Concluziile avocatei generale T. Ćapeta prezentate la 4 iunie 2026.###

Ediție provizorie

CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE

DOAMNA TAMARA ĆAPETA

prezentate la 4 iunie 2026(1)

Cauza C‑553/24

Assemblée nationale de la République française

împotriva

Parlamentului European

Consiliului Uniunii Europene

„ Spațiul de libertate, securitate și justiție – Politica comună în materie de azil și de imigrare – Regulamentul (UE) 2024/1351 – Gestionarea azilului și migrației – Mecanismul solidarității – Principiul subsidiarității – Articolul 8 primul paragraf din Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității – Acțiune notificată de un stat membru în numele parlamentului său național – Competența Curții de Justiție – Admisibilitate – Distincție – Principiul atribuirii – Principiul proporționalității – Subsidiaritate procedurală și materială – Intensitatea controlului judiciar ”

I. Introducere

1. În prezenta cauză, o minoritate a membrilor Assemblée nationale de la République française (Adunarea Națională a Republicii Franceze, denumită în continuare „Adunarea Națională”), una dintre camerele Parlamentului francez(2), a introdus o acțiune în fața Curții de Justiție în temeiul articolului 8 din Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității(3).

2. Ei solicită anularea Regulamentului (UE) 2024/1351 privind gestionarea azilului și migrației(4).

3. Este pentru prima dată, de la introducerea sa prin Tratatul de la Lisabona, când articolul 8 din Protocolul nr. 2 este invocat de un parlament național.

4. O acțiune prin care se contestă legalitatea unui act legislativ al Uniunii în temeiul acestei dispoziții se limitează la o încălcare a principiului subsidiarității ca posibil motiv de anulare. Prin urmare, cauza de față invită Curtea să distingă principiul subsidiarității în raport cu alte principii din tratate referitoare la repartizarea competențelor între Uniunea Europeană și statele membre, și anume principiile atribuirii și proporționalității.

II. Procedura în fața Curții

5. Prin cererea sa introductivă depusă la 14 august 2024, Adunarea Națională a introdus prezenta acțiune în fața Curții în temeiul articolului 8 primul paragraf din Protocolul nr. 2, în conformitate cu dispozițiile relevante din Constituția franceză(5), care permit unei minorități de cel puțin 60 de deputați să facă acest lucru.

6. Cererea introductivă a fost trimisă Curții de către guvernul francez, care a subliniat că este introdusă numai de Adunarea Națională, iar nu de Franța în calitate de stat membru.

7. Adunarea Națională solicită Curții anularea în totalitate a Regulamentului 2024/1351 sau, cu titlu subsidiar, anularea părții a IV‑a din acest regulament referitoare la solidaritate.

8. În memoriile în apărare depuse, fiecare, la 7 noiembrie 2024, Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene solicită Curții respingerea acțiunii și obligarea Adunării Naționale la plata cheltuielilor de judecată sau, cu titlu subsidiar, în cazul în care Curtea admite acțiunea, menținerea efectelor regulamentului anulat sau ale dispozițiilor anulate până la intrarea în vigoare, într‑un termen rezonabil, a unui nou regulament sau a unor noi dispoziții destinate să le înlocuiască.

9. Adunarea Națională a depus și un memoriu în replică la 18 decembrie 2024, iar Parlamentul și Consiliul au depus, fiecare, un memoriu în duplică la 30 ianuarie 2025.

10. Prin decizia din 17 decembrie 2024, președintele Curții a admis intervenția Ungariei în susținerea concluziilor Adunării Naționale.

11. Prin deciziile din 19 noiembrie, precum și din 12 și 17 decembrie 2024, președintele Curții a admis intervenția Republicii Elene, a Regatului Spaniei și a Comisiei Europene în susținerea concluziilor Parlamentului și ale Consiliului.

12. Curtea a decis, în temeiul articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al acesteia, să se pronunțe fără organizarea unei ședințe de audiere a pledoariilor.

III. Actul contestat: Regulamentul 2024/1351

13. Regulamentul 2024/1351, a cărui anulare se solicită prin prezenta acțiune(6), face parte din noul Pact al Uniunii privind migrația și azilul(7).

14. Pactul este un pachet de măsuri ale Uniunii care reformează cadrul juridic al Uniunii în materie de azil și migrație, care a intrat în vigoare în anul 2024 și care devine, în general, aplicabil la jumătatea anului 2026(8).

15. Pe scurt, după cum reiese cu claritate din articolul 1 din acesta, Regulamentul 2024/1351 urmărește trei obiective principale. În primul rând, stabilește un cadru comun pentru gestionarea azilului și migrației în Uniune, pentru a asigura o abordare cuprinzătoare și integrată(9). În al doilea rând, prevede norme destinate să înlocuiască Regulamentul (UE) nr. 604/2013(10), denumit în mod obișnuit „Regulamentul Dublin III”, în ceea ce privește criteriile și mecanismele pentru determinarea statului membru responsabil de examinarea cererilor de protecție internațională(11). În al treilea rând, introduce un mecanism obligatoriu de solidaritate pentru a sprijini statele membre să remedieze situațiile de presiune migratorie(12). Acest mecanism de solidaritate se află în centrul prezentei cauze.

16. În această privință, considerentul (22) al Regulamentului 2024/1351 explică: „Pentru a asigura o distribuire echitabilă a răspunderii, solidaritatea astfel cum este consacrată la articolul 80 din TFUE și un echilibru al eforturilor între statele membre, ar trebui să fie instituit un mecanism obligatoriu de solidaritate care să acorde un sprijin eficient statelor membre supuse unei presiuni migratorii și să asigure un acces rapid la proceduri echitabile și eficiente de acordare a protecției internaționale.” Potrivit considerentului (40) al acestuia, mecanismul menționat constituie, „împreună cu un sistem eficace de determinare a statului membru responsabil, […] o condiție prealabilă esențială pentru funcționarea sistemului european comun de azil, ca un întreg”.

17. În acest scop, partea a IV‑a din Regulamentul 2024/1351, intitulată „Solidaritate”, stabilește norme detaliate referitoare la mecanismul de solidaritate. Articolul 56 din regulamentul respectiv, relevant în prezenta cauză, stabilește rezerva anuală de solidaritate, care cuprinde contribuțiile asumate de statele membre și care servește drept principal instrument de răspuns în materie de solidaritate pentru statele membre care se confruntă cu o presiune migratorie(13). În conformitate cu articolul 56 alineatul (2) din acesta, rezerva în discuție constă în următoarele tipuri de măsuri de solidaritate, care trebuie să fie furnizate de statele membre: (a) relocări(14) ale solicitanților pentru protecție internațională; (b) contribuții financiare și (c) măsuri alternative de solidaritate, cum ar fi sprijinul operațional, sprijin pentru personal, instalații și echipamente. Atunci când își asumă contribuțiile lor, statele membre au libertate deplină de a alege între tipurile de măsuri de solidaritate menționate sau o combinație a acestora(15).

18. În ceea ce privește relocările, articolul 67 din Regulamentul 2024/1351 reglementează procedura înainte de relocarea intra‑UE. În special, acesta precizează că statul membru beneficiar trebuie să se asigure, înainte de a aplica procedura respectivă, că nu există motive întemeiate pentru a considera că persoana în cauză constituie o amenințare la adresa securității interne și să transmită statului membru de relocare intra‑UE toate informațiile relevante; acest din urmă stat poate apoi să verifice dacă există asemenea motive și să confirme, în termen de o săptămână de la primirea informațiilor relevante din partea statului membru beneficiar sau în termen de două săptămâni în cazurile complexe, dacă poate avea loc relocarea intra‑UE(16).

19. Articolul 68 din Regulamentul 2024/1351 detaliază procedura după relocare. Acesta specifică printre altele că, în cazul în care un solicitant a fost relocat, responsabilitatea pentru examinarea cererii de protecție internațională este transferată statului membru de relocare(17).

20. În plus, articolul 63 alineatul (5) din Regulamentul 2024/1351 prevede că un stat membru contribuitor care nu și‑a pus în aplicare angajamentele sau nu a acceptat un număr de relocări intra‑UE egal cu numărul de relocări intra‑UE pe care și le‑a asumat până la sfârșitul anului respectiv trebuie să își asume, la cererea statului membru beneficiar, responsabilitatea pentru cererile de protecție internațională pentru care statul membru beneficiar este responsabil în limita numărului de relocări intra‑UE asumate cât mai curând posibil după sfârșitul anului menționat.

IV. Principalele argumente ale părților

21. Adunarea Națională, susținută de Ungaria, afirmă că Regulamentul 2024/1351 încalcă principiul subsidiarității, astfel cum este definit și garantat de articolele 4 și 5 TUE. Acest regulament instituie, în special la articolul 56 alineatul (2), articolul 63 alineatul (5), articolele 67 și 68, un regim de relocare a solicitanților de protecție internațională în detrimentul suveranității, al identității naționale, al integrității structurilor constituționale și al securității statelor membre, care sunt obligate să primească pe teritoriul lor resortisanții țărilor terțe care fac obiectul măsurilor de relocare.

22. Adunarea Națională se întemeiază în esență pe un ansamblu de cinci obiecții.

23. În primul rând, Adunarea Națională susține că Regulamentul 2024/1351 încalcă articolul 72 TFUE(18), care integrează „rezerva de securitate națională” printre competențele conferite statelor membre de articolul 4 alineatul (2) TUE în spațiul de libertate, securitate și justiție. Acest regulament stabilește o procedură de relocare intra‑UE a resortisanților țărilor terțe care au intrat în mod ilegal pe teritoriul Uniunii cu scopul de a obține un drept de ședere pe teritoriul statelor membre, care de fapt nu este justificat de existența unor persecuții reale în țările lor de origine. Măsurile de relocare intra‑UE pot să provoace o perturbare semnificativă a identității naționale a statului contribuitor și să îi impună cheltuirea unor resurse materiale și umane de o asemenea amploare încât să afecteze structurile sale constituționale.

24. În al doilea rând, Adunarea Națională afirmă că regimul de relocare intra‑UE împiedică statele membre să își exercite funcțiile esențiale ale statului și în special menținerea ordinii publice și apărarea securității naționale, aceste competențe rămânând responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat membru în sensul articolului 4 alineatul (2) TUE(19). Dispozițiile articolului 67 din Regulamentul 2024/1351, care condiționează primirea persoanelor relocate intra‑UE de acordul statului contribuitor și acordă statului contribuitor posibilitatea să se opună unei asemenea relocări pentru motive de securitate națională sunt iluzorii, întrucât împiedică statele membre să invoce în mod efectiv securitatea națională. Ca răspuns la obiecția Consiliului potrivit căreia nu a indicat modul în care obiectivele Regulamentului 2024/1351 ar fi putut fi realizate mai bine de statele membre decât de Uniunea Europeană, Adunarea Națională susține că obiectivele în sine, în măsura în care constau în elaborarea unei politici comune în materie de azil și imigrare, sunt cele care pun în pericol funcțiile esențiale ale statului și, prin urmare, sunt contrare principiului subsidiarității.

25. În al treilea rând, Adunarea Națională afirmă că Regulamentul 2024/1351 are consecințe financiare dăunătoare. Participarea statelor membre la regimul de relocare atunci când nu doresc să primească solicitanți pe teritoriul lor se calculează pe baza PIB‑ului total și a dimensiunii populației și, astfel, nu se ia în considerare capacitatea de primire, politica socială, identitatea și situația în materie de securitate a statului membru. De asemenea, nu sunt stabilite consecințele financiare în cazul unui refuz ulterior al relocării și, în consecință, Comisia poate să pună în aplicare mecanisme financiare prin care să sancționeze statele membre care au acționat pentru protecția intereselor lor naționale. Prin urmare, regimul de relocare aduce atingere obligației de politică socială în sensul articolului 151 TFUE, întrucât riscă să creeze sarcini nerezonabile pentru statul contribuitor în ceea ce privește costurile sale sociale și, chiar dacă acest regulament lasă la aprecierea statelor membre tipul de măsură de solidaritate aleasă, nu este mai puțin adevărat că, indiferent de alegerea făcută, este o povară pentru statul respectiv.

26. În al patrulea rând, Adunarea Națională critică faptul că Regulamentul 2024/1351 a fost adoptat fără a se demonstra utilitatea sa în legătură cu regimul de relocare.

27. În al cincilea și ultimul rând, Adunarea Națională susține că nimic nu indică faptul că statele membre nu ar fi fost capabile să gestioneze, singure sau în cooperare și mai eficient decât Uniunea Europeană, problemele cauzate de afluxul masiv de solicitanți de protecție internațională.

28. Adunarea Națională concluzionează că regimul de relocare, care nu este prevăzut în titlul V din Tratatul FUE, depășește competențele instituțiilor Uniunii și încalcă principiul subsidiarității.

29. Ungaria adaugă că revine legiuitorului Uniunii să demonstreze dacă punerea în aplicare a unei sarcini sau a unei măsuri este cea mai eficientă la nivel național sau la nivelul Uniunii, ceea ce include necesitatea de a demonstra că îndeplinirea unei anumite sarcini de către un anumit stat membru nu este suficient de eficientă.

30. Parlamentul și Consiliul, susținute de Grecia, Spania și Comisie, contestă admisibilitatea majorității obiecțiilor invocate de Adunarea Națională. Aceste instituții afirmă că o acțiune introdusă în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 poate să aibă ca obiect numai principiul subsidiarității. În opinia lor, obiecțiile referitoare la presupusa încălcare a articolului 4 alineatul (2) TUE, a articolului 72 TFUE și a articolului 151 TFUE, precum și presupusele consecințe dăunătoare asupra finanțelor publice și nedemonstrarea utilității regimului de relocare nu privesc principiul respectiv.

31. Consiliul subliniază că realizarea obiectivelor Regulamentului 2024/1351, care constau în elaborarea unei politici comune în materie de azil și imigrație, este prevăzută de dreptul primar al Uniunii și nu poate constitui în sine o încălcare a principiului subsidiarității. Parlamentul afirmă că stabilirea celei mai bune modalități de realizare a obiectivelor acțiunii preconizate nu este de competența statelor membre, ci a Uniunii Europene. Comisia adaugă că principiul subsidiarității nu pune în discuție competența legiuitorului Uniunii de a acționa în temeiul unui temei juridic concret, nici obiectivele pe care legiuitorul Uniunii și le‑a stabilit pentru o asemenea acțiune, ci numai decizia de a realiza aceste obiective prin actul contestat.

32. Pe fond, Parlamentul și Consiliul, susținute de Grecia, Spania și Comisie, consideră că Regulamentul 2024/1351 respectă principiul subsidiarității. Legiuitorul Uniunii a considerat în mod corect că obiectivele legate de solidaritate urmărite de regulamentul menționat puteau fi realizate mai bine la nivelul Uniunii, iar argumentele Adunării Naționale potrivit cărora nu s‑a demonstrat că acestea nu puteau fi realizate în mod satisfăcător de statele membre nu pot fi admise.

33. Părțile respective subliniază că Adunarea Națională nu a invocat niciun argument concret pentru a demonstra că obiectivele regulamentului în cauză ar fi putut fi realizate mai bine de statele membre decât de Uniunea Europeană.

34. Parlamentul adaugă că au fost respectate atât condițiile de fond, cât și garanțiile procedurale legate de subsidiaritate, întrucât obiectivele urmărite de acest regulament au o dimensiune transfrontalieră și pot fi realizate numai la nivelul Uniunii, și că există o motivare suficientă care indică avantajele acțiunii Uniunii. Consiliul afirmă că ar fi extrem de dificil, dacă nu chiar imposibil, să se conceapă un sistem adecvat de solidaritate întemeiat exclusiv pe acțiunile statelor membre.

35. În opinia Greciei, instrumentele de care dispune fiecare stat membru în parte nu sunt suficiente pentru gestionarea fenomenului migrației în masă în întreaga Uniune Europeană, iar legislația anterioară a Uniunii nu prevedea instrumente pentru remedierea situațiilor de presiune migratorie cu care se confruntă statele membre. Potrivit Spaniei, Regulamentul 2024/1351 constituie o aplicare a principiului subsidiarității prin excelență, având în vedere necesitatea abordării la nivelul Uniunii a obiectivelor care nu pot fi realizate individual de statele membre, în special în ceea ce privește solidaritatea.

36. Comisia subliniază că posibilitatea statelor membre de a coopera într‑un alt mod decât cel prevăzut în cadrul instrumentelor de drept al Uniunii este lipsită de relevanță și că acest regulament preia numeroase elemente din propunerea Comisiei, care a precizat că acțiunile întreprinse la nivelul statelor membre individuale erau insuficiente și că erau necesare acțiuni la nivelul Uniunii.

V. Analiză

37. După cum s‑a arătat în introducere, prezenta cauză este prima acțiune introdusă de un parlament național în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2.

38. Posibilitatea acordată parlamentelor naționale de a iniția un control judiciar pentru motive legate de o presupusă încălcare a principiului subsidiarității se înscrie în cadrul eforturilor mai ample introduse prin Tratatul de la Lisabona pentru a spori eficacitatea acestui principiu ca limită a exercitării competențelor legislative la nivelul Uniunii(20). În acest sens, parlamentele naționale au dobândit dreptul de a fi informate cu privire la propunerile legislative ale Uniunii(21) și au fost împuternicite să prezinte un aviz motivat în cazul în care consideră că o asemenea propunere nu respectă principiul subsidiarității(22), în cadrul unei proceduri denumite adesea „mecanismul de alertă timpurie”.

39. În timp ce un asemenea control politic al subsidiarității de către parlamentele naționale este posibil ex ante, și anume înainte de adoptarea unui act legislativ, controlul judiciar în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 poate fi inițiat ex post, după adoptarea unui astfel de act. Între aceste două proceduri nu există o dependență reciprocă, în sensul că un parlament național poate introduce o acțiune în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 chiar dacă nu a prezentat un aviz motivat în cadrul mecanismului de alertă timpurie(23). Prin urmare, chiar dacă Adunarea Națională nu a prezentat un aviz motivat referitor la Propunerea de regulament 2024/1351(24), aceasta nu o împiedică să conteste actul respectiv în fața Curții.

40. Totuși, potrivit textului acestei dispoziții în sine, o acțiune prevăzută de articolul 8 din Protocolul nr. 2 poate fi numai „referitoare la încălcarea principiului subsidiarității de către un act legislativ”. După cum s‑a arătat mai sus (punctul 30 din prezentele concluzii), Parlamentul și Consiliul, susținute de Grecia, Spania și Comisie, afirmă că majoritatea obiecțiilor Adunării Naționale nu privesc principiul respectiv. Prin urmare, înainte de a examina temeinicia acestor obiecții, Curtea trebuie să decidă care dintre obiecțiile menționate sunt admisibile. În acest scop, este necesar să se facă distincție între obiecțiile care privesc principiul subsidiarității și cele care se referă la alte principii care privesc existența și exercitarea competenței Uniunii, și anume principiul atribuirii și, respectiv, principiul proporționalității.

41. Având în vedere cele de mai sus, analiza noastră este structurată după cum urmează. Având în vedere noutatea sa, vom examina mai întâi problema dacă Curtea este competentă să se pronunțe asupra prezentei acțiuni (A). Vom aborda apoi problema admisibilității obiecțiilor invocate de Adunarea Națională, care impune Curții să stabilească modul în care principiul subsidiarității trebuie să se distingă de principiile atribuirii și proporționalității (B). În sfârșit, vom examina temeinicia obiecțiilor admisibile invocate de Adunarea Națională (C).

A. Competența

42. Trebuie observat de la început că problema competenței Curții de a se pronunța asupra unei acțiuni introduse în temeiul articolului 8 primul paragraf din Protocolul nr. 2 nu a fost contestată în prezenta cauză.

43. Totuși, potrivit unei jurisprudențe constante, problema competenței Curții de a soluționa un litigiu este de ordine publică și poate fi examinată de Curte chiar din oficiu, în orice moment al procedurii(25).

44. În prezenta cauză, având în vedere că Curtea este chemată pentru prima dată să se pronunțe asupra acestui tip de acțiune, considerăm că este necesar să se abordeze problema respectivă.

45. Potrivit articolului 8 primul paragraf din Protocolul nr. 2:

„Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe cu privire la acțiunile referitoare la încălcarea principiului subsidiarității de către un act legislativ, formulate, în conformitate cu normele prevăzute la articolul 263 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, de un stat membru sau transmise de acesta în conformitate cu dreptul său intern în numele parlamentului său național sau al unei camere a acestuia.”(26)

46. Textul menționat face referire la „Curtea de Justiție a Uniunii Europene” și, astfel, vizează Curtea ca instituție, inclusiv Curtea de Justiție și Tribunalul. Prin urmare, s‑ar putea ridica problema dacă Tribunalul este competent să se pronunțe asupra acestei acțiuni în primă instanță.

47. În opinia noastră, există mai multe motive care pledează în favoarea concluziei potrivit căreia Curtea de Justiție, iar nu Tribunalul are competența de a se pronunța asupra unei acțiuni introduse de un parlament național în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2.

48. În primul rând, tratatele atribuie competență ambelor instanțe ale Uniunii prin referire la Curtea de Justiție a Uniunii Europene ca instituție(27). Acțiunile care pot fi judecate de Tribunal în primă instanță sunt apoi enumerate în mod expres la articolul 256 TFUE(28) sau specificate în Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene (denumit în continuare „statutul”)(29).

49. Astfel, referirea la Curtea de Justiție a Uniunii Europene de la articolul 8 din Protocolul nr. 2 constituie modul obișnuit în care tratatele atribuie competența instanțelor Uniunii. Pentru a se conferi competența Tribunalului, ar fi necesară o dispoziție expresă în tratate sau în statut. Totuși, nu există o asemenea dispoziție care să confere Tribunalului competența de a judeca în primă instanță acțiuni în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2.

50. În al doilea rând, s‑ar putea considera că acțiunea întemeiată pe dispoziția menționată este pur și simplu o versiune a acțiunii în anulare, reglementată la articolul 263 TFUE, pentru care articolul 256 alineatul (1) TFUE conferă în principiu Tribunalului competența, cu excepția cazului în care statutul o rezervă Curții de Justiție. Articolul 51 din statut rezervă Curții de Justiție, printre altele, acțiunile în anulare introduse de un stat membru împotriva unui act legislativ.

51. Din modul de redactare a articolului 8 din Protocolul nr. 2 rezultă că acțiunea poate fi formulată de un parlament național, ca instituție distinctă de statul membru („formulate […] de un stat membru sau transmise de acesta în conformitate cu dreptul său intern în numele parlamentului său național sau al unei camere a acestuia”). Astfel, o cameră a unui parlament național decide singură să inițieze acțiunea, în timp ce guvernul statului membru în cauză trebuie doar să transmită o asemenea acțiune, după cum s‑a procedat în prezenta cauză.

52. Faptul că se acordă unui stat membru, reprezentat de guvernul său, dreptul de a introduce acțiunea în fața Curții de Justiție în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 nu modifică drepturile statelor membre, întrucât acestea pot deja să introducă în fața Curții de Justiție acțiuni în anulare pentru încălcarea principiului subsidiarității în conformitate cu articolul 263 al doilea paragraf TFUE coroborat cu articolul 256 alineatul (1) TFUE și articolul 51 din statut. Astfel, motivul includerii statelor membre în articolul 8 din Protocolul nr. 2 ar putea fi pur și simplu dorința de a sublinia că principiul subsidiarității poate face obiectul unei acțiuni în justiție. Totuși, stabilirea dreptului respectiv în favoarea parlamentelor statelor membre este o noutate introdusă prin această dispoziție. Menționarea unui stat membru qua guvern împreună cu același stat membru qua parlament în aceeași dispoziție sugerează că acțiunea prevăzută la articolul 8 din Protocolul nr. 2 trebuie să fie introdusă în fața aceleiași Curți în ambele cazuri. Întrucât statul membru qua guvern trebuie să formuleze o asemenea acțiune în fața Curții de Justiție, acesta este un argument în favoarea concluziei potrivit căreia parlamentul național trebuie de asemenea să formuleze acțiunea în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 în fața Curții de Justiție.

53. În al treilea rând, acțiunea formulată în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 nu este aceeași cu cea introdusă în temeiul articolului 263 TFUE, deși obiectul ambelor acțiuni este același – anularea unui act al Uniunii. Totuși, prima acțiune este o formă specială sau sui generis de acțiune în anulare(30).

54. Există mai multe argumente în favoarea calificării acestei acțiuni drept o acțiune sui generis.

55. În primul rând, o acțiune în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 nu depinde de condițiile privind calitatea procesuală activă prevăzute la articolul 263 TFUE. Astfel, parlamentele naționale nu trebuie să îndeplinească nicio condiție pentru a avea acces la Curtea de Justiție în scopul contestării unui act legislativ al Uniunii pentru motivul că încalcă principiul subsidiarității.

56. În această privință, este relevant faptul că articolul 8 al doilea paragraf din Protocolul nr. 2 permite Comitetului Regiunilor să formuleze o acțiune „împotriva actelor legislative în vederea adoptării cărora Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene prevede consultarea respectivului comitet”. Astfel, organismul menționat nu trebuie să demonstreze că formulează acțiunea pentru a‑și proteja prerogativele, condiție pe care ar trebui să o îndeplinească în conformitate cu articolul 263 al treilea paragraf TFUE.

57. În al doilea rând, o altă diferență importantă constă în obiectul celor două acțiuni – spre deosebire de o acțiune în temeiul articolului 263 TFUE, care poate fi introdusă pentru mai multe motive specificate la al doilea paragraf al acestuia, o acțiune în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 se poate întemeia numai pe o obiecție legată de încălcarea principiului subsidiarității.

58. În al treilea rând, există o diferență legată de tipul de reclamanți potențiali. Spre deosebire de acțiunea în temeiul articolului 263 TFUE, o acțiune în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 poate fi formulată doar de statele membre, parlamentul lor național sau o cameră a acestuia și Comitetul Regiunilor.

59. Fiind o acțiune sui generis, acțiunea în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 ar putea fi considerată ca intrând în categoria „celelalte cazuri prevăzute în tratate” în sensul articolului 19 alineatul (3) litera (c) TUE.

60. În acest sens, competența acordată Tribunalului în temeiul articolului 256 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 51 din statut de a judeca în primă instanță anumite acțiuni în anulare nu acoperă acțiunea în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2. Competența de a se pronunța asupra acestui tip special de acțiune nu a fost conferită în mod expres Tribunalului.

61. În al patrulea și ultimul rând, observăm că articolul 8 din Protocolul nr. 2 face referire la normele prevăzute la articolul 263 TFUE („formulate, în conformitate cu normele prevăzute la articolul 263 [TFUE]”). Totuși, referirea respectivă nu echivalează această acțiune nouă cu acțiunea în anulare prevăzută la articolul 263 TFUE; dimpotrivă, ea tratează această nouă acțiune ca pe una distinctă, care împrumută anumite aspecte de la articolul 263 TFUE. După cum am explicat deja, referirea menționată nu vizează potențialii reclamanți, condițiile privind calitatea procesuală activă sau motivele de anulare. Astfel, se poate considera că referirea la normele prevăzute la articolul 263 TFUE vizează aspectele procedurale ale acțiunii, cum sunt termenele, precum și efectele care decurg în cazul în care Curtea ar constata că cererea de anulare este întemeiată. Prin urmare, referirea la articolul 263 TFUE nu modifică în niciun fel constatarea anterioară a caracterului sui generis al acțiunii în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2.

62. În concluzie, considerăm că, după cum au arătat atât Parlamentul, cât și guvernul francez în scrisoarea de transmitere(31), o acțiune formulată în temeiul articolului 8 primul paragraf din Protocolul nr. 2 constituie o cale de atac specifică destinată să permită unui parlament național sau uneia dintre camerele sale, având în vedere rolul lor în asigurarea respectării principiului subsidiarității astfel cum este prevăzut în dreptul primar al Uniunii, să sesizeze Curtea de Justiție cu o acțiune pentru încălcarea acestui principiu.

63. Prin urmare, considerăm că Curtea de Justiție este competentă să se pronunțe asupra prezentei acțiuni.

B. Admisibilitatea

64. După cum s‑a arătat, Parlamentul și Consiliul, susținute de Grecia, Spania și Comisie, contestă admisibilitatea majorității obiecțiilor Adunării Naționale.

1. Acțiune limitată la obiecții privind presupuse încălcări ale subsidiarității

65. Spre deosebire de o acțiune în anulare în temeiul articolului 263 TFUE, care poate fi introdusă pentru mai multe motive, printre care și principiul subsidiarității(32), o acțiune formulată în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 se limitează la argumente legate de încălcarea acestui principiu.

66. În primul rând, acest lucru reiese în mod clar din modul de redactare a articolului 8 primul paragraf din Protocolul nr. 2 („referitoare la încălcarea principiului subsidiarității”).

67. În al doilea rând, în ceea ce privește contextul, deși principiile atribuirii, subsidiarității și proporționalității sunt enunțate în paralel de dispozițiile articolului 5 TUE(33), numai articolul 5 alineatul (3) al doilea paragraf TUE prevede că: „Parlamentele naționale asigură respectarea principiului subsidiarității, în conformitate cu procedura prevăzută în respectivul protocol”. Nu există o dispoziție comparabilă la articolul 5 alineatul (4) al doilea paragraf TUE referitoare la principiul proporționalității, deși Protocolul nr. 2 se referă atât la principiul subsidiarității, cât și la principiul proporționalității. De asemenea, nu sunt menționate parlamentele naționale în legătură cu principiul atribuirii astfel cum este prevăzut la articolul 5 alineatul (2) TUE(34).

68. În al treilea rând, în ceea ce privește geneza articolului 8 din Protocolul nr. 2, o asemenea interpretare pare să fie susținută de schimbul de documente care a avut loc în contextul Convenției europene. Referitor la mecanismul de alertă timpurie, s‑a discutat care principii care guvernează competențele Uniunii trebuie să fie controlate de parlamentele naționale, iar propunerile de includere a principiilor atribuirii și proporționalității au fost respinse, în timp ce un asemenea control a fost introdus numai pentru principiul subsidiarității(35). Eventuala recurgere la o procedură judiciară a fost avută în vedere doar pentru principiul subsidiarității(36). Astfel, se pare că intenția de a implica parlamentele naționale a existat doar în cazul controlului politic și judiciar al principiului subsidiarității.

69. În concluzie, considerăm că obiectul unei acțiuni formulate de un parlament național în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 este limitat la principiul subsidiarității. Prin urmare, obiecțiile invocate trebuie să privească principiul respectiv, altfel sunt inadmisibile.

70. Acestea fiind spuse, în cauza de față se ridică problema de a defini subsidiaritatea și, în special, a modului de distingere a principiului menționat de principiile atribuirii și proporționalității. De fapt, părțile la această procedură par să fie de acord că prezenta acțiune este limitată la principiul subsidiarității. Totuși, nu sunt de acord cu privire la aspectul dacă se poate considera că anumite obiecții invocate de Adunarea Națională se referă la principiul menționat.

71. În această privință, studiile demonstrează că, în contextul mecanismului de alertă timpurie, care se limitează de asemenea la controlul principiului subsidiarității, parlamentele naționale înțeleg în mod diferit sensul principiului în cauză(37). De exemplu, uneori, acestea includ argumente legate de conținutul unei propuneri legislative, cum ar fi critica privind caracterul adecvat sau necesitatea măsurilor propuse, sau susțin lipsa unui temei juridic adecvat pentru acțiunea Uniunii. Acest lucru demonstrează că linia de demarcație dintre aceste principii, toate menționate la articolul 5 TUE, este fluidă.

72. Revenind la controlul judiciar al principiului subsidiarității, în jurisprudență, atunci când au fost invocate obiecții referitoare la principiul respectiv în urma unor acțiuni în anulare introduse în temeiul articolului 263 TFUE, acestea au fost formulate de regulă împreună cu obiecții prin care se contestă existența competenței Uniunii sau proporționalitatea măsurii Uniunii(38). În asemenea cazuri, nu era absolut necesar să se stabilească o linie de demarcație strictă între aceste principii, întrucât Curtea, atunci când se pronunță în contextul unor astfel de acțiuni, este competentă să ia în considerare aceste trei principii pentru a se pronunța asupra legalității măsurii(39).

73. Totuși, după cum s‑a explicat, acțiunea care poate fi formulată de parlamentele naționale în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 se limitează la principiul subsidiarității. Prin urmare, pentru stabilirea admisibilității obiecțiilor invocate de Adunarea Națională, Curtea trebuie să distingă în prezenta cauză principiul subsidiarității de celelalte două principii care guvernează competențele Uniunii: principiile atribuirii și proporționalității. Dacă acțiunea introdusă în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 privește ultimele două principii, aceasta nu este admisibilă.

2. Distingerea subsidiarității de atribuire și proporționalitate

74. La fel ca alte sisteme federale, Uniunea Europeană a stabilit norme de natură constituțională care reglementează dreptul de a acționa al nivelului central de guvernare.

75. În Uniunea Europeană, aceste norme sunt prevăzute la articolul 5 TUE, care face distincție între principiile atribuirii, subsidiarității și proporționalității, fiecare având propriul rol în repartizarea competențelor între Uniunea Europeană și statele membre.

76. Fără a nega existența unei interdependențe importante între aceste trei principii, pentru aprecierea admisibilității în cazul de față, fiecare dintre ele trebuie totuși să primească o semnificație proprie și să poată fi tratat separat.

77. Deși există o anumită marjă de interpretare care permite să se atribuie principiului subsidiarității o semnificație mai largă sau mai restrânsă, alegerea sensului mai larg ar impune restrângerea sensului celorlalte două principii(40). O asemenea alegere ar putea avea avantajele sale, întrucât ar putea, de exemplu, să deschidă minorităților reprezentate în parlamentele naționale accesul mai larg la Curte în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 pentru a contesta obiectivele de reglementare ale Uniunii cu care guvernul lor a fost de acord în procesul decizional al Uniunii și pe care acestea nu au putut să le împiedice la nivel național(41). Totuși, identificarea limitelor principiului subsidiarității trebuie să respecte semnificația deja atribuită de Curte celorlalte două principii. În opinia noastră, interpretarea actuală a domeniului de aplicare al principiilor atribuirii și proporționalității nu lasă prea mult loc pentru o interpretare largă a principiului subsidiarității.

78. Mai întâi, în opinia noastră, cele trei principii consacrate la articolul 5 TUE sunt principii federale, care urmăresc găsirea nivelului optim pentru luarea deciziilor. Uniunea Europeană a fost creată din dorința și nevoia ca statele membre să instituie un nivel comun de guvernanță pentru a decide asupra problemelor care le privesc pe toate și depășesc granițele naționale. Acest nou nivel de guvernanță s‑a concretizat prin atribuirea de către statele membre a anumitor competențe Uniunii Europene. Altfel spus, Uniunea Europeană are doar competențele care i‑au fost atribuite prin tratate. În această privință, principiul atribuirii, astfel cum este consacrat la articolul 5 alineatul (2) TUE, guvernează existența și limitele competențelor Uniunii.

79. Potrivit articolului 5 alineatul (2) prima teză TUE: „În temeiul principiului atribuirii, Uniunea acționează numai în limitele competențelor care i‑au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate”(42).

80. Celelalte două principii consacrate la articolul 5 TUE, și anume principiile subsidiarității și proporționalității, se referă la exercitarea, iar nu existența competențelor Uniunii(43). Acestea intră în joc numai atunci când s‑a atribuit Uniunii Europene competența necesară.

81. Articolul 5 alineatul (3) TUE precizează: „În temeiul principiului subsidiarității, în domeniile care nu sunt de competența sa exclusivă, Uniunea intervine numai dacă și în măsura în care obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi realizate în mod satisfăcător de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional și local, dar datorită dimensiunilor și efectelor acțiunii preconizate, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii.”

82. Articolul 5 alineatul (4) TUE prevede: „În temeiul principiului proporționalității, acțiunea Uniunii, în conținut și formă, nu depășește ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor.”

83. În cadrul prezentei cauze, este important să se definească semnificația, scopul și domeniul de aplicare al principiului subsidiarității. Indiferent de sursa de inspirație pentru includerea acestui principiu în sistemul juridic al Uniunii(44), din descrierea sa de la articolul 5 alineatul (3) TUE rezultă că acesta reflectă în mod clar o preferință pentru luarea deciziilor la un nivel de guvernare inferior, ceea ce înseamnă, în cazul de față, mai degrabă la nivelul statelor membre decât la nivelul Uniunii Europene(45). Totuși, principiul subsidiarității nu doar favorizează procesul decizional la un nivel inferior, ci totodată justifică luarea deciziilor la nivelul Uniunii atunci când acest lucru este considerat mai adecvat. Astfel, principiul subsidiarității poate servi fie ca o limită, fie ca o justificare pentru intervenția la nivelul Uniunii(46).

84. În aceste condiții și ținând seama de faptul că articolul 5 TUE enumeră toate cele trei principii, dar le conferă semnificații distincte, este necesar să se distingă principiul subsidiarității de principiul atribuirii, pe de o parte, și de principiul proporționalității, pe de altă parte.

a) Subsidiaritate sau atribuire

85. Într‑un anumit sens, s‑ar putea susține că subsidiaritatea este un principiu care justifică crearea unui nivel comun de guvernanță pentru anumite chestiuni. Ca un asemenea metaprincipiu, subsidiaritatea a motivat alegerea competențelor atribuite Uniunii Europene, numărul unor astfel de competențe crescând odată cu fiecare modificare a tratatelor și, astfel, este indisolubil legată de principiul atribuirii.

86. Totuși, subsidiaritatea, astfel cum este menționată la articolul 5 alineatul (3) TUE, nu este un metaprincipiu, ci mai degrabă un principiu instrumental(47). Pentru acest motiv, principiul subsidiarității nu privește problema nivelului de guvernare, Uniunea Europeană sau statele membre, care are autoritatea de a decide cu privire la obiectivele concrete ale acțiunii legislative – dacă se atribuie Uniunii Europene competența pentru o anumită politică pe baza principiului atribuirii, ea poate stabili un obiectiv concret al acțiunii legislative în cadrul politicii respective(48). Odată identificat obiectivul, principiul subsidiarității intervine pentru a stabili dacă Uniunea Europeană trebuie să acționeze pentru realizarea sa.

87. Prin urmare, principiul subsidiarității poate fi verificat doar în raport cu obiectivul concret ales de legiuitorul Uniunii, iar alegerea politică privind ceea ce trebuie reglementat nu poate fi pusă sub semnul întrebării prin intermediul acestui principiu. Astfel, problema soluționată prin aplicarea principiului subsidiarității, astfel cum este definit la articolul 5 alineatul (3) TUE, nu este stabilirea nivelului (Uniunea Europeană sau statul membru) la care se poate decide că un anumit lucru constituie o problemă care necesită reglementare în cadrul domeniului de politică ce intră în competența Uniunii Europene, ci mai degrabă dacă este necesar ca Uniunea Europeană să acționeze pentru realizarea obiectivului de reglementare pe care ea însăși l‑a considerat a necesita reglementare.

88. Din această perspectivă, principiul subsidiarității stabilește că, chiar dacă se conferă Uniunii Europene posibilitatea de a reglementa într‑un domeniu de politică și chiar dacă instituțiile Uniunii identifică necesitatea realizării unui anumit obiectiv concret în domeniul respectiv prin reglementare, aceasta nu înseamnă totuși că trebuie luate măsuri legislative la nivelul Uniunii. Acțiunea Uniunii are loc numai dacă problema identificată ca necesitând o acțiune de reglementare nu a putut fi soluționată în mod satisfăcător de statele membre, iar obiectivul de reglementare ar putea fi realizat mai bine de Uniunea Europeană.

89. În plus, principiul subsidiarității este aplicabil numai în domeniile de competență partajată, și anume domeniile în care statele membre au împuternicit Uniunea Europeană să acționeze, dar nu au renunțat la propriile competențe(49). Astfel, articolul 5 alineatul (3) TUE limitează aprecierea în temeiul principiului subsidiarității la „domeniile care nu sunt de competența […] exclusivă [a Uniunii Europene]”. Această alegere este consecința logică a imposibilității de a face o comparație pentru a stabili la care nivel este „mai bine” să se acționeze, întrucât statele membre au renunțat la dreptul lor de a acționa în domeniile de competență exclusivă în favoarea Uniunii Europene(50).

90. Faptul că principiul subsidiarității depinde de existența unei competențe a Uniunii înseamnă că principiul respectiv, astfel cum este prevăzut la articolul 5 alineatul (3) TUE, nu poate prin sine să creeze o competență a Uniunii.

91. Faptul menționat înseamnă totodată, ceea ce este important pentru prezenta cauză, că principiul subsidiarității intră în discuție numai dacă s‑a atribuit deja Uniunii competența partajată relevantă. Acest lucru ridică o problemă care este relevantă pentru decizia referitoare la admisibilitatea obiecțiilor din prezenta cauză: Curtea poate și trebuie să verifice dacă Uniunea Europeană este competentă în ceea ce privește chestiunea reglementată și dacă o astfel de competență este partajată cu statele membre, chiar dacă articolul 8 din Protocolul nr. 2 conferă Curții numai competența de a controla conformitatea cu principiul subsidiarității?

92. Adunarea Națională, susținută de Ungaria, este în favoarea interpretării potrivit căreia aprecierea existenței unei competențe a Uniunii este parte integrantă din controlul principiului subsidiarității. În schimb, Parlamentul și Consiliul, susținute de Grecia, Spania și Comisie, consideră că Curtea nu poate aprecia dacă Uniunea Europeană a fost competentă sau a depășit limitele competenței sale atunci când a examinat respectarea principiului subsidiarității.

93. În opinia noastră, înainte de a verifica dacă principiul subsidiarității a fost respectat, Curtea poate stabili că Uniunea Europeană este competentă în mod vădit în ceea ce privește chestiunea reglementată. Totuși, numai un nivel de control foarte elementar poate fi exercitat într‑o asemenea situație, în care Curtea poate ridica problema dacă temeiul juridic, astfel cum este specificat în actul contestat, există în tratate. În plus, întrucât o chestiune poate să privească, în același timp, mai multe domenii politice, dintre care unele țin de competența de reglementare a Uniunii, iar altele nu, este suficient ca Curtea să constate că actul în cauză ar putea, la prima vedere, să se încadreze în unul dintre aceste domenii politice pentru care Uniunea are competență de reglementare. Orice alt litigiu privind existența sau caracterul adecvat al temeiului juridic nu intră sub incidența principiului subsidiarității și trebuie soluționat ca o chestiune legată de principiul atribuirii. Curtea nu poate fi sesizată cu un asemenea litigiu prin intermediul unei acțiuni întemeiate pe articolul 8 din Protocolul nr. 2.

94. De asemenea, o obiecție potrivit căreia actul contestat depășește limitele unei anumite competențe a Uniunii, astfel cum a fost atribuită prin tratate, este de asemenea o problemă care ține de existența competenței. Astfel, aceasta este o problemă legată de principiul atribuirii, iar nu de principiul subsidiarității.

95. Jurisprudența a stabilit deja că aceste chestiuni țin mai degrabă de principiul atribuirii decât de subsidiaritate. Pentru a da un exemplu clasic, în Hotărârea Tobacco Advertising(51), Curtea a considerat, în materie de atribuire, că există limite ale competenței privind piața internă, în prezent la articolul 114 TFUE, și că Uniunea Europeană poate sau chiar trebuie să ia în considerare un nivel ridicat de protecție a sănătății umane, cu privire la care nu dispune de o competență de reglementare, atunci când legiferează în limitele acestei competențe. Totuși, alegerea de a armoniza publicitatea pentru tutun nu a fost și nu putea fi contestată ca atare, atât timp cât se încadra în limitele competenței de pe piața internă. În acest sens, jurisprudența respectivă împiedică invocarea principiului subsidiarității pentru a contesta faptul că alegerea actului legislativ concret a fost făcută la nivelul Uniunii, iar nu la nivel național, atât timp cât alegerea menționată se încadrează în limitele unei competențe, astfel cum a fost atribuită Uniunii Europene.

96. În sfârșit, atunci când se confruntă cu o obiecție întemeiată pe o încălcare a principiului subsidiarității, Curtea poate verifica dacă actul în cauză, având în vedere temeiul juridic declarat, ține de un domeniu care este de competența exclusivă a Uniunii. Sarcina menționată este facilitată în prezent de enumerarea expresă a competențelor exclusive ale Uniunii la articolul 3 TFUE, dar acest tip de problemă nu se ridică în prezenta cauză.

b) Subsidiaritate sau proporționalitate

97. Problemele legate de principiul subsidiarității trebuie totodată să se distingă de cele legate de principiul proporționalității.

98. Astfel cum este definit la articolul 5 alineatul (4) TUE, principiul proporționalității impune să se stabilească dacă, după ce s‑a demonstrat că acțiunea la nivelul Uniunii este justificată întrucât statele membre, acționând individual, nu pot atinge în mod satisfăcător obiectivul de reglementare stabilit de Uniunea Europeană, măsurile concrete alese sunt adecvate și necesare. Astfel, controlul proporționalității vizează conținutul unui act al Uniunii, iar nu nivelul adecvat pentru luarea deciziilor(52). După cum confirmă jurisprudența, caracterul adecvat și necesar al unei măsuri se apreciază în raport cu obiectivul de reglementare concret ales la nivelul Uniunii(53).

99. Suntem de acord cu argumentele potrivit cărora ar putea fi în interesul parlamentelor naționale să conteste legislația Uniunii pentru motive privind proporționalitatea. Practica mecanismului de alertă timpurie demonstrează că ele fac într‑adevăr acest lucru (a se vedea punctul 71 din prezentele concluzii). De exemplu, este în interesul parlamentelor naționale ca măsurile să fie mai puțin intruzive sau să nu existe deloc la nivelul Uniunii, deoarece acest lucru lasă mai mult spațiu pentru procesul politic național.

100. Într‑adevăr, utilitatea argumentelor referitoare la conținutul măsurilor Uniunii ar putea fi motivul pentru care asemenea argumente, deși nu privesc principiul subsidiarității, sunt totuși luate în considerare de Comisie în contextul mecanismului de alertă timpurie.

101. Cu toate acestea, principiul subsidiarității consacrat la articolul 5 alineatul (3) TUE nu este avut în vedere de tratate ca incluzând probleme legate de principiul proporționalității în sensul articolului 5 alineatul (4) TUE.

102. Acest lucru este clar, dat fiind că, deși Protocolul nr. 2 privește atât principiul subsidiarității, cât și principiul proporționalității, articolul 8 din Protocolul nr. 2 limitează acțiunile formulate de parlamentele naționale la principiul subsidiarității, excluzând astfel problemele care țin de principiul proporționalității.

103. Prin urmare, obiecțiile care contestă caracterul adecvat, utilitatea, intensitatea sau aspecte similare ale măsurilor legislative ale Uniunii alese sunt obiecții care țin de principiul proporționalității și nu pot fi supuse aprecierii Curții în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2.

104. Pe scurt, acțiunea introdusă de un parlament național în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2 se limitează la principiul subsidiarității. Singurele obiecții care trebuie abordate din perspectiva subsidiarității sunt cele potrivit cărora obiectivul unui act legislativ, deși este considerat important de Uniunea Europeană, nu necesită o acțiune de reglementare la nivelul Uniunii, întrucât statele membre pot realiza acest obiectiv în mod satisfăcător atunci când acționează pe cont propriu, iar Uniunea nu îl poate realiza mai bine.

105. Curtea trebuie să trateze ca vizând principiului atribuirii [articolul 5 alineatul (2) TUE] obiecții potrivit cărora Uniunea Europeană nu este competentă pentru anumite probleme sau că măsura a depășit sfera unei competențe a Uniunii și ca vizând principiul proporționalității [articolul 5 alineatul (4) TUE] obiecții potrivit cărora obiectivul declarat al unui act legislativ nu necesită reglementare sau măsurile alese sunt inadecvate sau impun sarcini inutile statelor membre sau persoanelor fizice. Astfel de obiecții nu țin de principiul subsidiarității. Pentru a contesta aceste chestiuni, Adunarea Națională ar trebui să invoce articolul 263 al patrulea paragraf TFUE(54) și nu se poate prevala de o acțiune întemeiată pe articolul 8 din Protocolul nr. 2.

106. Din această perspectivă vom aborda în continuare aprecierea admisibilității obiecțiilor Adunării Naționale în prezenta cauză.

3. Apreciere în prezenta cauză

107. Pentru a aprecia admisibilitatea obiecțiilor invocate de Adunarea Națională în prezenta cauză, este necesar să se decidă, pe baza considerațiilor de mai sus, care dintre ele privesc sau nu principiul subsidiarității.

108. În primul rând, principiul subsidiarității este aplicabil în prezenta cauză, întrucât domeniul politic privind azilul și imigrația este atribuit Uniunii Europene ca fiind una dintre competențele partajate(55), iar articolul 78 alineatul (2) litera (e) TFUE și articolul 79 alineatul (2) literele (a), (b) și (c) TFUE, specificate ca temeiuri juridice ale Regulamentului 2024/1351, permit o acțiune legislativă a Uniunii. Orice investigație suplimentară efectuată după ce se ajunge la o asemenea concluzie prima facie ar depăși competența Curții în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2.

109. În al doilea rând, revine Uniunii Europene să decidă că este necesară o acțiune legislativă pentru a reduce povara statelor membre care se confruntă cu o presiune migratorie. Această alegere nu poate fi pusă sub semnul întrebării din perspectiva principiului subsidiarității. Principiul menționat este relevant numai pentru stabilirea aspectului dacă obiectivul legislativ în cauză poate fi realizat în mod satisfăcător de statele membre acționând individual sau poate fi realizat mai bine prin măsuri legislative ale Uniunii.

110. În al treilea rând, suntem de acord cu Parlamentul și cu Consiliul, susținute de Grecia, Spania și Comisie, potrivit cărora primele patru obiecții invocate de Adunarea Națională (a se vedea punctele 21-28 din prezentele concluzii) nu se referă la principiul subsidiarității.

111. Prima și a doua obiecție, întemeiate pe faptul că articolul 72 TFUE și, respectiv, articolul 4 alineatul (2) TUE rezervă statelor membre competența de a menține ordinea publică și de a asigura securitatea națională, privesc principiul atribuirii, iar nu principiul subsidiarității. Prin aceste obiecții, Adunarea Națională susține în esență că nu s‑a atribuit Uniunii Europene competența de a adopta Regulamentul 2024/1351. Astfel de obiecții nu pot fi examinate de Curte în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2.

112. A treia obiecție se referă la presupusele consecințe financiare dăunătoare ale mecanismului obligatoriu de solidaritate introdus prin Regulamentul 2024/1351 și, astfel, în esență, după cum arată Parlamentul și Comisia, susține că măsura Uniunii nu este proporțională. În plus, presupusa încălcare a articolului 151 TFUE pare a consta în faptul că repercusiunile măsurilor impuse prin Regulamentul 2024/1351 asupra bugetelor naționale ar face imposibilă îndeplinirea de către Franța a obligațiilor sale în materie de politică socială, ceea ce contravine articolului 151 TFUE. Acest argument nu pune sub semnul întrebării nivelul adecvat pentru luarea deciziilor și, prin urmare, nu ține de subsidiaritate.

113. Potrivit Parlamentului European și Comisiei, a patra obiecție privind utilitatea regimului de relocare vizează principiul proporționalității. În opinia noastră, obiecția respectivă ar putea fi înțeleasă în două moduri. Aceasta contestă fie caracterul adecvat al regimului de relocare pentru realizarea obiectivului Regulamentului 2024/1351, care este, printre altele, acela de a acorda sprijin eficace statelor membre aflate sub presiune migratorie(56), situație în care este vorba despre un argument legat de proporționalitate, fie contestă chiar obiectivul reglementării menționate, situație în care se poate considera că vizează principiul atribuirii, negând existența competenței Uniunii Europene de a alege un asemenea obiectiv. În ambele situații, această obiecție nu privește principiul subsidiarității.

114. În orice caz, întrucât Adunarea Națională încheie cu argumentul potrivit căruia regimul de relocare, care nu este prevăzut în titlul V din Tratatul FUE, depășește competențele Uniunii Europene, se pare că aceasta invocă un argument legat de principiul atribuirii, iar nu de principiul subsidiarității.

115. Prin urmare, propunem Curții să respingă aceste patru obiecții ca inadmisibile în temeiul articolului 8 din Protocolul nr. 2.

116. În schimb, după cum au arătat Parlamentul și Consiliul, susținute de Grecia, Spania și Comisie, a cincea obiecție invocată de Adunarea Națională privește principiul subsidiarității și este, așadar, admisibilă.

117. Vom examina în continuare temeinicia acestei obiecții.

C. Fondul

118. Amintim că, prin intermediul celei de a cincea obiecții, Adunarea Națională susține că nimic nu indică faptul că statele membre nu ar fi fost în măsură să gestioneze, fie singure, fie în cooperare și mai eficient decât Uniunea Europeană, problemele cauzate de afluxul masiv de solicitanți de protecție internațională.

1. Subsidiaritatea procedurală și materială

119. După cum a arătat Curtea, în contextul controlului jurisdicțional al unui act al Uniunii în raport cu principiul subsidiarității, instanța Uniunii trebuie să verifice „atât respectarea condițiilor de fond prevăzute la articolul 5 alineatul (3) TUE, cât și respectarea garanțiilor procedurale prevăzute de [Protocolul nr. 2]”(57).

120. În primul rând, subsidiaritatea procedurală impune instituțiilor Uniunii să furnizeze o motivare suficientă care să justifice concluzia lor în sensul că ar fi necesară acțiunea la nivelul Uniunii. Curtea s‑a concentrat pe respectarea condițiilor de formă și, în special, a motivării, invocând o jurisprudență constantă potrivit căreia respectarea obligației de motivare trebuie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare a actului atacat, ci și a contextului și a împrejurărilor speței. Aceasta a constatat că cerințele respective au fost respectate atunci când materialele legislative relevante conțin suficiente elemente care evidențiază în mod clar și neechivoc avantajele legate de o acțiune întreprinsă la nivelul Uniunii față de una întreprinsă la nivelul statelor membre(58). Acest lucru a fost valabil chiar dacă nu a existat nicio referire expresă la subsidiaritate în actul Uniunii care este vizat(59).

121. În al doilea rând, subsidiaritatea materială privește problema, astfel cum este prevăzută la articolul 5 alineatul (3) TUE, dacă instituțiile Uniunii puteau concluziona că obiectivul urmărit prin acțiunea preconizată nu poate fi realizat în mod satisfăcător de statele membre și, având în vedere amploarea sau efectele sale, poate fi realizat mai bine la nivelul Uniunii(60).

122. Având în vedere modul de redactare a articolului 5 alineatul (3) TUE, se consideră în general că testul subsidiarității are două componente: una negativă și una pozitivă, prin intermediul cărora, însă, după cum a considerat doamna avocată generală Kokott, „se precizează aceeași problemă, din două puncte de vedere diferite, mai precis problema dacă pentru realizarea obiectivelor preconizate să se acționeze la nivelul Uniunii sau la nivelul statelor membre”(61).

123. În jurisprudență, care privește în mare parte, dar nu în totalitate, armonizarea pieței interne în temeiul articolului 114 din TFUE, Curtea a constatat că principiul subsidiarității a fost respectat, în principal pentru motivul că o astfel de armonizare implică o acțiune la nivelul Uniunii(62).

124. În doctrina juridică se consideră că o astfel de apreciere privind principiul subsidiarității nu este satisfăcătoare, întrucât privează controlul jurisdicțional de orice semnificație reală(63). Dacă este suficient ca legiuitorul Uniunii să declare pur și simplu că armonizarea poate fi realizată mai bine la nivelul Uniunii, fără a explica ce anume trebuie realizat prin armonizare în primul rând, criteriul subsidiarității ar permite întotdeauna acțiunea la nivelul Uniunii, întrucât în mod clar nu este probabil ca statele membre să ajungă singure la soluții identice.

125. Suntem de acord cu această critică. Într‑adevăr, armonizarea nu trebuie considerată ca fiind obiectivul legislației, ci mai degrabă un eventual instrument pentru realizarea obiectivului urmărit. În cadrul politicii privind piața internă, un obiectiv poate fi eliminarea obstacolelor din calea comerțului transfrontalier sau eliminarea denaturărilor semnificative ale concurenței(64). Astfel, trebuie să revină legiuitorului Uniunii sarcina de a stabili existența unor obstacole și de a demonstra apoi, în temeiul principiului subsidiarității, că cea mai bună modalitate de a le elimina este adoptarea unor măsuri de armonizare.

126. Există de asemenea exemple din jurisprudență în care legiuitorul Uniunii a furnizat justificări mai substanțiale pentru preferința acordată acțiunii la nivelul Uniunii, care au fost admise de Curte(65).

127. În orice caz, după cum a arătat doamna avocată generală Kokott, atunci când actul juridic al Uniunii în discuție urmărește să rezolve probleme cu caracter transfrontalier, există „o supoziție solidă că acțiunea la nivelul Uniunii aduce plusvaloare”(66).

128. O întrebare conexă este aceea dacă comparația trebuie făcută între acțiunea Uniunii Europene în raport cu acțiunea individuală a statelor membre sau, după cum sugerează Adunarea Națională, în raport cu acțiunea în cooperare a statelor membre.

129. În această privință, suntem de acord cu opinia Comisiei potrivit căreia nu are niciun sens comparația cu capacitatea statelor membre de a aborda în mod satisfăcător scopul legislativ al măsurii atunci când cooperează în afara cadrului Uniunii Europene. Nivelul european al procesului decizional a fost creat tocmai pentru a permite statelor membre să abordeze împreună problemele comune prin intermediul proceselor decizionale prevăzute în tratate. Dacă este necesară o acțiune comună, această acțiune trebuie întreprinsă la nivelul Uniunii. Cooperarea în afara cadrului dreptului Uniunii, într‑un context internațional, este justificată numai atunci când competența de a aborda o problemă, care nu poate fi soluționată de statele membre acționând individual, nu este conferită Uniunii Europene. În plus, procedurile la nivelul Uniunii Europene dobândesc legitimitate din punct de vedere democratic prin intermediul Consiliului și al Parlamentului. Acest lucru face să fie preferabile față de diferitele forme de cooperare interguvernamentală între statele membre.

130. Prin urmare, termenul de comparație adecvat pentru criteriul subsidiarității este acțiunea individuală a statelor membre(67); totuși, este necesar să fie luate în considerare toate statele membre. În această privință, Curtea a statuat că „principiul subsidiarității nu are ca obiect limitarea competenței Uniunii în funcție de situația unui stat membru sau a altuia luat în considerare în mod individual, ci impune numai ca acțiunea preconizată să poată fi realizată mai bine la nivelul Uniunii(68). Rezultă că principiul subsidiarității „nu poate avea ca efect invalidarea unui act al Uniunii din cauza situației speciale a unui stat membru, chiar dacă acesta este mai avansat decât altele în raport cu obiectivul urmărit de legiuitorul Uniunii”(69).

131. Pe scurt, subsidiaritatea procedurală și materială clarifică obligațiile care revin instituțiilor Uniunii implicate în procesul decizional în ceea ce privește justificarea unei acțiuni la nivelul Uniunii din perspectiva principiului subsidiarității. Totuși, acest lucru nu rezolvă încă problema intensității controlului Curții.

2. Intensitatea controlului judiciar al subsidiarității

132. Pe fond, după cum s‑a arătat, principiul subsidiarității impune instituțiilor Uniunii să aprecieze dacă acțiunea la nivelul statelor membre este într‑adevăr nesatisfăcătoare și dacă acțiunea la nivelul Uniunii este mai bună sau, mai simplu, dacă o asemenea acțiune a Uniunii prezintă avantaje clare(70).

133. În opinia noastră, Curtea trebuie să accepte, în principiu, concluzia la care ajung instituțiile Uniunii în această privință, dacă acestea pot să demonstreze raționalitatea sa. Altfel spus, Curtea trebuie să ridice problema dacă este evident (vădit) că instituțiile nu au putut ajunge la concluzia respectivă(71). Motivul este că Curtea nu poate substitui aprecierea instituțiilor cu propria apreciere, fără a intra în domeniul opțiunilor politice.

134. Alegerea intensității controlului jurisdicțional ține de politica judiciară. După cum s‑a recunoscut în doctrina juridică: „În cazul în care Curtea continuă se exercite un control superficial, se va expune criticii prin faptul că privează în mod efectiv obligația prevăzută la articolul 5 alineatele (3) [și] (4) [TUE] de orice conținut. Dacă, în schimb, Curtea examinează în detaliu probele care stau la baza obiecției Comisiei, aceasta va trebui să se pronunțe asupra a ceea ce poate constitui un calcul socioeconomic complex privind cel mai eficient nivel de guvernare pentru diferitele sarcini de reglementare.”(72)

135. În opinia noastră, efectuarea doar a unui control superficial, întemeiat pe raționalitatea motivelor invocate în favoarea acțiunii la nivelul Uniunii, ar permite Curții să evite substituirea deciziei legiuitorului cu propria decizie, dar ar determina totodată legiuitorul să ia în serios subsidiaritatea(73).

136. Pentru a realiza ambele scopuri, aspectul procedural al subsidiarității devine important. Curtea trebuie să insiste ca instituțiile să își explice în mod corespunzător aprecierea. Această explicație nu trebuie să fie furnizată în formule, ci să fie adaptată la particularitățile fiecărei acțiuni legislative(74). O asemenea justificare „personalizată”, pe de o parte, obligă instituțiile să evalueze în mod semnificativ dacă Uniunea Europeană trebuie să acționeze într‑o situație concretă și, pe de altă parte, permite Curții să decidă dacă acțiunea Uniunii pare a fi rezonabil de necesară(75).

137. Pe baza celor de mai sus, rămâne să se aprecieze dacă introducerea mecanismului obligatoriu de solidaritate prin Regulamentul 2024/1351 încalcă principiul subsidiarității, după cum susține Adunarea Națională.

3. Apreciere în prezenta cauză

138. Atunci când un act al Uniunii clarifică o reglementare existentă a Uniunii, cum este cazul Regulamentului 2024/1351, pentru a aborda problemele lăsate nesoluționate de reglementarea respectivă, acest lucru pare să necesite întreprinderea unei acțiuni la nivelul Uniunii. Aceasta este situația în special în cazul în care problemele menționate sunt rezultatul lipsei unei acțiuni satisfăcătoare la nivel național.

139. În acest sens, având în vedere că legislația existentă a Uniunii nu prevedea o distribuire echitabilă a răspunderii, după cum impune articolul 80 TFUE, introducerea unui mecanism obligatoriu de solidaritate pare justificată pentru realizarea obiectivului legislativ de a ajuta statele membre supuse unei presiuni migratorii. O asemenea obligație poate fi introdusă doar la nivelul Uniunii.

140. Regulamentul 2024/1351, precum și documentele aferente furnizează astfel de motive, care permit Curții să concluzioneze că regulamentul menționat respectă principiul subsidiarității.

141. Mai întâi, considerentul (88) al Regulamentului 2024/1351, în partea sa relevantă, are următorul cuprins: „Deoarece obiectivele prezentului regulament, și anume stabilirea criteriilor și a mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională înregistrată într‑un stat membru de către un resortisant al unui stat terț sau de către un apatrid și instituirea unui mecanism de solidaritate pentru a sprijini statele membre în abordarea situațiilor de presiune migratorie nu pot fi realizate în mod satisfăcător de către statele membre, dar, având în vedere amploarea și efectele, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii, aceasta poate adopta măsuri în conformitate cu principiul subsidiarității, astfel cum este prevăzut la articolul 5 [TUE].”

142. Deși considerentul de mai sus este în principal o afirmare formularistică a subsidiarității, acesta este clarificat în propunerea de regulament a Comisiei(76). Într‑o secțiune specială privind subsidiaritatea din propunerea respectivă, Comisia arată că: „Prezenta propunere simplifică normele actuale prevăzute în [Regulamentul nr. 604/2013] și vizează să asigure aplicarea corectă a acestor norme care vor limita deplasările neautorizate ale resortisanților țărilor terțe dintr‑un stat membru în altul, aspecte transfrontaliere prin natura lor. Aceste norme sunt completate de un mecanism de solidaritate, nou‑introdus, care instituie un sistem de abordare a situațiilor în care statele membre se confruntă cu o presiune exercitată de migrație. […] Realizarea acestor obiective necesită acțiuni la nivelul UE deoarece ele sunt transfrontaliere prin natura lor. Este clar că acțiunile întreprinse individual de către statele membre nu pot răspunde în mod satisfăcător la necesitatea unei abordări comune a UE pentru a răspunde unei probleme comune.”(77)

143. În plus, propunerea respectivă include o analiză a probelor colectate de Comisie în ceea ce privește problemele actuale legate de sistemul de azil și migrație al Uniunii, inclusiv deficiențele de la nivelul statelor membre. Aceasta precizează, printre altele, că: „Provocările gestionării situațiilor legate de migrație, care variază de la asigurarea unui echilibru al eforturilor de prelucrare a cererilor de azil la asigurarea unei identificări rapide a persoanelor care au nevoie de protecție internațională sau la returnarea efectivă a persoanelor care nu au nevoie de protecție, ar trebui abordate în mod uniform la nivelul Uniunii Europene în ansamblu. În plus, presiunea asupra sistemelor de azil ale statelor membre continuă să reprezinte o povară grea pentru statele membre ale primei intrări, precum și pentru sistemele de azil ale altor state membre din cauza deplasărilor neautorizate. Actualul sistem de migrație este insuficient pentru a face față acestor realități. În special, în prezent nu există un mecanism de solidaritate eficace și nici norme clare privind responsabilitatea. Prin urmare, este necesar un cadru european care să poată gestiona interdependența dintre politicile statelor membre și deciziile acestora. Acest cadru trebuie să țină seama de realitățile în continuă schimbare ale migrației, care au presupus o complexitate sporită și o nevoie intensificată de coordonare.”(78)

144. Deși nu a existat o evaluare de impact realizată de Comisie, Parlamentul a făcut o asemenea evaluare(79) constatând că, în ceea ce privește Propunerea de regulament 2024/1351, principiul subsidiarității a fost respectat și calificând‑o drept „o abordare comună a unei probleme europene comune”. Mai precis, acest studiu a precizat: „Sarcina inegală care revine în prezent statelor membre, mecanismele inadecvate și insuficient recunoscute de repartizare a solicitanților de protecție internațională și recunoașterea deficitară a acestor mecanisme, precum și controlul insuficient al deplasărilor secundare sunt probleme care, prin natura lor, au caracter transfrontalier. În consecință, statele membre nu pot face față singure acestor provocări, iar Uniunea are dreptul de a acționa.”(80)

145. S‑ar putea adăuga că, cu mult înainte de Regulamentul 2024/1351, apariția și dezvoltarea unei politici comune a Uniunii în materie de azil și imigrație au fost justificate din perspectiva principiului subsidiarității. Documente politice atât mai vechi, cât și mai recente par să ofere și mai multă susținere pentru justificarea necesității adoptării acestui regulament.

146. Pentru a menționa doar câteva:

– În conformitate cu Rezoluția din 1986 a Parlamentului European referitoare la elaborarea unei politici europene comune privind refugiații: „este atât firesc, cât și de dorit să se caute o soluție comună la problemele grave cu care se confruntă statele membre care întâmpină dificultăți în găzduirea unui număr relativ mare de refugiați care le solicită aceasta pentru a evita «exportul» problemelor dintr‑un stat membru în altul, întrucât o asemenea situație de «pasare a responsabilității» este umilitoare atât pentru refugiați, cât și pentru societățile noastre libere și democratice”(81).

– În Comunicarea din 1991 a Comisiei privind imigrația se arată: „Fiecare țară, cu propria istorie, propriile tradiții și propria situație geografică specifică, tinde să urmeze abordarea pe care o consideră cea mai adecvată. Problema este, totuși, că orice face o țară poate să afecteze situația din celelalte.”; și: „Comunitatea are datoria să acționeze pentru a preveni asemenea efecte negative care ar împiedica realizarea obiectivelor stabilite în Actul unic. Acest lucru a determinat statele membre să recunoască necesitatea unei abordări comune a celor 12 și să analizeze modalitățile de cooperare. Interdependența între diferitele situații naționale, combinată cu permeabilitatea frontierelor, necesită o acțiune comună, chiar și numai pentru motive legate de eficiență.”(82)

– Potrivit Comunicării din 1994 a Comisiei privind politicile în materie de imigrație și azil: „Se admite tot mai mult că problemele implicate trebuie abordate pe bază de cooperare. Acest lucru și‑a găsit expresia în dispozițiile Tratatului privind Uniunea Europeană care desemnează în mod oficial subiectele ca fiind probleme de interes comun, care trebuie abordate într‑un cadru instituțional unic. Așa trebuie să fie. Aprofundarea procesului de integrare europeană necesită un răspuns integrat și coerent, care să combine realismul și solidaritatea, la provocările generate pentru Uniune în ansamblul său de presiunile migratorii și integrarea imigranților legali. Eșecul în a face față acestor provocări ar fi în detrimentul eforturilor de promovare a coeziunii și a solidarității în cadrul Uniunii și ar putea, într‑adevăr, să pună în pericol stabilitatea viitoare a Uniunii în sine.”(83)

– În Comunicarea Comisiei din 2011 privind consolidarea solidarității în domeniul azilului pe teritoriul UE se afirmă: „Solidaritatea a fost încă de la început recunoscută drept componentă esențială a sistemului european comun de azil (SECA). Nevoia de a transpune solidaritatea în măsuri concrete decurge din realitatea practică, deoarece sistemele de azil ale tuturor statelor membre sunt interdependente. Un sistem suprasolicitat sau deficitar într‑un stat membru are un impact evident asupra tuturor celorlalte, inclusiv prin fluxurile secundare.”(84)

– În Strategia europeană de management în materie de azil și migrație a Comisiei din 2026 se arată că: „Prin intermediul pactului, UE instituie un sistem eficace de solidaritate și responsabilitate pentru gestionarea în mod colectiv a migrației, în care niciun stat membru care se confruntă cu presiuni nu este nevoit să le facă față singur.”(85)

147. În opinia noastră, constatările și afirmațiile din Regulamentul 2024/1351 în sine și din alte documente citate respectă în mod satisfăcător atât subsidiaritatea procedurală, cât și cea materială. Motivele prezentate pentru a acționa la nivelul Uniunii nu par nerezonabile, iar Adunarea Națională nu a invocat niciun argument care să infirme o asemenea concluzie.

148. Prin urmare, propunem Curții să respingă obiecția Adunării Naționale referitoare la principiul subsidiarității ca fiind nefondată.

VI. Cheltuielile de judecată

149. În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție, partea care cade în pretenții trebuie să fie obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. În prezenta cauză, întrucât Parlamentul și Consiliul au solicitat cheltuieli de judecată, iar Adunarea Națională a căzut în pretenții, aceasta din urmă trebuie să fie obligată să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și cele efectuate de Parlament și de Consiliu.

150. Potrivit articolului 140 alineatul (1) din acest regulament, statele membre și instituțiile Uniunii care au intervenit în litigiu trebuie să suporte propriile cheltuieli de judecată. În consecință, Grecia, Spania, Ungaria și Comisia trebuie să suporte propriile cheltuieli de judecată.

VII. Concluzie

151. Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții:

1) respingerea acțiunii ca fiind parțial inadmisibilă și parțial nefondată;

2) obligarea Adunării Naționale să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Consiliul Uniunii Europene și de Parlamentul European, precum și

3) obligarea Republicii Elene, a Regatului Spaniei, a Ungariei și a Comisiei Europene să suporte propriile cheltuieli de judecată.

1 Limba originală: engleza.

2 Adunarea Națională este camera inferioară a Parlamentului francez, compusă din 577 de deputați, în timp ce camera superioară este Sénat (Senatul), cu 348 de senatori. În speță, cererea a fost formulată de Adunarea Națională la cererea doamnei Marine Le Pen și a 87 de deputați.

3 JO 2016, C 202, p. 206, denumit în continuare „Protocolul nr. 2”. Acest protocol este anexat la TUE și Tratatul FUE.

4 Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 14 mai 2024, de modificare a Regulamentelor (UE) 2021/1147 și (UE) 2021/1060 și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 604/2013 (JO L, 2024/1351).

5 A se vedea articolul 88-6 al doilea și al treilea paragraf din Constituția din 4 octombrie 1958, astfel cum a fost modificată prin Legea constituțională nr. 2008-724 din 23 iulie 2008 de modernizare a instituțiilor celei de a V‑a Republici (JORF din 24 iulie 2008, p. 11890).

6 După cum s‑a menționat la punctul 7 din prezentele concluzii, Adunarea Națională solicită anularea în totalitate a Regulamentului 2024/1351 și anularea sa parțială numai cu titlu subsidiar. Totuși, toate părțile din această procedură, inclusiv Adunarea Națională, sunt de acord că partea a IV‑a din regulamentul respectiv nu poate fi separată de restul regulamentului în cauză. Prin urmare, cererea de anulare parțială ar putea fi respinsă de la început ca fiind inadmisibilă, iar prezenta acțiune ar putea fi înțeleasă în sensul că urmărește anularea întregului regulament menționat.

7 A se vedea Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor referitoare la un nou Pact privind migrația și azilul, COM(2020) 609 final din 23 septembrie 2020. Pentru lista de măsuri, a se vedea site‑ul internet al Comisiei, disponibil la adresa: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/pact-migration-and-asylum_en

8 Pentru un comentariu general, a se vedea, de exemplu, Peers, S., „The New Asylum Pact: Brave New World or Dystopian Hellscape?”, în European Journal of Migration and Law, vol. 26, 2024, p. 381.

9 A se vedea articolele 3-15 din Regulamentul 2024/1351 și considerentele (1)-(21) ale acestuia.

10 Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într‑unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid (JO 2013, L 180, p. 31).

11 A se vedea articolele 16-55 din Regulamentul 2024/1351 și considerentele (36)-(76) ale acestuia.

12 A se vedea articolele 56-71 din Regulamentul 2024/1351 și considerentele (22)-(35) ale acestuia. Noțiunea de „presiune migratorie” este definită la articolul 2 alineatul (24) din cadrul său.

13 A se vedea articolul 56 alineatul (1) din Regulamentul 2024/1351 și considerentul (29) al acestuia.

14 Potrivit articolului 2 punctul 22 din Regulamentul 2024/1351, „relocarea” este definită ca fiind „transferul unui solicitant ori al unui beneficiar de protecție internațională de pe teritoriul unui stat membru beneficiar pe teritoriul unui stat membru contribuitor”. Articolul 2 punctele 19 și 20 din regulamentul în cauză definește, la rândul său, „statul membru beneficiar” ca fiind cel care beneficiază de contribuțiile de solidaritate, în timp ce „statul membru contribuitor” este cel „care oferă sau este obligat să ofere contribuții de solidaritate unui stat membru beneficiar”, așa cum se prevede în partea a IV‑a din acesta;

15 A se vedea articolul 57 alineatul (4) din Regulamentul 2024/1351.

16 A se vedea articolul 67 alineatele (2), (3) și (7)-(9) din Regulamentul 2024/1351.

17 A se vedea articolul 68 alineatul (3) din Regulamentul 2024/1351.

18 Articolul 72 TFUE prevede: „Prezentul titlu [titlul V privind spațiul de libertate, securitate și justiție] nu aduce atingere exercitării responsabilităților care revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne.”

19 Articolul 4 alineatul (2) TUE prevede: „Uniunea respectă egalitatea statelor membre în raport cu tratatele, precum și identitatea lor națională, inerentă structurilor lor fundamentale politice și constituționale, inclusiv în ceea ce privește autonomia locală și regională. Aceasta respectă funcțiile esențiale ale statului și, în special, pe cele care au ca obiect asigurarea integrității sale teritoriale, menținerea ordinii publice și apărarea securității naționale. În special, securitatea națională rămâne responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat membru.”

20 Pentru o discuție detaliată, a se vedea de exemplu Kiiver, P., The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity – Constitutional theory and empirical reality, Routledge Publishing, London, 2012; Granat, K., The Principle of Subsidiarity and its Enforcement in the EU Legal Order – The Role of National Parliaments in the Early Warning System, Hart Publishing, Oxford, 2018.

21 A se vedea în această privință Protocolul (nr. 1) privind rolul parlamentelor naționale în Uniunea Europeană, anexat la TUE, la Tratatul FUE și la Tratatul de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice (JO 2016, C 202, p. 203), precum și articolul 4 din Protocolul nr. 2.

22 Un astfel de aviz motivat trebuie prezentat în termen de opt săptămâni de la data transmiterii unei propuneri legislative parlamentelor naționale și, astfel, înainte de adoptarea actelor legislative la nivelul Uniunii. A se vedea în special articolele 6 și 7 din Protocolul nr. 2.

23 Acest lucru pare să rezulte nu doar din modul de redactare a dispozițiilor Protocolului nr. 2, care nu leagă cele două proceduri între ele, ci și din documentele pregătitoare, care datează din perioada Convenției privind viitorul Europei (denumită în continuare „Convenția europeană”), în care propunerile de a stabili o legătură între acestea par să fi fost invocate și respinse. A se vedea de exemplu CONV 286/02, 23 septembrie 2002, p. 7 și 8; CONV 331/02, 11 octombrie 2002, p. 8; CONV 353/02, 22 octombrie 2002, p. 11; CONV 579/03, 27 februarie 2003, p. 3.

24 Trebuie observat că, după cum a arătat Comisia, trei parlamente naționale din Italia, Ungaria și Slovacia au prezentat avize motivate cu privire la neconformitatea propunerii de regulament 2024/1351 cu principiul subsidiarității, în timp ce șase parlamente naționale din Germania, Grecia, Spania, Malta, Portugalia și România au prezentat contribuții referitoare la propunerea menționată, dintre care mai multe au arătat că principiul respectiv a fost respectat. Pentru o listă de documente, a se vedea site‑ul IPEX.eu (care este platforma interparlamentară pentru schimbul de informații la nivelul Uniunii între parlamentele naționale și Parlamentul European), disponibil la adresa: https://ipex.eu/IPEXL‑WEB/document/COM-2020-0610, și al Observatorului legislativ al Parlamentului European, disponibil la adresa: https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/en/procedure‑file?refernece= 2020/0279(COD)

25 A se vedea de exemplu Hotărârea din 12 noiembrie 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, punctul 37), Hotărârea din 6 octombrie 2020, Bank Refah Kargaran/Consiliul (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, punctul 25), și Hotărârea din 6 iulie 2023, EIB și Comisia/ClientEarth (C‑212/21 P și C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punctul 48).

26 Articolul 8 al doilea paragraf din Protocolul nr. 2, care privește Comitetul Regiunilor, prevede: „În conformitate cu normele prevăzute la articolul menționat, astfel de acțiuni pot fi formulate și de Comitetul Regiunilor împotriva actelor legislative în vederea adoptării cărora [Tratatul FUE] prevede consultarea respectivului comitet.”

27 A se vedea în acest sens articolul 19 alineatul (3) TUE și articolele 258-272 TFUE, care conferă Curții de Justiție a Uniunii Europene ca instituție competența de a judeca diferite tipuri de acțiuni directe și de a hotărî cu titlu preliminar. Doar articolul 269 TFUE și articolul 273 TFUE fac referire la Curtea de Justiție în ceea ce privește acțiunile care au ca obiect acte adoptate în temeiul articolului 7 TUE și, respectiv, diferende dintre statele membre în temeiul unor compromisuri.

28 Articolul 256 alineatul (1) TFUE prevede: „Tribunalul are competența să judece în primă instanță acțiunile menționate la articolele 263, 265, 268, 270 și 272, cu excepția celor care sunt atribuite unui tribunal specializat, instituit în conformitate cu articolul 257 și a celor rezervate prin statut Curții de Justiție. Statutul poate să prevadă pentru Tribunal competențe în alte categorii de acțiuni.”

29 A se vedea în această privință articolul 50a din statut, care atribuie Tribunalului competența de a se pronunța în primă instanță asupra litigiilor dintre Uniune și agenții acesteia (cauze privind personalul), precum și articolul 50b din cadrul său, care transferă instanței respective competența de a judeca cererile de decizie preliminară în anumite domenii specifice.

30 A se vedea în această privință Kiiver, citat la nota de subsol 20 din prezentele concluzii, p. 46, care consideră că articolul 8 din Protocolul nr. 2 „este pur și simplu o lex specialis în raport cu articolul 263 TFUE”.

31 În scrisoarea sa de transmitere, guvernul francez a arătat în special că articolul 8 din Protocolul nr. 2 stabilește o cale de atac specifică, prin care un parlament național sau o cameră a acestuia poate să formuleze o acțiune în fața Curții pentru încălcarea principiului subsidiarității printr‑un act legislativ, ceea ce constituie unul dintre „celelalte cazuri prevăzute în tratate” în sensul articolului 19 alineatul (3) litera (c) TUE, în care Curtea este competentă să se pronunțe. Potrivit acestui guvern, reiese în mod expres, așadar, din cuprinsul articolului 8 din Protocolul nr. 2 că parlamentul sau camera formulează acțiunea în nume propriu, aspect confirmat și de contextul și geneza dispoziției respective.

32 După cum se prevede la articolul 263 al doilea paragraf TFUE, motivele respective constau în „motive de necompetență, de încălcare a unor norme fundamentale de procedură, de încălcare a tratatelor sau a oricărei norme de drept privind aplicarea acestuia ori de abuz de putere”.

33 A se vedea articolul 5 alineatele (2)-(4) TUE, care definește principiile atribuirii, subsidiarității și, respectiv, proporționalității ca principii care, după cum se arată la articolul 5 alineatul (1) TUE, reglementează delimitarea și exercitarea competențelor Uniunii.

34 Merită menționat faptul că alte dispoziții ale tratatelor menționează de asemenea parlamentele naționale ca având un rol doar în legătură cu subsidiaritatea. A se vedea, de exemplu, articolul 12 litera (b) TUE, articolul 69 TFUE și articolul 352 alineatul (2) TFUE.

35 A se vedea, de exemplu, CONV 286/02, 23 septembrie 2002, p. 6; CONV 724/01/03, 28 mai 2003, p.1 42.

36 A se vedea, de exemplu, CONV 286/02, 23 septembrie 2002, p. 7-9; CONV 331/02, 11 octombrie 2002, p. 9; CONV 579/03, 27 februarie 2023, p. 2 și 3; CONV 797/03, 10 iunie 2003, p. 51.

37 A se vedea în această privință Baraník, K, Subsidiarity: Mechanisms for monitoring compliance, Serviciul de Cercetare al Parlamentului European, PE 775.868, iulie 2025, p. 20.

38 A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 9 octombrie 2001, Țările de Jos/Parlamentul și Consiliul (C‑377/98, denumită în continuare „Hotărârea privind biotehnologia”, EU:C:2001:523) (obiecții privind temeiul juridic și principiul subsidiarității), Hotărârea din 18 iunie 2015, Estonia/Parlamentul și Consiliul (C‑508/13, EU:C:2015:403) (obiecții privind principiile subsidiarității și proporționalității), și Hotărârea din 4 mai 2016, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2016:323) (obiecții privind temeiul juridic și principiile subsidiarității și proporționalității). Același lucru este valabil și atunci când validitatea unui act al Uniunii este contestată prin intermediul procedurii de trimitere preliminară. A se vedea de exemplu Hotărârea din 8 iunie 2010, Vodafone ș.a. (C‑58/08, EU:C:2010:321 (obiecții privind temeiul juridic și principiile subsidiarității și proporționalității), și Hotărârea din 22 noiembrie 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938) (obiecții privind principiile subsidiarității și proporționalității).

39 Astfel, de exemplu, Curtea ar fi putut să estompeze distincția dintre principiile subsidiarității și proporționalității de la punctul 184 din Hotărârea din 10 decembrie 2002, British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741), fără a depăși limitele competenței sale în această cauză.

40 A se vedea, de exemplu, Schütze, R., „Subsidiarity after Lisbon: Reinforcing the Safeguards of Federalism”, în Cambridge Law Journal, vol. 68, 2009, p. 525, în special p. 533, care propune ca subsidiaritatea să fie tratată ca proporționalitate federală și, astfel, să fie utilizată pentru a examina dacă actul Uniunii restrânge în mod disproporționat autonomia națională. Totuși, acest lucru impune interpretarea principiului proporționalității în sens restrâns ca fiind limitat la examinarea aspectului dacă un act al Uniunii limitează în mod disproporționat drepturile individuale.

41 Se poate susține că aceasta poate fi considerată ca fiind chiar una dintre justificările organizării federale a Uniunii Europene. A se vedea în această privință Moussa, M., Federal Impartiality – Navigating Divisive Rights in the EU and the US, Hart Publishing, Oxford, 2026.

42 În plus, articolul 5 alineatul (2) a doua teză TUE, precum și articolul 4 alineatul (1) TUE precizează că orice competență care nu este atribuită Uniunii Europene aparține statelor membre.

43 Articolul 5 alineatul (1) TUE prevede: „Delimitarea competențelor Uniunii este guvernată de principiul atribuirii. Exercitarea acestor competențe este reglementată de principiile subsidiarității și proporționalității.”

44 Pentru o analiză a originilor principiului subsidiarității și a genezei acestui principiu în textul tratatelor, a se vedea, de exemplu, Schütze, R., From Dual to Cooperative Federalism – The Changing Structure of European Law, Oxford University Press, Oxford, 2009, p. 243-256; Granat, citat la nota de subsol 20 din prezentele concluzii, p. 9-43; Fabbrini, F., „The Principle of Subsidiarity”, în Schütze, R., și Tridimas, T. (eds), Oxford Principles of European Union Law – Volumul I: The European Union Legal Order, Oxford University Press, Oxford, 2018, p. 221.

45 Observăm că, în comparație cu fostul articol 5 al doilea paragraf CE, ca parte a modificărilor introduse prin Tratatul de la Lisabona, articolul 5 alineatul (3) TUE menționează „nici la nivel central, nici la nivel regional și local” în legătură cu statele membre, recunoscând astfel și nivelurile subnaționale de luare a deciziilor.

46 A se vedea în această privință Halberstam, D., „Comparative Federalism and the Role of the Judiciary”, în Caldeira, G. A., Kelemen, D., și Whittington, K. E. (eds), The Oxford Handbook of Law and Politics, Oxford University Press, Oxford, 2008, p. 142, în special p. 152.

47 În acest sens, Halberstam face distincție între subsidiaritatea instrumentală și cea materială. A se vedea Halberstam, citat la nota de subsol 46 din prezentele concluzii, în special p. 152-154.

48 Dacă temeiul juridic al unei acțiuni legislative în cadrul unei anumite politici în sine stabilește obiective pentru realizarea cărora Uniunea Europeană poate acționa, o propunere legislativă concretă trebuie să respecte asemenea limite; în caz contrar, încalcă principiul atribuirii.

49 Some competences have been conferred on the European Union as exclusive competences, which means that Member States can no longer legislate in those areas even if the European Union did not legislate. A se vedea în această privință articolul 2 alineatul (1) TFUE. Competențele exclusive sunt enumerate în mod exhaustiv la articolul 3 TFUE. Alte competențe sunt partajate între Uniunea Europeană și statele membre și, după cum precizează articolul 2 alineatul (2) TFUE, în aceste domenii, statele membre își pot exercita competența în măsura în care Uniunea nu și‑a exercitat competența. Politicile în cazul cărora competențele sunt partajate între Uniunea Europeană și statele membre sunt enumerate, deși nu în mod exhaustiv, la articolul 4 alineatul (2) TFUE.

50 Aceasta nu înseamnă însă că Uniunea Europeană trebuie să reglementeze aspecte care țin de competențele exclusive; totuși, problema dacă este necesară sau nu reglementarea este o opțiune politică pe care nu o limitează principiul subsidiarității.

51 A se vedea Hotărârea din 5 octombrie 2000, Germania/Parlamentul și Consiliul (C‑376/98, denumită în continuare „Hotărârea Tobacco Advertising”, EU:C:2000:544, în special punctele 84 și 85). A se vedea și Concluziile avocatei generale Kokott prezentate în cauza Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2015:848, punctele 143 și 144) (care face distincție între cerința privind temeiul juridic, în speță armonizarea pieței interne în temeiul articolului 114 TFUE, și principiul subsidiarității).

52 A se vedea, de exemplu, Concluziile avocatului general Léger prezentate în cauza Regatul Unit/Consiliul (C‑84/94, denumite în continuare „concluziile privind timpul de lucru”, EU:C:1996:93, punctele 125-127) (care face distincție între principiile subsidiarității și proporționalității, astfel cum se aplică la diferite niveluri ale acțiunii Uniunii).

53 A se vedea Hotărârea din 10 decembrie 2002, British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, punctul 122): „principiul proporționalității, care face parte din principiile generale ale dreptului [Uniunii], impune ca mijloacele puse în aplicare de o dispoziție [a Uniunii] să fie de natură să realizeze obiectivul urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia”. A se vedea de exemplu și Hotărârea din 4 mai 2016, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2016:323, punctul 78).

54 În acest caz, acțiunea în primă instanță ar trebui să fie însă introdusă în fața Tribunalului.

55 A se vedea în această privință capitolul 2, intitulat „Politici privind controlul la frontiere, dreptul de azil și imigrarea”, care face parte din titlul V din Tratatul FUE referitor la spațiul de libertate, securitate și justiție. Articolul 4 alineatul (2) litera (j) TFUE enumeră spațiul de libertate, securitate și justiție printre competențele partajate.

56 A se vedea considerentele (22) și (88) ale Regulamentului 2024/1351.

57 Hotărârea din 4 mai 2016, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2016:323, punctul 113).

58 A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 4 mai 2016, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2016:323, punctele 122 și 123).

59 A se vedea Hotărârea din 13 mai 1997, Germania/Parlamentul și Consiliul (C‑233/94, EU:C:1997:231, în special punctul 28), și Hotărârea privind biotehnologia (punctul 33).

60 A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 4 mai 2016, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2016:323, punctul 114).

61 Concluziile avocatei generale Kokott prezentate în cauza Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2015:848, punctul 142).

62 A se vedea de exemplu Hotărârea din 12 noiembrie 1996, Regatul Unit/Consiliul (C‑84/94, denumită în continuare „Hotărârea privind timpul de lucru”, EU:C:1996:431, punctele 47 și 55) (armonizare „presupune” o acțiune la nivelul Uniunii), Hotărârea privind biotehnologia (punctul 32) (având în vedere efectele asupra comerțului din interiorul Uniunii, este clar că obiectivul este mai bine realizat de Uniunea Europeană), Hotărârea din 10 decembrie 2002, British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, punctele 180-183) (armonizarea necesită o acțiune la nivelul Uniunii), și Hotărârea din 22 mai 2003, Comisia/Germania (C‑103/01, EU:C:2003:301, punctul 47) (armonizarea dispozițiilor divergente poate fi realizată numai de legiuitorul Uniunii).

63 A se vedea, de exemplu, Weatherill, S., The Internal Market as a Legal Concept, Oxford University Press, Oxford, 2017, p. 176; Davies, G., „The Working Time Case and the Death of Subsidiarity”’, în Craig, P., și Schütze, R. (eds), Landmark Cases in EU Law, Volumul 1: The Constitutional Cases, Hart Publishing, Oxford, 2025, p. 145.

64 A se vedea de exemplu Hotărârea Tobacco Advertising (punctul 95).

65 A se vedea de exemplu Hotărârea din 8 iunie 2010, Vodafone ș.a. (C‑58/08, EU:C:2010:321, punctele 76-79) (ca urmare a interdependenței dintre tarife, o abordare comună realizată mai bine la nivelul Uniunii), și Hotărârea din 4 mai 2016, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2016:323, punctele 116-118) (ca urmare a interdependenței obiectivelor privind piața internă și sănătatea publică, realizate mai bine la nivelul Uniunii).

66 Concluziile avocatei generale Kokott prezentate în cauza Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2015:848, punctul 164). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Poiares Maduro prezentate în cauza Vodafone ș.a. (C‑58/08, EU:C:2009:596, punctul 33). Aspectele transnaționale ale problemei examinate au fost considerate ca fiind un indiciu important în sensul că acțiunea la nivelul Uniunii este justificată după adoptarea Orientărilor de la Edinburgh. A se vedea Consiliul European, Concluziile Președinției adoptate la Edinburgh, 11-12 decembrie 1992, anexa 1 la partea A: Abordarea generală a aplicării de către Consiliu a principiului subsidiarității și a articolului 3b din Tratatul privind Uniunea Europeană, p. 19.

67 A se vedea Hotărârea privind biotehnologia (punctul 32), în care Curtea a făcut referire la „măsurile luate de statele membre în mod individual”. A se vedea de asemenea, de exemplu, Gutman, K., The Constitutional Foundations of European Contract Law: A Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford, 2014, p. 302, 303 și 351.

68 Hotărârea din 18 iunie 2015, Estonia/Parlamentul și Consiliul (C‑508/13, EU:C:2015:403, punctul 53). A se vedea, de exemplu, și Hotărârea din 4 mai 2016, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2016:323, punctul 119).

69 Hotărârea din 18 iunie 2015, Estonia/Parlamentul și Consiliul (C‑508/13, EU:C:2015:403, punctul 54).

70 A se vedea în această privință Wyatt, D., „Could a «yellow card» for national parliaments strengthen judicial as well as political policing of subsidiarity?”, în Croatian Yearbook of European Law & Policy, vol. 2, 2006, p. 1, în special p. 10.

71 În Concluziile prezentate în cauza Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2015:848, punctele 146 și 147), avocata generală Kokott a considerat în mod similar că Curtea poate exercita doar un control judiciar restrâns; în mod util, Curtea poate examina numai dacă instituțiile Uniunii au respectat limitele marjei de apreciere care le‑au fost impuse în cadrul exercitării competenței lor, căutând erori vădite de apreciere din partea lor.

72 Craig, P., și De Búrca, G., EU Law: Text, Cases and Materials, ediția a 8-a, Oxford University Press, Oxford, 2024, p. 130.

73 După cum se sugerează și în Concluziile avocatului general Poiares Maduro prezentate în cauza Vodafone ș.a. (C‑58/08, EU:C:2009:596, punctul 30).

74 În această privință, a se vedea Concluziile avocatei generale Kokott prezentate în cauza Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2015:848, punctele 177-188), care observă că, în procedura respectivă, în pofida utilizării unei formulări standard, mijloace de probă scrise erau suficiente, dar recomandă instituțiilor Uniunii să evite formulările generice și să prevadă în preambul detalii suficient de substanțiale și solide privind principiul subsidiarității, care să se refere într‑o mai mare măsură la acțiunea în discuție.

75 A se vedea în această privință Öberg, J., „Subsidiarity as a Limit to the Exercise of EU Competences”, în Yearbook of European Law, vol. 36, nr. 1, 2017, p. 391.

76 Propunerea Comisiei de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind gestionarea situațiilor legate de azil și migrație și de modificare a Directivei 2003/109/CE a Consiliului și a Propunerii de regulament (UE) XXX/XXX [Fondul pentru azil și migrație], COM(2020) 610 final, 23 septembrie 2020 (denumită în continuare „propunerea”). A se vedea în această privință și Avizul Comitetului European al Regiunilor (JO 2021, C 175, p. 32), punctul 26, precum și Avizul Comitetului Economic și Social European (JO 2021, C 155, p. 58), punctul 1.1.

77 Propunerea, citată la nota de subsol 76 din prezentele concluzii, expunerea de motive, secțiunea 2.4.

78 Propunerea, citată la nota de subsol 76 din prezentele concluzii, expunerea de motive, secțiunea 1.1 (sublinierea noastră).

79 Serviciul de Cercetare al Parlamentului European, The European Commission’s New Pact on Asylum and Migration: Horizontal substitute impact assessment, PE 694.210, august 2021 (denumită în continuare „evaluarea de impact a Parlamentului”), secțiunea 4.3, în special subsecțiunea 4.3.2.

80 Evaluarea de impact a Parlamentului, citată la nota de subsol 79 din prezentele concluzii, p. 50.

81 Rezoluția din 9 octombrie 1986 a Parlamentului European referitoare la o inițiativă de negocieri în cadrul Consiliului pentru elaborarea unei politici europene comune privind refugiații (JO 1986, C 283, p. 74), punctul 3.

82 Comunicarea Comisiei către Consiliu și Parlamentul European privind imigrația, SEC(91) 1855 final, 23 octombrie 1991, p. 2 și 8.

83 Comunicarea Comisiei către Consiliu și Parlamentul European cu privire la politicile de imigrare și de azil, COM(94) 23 final, 23 februarie 1994, p. 1.

84 Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor privind consolidarea solidarității în domeniul azilului pe teritoriul UE – Un program european pentru o mai bună partajare a responsabilităților și o mai mare încredere reciprocă, COM(2011) 835 final, 2 decembrie 2011, p. 1.

85 Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind Strategia europeană de gestionare a azilului și a migrației, COM(2026) 45 final, 29 ianuarie 2026, p. 12 (sublinierea noastră).