Concluziile avocatei generale doamna L. Medina prezentate la 10 aprilie 2025.#S.A. și R.J. împotriva The Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth ș.a.#Cererea de decizie preliminară formulată de High Court (Irlanda).#Trimitere preliminară – Răspunderea unui stat membru în caz de încălcare a dreptului Uniunii – Încălcare suficient de gravă – Politica privind azilul – Directiva 2013/33/UE – Standarde pentru primirea solicitanților de protecție internațională – Aflux important de solicitanți de protecție temporară sau internațională – Lipsa accesului la condiții materiale de primire – Nevoi de bază – Epuizare temporară a capacității de cazare.#Cauza C-97/24.

Prezenta cerere de decizie preliminară a fost formulată în cadrul unui litigiu între S.A. și R.J., doi solicitanți de protecție internațională (denumiți în continuare împreună „reclamanții”), pe de o parte, și Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth (ministrul copiilor, egalității, persoanelor cu dizabilități, integrării și tineretului, Irlanda, denumit în continuare „ministrul”), Irlanda și Attorney General (Procurorul General, Irlanda) (denumiți în continuare împreună „autoritățile irlandeze”), pe de altă parte, în legătură cu acordarea de daune interese pentru faptul că nu au pus la dispoziția reclamanților condiții de cazare, hrană, apă și alte condiții materiale de primire menite să răspundă nevoilor de bază ale acestora.

Reclamanții solicită despăgubiri pentru motivul că autoritățile naționale nu au respectat obligațiile care decurg din Directiva 2013/33/UE de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională ( 2 ).

Acțiunea în răspundere în temeiul dreptului Uniunii se bazează pe jurisprudența rezultată din hotărârile fundamentale pronunțate în cauzele Francovich ș.a. ( 3 ) și Brasserie du pêcheur și Factortame ( 4 ) (denumite în continuare împreună „jurisprudența Francovich”) care au stabilit principiul răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii care îi sunt imputabile, principiul respectiv fiind inerent sistemului tratatelor pe care aceasta din urmă se întemeiază ( 5 ).

În conformitate cu acest principiu, particularii vătămați au dreptul la repararea prejudiciului dacă sunt îndeplinite trei condiții, și anume ca norma de drept al Uniunii încălcată să aibă ca obiect conferirea de drepturi particularilor, încălcarea acestei norme să fie suficient de gravă și să existe o legătură directă de cauzalitate între respectiva încălcare și prejudiciul suferit de acești particulari (denumit în continuare „criteriul stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame”) ( 6 ). Punerea în aplicare a condițiilor care să permită stabilirea răspunderii statelor membre pentru prejudicii cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii trebuie, în principiu, să fie efectuată de către instanțele naționale, conform îndrumărilor date de către Curte pentru a efectua această punere în aplicare ( 7 ).

În speță, în timp ce reclamanții susțin că cele trei aspecte ale criteriului menționat sunt îndeplinite, autoritățile irlandeze invocă un caz de forță majoră de natură să se opună constatării unei încălcări suficient de grave și, prin urmare, îndeplinirii cerințelor celui de al doilea aspect al criteriului stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame. Autoritățile menționate nu contestă faptul că nu au pus la dispoziție cazare reclamanților, astfel cum impun normele naționale de transpunere a Directivei 2013/33. Autoritățile neagă însă că reclamanții au dreptul la daune interese întrucât, în opinia lor, încălcările dreptului Uniunii ar fi fost cauzate de împrejurări care constituie un caz de forță majoră și, prin urmare, nu ar fi fost „suficient de grave” în sensul celui de al doilea aspect al criteriului menționat.

Prin urmare, prezenta cauză ridică problema dacă autoritățile naționale pot invoca forța majoră ca mijloc de apărare împotriva unei cereri de despăgubire pentru încălcarea de către acestea a Directivei 2013/33.

Articolele 2, 17 și 18 din Directiva 2013/33 sunt relevante pentru prezentele concluzii. În special, articolul 18 alineatul (9) din această directivă prevede: „În cazuri justificate în mod corespunzător, în ceea ce privește condițiile materiale de primire, statele membre pot stabili, cu titlu excepțional, și alte forme decât cele prevăzute în prezentul articol, pentru o perioadă rezonabilă, cât mai scurtă posibil, atunci când: (a) este necesară o evaluare a nevoilor speciale ale solicitantului, în conformitate cu articolul 22; (b) capacitățile de cazare disponibile în mod obișnuit sunt temporar epuizate. Astfel de condiții diferite satisfac, în oricare dintre cazuri, nevoile de bază.”

Directiva 2013/33 a fost transpusă în dreptul irlandez prin European Communities (Reception Conditions) Regulations 2018 [Regulamentul din 2018 privind Comunitățile Europene (condițiile de primire)] ( 8 ) (denumit în continuare „regulamentul”).

Regulamentul definește condițiile materiale de primire ca fiind „furnizate unui beneficiar în scopul respectării [Directivei 2013/33]” și fiind constituite din următoarele: „(a) cazarea, hrana și beneficiile asociate furnizate în natură; (b) alocația pentru cheltuieli zilnice și (c) îmbrăcăminte furnizată sub formă de alocație financiară în temeiul articolului 201 din Social Welfare Consolidation Act 2005 [Legea consolidată din 2005 privind asigurările sociale].”

Alocația pentru subzistență zilnică este definită ca fiind „partea din condițiile materiale de primire care constituie o plată săptămânală efectuată, în cadrul unui sistem administrat de ministrul muncii și protecției sociale, către un beneficiar pentru ca acesta să își acopere cheltuielile neprevăzute personale”.

Articolul 4 din regulament prevede forma de excepție menționată la articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33, în cazul în care capacitatea de cazare disponibilă în mod normal este epuizată temporar, însă precizează că o astfel de dispoziție excepțională trebuie totuși să răspundă „nevoilor de bază ale beneficiarului”.

Instanța de trimitere arată că, într‑una dintre cauzele aflate pe rolul instanțelor irlandeze, în Hotărârea SY împotriva Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth ( 9 ), High Court (Înalta Curte, Irlanda) a statuat că ministrul nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul regulamentului și al articolului 1 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) întrucât nu a pus la dispoziția solicitantului de protecție internațională cazare, hrană sau instalații sanitare și a emis o declarație potrivit căreia faptul că ministrul nu pune la dispoziție „condițiile materiale de primire” în conformitate cu regulamentul este nelegal și constituie o încălcare a drepturilor solicitantului conferite în temeiul articolului 1 din cartă. Ministrul nu a formulat nicio cale de atac împotriva acestei hotărâri. Cu toate acestea, SY nu a solicitat daune interese.

S.A., resortisant afgan, și R.J., resortisant indian, au depus cereri de protecție internațională în Irlanda, la 15 februarie și, respectiv, la 20 martie 2023.

Aceștia au dobândit dreptul la condiții materiale de primire în temeiul regulamentului. Cu toate acestea, nu li s‑a pus la dispoziție cazare. Reclamanții au primit un singur bon valoric în cuantum de 25 de euro. Aceștia nu erau eligibili pentru a beneficia de o alocație pentru cheltuieli zilnice pentru solicitanții de azil la momentul depunerii cererii, întrucât autoritățile irlandeze au considerat că această eligibilitate depindea de reședința într‑un centru de primire a solicitanților de azil.

Reclamanții au dormit pe străzile din Dublin, adesea în condiții de vreme rece și umedă sau, ocazional, în condiții precare de cazare.

În special, S.A. declară că a fost asistat de Irish Refugee Council, o organizație neguvernamentală, care i‑a furnizat o listă a asociațiilor caritabile din Dublin și de asemenea mese și acces la instalații sanitare pentru persoanele fără adăpost. Acesta a fost martorul și victima violenței pe stradă. Se temea că ar putea fi atacat și era îngrijorat că bunurile sale ar putea fi furate. După câteva săptămâni de dormit pe străzi, acesta s‑a instalat într‑o parcare multietajată din satul Skerries din apropierea orașului Dublin. Ocazional, a fost invitat să înnopteze în locuințele altor afgani. Uneori, acesta nu mânca în mod corespunzător timp de două zile la rând, deoarece nu își permitea să se deplaseze în centrul orașului pentru a avea acces la alimentele din partea asociațiilor caritabile și nici să își cumpere hrană. A petrecut adesea cinci sau șase zile fără să facă duș sau fără să se spele, deoarece accesul la instalațiile sanitare era foarte dificil. Acesta a descris senzațiile de frig, foame, umilință și frică pe care le‑a trăit. S.A. fusese rănit într‑un accident rutier produs în Ungaria în drumul său spre Irlanda, vătămări pentru care a primit îngrijiri medicale de urgență. El a obținut rapoarte medicale care detaliază comoția și durerea suferite, iar aceste rapoarte le‑a remis ministrului pentru a obține cu prioritate o cazare pe motiv de vulnerabilitate.

R.J. declară că, în perioada în care a dormit pe străzi în Dublin, a primit un cort, hrană și îmbrăcăminte de la o asociație caritabilă. Acesta a declarat că adesea era înfometat, însă uneori a beneficiat de hrană din partea organizațiilor caritabile. Se temea în fiecare noapte că persoanele care au vizat alți solicitanți de protecție internațională ar putea să îi incendieze cortul. El nu fost în măsură să facă față nevoilor sale de igienă. R.J. a dezvoltat probleme de sănătate în perioada petrecută fără adăpost. Acesta a afirmat că ajunsese disperat și că se temea pentru viitorul și bunăstarea sa. R.J. afirmă că se simțea singur și înfricoșat.

Solicitanții au solicitat autorităților irlandeze să le recunoască starea de vulnerabilitate, însă cererile lor nu au fost acceptate.

În urma unei modificări a condițiilor de acordare a alocației pentru subzistență, fiecăruia dintre reclamanți li s‑a acordat, la 5 aprilie și, respectiv, la 20 aprilie 2023, cu efect retroactiv de la data depunerii cererilor lor de protecție internațională, o alocație de subzistență zilnică în cuantum de 38,80 euro pe săptămână. Aceștia au putut de asemenea să obțină plăți pentru nevoile suplimentare care să acopere aceste nevoi ad‑hoc.

S.A și R.J. au obținut cazare la 27 aprilie și, respectiv, la 22 mai 2023. Aceștia petrecuseră 71 de zile și, respectiv, 64 de zile ca persoane fără adăpost.

Ulterior, reclamanții au introdus acțiuni împotriva autorităților irlandeze în fața High Court (Înalta Curte), instanța de trimitere, prin care au solicitat despăgubiri pentru faptul că nu au fost puse la dispoziție cazare, hrană, apă și alte condiții materiale de primire care să răspundă nevoilor de bază ale acestora.

În fața acestei instanțe, autoritățile irlandeze nu contestă faptul că reclamanților trebuie să li se admită concluziile formulate în cadrul procedurii referitoare la o încălcare a normelor naționale de transpunere a Directivei 2013/33 și a articolului 1 din cartă. Cu toate acestea pârâții contestă că reclamanții au dreptul la daune interese, din moment ce, în opinia lor, încălcările dreptului Uniunii ar fi fost cauzate de împrejurări care constituie un caz de forță majoră și, prin urmare, nu ar fi fost „suficient de grave” în sensul celui de al doilea aspect al criteriului stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame.

Autoritățile irlandeze nu au invocat lipsa resurselor financiare. Acestea susțin însă că afluxul fără precedent de resortisanți ai unor țări terțe care solicită protecție temporară sau internațională în Irlanda a epuizat capacitatea de cazare pusă la dispoziție de autoritățile menționate, astfel încât, pentru o perioadă de patru luni și jumătate, adulții celibatari care nu se aflau în stare de vulnerabilitate și care erau de sex masculin au rămas fără cazare oferită de autoritățile naționale. Cu toate acestea, autoritățile respective au depus toate eforturile rezonabile pentru a asigura cazarea persoanelor în cauză și pentru a răspunde altor nevoi de primire. Astfel, încălcarea dreptului Uniunii în discuție nu ar fi fost intenționată.

Autoritățile irlandeze susțin de asemenea că forța majoră este, în orice caz, disponibilă ca mijloc de apărare de sine stătător în temeiul dreptului Uniunii.

Instanța de trimitere arată că un raport publicat în anul 2020 a recomandat Irlandei să planifice primirea solicitanților de protecție internațională luând în calcul aproximativ 3 500 de noi cereri pe an. Cu toate acestea, ca urmare a invadării Ucrainei de către Rusia, între luna februarie 2022 și luna mai 2023, aproximativ 100000 de resortisanți ai unor țări terțe care au solicitat protecție temporară sau internațională au sosit în Irlanda, peste 80000 dintre aceștia trebuind să fie cazați de autoritățile irlandeze.

Având în vedere această situație, instanța de trimitere ridică problema posibilității ca un stat membru să invoce forța majoră pentru a se sustrage răspunderii în cazul unei încălcări a dreptului Uniunii, în special atunci când obligațiile în cauză decurg din drepturi inviolabile prevăzute în cartă și sunt exprimate în termeni imperativi și fără caracter derogatoriu în Directiva 2013/33.

În cazul în care s‑ar recunoaște o astfel de posibilitate, ar trebui să se stabilească dacă forța majoră poate fi invocată atunci când împrejurările în cauză nu pot fi gestionate fără un sacrificiu excesiv, atunci când au fost adoptate toate măsurile rezonabile sau atunci când ar fi fost imposibil în mod obiectiv să se respecte dreptul Uniunii. Natura normelor în discuție în litigiul principal ar putea justifica o examinare riguroasă, cu atât mai mult cu cât nevoia de capacități suplimentare de cazare permanentă a încetat să mai fie imprevizibilă de la un anumit moment dat. Prin urmare, ar fi fost de așteptat ca autoritățile irlandeze, care dispuneau de resurse financiare suficiente, să depună eforturi pentru a găsi locuințe private pentru persoanele în cauză, prin furnizarea de tichete valorice pentru cazare sau de asistență financiară de valoare mai mare ori să construiască adăposturi de urgență.

În aceste condiții, High Court (Înalta Curte) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Atunci când noțiunea de «forță majoră» nu este prevăzută ca o clauză de exonerare în cadrul unei directive sau al unui decret de transpunere în litigiu, un astfel de mijloc de apărare poate fi totuși opus unei acțiuni în despăgubire întemeiate pe jurisprudența Francovich pentru încălcarea unei obligații izvorâte din dreptul Uniunii care conferă particularilor drepturi ce decurg din dreptul fundamental la demnitate umană prevăzut la articolul 1 din cartă (fie ca o clauză de exonerare în cadrul celui de al doilea aspect al criteriului stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur/Factortame, fie ca alt mijloc de apărare)? 2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, care sunt parametrii și domeniul de aplicare corect al acestei cauze de exonerare întemeiate pe forța majoră?”

Reclamanții, ministrul, guvernul italian, Înaltul Comisariat al Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați și Comisia Europeană au depus observații scrise. Reclamanții, ministrul, guvernul italian și Comisia au transmis observații orale în cadrul ședinței care a avut loc la 5 februarie 2025.

Prin întrebările sale, care trebuie examinate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă un stat membru poate invoca forța majoră ca mijloc de apărare într‑o acțiune în despăgubire întemeiată pe răspunderea statului pentru încălcarea obligațiilor izvorâte din dreptul Uniunii care decurg din Directiva 2013/33 și care fac parte din dreptul fundamental la demnitate umană consacrat la articolul 1 din cartă. În cazul unui răspuns afirmativ, această instanță solicită clarificări suplimentare cu privire la noțiunea de încălcare „suficient de gravă” în sensul dreptului Uniunii și la condițiile în care poate fi invocată o astfel de apărare.

Înainte de a analiza problema dacă un mijloc de apărare întemeiat pe forța majoră se poate opune unei acțiuni în despăgubire întemeiate pe jurisprudența Francovich, trebuie arătat că întrebarea adresată de instanța de trimitere pare să se întemeieze pe ipoteza că situația în cauză nu intră sub incidența articolului 18 alineatul (9) litera (b) din Directiva 2013/33, care stabilește normele aplicabile situațiilor în care capacitățile de cazare disponibile în mod obișnuit sunt temporar epuizate. Prin urmare, este necesar să se examineze mai întâi dacă această dispoziție se poate aplica împrejurărilor de față.

În cazul în care situația în cauză intră sub incidența articolului 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33, această dispoziție instituie un cadru în limitele căruia trebuie să acționeze statele membre. În acest caz, problema forței majore se pune numai dacă legiuitorul nu a avut în vedere împrejurările din prezenta cauză.

În această privință, în Hotărârea din 8 iunie 2023, UFC – Que choisir și CLCV ( 10 ), având ca obiect Directiva privind pachetele de servicii de călătorie ( 11 ), Curtea a statuat că, în pofida lipsei oricărei referiri la forța majoră într‑o directivă, noțiunea de „circumstanțe inevitabile și excepționale” concretizează noțiunea de „forță majoră” în cadrul acestei directive ( 12 ). Într‑un alt context, în Hotărârea din 26 septembrie 2013 ÖBB‑Personenverkehr, Curtea a statuat că regulamentul care reglementează drepturile călătorilor pe calea ferată omite în mod deliberat să exonereze părțile de răspundere ca urmare a unor circumstanțe inevitabile și extraordinare ( 13 ). Urmând această jurisprudență, s‑ar putea susține că, prin prevederea unei derogări de la articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33, legiuitorul Uniunii a reglementat deja această chestiune, excluzând astfel necesitatea de a lua în considerare o clauză de exonerare întemeiată pe forța majoră. Acest lucru ar face inutilă discuția cu privire la posibilitatea invocării sale în cadrul unei acțiuni întemeiate pe jurisprudența Francovich.

Din acest motiv, prezentele concluzii sunt structurate în două părți. Într‑o primă etapă, vom examina definiția forței majore și vom aprecia dacă articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 poate constitui expresia specifică acesteia în cazul epuizării capacității de cazare ca urmare a unui aflux masiv de persoane care au nevoie de protecție internațională în Irlanda (secțiunea A). Într‑o a doua etapă, vom analiza mijlocul de apărare întemeiat pe forța majoră în cadrul celui de al doilea aspect al criteriului stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame, ținând seama de implicațiile acestuia pentru a stabili existența unei încălcări suficient de grave (secțiunea B).

Amintim de la bun început că noțiunea de forță majoră a fost invocată în fața Curții în diferite domenii ale dreptului Uniunii și este înțeleasă în jurisprudență în sensul de „împrejurări străine celui care le invocă, neobișnuite și imprevizibile, ale căror consecințe nu ar fi putut să fie evitate, în pofida diligenței manifestate” ( 14 ). Întrucât noțiunea de forță majoră nu are un conținut identic în diversele domenii de aplicare ale dreptului Uniunii, semnificația acesteia trebuie să fie determinată în funcție de cadrul legal în care este destinată să își producă efectele ( 15 ).

În cadrul acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulate în temeiul articolului 258 TFUE, Curtea a admis că un caz de forță majoră poate constitui un mijloc de apărare pentru neîndeplinirea de către un stat membru a obligațiilor care îi revin în temeiul dreptului Uniunii. Astfel, s‑a recunoscut că un stat membru care întâmpină dificultăți insurmontabile momentan, care îl împiedică să se conformeze obligațiilor ce rezultă din dreptul Uniunii, poate invoca o situație de forță majoră ( 16 ).

Cu toate acestea, din jurisprudență reiese că pragul pentru demonstrarea existenței unor împrejurări care constituie un caz de forță majoră este ridicat. Chiar și în împrejurări neobișnuite și imprevizibile, un stat membru este obligat să ia toate măsurile care țin de competența sa pentru a se conforma dreptului Uniunii ( 17 ). În Hotărârea Vilkas, în contextul unei decizii‑cadru privind mandatul european de arestare, criteriul a fost formulat în termeni de consecințe ale unor acțiuni neprevăzute și imprevizibile care nu au fost evitate în pofida diligenței manifestate de autorități ( 18 ), noțiune care trebuie să fie interpretată în mod strict ( 19 ). Această formulare a fost adoptată cel mai recent în Hotărârea UFC – Que choisir și CLCV ( 20 ). În plus, astfel cum indică expresia „dificultăți insurmontabile momentan” ( 21 ), interpretarea strictă a forței majore implică faptul că, în cazul în care evenimentul aflat la originea imposibilității de executare este temporar, obligația care decurge din dreptul Uniunii nu poate fi suspendată decât pe durata evenimentului și pentru o perioadă rezonabil de scurtă.

De asemenea, nu se contestă că un stat membru nu poate invoca dificultăți de ordin intern pentru a justifica nerespectarea obligațiilor care rezultă din dreptul Uniunii ( 22 ). În plus, forța majoră nu poate consta în dificultățile de ordin intern care decurg din organizarea politică sau administrativă a unui stat membru sau în lipsa de competență, de cunoștințe, de mijloace sau de resurse ( 23 ).

În jurisprudență, cel mai recent în timpul pandemiei de COVID-19, unele state membre au invocat forța majoră din cauza crizei sanitare fără precedent ( 24 ). Cu toate acestea, Curtea a statuat că, deși această pandemie constituie o situație care intră în sfera circumstanțelor inevitabile și extraordinare, ea nu justifică în mod automat o suspendare generală a obligațiilor care decurg din dreptul Uniunii. Curtea a solicitat o demonstrare concretă a manierei în care pandemia a împiedicat în mod direct respectarea directivei în cauză și a motivului pentru care nu ar fi putut fi luată nicio măsură alternativă pentru a‑și îndeplini obligațiile care le revin în temeiul dreptului Uniunii ( 25 ).

Pe scurt, un stat membru care întâmpină dificultăți insurmontabile momentan care îl împiedică să își îndeplinească obligațiile concrete care îi revin în temeiul dreptului Uniunii poate invoca o situație de forță majoră, dar numai pentru perioada necesară pentru a remedia aceste dificultăți.

Directiva 2013/33 stabilește standarde minime pentru primire ( 26 ). Articolul 17 din aceasta instituie normele generale privind condițiile materiale de primire și îngrijirile medicale ( 27 ). În special, în temeiul articolului 17 alineatele (1) și (2) din Directiva 2013/33, statele membre se asigură că solicitanții de protecție internațională au acces la condițiile materiale de primire din momentul prezentării cererii lor de protecție internațională. De asemenea, statele membre asigură prin condițiile materiale de primire un nivel de trai pentru solicitanți care garantează subzistența acestora și protejează sănătatea fizică și mintală a acestora. Articolul 18 din Directiva 2013/33 stabilește modalitățile condițiilor materiale de primire.

Articolul 18 alineatul (9) litera (b) din Directiva 2013/33 prevede că, „[î]n cazuri justificate în mod corespunzător, în ceea ce privește condițiile materiale de primire, statele membre pot stabili, cu titlu excepțional, și alte forme decât cele prevăzute în prezentul articol, pentru o perioadă rezonabilă, cât mai scurtă posibil, atunci când […] capacitățile de cazare disponibile în mod obișnuit sunt temporar epuizate”. Prin urmare, aceasta permite statelor membre să se abată în mod excepțional de la condițiile materiale de primire standard, cu condiția ca o astfel de abatere să fie justificată în mod corespunzător și să se aplice numai pentru o perioadă rezonabilă, cât mai scurtă posibil.

Potrivit jurisprudenței Curții în materie de derogări, această dispoziție trebuie aplicată în mod corespunzător pentru a răspunde unor cerințe precise și unor situații specifice ( 28 ). În plus, în calitate de regim excepțional, articolul 18 alineatul (9) litera (b) din Directiva 2013/33 trebuie să fie de strictă interpretare și să atribuie autorității care ia decizia sarcina probei privind existența condițiilor cerute pentru fiecare derogare ( 29 ). Este de competența instanței naționale să stabilească dacă aceste condiții sunt îndeplinite în prezenta cauză.

Articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 urmărește să acorde o anumită marjă de manevră statelor membre pentru a acționa în situații extraordinare. Deși această dispoziție nu utilizează în mod explicit noțiunea de forță majoră, ea face referire la termenii „cu titlu excepțional”, „în cazuri justificate în mod corespunzător” și „perioadă rezonabilă”. Aceste elemente pot fi înțelese ca reprezentând expresia specifică a condițiilor de forță majoră corespunzătoare unor împrejurări neobișnuite și imprevizibile, în măsura în care evenimentul aflat la originea pierderii capacității de cazare corespunde unui eveniment neobișnuit și imprevizibil. Prin urmare, această dispoziție ar putea fi interpretată ca o recunoaștere legislativă concretă a unor împrejurări excepționale care justifică o derogare temporară de la obligațiile prevăzute la articolul 18 din această directivă. Una dintre aceste situații concrete este epuizarea temporară a capacităților de cazare disponibile în mod obișnuit, cu condiția ca evenimentul care provoacă pierderea capacității de cazare să se dovedească imprevizibil și neobișnuit.

Rezultă că articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 poate fi interpretat în sensul că se referă la împrejurări extraordinare și concretizează astfel noțiunea de forță majoră. În cazul în care împrejurările neobișnuite și imprevizibile epuizează capacitatea de cazare, făcând imposibilă garantarea standardelor obișnuite de primire ( 30 ), situația, pe perioada necesară soluționării acestor dificultăți, intră sub incidența literei (b) a acestei dispoziții.

În această privință, în Hotărârea Comisia/Ungaria (Primirea solicitanților de protecție internațională) ( 31 ), Curtea a statuat că, „prin adoptarea [Directivei] 2013/33, legiuitorul Uniunii a urmărit de asemenea să ia în considerare situația în care un stat membru s‑ar putea confrunta cu o creștere foarte însemnată a numărului de cereri de protecție internațională”, adăugând că „articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 permite o derogare parțială de la dispozițiile acestei directive în cazurile în care capacitățile de plasare în centre de detenție sau capacitățile de cazare în centre de primire sunt epuizate” ( 32 ). Din această hotărâre se poate deduce că articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 prevede împrejurări excepționale atunci când capacitățile de cazare a solicitanților de protecție internațională sunt epuizate. În special, referirea la o „creștere foarte însemnată” a numărului de cereri de protecție internațională evidențiază în mod clar faptul că această dispoziție vizează mai degrabă situații extraordinare decât dificultăți obișnuite.

În plus, prin analogie, dacă un eveniment precum pandemia de COVID-19 ar fi considerat un eveniment care ar putea intra în domeniul de aplicare al unei directive precum Directiva privind pachetele de servicii de călătorie, atunci un eveniment precum un aflux masiv de refugiați ar putea de asemenea să fie reglementat de legiuitor și să intre astfel sub incidența unei directive. În plus, în cazul în care Curtea admite că anumite împrejurări excepționale pot fi reglementate în mod specific de dreptul derivat în domeniul dreptului consumatorilor în temeiul Directivei privind pachetele de servicii de călătorie, este de așteptat în mod rezonabil ca drepturile sociale fundamentale, precum cele care fac obiectul Directivei 2013/33, să poată fi reglementate și de legiuitor în situații extreme, cum ar fi un aflux masiv de refugiați care epuizează capacitatea de cazare existentă, cu condiția ca situația să fi fost imprevizibilă, depășind toate previziunile rezonabile.

Cu toate acestea, nu se poate considera că un astfel de aflux masiv de refugiați constituie o situație excepțională pentru o perioadă nelimitată întrucât, la un moment dat, această situație își pierde caracterul de eveniment neobișnuit și imprevizibil. Referirea la o „perioadă rezonabilă” de la articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 este în favoarea acestei interpretări. În plus, această dispoziție conține o cerință privind „cazuri justificate în mod corespunzător” care, potrivit jurisprudenței Curții, implică o demonstrație concretă care să arate că un aflux masiv de persoane care solicită protecție a împiedicat respectarea directivei în cauză. Este de competența instanței naționale să stabilească dacă aceste condiții sunt îndeplinite în prezenta cauză.

Aceasta sugerează că, în speță, articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 ar trebui considerat o apărare adecvată, cu condiția ca soluționarea dificultăților să dureze o perioadă rezonabilă. Rezultă că, după expirarea acestui termen, statul membru nu se mai poate prevala de această dispoziție. În plus, trebuie arătat că articolul 18 alineatul (9) litera (a) și (b) din această directivă vizează două situații foarte concrete, și anume evaluarea nevoilor speciale ale solicitantului (a) și epuizarea temporară a capacităților de cazare (b). Rezultă că articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 nu reglementează alte situații (precum catastrofele naturale sau războaiele, care au fost discutate în cursul ședinței în fața Curții) în care posibilitatea de cazare este inexistentă sau absentă din cauza unor dificultăți insurmontabile care survin în interiorul sau în apropierea statului membru în cauză. Prin urmare, interpretarea articolului 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 ca o expresie specifică a forței majore nu exclude faptul că în alte situații statele membre pot invoca forța majoră ca mijloc de apărare general.

În concluzie, având în vedere funcția sa clară de derogare limitată în împrejurări excepționale, articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 ar trebui considerat ca reprezentând o expresie specifică a forței majore. Prin urmare, un aflux masiv de solicitanți de protecție internațională nu poate constitui o excepție de forță majoră de sine stătătoare, întrucât această dispoziție prevede deja un cadru pentru gestionarea unor astfel de afluxuri. În speță, autoritățile unui stat membru nu pot invoca forța majoră ca mijloc de apărare pentru neîndeplinirea obligației de a asigura nevoile de bază ale unui solicitant de protecție internațională în afara domeniului de aplicare al articolului 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 ( 33 ).

Cu toate acestea, dacă situația nu se referă la o epuizare temporară a capacităților de cazare ca urmare a unui număr mare de cereri de protecție internațională, atunci forța majoră, ca motiv distinct și mai general, ar putea deveni pertinentă în cadrul celui de al doilea aspect al criteriului stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame.

Rezultă că o situație de epuizare temporară a capacităților de cazare ca urmare a unui aflux masiv de refugiați intră sub incidența articolului 18 alineatul (9) litera (b) din Directiva 2013/33, în măsura în care instanța de trimitere constată că sunt îndeplinite condițiile de aplicare a acestei dispoziții. În acest caz, întrebările adresate de instanța de trimitere ar trebui reformulate, întrucât condițiile de aplicare a criteriului stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame sunt examinate plecând de la premisa că articolul 18 alineatul (9) din această directivă reglementează situația în cauză.

În cazul în care Curtea consideră că articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 este aplicabil unei situații de aflux masiv de solicitanți de protecție internațională care conduce la epuizarea capacității obișnuite de cazare în statul membru gazdă, atunci întrebările preliminare trebuie reformulate în sensul că instanța de trimitere solicită Curții să stabilească dacă articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33, citit în lumina dreptului la demnitate umană consacrat la articolul 1 din cartă, ținând seama de funcția sa evidentă de derogare limitată pentru împrejurări excepționale, trebuie interpretat în sensul că se opune, în cadrul unei acțiuni în despăgubire, ca acest stat membru să invoce forța majoră pe motivul epuizării capacității de cazare ca urmare a unui astfel de aflux.

Având în vedere că articolele 17 și 18 din Directiva 2013/33 stabilesc obligația generală de a asigura condițiile materiale de primire, inclusiv cazarea, nerespectarea acestor dispoziții ar constitui în mod normal o încălcare. Cu toate acestea, dacă articolul 18 alineatul (9) din această directivă permite o derogare în cazul epuizării temporare a capacității de cazare și este interpretat ca o expresie specifică a forței majore, atunci neasigurarea cazării de către statul membru ar putea să nu fie considerată în mod necesar nelegală, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile pentru invocarea acestei dispoziții. În acest caz, încălcarea în sensul criteriului stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame nu ar rezulta în mod direct din articolele 17 și 18 din Directiva 2013/33, ci mai degrabă dintr‑o eventuală aplicare greșită sau invocare eronată a articolului 18 alineatul (9) din această directivă. În cazul în care un stat membru invocă în mod nejustificat forța majoră în temeiul articolului 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33, fără să fie îndeplinite condițiile prevăzute de acesta, încălcarea ar viza chiar această dispoziție.

În consecință, în cazul în care articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 este aplicat în mod eronat, de exemplu în cazul în care nu sunt îndeplinite condițiile de derogare, atunci este posibil ca statul membru să încalce în continuare obligațiile care îi revin în temeiul acestei directive. Într‑un astfel de caz, ar putea fi angajată răspunderea statului, cu condiția ca încălcarea să fie suficient de gravă în raport cu dreptul Uniunii.

Curtea a statuat că, atunci când statul membru este învestit cu putere de apreciere, o încălcare suficient de gravă presupune o nerespectare vădită și gravă de către statul membru în cauză a limitelor impuse acestei puteri ( 34 ). În consecință, se afirmă că criteriul stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame „depinde de puterea de apreciere” ( 35 ).

La punctul 55 din Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame, citată anterior, Curtea a precizat că criteriul decisiv pentru a constata că o încălcare a dreptului Uniunii este suficient de gravă este cel al nerespectării vădite și grave de către un stat membru sau de către instituția Uniunii în cauză a limitelor impuse puterii sale de apreciere. În ceea ce privește aprecierea faptului dacă un stat membru a ignorat în mod vădit și grav limitele puterii sale de apreciere, Curtea a enumerat anumiți factori care pot fi luați în considerare ( 36 ). La punctul 56 din această hotărâre, Curtea a precizat că printre elementele pe care instanța competentă le poate lua în considerare se numără gradul de claritate și de precizie a normei încălcate, întinderea marjei de apreciere pe care această normă o lasă autorităților naționale, caracterul intenționat sau neintenționat al încălcării comise sau al prejudiciului cauzat, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale erori de drept ( 37 ), împrejurarea că atitudinile adoptate de către o instituție comunitară au putut contribui la omisiunea, la adoptarea sau la menținerea unor măsuri sau a unor practici naționale contrare dreptului comunitar ( 38 ). În orice caz, o încălcare a dreptului comunitar este vădit gravă atunci când aceasta a continuat în pofida pronunțării unei hotărâri care constată încălcarea pretinsă, a unei hotărâri preliminare sau a unei jurisprudențe consacrate a Curții în materia respectivă din care rezultă caracterul ilegal al comportamentului în cauză ( 39 ).

Totuși, în ipoteza în care statul membru dispunea de o marjă de apreciere restrânsă în mod considerabil sau chiar inexistentă, simpla nerespectare a dreptului comunitar poate fi suficientă pentru a se stabili existența unei încălcări suficient de grave ( 40 ).

Articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 pare să lase statelor membre o anumită putere de apreciere în ceea ce privește modul în care gestionează situațiile în care capacitatea de cazare este epuizată. În această privință, dispoziția menționată permite statelor membre să stabilească, cu titlu excepțional, modalități diferite pentru condițiile materiale de primire atunci când capacitățile de cazare sunt temporar epuizate. Acest lucru sugerează că statele membre dispun de o anumită flexibilitate pentru a decide modalitățile de asigurare a condițiilor materiale de primire atunci când nu sunt disponibile capacități de cazare. În această privință, trebuie arătat că articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 nu definește cu precizie modul în care statele membre ar trebui să gestioneze deficitul de capacitate, ceea ce implică faptul că acestea dispun de o anumită putere de apreciere pentru a decide cu privire la măsurile specifice care trebuie luate, fie prin intermediul unor adăposturi în situații de urgență, al unei locuințe temporare, al unui sprijin financiar sau al altor soluții. O asemenea concluzie este confirmată de jurisprudența Curții, care arată în mod clar că obligația de a asigura condițiile materiale de primire este imperativă, însă statele membre dispun de o anumită putere de apreciere în ceea ce privește modul de realizare a acesteia ( 41 ).

De exemplu, în Hotărârea Saciri, Curtea a recunoscut că statele membre dispun de o anumită putere de apreciere în ceea ce privește mijloacele prin care furnizează condițiile materiale de primire, fie prin cazare directă, fie prin alocații financiare. Cu toate acestea, astfel cum a subliniat în mod întemeiat Comisia în ședință, această putere de apreciere se aplică mijloacelor, dar nu și principiului. Deși această hotărâre a abordat mai degrabă obligațiile generale de primire decât derogările în temeiul articolului 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33, principiul potrivit căruia statele membre dispun de o anumită flexibilitate în ceea ce privește punerea în aplicare în limitele dreptului Uniunii este de asemenea relevant în speță.

Trebuie arătat că articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 stabilește atât temeiul, cât și limita competenței statelor membre de a deroga de la articolul 18 alineatele (1)-(18), iar nu de la obligațiile mai largi din directivă sau din dreptul Uniunii în materie de azil în ansamblul său. Articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 conferă statelor membre doar o putere de apreciere foarte limitată, întrucât stipulează că pot stabili și alte forme în ceea ce privește condițiile materiale de primire. În plus, articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 stabilește, în termeni neechivoci, o obligație de a satisface „nevoile de bază” ale solicitanților de protecție internațională. Rezultă că, deși statele membre pot alege metoda de acordare a condițiilor de primire, acestea nu se pot sustrage de la obligațiile care le revin în temeiul dreptului Uniunii de a satisface nevoile de bază, precum cazarea adecvată a solicitanților de protecție internațională ( 42 ), pentru a garanta respectarea drepturilor lor fundamentale.

În această privință, este important să se sublinieze că Directiva 2013/33 urmărește să asigure respectarea deplină a dreptului fundamental la demnitate umană consacrat la articolul 1 din cartă, care este strâns legat de articolul 4 din cartă ( 43 ). Dreptul la demnitate umană este un drept absolut și nederogatoriu ( 44 ), care stă la baza altor drepturi fundamentale, și nu poate fi limitat.

Prin urmare, Curtea a reafirmat în repetate rânduri că economia generală și scopul Directivei 2013/33, precum și respectarea inviolabilității demnității umane în temeiul articolului 1 din cartă se opun în mod absolut ca statele membre să nu asigure unui solicitant de azil, chiar și temporar, standardele minime privind condițiile materiale de primire prevăzute în această directivă ( 45 ). În ceea ce privește natura standardelor minime impuse statelor membre, considerentul (11) al Directivei 2013/33 enunță că solicitanților de protecție internațională trebuie să li se garanteze un „nivel de trai demn” ( 46 ).

În special, în Hotărârea Saciri, Curtea a subliniat că, indiferent dacă condițiile materiale de primire sunt furnizate în natură sau sub formă de alocații financiare sau tichete, acestea trebuie să fie suficiente pentru ca „nevoile fundamentale ale solicitanților de azil […] să le fie asigurate” ( 47 ), ceea ce înseamnă că trebuie să fie suficiente pentru a asigura un nivel de trai demn și adecvat pentru sănătatea solicitanților de azil, precum și pentru a asigura subzistența acestora, permițându‑le să dispună în special de cazare, eventual de pe piața locativă privată ( 48 ). În scopul prezentei cauze, este necesar să se arate că Curtea a statuat în mod expres că revine statelor membre sarcina de a garanta respectarea de către autoritățile naționale a standardelor minime pentru primirea solicitanților de azil, saturarea rețelelor de primire neputând justifica vreo derogare de la respectarea acestor standarde ( 49 ).

În plus, Curtea a statuat că respectarea demnității umane, în sensul articolului 1 din cartă, impune ca persoana în cauză să nu se afle într‑o situație de lipsuri materiale extreme care nu i‑ar permite să facă față celor mai elementare nevoi, cum sunt cele de a‑și asigura o locuință, de a se hrăni, de a se îmbrăca și de a se spăla, și care ar aduce astfel atingere sănătății sale fizice sau mentale sau ar aduce‑o într‑o stare de degradare incompatibilă cu această demnitate ( 50 ). În plus, Curtea a statuat că articolul 4 din cartă ar fi încălcat atunci când indiferența autorităților unui stat membru ar avea drept consecință faptul că o persoană în întregime dependentă de ajutorul public s‑ar afla, independent de voința sa și de alegerile sale personale, într‑o situație de lipsuri materiale extreme care nu i‑ar permite să facă față celor mai elementare nevoi ale sale, cum sunt îndeosebi cele de a se hrăni, de a se spăla și de a‑și asigura o locuință, și care i‑ar aduce atingere sănătății fizice sau mentale ori care ar aduce‑o într‑o stare de degradare incompatibilă cu demnitatea umană ( 51 ).

În această privință, într‑o cauză referitoare la retragerea condițiilor materiale de primire, Curtea a reafirmat că nefurnizarea, chiar și temporar, a ansamblului condițiilor materiale de primire sau al condițiilor materiale de primire referitoare la cazare, la hrană sau la îmbrăcăminte ar fi ireconciliabilă cu obligația de a garanta solicitantului un nivel de trai demn, din moment ce aceasta l‑ar priva de posibilitatea de a face față celor mai elementare nevoi, cum sunt cele de a‑și asigura o locuință, de a se hrăni, de a se îmbrăca și de a se spăla ( 52 ).

Având în vedere cele de mai sus, considerăm că articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33, citit în lumina dreptului la demnitate umană și a protecției împotriva tratamentelor inumane sau degradante consacrate la articolele 1 și 4 din cartă, trebuie interpretat, în primul rând, ca o expresie specifică a forței majore, ținând seama de funcția sa evidentă de derogare limitată la împrejurări excepționale; în al doilea rând, ca fiind aplicabil unei situații de aflux masiv de persoane care solicită protecție internațională care conduce la epuizarea capacității obișnuite de cazare în statul membru gazdă; și, în al treilea rând, ca opunându‑se ca, în cadrul unei acțiuni în despăgubire, acest stat membru să invoce forța majoră pe motivul epuizării capacității de cazare ca urmare a unui astfel de aflux.

În ipoteza în care Curtea ar constata că respectiva cauză nu poate fi soluționată în temeiul articolului 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 și ar considera necesar să examineze aplicabilitatea forței majore ca mijloc de apărare de sine stătător, vom elabora, cu titlu subsidiar, următoarele puncte.

Presupunând că forța majoră poate fi invocată ca mijloc de apărare de sine stătător într‑o acțiune în despăgubire pentru încălcarea de către un stat membru a Directivei 2013/33, instanța de trimitere ridică problema dacă acest mijloc de apărare este aplicabil în împrejurările speței.

Cu titlu preliminar, trebuie arătat că instanța de trimitere nu a identificat norma din Directiva 2013/33 încălcată de statul membru în cauză. În schimb, invocă o încălcare a unor „obligații izvorâte din dreptul Uniunii” care sunt impuse de „drepturi inviolabile din cartă (în speță, articolul 1) și care sunt exprimate în termeni imperativi și nederogatorii în directivă și care privesc nevoile cele mai elementare necesare pentru un nivel minim de demnitate umană”.

Înainte de a aplica al doilea aspect al criteriului stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame, considerăm că este important să se identifice norma încălcată de statul membru în cauză.

În această privință, din dosarul prezentat Curții reiese că, atunci când este invocată ca un mijloc de apărare pentru încălcarea Directivei 2013/33, forța majoră funcționează ca o „justificare generală”, din moment ce urmărește să justifice nerespectarea tuturor dispozițiilor acestei directive. Cu toate acestea, din examinarea pretențiilor reclamanților ar reieși că normele încălcate de Irlanda sunt prevăzute la articolele 17 și 18 din Directiva 2013/33. Deși revine instanței naționale sarcina de a identifica norma specifică încălcată, se presupune, în scopul prezentelor concluzii, că norma în discuție este cuprinsă în aceste două articole din Directiva 2013/33.

Ministrul susține că, în ceea ce privește existența unei încălcări suficient de grave, instanța națională ar trebui să țină seama în special de caracterul intenționat sau neintenționat al încălcării comise, de caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei erori de drept, precum și de atitudinile adoptate de instituțiile Uniunii. Acesta susține în esență că afluxul masiv de refugiați ucraineni după începerea războiului în anul 2022 și creșterea numărului de solicitanți de protecție internațională după pandemia de COVID-19 constituie o situație de forță majoră, astfel încât încălcarea drepturilor reclamanților a fost involuntară.

Astfel cum s‑a arătat mai sus, al doilea aspect al criteriului stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame depinde de puterea de apreciere ( 53 ). În această privință, trebuie să se facă distincție între o încălcare a obligației de satisfacere a „nevoilor de bază”, în sensul articolului 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33, pe de o parte, și o încălcare a celorlalte obligații cuprinse la articolele 17 și 18 din această directivă, pe de altă parte, întrucât statele membre nu dispun de aceeași putere de apreciere atunci când pun în aplicare aceste dispoziții. Spre deosebire de noțiunea de „nevoi de bază” prevăzută la articolul 18 alineatul (9) ultima teză din Directiva 2013/33 ( 54 ), celelalte obligații prevăzute la articolele 17 și 18 din Directiva 2013/33 permit o putere de apreciere în anumite domenii, cum ar fi mijloacele de satisfacere a nevoilor materiale ale solicitantului de protecție internațională care pot depăși acoperirea nevoilor de bază ale acestuia.

Astfel, articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 stabilește, in fine, un standard minim nederogatoriu al „nevoilor de bază” în cadrul mai larg al articolelor 17 și 18 din directiva menționată. Aceasta urmărește să garanteze că statele membre sunt supuse în continuare obligației absolute de a satisface nevoile de bază ale solicitanților, ceea ce prevalează în esență asupra oricărei puteri de apreciere conferite statelor membre atunci când acestea nu acoperă nevoile de bază ale solicitanților de protecție internațională. În cadrul analizei obligațiilor care decurg din noțiunea de „nevoi de bază”, interpretată în lumina articolului 1 din cartă, trebuie să se constate că statele membre nu dispun de nicio putere de apreciere în ceea ce privește acoperirea acestor nevoi de bază. În consecință, simpla nesatisfacere a acestor nevoi de bază este suficientă în sine pentru a constitui o încălcare suficient de gravă, fără a fi necesar să se examineze alte elemente în temeiul celui de al doilea aspect al criteriului stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame.

O astfel de interpretare a acestui criteriu este, de altfel, conformă cu carta, întrucât noțiunea de „nevoi fundamentale” este legată în mod inerent de demnitatea umană care, astfel cum am explicat mai sus, este un drept absolut și nederogatoriu, care stă la baza altor drepturi fundamentale, și nu poate fi limitat ( 55 ). Aceasta înseamnă că o simplă încălcare a unei obligații impuse de articolul 1 din cartă este întotdeauna gravă. Inviolabilitatea în sensul articolului 1 din cartă înseamnă că nu se poate renunța niciodată la această protecție, nici chiar în situații de urgență ( 56 ).

Prin urmare, în cadrul celui de al doilea aspect al criteriului stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame, neîndeplinirea obligațiilor de asigurare a nevoilor de bază aduce atingere demnității umane a persoanei în cauză, ceea ce o face automat suficient de gravă.

În speță, se ridică problema dacă forța majoră poate justifica nerespectarea obligației de a acoperi „nevoile de bază” ale solicitanților de protecție internațională, care este intrinsec legată de dreptul fundamental la demnitate umană. În opinia noastră, dacă încălcarea aduce atingere unor drepturi absolute precum demnitatea umană, este dificil să se invoce forța majoră, tocmai pentru că nu este posibilă derogarea de la astfel de drepturi.

Din moment ce Directiva 2013/33 pune în aplicare obligații în materie de drepturi fundamentale, ea trebuie interpretată potrivit articolelor 1 și 4 din cartă, care, în temeiul obligației care decurge din articolul 52 alineatul (3) din aceasta, trebuie interpretate în lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului (Curtea EDO) referitoare la articolul 3 din CEDO. Această jurisprudență trebuie luată în considerare pentru a stabili dacă un stat membru nu a acoperit „nevoile de bază” ale solicitanților de protecție internațională, în sensul articolului 18 alineatul (9) din această directivă.

În această privință, trebuie arătat că, în Hotărârea din 2 iulie 2020, N.H. ș.a. împotriva Franței ( 57 ), Curtea EDO a constatat că Franța a încălcat articolul 3 din CEDO în împrejurări în care solicitanții de azil fuseseră privați de satisfacerea unor nevoi de bază precum asigurarea adăpostului și accesul la instalații sanitare. Evaluarea Curții EDO s‑a întemeiat pe mai multe criterii esențiale, printre care, în primul rând, condițiile materiale de trai ale solicitanților de protecție internațională până la soluționarea cererii lor de azil; în al doilea rând, perioada în care solicitanții au suportat aceste condiții și lipsa unui sprijin adecvat în această perioadă ( 58 ); în al treilea rând, existența obligației pozitive a statului ( 59 ); în al patrulea rând, vulnerabilitatea deosebită a solicitanților de azil și, în al cincilea rând, dacă autoritățile naționale au luat măsurile necesare pentru a se asigura că solicitanții au acces la cazare sau la alte forme de asistență socială. Lipsa unei acțiuni în timp util și în mod eficace a contribuit la constatarea unei încălcări ( 60 ).

În această privință, Hotărârea N.H. ș.a. împotriva Franței a Curții EDO definește pragul sub care condițiile materiale devin inumane sau degradante. Aceasta înseamnă că dreptul Uniunii nu poate fi interpretat într‑un mod care ar permite statelor membre să aplice standarde naționale mai puțin stricte. Prin urmare, în interpretarea Directivei 2013/33, cerințele referitoare la o locuință adecvată, la existența unor mijloace suficiente pentru a menține un nivel de trai demn și la accesul la asistență medicală nu pot fi mai mici decât cele impuse în temeiul articolului 1 din cartă. În caz contrar, aceste standarde mai puțin stricte ar risca să expună solicitanții de azil la condiții care constituie tratamente inumane sau degradante. În această privință, trebuie arătat că, în Hotărârea Ibrahim ș.a., citată anterior, Curtea nu a definit pragul de gravitate în raport cu jurisprudența Curții EDO privind articolul 3 din CEDO, ci mai degrabă prin trimitere la pragul reținut în Hotărârea Jawo, și anume „o situație de lipsuri materiale extreme” ( 61 ). În plus, se pare că gradul de suferință a persoanelor care este necesar pentru a declanșa aplicarea articolului 1 din cartă este principalul factor determinant al gravității încălcării, mai degrabă decât intenția sau culpa statului.

Rezultă că dacă un stat membru nu asigură cazare, mijloace de subzistență sau îngrijiri medicale de bază, acesta încalcă articolele 17 și 18 din Directiva 2013/33, precum și articolele 1 și 4 din cartă. În consecință, statul membru nu poate invoca forța majoră pentru a justifica neîndeplinirea obligației sale de a asigura nevoile de bază ale solicitanților de protecție internațională. În plus, chiar dacă s‑ar admite că un stat membru poate să nu respecte anumite dispoziții ale directivei din motive de forță majoră, acesta ar avea în continuare obligația activă de a proteja demnitatea umană ( 62 ).

Rezultă de asemenea că, în ceea ce privește al doilea aspect al criteriului stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame, în ipoteza în care Curtea l‑ar mai examina în continuare, statele membre nu dispun de nicio putere de apreciere pentru a reduce nivelul de protecție sub standardele minime impuse de articolele 1 și 4 din cartă, care urmăresc să prevină tratamentele inumane sau degradante. Deși statele membre păstrează o anumită putere de apreciere în ceea ce privește modul în care organizează și pun în aplicare condițiile de primire, au obligația de a respecta acest prag minim de protecție a drepturilor fundamentale atunci când pun în aplicare Directiva 2013/33. În cazul în care Irlanda nu a respectat această obligație, ceea ce este de competența instanței de trimitere să stabilească, argumentul invocat de ministru, potrivit căruia clauza de exonerare întemeiată pe forța majoră este justificată în speță, având în vedere că încălcarea și prejudiciul care rezultă din aceasta au fost neintenționate sau involuntare și că eroarea în cauză a fost scuzabilă, nu poate fi luat în considerare în scopul aplicării celui de al doilea aspect al criteriului stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame.

În cele din urmă, ministrul susține că eforturile depuse la nivelul Uniunii în vederea instituirii unui pact privind migrația și azilul, care vizează o repartizare mai echitabilă a cererilor de protecție internațională, reprezintă o „poziție adoptată de o instituție [a Uniunii]” în sensul criteriului stabilit în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame. Potrivit ministrului, acest pact reflectă recunoașterea de către Uniunea Europeană a faptului că actualul cadru legislativ nu garantează o repartizare echitabilă a cererilor de azil. În această privință, trebuie subliniat că acest pact nu înlocuiește, nu modifică și nici nu suspendă retroactiv dispozițiile Directivei 2013/33. Până la adoptarea și intrarea în vigoare a modificărilor legislative, statele membre rămân legate de normele existente și trebuie să asigure respectarea acestora. Rezultă că ministrul nu poate invoca adoptarea Pactului privind migrația și azilul pentru a justifica faptul că Irlanda nu acoperă nevoile de bază ale solicitanților de protecție internațională. În plus, deși acest pact recunoaște existența unor lacune în actualul cadru legislativ al sistemului european comun de azil, nu înseamnă că el constituie o recunoaștere a unei culpe la nivelul Uniunii. O astfel de recunoaștere nu echivalează cu adoptarea unei poziții instituționale care să exonereze statele membre de răspundere pentru încălcări ale drepturilor fundamentale comise în trecut.

Rezultă că, în cazul în care un stat membru nu asigură nevoile de bază ale unui solicitant de protecție internațională, acesta încalcă articolele 17 și 18 din Directiva 2013/33, precum și articolele 1 și 4 din cartă și nu poate invoca forța majoră pentru a justifica această încălcare.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează: Articolul 18 alineatul (9) din Directiva 2013/33 a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională, citit în lumina dreptului la demnitate umană și a protecției împotriva tratamentelor inumane sau degradante consacrate la articolele 1 și 4 din cartă, trebuie interpretat, în primul rând, ca o expresie specifică a forței majore, ținând seama de funcția sa evidentă de derogare limitată la împrejurări excepționale; în al doilea rând, ca fiind aplicabil unei situații de aflux masiv de persoane care solicită protecție internațională care conduce la epuizarea capacității obișnuite de cazare în statul membru gazdă; și, în al treilea rând, ca opunându‑se ca, în cadrul unei acțiuni în despăgubire, acest stat membru să invoce forța majoră pe motivul epuizării capacității de cazare ca urmare a unui astfel de aflux.

CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE

DOAMNA LAILA MEDINA

prezentate la 10 aprilie 2025 ( 1 )