ar fi mai puțin constrângătoare decât cea care reiese din legislația anterioară, care prevedea o obligație de notificare prealabilă cu 48 de ore înainte de sosirea menționată. Fără informația a cărei transmitere este impusă de reglementarea cehă în vigoare nu ar fi posibil să se respecte obligația de a efectua controale oficiale regulate fără notificare prealabilă, impusă la articolul 9 alineatele (2) și (4) din Regulamentul 2017/625.

Ulterior, Pragon a formulat recurs împotriva hotărârii din 12 octombrie 2023 la Nejvyšší správní soud (Curtea Administrativă Supremă), care este instanța de trimitere, în fața căreia susține în esență că obligația de notificare prevăzută de reglementarea cehă încalcă în mod vădit libera circulație a mărfurilor, în măsura în care mărfurile nu pot fi livrate în Republica Cehă în ziua comenzii, ceea ce ar constitui o barieră netarifară interzisă de dreptul Uniunii. În plus, Pragon susține că produsele alimentare originare din teritorii situate în afara Republicii Cehe fac obiectul unui tratament discriminatoriu în raport cu cel rezervat mărfurilor care sunt originare de pe teritoriul respectivului stat membru, întrucât acestea din urmă nu sunt supuse unei obligații de notificare prealabilă și, prin urmare, pot fi comercializate imediat.

Printre motivele care o determină să adreseze o întrebare preliminară, instanța de trimitere subliniază că produsele alimentare care se încadrează într‑o categorie enumerată în Ordinul nr. 172/2015 pot, atunci când sunt originare din Republica Cehă, să fie comercializate de destinatarul acestor produse cât mai curând posibil, fără a fi necesară îndeplinirea vreunei obligații de informare. În schimb, atunci când provin dintr‑un alt stat membru, aceleași produse alimentare trebuie, în conformitate cu acest ordin, să facă obiectul unei notificări cu cel puțin 24 de ore înainte de sosirea lor în Republica Cehă. O astfel de obligație ar implica o planificare mai complexă pentru operatorii din sectorul alimentar, întrucât orice comandă de această natură nu ar putea fi livrată decât după 24 de ore de la îndeplinirea acestei obligații, ceea ce ar genera costuri și termene suplimentare pentru operatorii în cauză. Pentru aceste motive, instanța menționată declară că tinde să considere că obligația de informare prevăzută la articolul 3d alineatul (3) din Legea privind produsele alimentare, pusă în aplicare prin Ordinul nr. 172/2015, poate descuraja operatorii din sectorul alimentar să introducă pe piața din Republica Cehă produsele alimentare originare din alte state membre și constituie, așadar, o măsură cu efect echivalent unei restricții cantitative în sensul articolului 34 TFUE.

Potrivit instanței de trimitere, este necesar să se stabilească dacă obligația de notificare prevăzută de reglementarea cehă este proporțională, cu alte cuvinte să se determine dacă există sau nu un mod comparabil de protecție a sănătății umane, obiectiv pe care această instanță îl consideră de natură să justifice respectiva obligație, care ar afecta mai puțin libertatea de circulație a mărfurilor în cadrul Uniunii decât cea prevăzută de reglementarea amintită. Considerând că articolul 9 alineatul (7) din Regulamentul 2017/625 permite impunerea unei obligații de informare în sarcina destinatarului produselor alimentare care provin dintr‑un alt stat membru, instanța menționată ridică problema măsurii în care această obligație ar putea fi de natură sistematică, ținând seama de considerentul (37) al acestui regulament, din care reiese că informarea cu privire la sosirea mărfurilor nu poate fi solicitată decât în împrejurări excepționale. Ea se întreabă de asemenea dacă o obligație de notificare care vizează riscurile actuale prezentate de produsele alimentare primite sau care este impusă numai la momentul sosirii unor astfel de produse în statul membru de destinație sau cu ocazia unor livrări specifice nu ar constitui o măsură alternativă suficientă. Astfel fiind, aceeași instanță nu exclude ca o cerință de notificare prealabilă să poată fi considerată proporțională, din moment ce o atare notificare sporește șansele de a intercepta un produs alimentar care nu este conform cu cerințele prevăzute de dreptul Uniunii.

În ceea ce privește în special suplimentele alimentare, instanța de trimitere consideră că acestea se diferențiază de produsele alimentare proaspete sau de origine animală prin cerințe particulare privind durata de conservare, transportul, depozitarea, forma și utilizarea. Întrucât suplimentele alimentare nu sunt perisabile, nu ar fi necesar să se efectueze un control oficial într‑un termen de 24 de ore. Din reglementarea cehă ar reieși însă că menținerea suplimentelor alimentare pe lista produselor alimentare, prevăzută de Ordinul nr. 172/2015, este justificată de eventuala prezență în aceste suplimente de anabolizanți, de produse farmaceutice, de hormoni și de alte substanțe interzise, de faptul că, în mod frecvent, indicarea pe ambalaje a substanțelor care compun suplimentele menționate nu corespunde realității sau depășește conținutul autorizat, precum și de o eventuală prezență a unor substanțe periculoase ca metalele grele sau hidrocarburile aromatice și a unor vitamine sau minerale care pot produce efecte dăunătoare deosebite în cazul unui consum excesiv cu mâncare. Cu toate acestea, instanța de trimitere exprimă rezerve cu privire la necesitatea de a efectua, chiar și în raport cu astfel de explicații, controale oficiale asupra suplimentelor alimentare într‑un termen atât de scurt, după sosirea lor pe teritoriul ceh, care ar fi eventual necesar în cazul produselor perisabile.

În aceste context, Nejvyšší správní soud (Curtea Administrativă Supremă) a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară: „Articolul 34 TFUE coroborat cu articolul 36 TFUE și cu articolul 9 alineatul (7) din Regulamentul [2017/625] se opune unei reglementări naționale care impune destinatarului unor suplimente alimentare provenite dintr‑un alt stat membru o obligație generală de a notifica cu cel puțin 24 de ore în avans sosirea lor la locul de destinație, furnizând totodată informațiile necesare pentru analiza riscurilor și planificarea controalelor oficiale?”

Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolele 34 și 36 TFUE, precum și articolul 9 alineatul (7) din Regulamentul 2017/625 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care impune tuturor operatorilor destinatari ai unor suplimente alimentare provenite dintr‑un alt stat membru o obligație de a raporta în prealabil sosirea acestor suplimente la locul lor de destinație și de a furniza datele necesare pentru analiza riscurilor pe care le pot prezenta și pentru planificarea controalelor oficiale.

Cu titlu introductiv, trebuie arătat că, potrivit articolului 1 alineatul (1) litera (a) și alineatul (2) din Regulamentul 2017/625, acesta din urmă stabilește norme privind printre altele efectuarea controalelor oficiale de către autoritățile competente din statele membre pentru verificarea conformității cu normele instituite la nivelul Uniunii sau de către statele membre în domeniul produselor alimentare și al siguranței, al integrității și al salubrității acestora în orice etapă de producție, prelucrare și distribuție a produselor respective, inclusiv cu normele care vizează asigurarea unor practici comerciale corecte, precum și protecția și informarea consumatorilor.

În plus, din considerentele (15), (19), (20), (43) și (99) ale regulamentului menționat reiese că normele pe care acesta le stabilește constituie un cadru legislativ unic care urmărește să asigure o abordare armonizată a organizării de către statele membre a controalelor oficiale privind respectarea legislației Uniunii referitoare la lanțul agroalimentar în toate domeniile guvernate de respectiva legislație.

În acest cadru legislativ unic, articolul 9 din regulamentul amintit enunță normele generale privind controalele oficiale. În special, alineatul (7) al articolului menționat prevede că statele membre pot impune operatorilor care primesc animale sau bunuri provenite dintr‑un alt stat membru obligația de a raporta sosirea acestor animale sau bunuri, cu condiția ca acest lucru să fie strict necesar pentru organizarea controalelor oficiale.

Este necesar să se observe în această privință că suplimentele alimentare intră în sfera noțiunii de „bunuri” vizate de această dispoziție. Astfel, respectiva noțiune este definită la articolul 3 punctul 11 din Regulamentul 2017/625 ca însemnând tot ceea ce face obiectul uneia sau mai multor norme menționate la articolul 1 alineatul (2) din acest regulament, cu excepția animalelor. Or, pe de o parte, așa cum reiese din articolul 3 punctul 12 din regulamentul amintit coroborat cu articolul 2 din Regulamentul nr. 178/2002, suplimentele alimentare intră în sfera noțiunii de „alimente” (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 septembrie 2011, Bablok ș.a., C‑442/09, EU:C:2011:541, punctul 69) și, pe de altă parte, articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul 2017/625 face trimitere în mod explicit la normele din domeniul referitor la „alimente și siguranța alimentelor”.

Dintr‑o lectură de ansamblu a acestor dispoziții reiese că condițiile în care statele membre pot, dacă este cazul, să impună o obligație de a raporta sosirea la locul de destinație a suplimentelor alimentare provenite dintr‑un alt stat membru au făcut obiectul unei armonizări exhaustive prin Regulamentul 2017/625.

Prin urmare, conform unei jurisprudențe constante, o reglementare națională care impune o atare obligație trebuie examinată numai în raport cu dispozițiile respectivului regulament, în special cu articolul 9 alineatul (7) din acesta, iar nu în raport cu articolele 34 și 36 TFUE (a se vedea prin analogie Hotărârea din 19 ianuarie 2023, CIHEF ș.a., C‑147/21, EU:C:2023:31, punctul 26 și jurisprudența citată).

În această privință, este necesar să se arate că, potrivit articolului 9 alineatul (7) din Regulamentul 2017/625, statele membre de destinație pot impune operatorilor care primesc bunuri provenite dintr‑un alt stat membru obligația de a raporta sosirea acestor bunuri numai în măsura strict necesară pentru organizarea controalelor oficiale.

În vederea interpretării unei dispoziții a dreptului Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte respectiva dispoziție (Hotărârea din 17 noiembrie 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punctul 12, precum și Hotărârea din 19 iunie 2025, Lietuvos bankas, C‑671/23, EU:C:2025:457, punctul 27 și jurisprudența citată).

Mai întâi, din formularea articolului 9 alineatul (7) din Regulamentul 2017/625 reiese că obligația de raportare a sosirii bunurilor provenite dintr‑un alt stat membru, pe care statele membre au posibilitatea de a o prevedea, trebuie nu numai să urmărească obiectivul de a asigura organizarea controalelor oficiale, ci și să fie strict necesară în acest scop.

Condiția „strictei necesități” implică, în sine, că nu trebuie să existe măsuri mai puțin constrângătoare decât o atare obligație de raportare pentru a asigura organizarea eficace a controalelor oficiale.

În ceea ce privește, în continuare, contextul în care se înscrie respectiva dispoziție, este necesar să se arate că aceasta, în măsura în care acordă statelor membre posibilitatea de a trata bunurile în mod diferit în funcție de originea lor, introduce o derogare de la regula generală prevăzută la articolul 9 alineatul (6) din regulamentul menționat, potrivit căreia controalele oficiale, deși trebuie adaptate la situațiile specifice, trebuie totuși să fie efectuate în același mod, indiferent dacă bunurile în cauză provin din statul membru în care se efectuează controalele oficiale sau dintr‑un alt stat membru. Prin urmare, condițiile de punere în aplicare a articolului 9 alineatul (7) din regulamentul amintit, evidențiate la punctul 40 din prezenta hotărâre, trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte (a se vedea prin analogie Hotărârea din 18 ianuarie 2001, Stockholm Lindöpark, C‑150/99, EU:C:2001:34, punctul 25).

Această soluție este susținută de anumite elemente ale preambulului Regulamentului 2017/625.

Reiese astfel din considerentul (37) al acestui regulament că autoritățile competente ale unui stat membru ar trebui să poată solicita operatorilor „în împrejurări excepționale” să raporteze sosirea animalelor și a bunurilor provenite dintr‑un alt stat membru.

În plus, din considerentul (38) al regulamentului menționat rezultă că trebuie să poată fi efectuate controale oficiale în toate etapele de producție, prelucrare și distribuție a animalelor și a bunurilor vizate de legislația Uniunii privind lanțul agroalimentar. În schimb, acest considerent nu indică nicidecum că, în cazul în care animalele și bunurile respective provin dintr‑un alt stat membru, controalele aferente ar trebui să aibă loc în mod sistematic și necesar de la momentul sosirii animalelor și bunurilor menționate pe teritoriul statului membru în cauză.

În această privință, articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul 2017/625 impune ca autoritățile competente să efectueze, în măsura în care este necesar, controale oficiale asupra bunurilor vizate de regulamentul amintit în toate etapele de producție, prelucrare, distribuție și utilizare a acestora.

În sfârșit, în ceea ce privește obiectivul Regulamentului 2017/625, este necesar să se arate că, pe de o parte, potrivit considerentelor (1)-(3), (15) și (20) ale acestuia, prin stabilirea unui cadru armonizat al Uniunii pentru organizarea controalelor oficiale și a altor activități oficiale de‑a lungul întregului lanț agroalimentar, acest regulament urmărește să asigure în mod efectiv un nivel ridicat de protecție a sănătății umane, a sănătății animale și a mediului, precum și a intereselor consumatorilor. Pe de altă parte, regulamentul menționat a fost adoptat nu numai în temeiul articolului 168 alineatul (4) litera (b) TFUE, referitor printre altele la protecția sănătății publice, ci și în temeiul articolului 43 alineatul (2) și al articolului 114 TFUE, ceea ce arată că el urmărește și obiectivul de a asigura libera circulație a mărfurilor. Considerentul (3) al aceluiași regulament precizează de altfel că aplicarea corectă a legislației Uniunii privind lanțul agroalimentar contribuie la buna funcționare a pieței interne.

Ținând seama de acest dublu obiectiv, articolul 9 alineatul (7) din Regulamentul 2017/625 trebuie înțeles, după cum a arătat domnul avocat general la punctul 36 din concluzii, în sensul că prevede un echilibru specific între, pe de o parte, libera circulație a alimentelor și, pe de altă parte, protecția sănătății umane și animale, precum și a mediului și a intereselor consumatorilor.

Din ansamblul acestor elemente reiese că articolul 9 alineatul (7) din Regulamentul 2017/625 trebuie interpretat în sensul că permite statelor membre să impună o obligație de raportare privind sosirea animalelor sau a bunurilor provenite dintr‑un alt stat membru numai în împrejurări excepționale în care obligația de a efectua o astfel de raportare este strict necesară, în lipsa unor măsuri mai puțin constrângătoare, pentru a garanta eficacitatea controalelor oficiale în vederea asigurării protecției printre altele a sănătății umane și a consumatorilor.

Va reveni instanței de trimitere sarcina de a stabili dacă obligația de raportare în discuție în litigiul principal este conformă cu articolul 9 alineatul (7) din Regulamentul 2017/625. În acest scop, Curtea, pronunțându‑se asupra trimiterii preliminare, poate oferi precizări menite să orienteze instanța națională în decizia sa (Hotărârea din 12 martie 2026, Winderwill, C‑516/24, EU:C:2026:185, punctul 42 și jurisprudența citată).

În această privință, este necesar să se observe că, așa cum a arătat în esență guvernul ceh, o asemenea obligație de raportare poate urmări obiectivul de a asigura organizarea eficace a controalelor oficiale asupra acestor alimente, permițând autorităților competente să efectueze, datorită informațiilor care rezultă din raportările primite, o analiză completă a riscurilor pentru sănătatea umană și pentru consumatori care să facă posibilă determinarea alimentelor care trebuie să facă obiectul unor astfel de controale încă din prima etapă a lanțului agroalimentar din Republica Cehă sau înainte de distribuirea lor către consumatorii finali.

Un atare obiectiv corespunde celui menționat la punctul 49 din prezenta hotărâre, pentru îndeplinirea căruia, în temeiul articolului 9 alineatul (7) din Regulamentul 2017/625, poate fi impusă operatorilor în cauză o obligație de raportare a sosirii bunurilor provenite dintr‑un alt stat membru, sub rezerva caracterului său strict necesar pentru a asigura realizarea acestui obiectiv.

Trebuie arătat însă că obligația în discuție în litigiul principal privește sosirea pe teritoriul Republicii Cehe a tuturor suplimentelor alimentare provenite din alte state membre și că ea se aplică astfel tuturor operatorilor destinatari ai unor asemenea suplimente.

În această privință, trebuie subliniat că, în temeiul articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul 2017/625, controalele oficiale trebuie să fie efectuate periodic asupra tuturor operatorilor, în funcție de riscuri și cu o frecvență corespunzătoare.

Totuși, ținând seama de mecanismele de salvgardare, de schimb și de colectare de informații prevăzute de Regulamentul 2017/625, în special la articolul 9 alineatul (2), la articolul 10 alineatul (2), la articolul 11 alineatul (1) și la articolul 111 alineatul (1) din acesta, obligația de a raporta sosirea tuturor suplimentelor alimentare provenite dintr‑un alt stat membru, care revine tuturor operatorilor destinatari ai unor asemenea suplimente, nu pare necesară pentru organizarea controalelor oficiale care îndeplinesc cerințele articolului 9 alineatul (1) și ale articolului 10 alineatul (1) din acest regulament.

Astfel, pe de o parte, statele membre dispun în principiu, în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul 2017/625, de informații privind printre altele tipul, numărul și rezultatele controalelor oficiale, precum și tipul și numărul cazurilor de neconformitate constatate și sancționate în cursul unui an în celelalte state membre și, în temeiul articolului 111 alineatul (1) din acest regulament, de MANCP ale celorlalte state membre. În plus, din articolul 9 alineatul (2) din regulamentul menționat reiese că statele membre dispun de asemenea de informații referitoare la posibile cazuri de încălcare intenționată a normelor menționate la articolul 1 alineatul (2) din acesta, furnizate prin mecanismele de asistență administrativă prevăzute la articolele 102-108 din același regulament.

Aceste informații permit statului membru în cauză să definească obligația de raportare a sosirii suplimentelor alimentare provenite dintr‑un alt stat membru, al cărei obiectiv este organizarea controalelor oficiale asupra acestor bunuri, în funcție de riscurile care reies din respectivele informații sau de absența acestora din urmă.

Pe de altă parte, potrivit articolului 10 alineatul (2) din Regulamentul 2017/625, autoritățile competente redactează și mențin la zi o listă de „operatori”, în sensul articolului 3 punctul 29 din acest regulament, inclusiv cei care sunt destinatarii pe teritoriul unui stat membru ai suplimentelor alimentare provenite din alte state membre.

Prin intermediul acestei liste, chiar și suplimentele alimentare care nu fac obiectul unei obligații de raportare la sosirea lor din alte state membre, definită în funcție de riscurile care reies din informațiile menționate la punctul 56 din prezenta hotărâre sau din absența acestora, pot fi supuse, încă din prima etapă a lanțului agroalimentar din statul membru de sosire, unor controale oficiale care vizează operatorii destinatari ai acestor suplimente, dacă aceste controale sunt organizate cu o frecvență corespunzătoare și în funcție de riscuri, în conformitate cu articolul 9 alineatul (1) din Regulamentul 2017/625.

De altfel, trebuie subliniat că, pentru a permite statelor membre să prevină, printr‑un control eficace, riscurile speciale pe care le poate implica introducerea pe piață a unui supliment alimentar, articolul 10 din Directiva 2002/46 le oferă posibilitatea de a impune producătorului sau persoanei responsabile de introducerea pe piață pe teritoriul lor a unui atare supliment obligația de a informa autoritatea competentă cu privire la această comercializare, transmițându‑i un model de etichetare utilizat pentru produsul respectiv.

În acest context, guvernul ceh afirmă totuși că o reglementare atât de generală precum cea în discuție în litigiul principal este strict necesară pentru organizarea controalelor oficiale asupra suplimentelor alimentare din moment ce, în primul rând, s‑a constatat în mod repetat că suplimentele alimentare conțin anabolizanți, produse farmaceutice, hormoni și alte substanțe interzise, în al doilea rând, în mod frecvent, indicațiile care figurează pe ambalajul lor nu corespund conținutului acestuia din urmă, de exemplu în ceea ce privește cantitatea de vitamine, și, în al treilea rând, în aceste suplimente sunt prezente adesea forme neautorizate de substanțe minerale sau substanțe contaminante periculoase precum metale grele și hidrocarburi aromatice.

Cu toate acestea, asemenea considerații nu sunt de natură să demonstreze, având în vedere elementele menționate la punctele 55-60 din prezenta hotărâre, existența unor împrejurări excepționale în care obligația de a efectua în mod sistematic o raportare privind sosirea suplimentelor alimentare provenite dintr‑un alt stat membru ar trebui considerată ca fiind strict necesară pentru a garanta eficacitatea controalelor oficiale.

În special, din aceste considerații nu rezultă că sosirea pe teritoriul ceh a suplimentelor alimentare provenite dintr‑un alt stat membru ar implica, înainte ca aceste suplimente alimentare să ajungă la consumatorul final, riscuri reale de atingere adusă protecției sănătății umane sau a consumatorilor care nu ar putea fi prevenite în mod eficace prin măsuri mai puțin constrângătoare, precum o obligație individualizată de raportare la sosire sau controale oficiale efectuate în diferite stadii ale lanțului agroalimentar, întemeindu‑se pe mecanismele menționate la punctele 55-60 din prezenta hotărâre.

Acest lucru trebuie să fie valabil cu atât mai mult cu cât, după cum a arătat în mod întemeiat Comisia Europeană, simplul fapt că un produs este originar dintr‑un alt stat membru nu înseamnă în sine că acest produs prezintă în mod automat un anumit risc, din moment ce produsele care provin din alte state membre au fost supuse, în aceste state membre, aplicării unor norme armonizate ale Uniunii care urmăresc să garanteze siguranța alimentară.

Având în vedere cele ce precedă, articolul 9 alineatul (7) din Regulamentul 2017/625 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care impune tuturor operatorilor destinatari ai unor suplimente alimentare provenite dintr‑un alt stat membru o obligație de a raporta în prealabil sosirea acestor suplimente la locul lor de destinație și de a furniza datele necesare pentru analiza riscurilor pe care le pot prezenta și pentru planificarea controalelor oficiale.

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a treia)

21 mai 2026 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Dreptul primar

Dreptul derivat

Dreptul ceh

Legea privind produsele alimentare

Ordinul nr. 172/2015

Litigiul principal și întrebarea preliminară

Cu privire la întrebarea preliminară

Cu privire la cheltuielile de judecată