Hotărârea Tribunalului (Camera a patra extinsă) din 2 octombrie 2024.#VC împotriva Agenția Europeană pentru Securitate și Sănătate la Locul de Muncă.#Achiziții publice – Regulamentul financiar – Excludere pentru o durată de doi ani de la procedurile de achiziții publice și de acordare de granturi finanțate din bugetul general al Uniunii și din FED – Publicarea excluderii – Înscriere în baza de date a sistemului de detectare timpurie și de excludere – Abatere profesională gravă – Decizie a unei autorități naționale de concurență – Suspendare de către instanța națională – Obligația de motivare – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Măsuri de remediere – Competență de fond – Eroare vădită de apreciere – Eroare de apreciere – Proporționalitate.#Cauza T-126/23.

Cauza T-126/23

împotriva

Agenției Europene pentru Securitate și Sănătate la Locul de Muncă

Hotărârea Tribunalului (Camera a patra extinsă) din 2 octombrie 2024

„Achiziții publice – Regulamentul financiar – Excludere pentru o durată de doi ani de la procedurile de achiziții publice și de acordare de granturi finanțate din bugetul general al Uniunii și din FED – Publicarea excluderii – Înscriere în baza de date a sistemului de detectare timpurie și de excludere – Abatere profesională gravă – Decizie a unei autorități naționale de concurență – Suspendare de către instanța națională – Obligația de motivare – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Măsuri de remediere – Competență de fond – Eroare vădită de apreciere – Eroare de apreciere – Proporționalitate”

Contracte de achiziții publice ale Uniunii Europene – Procedură de cerere de ofertă – Decizie de excludere a unui operator de la procedurile de cerere de ofertă și de acordare de subvenții pentru „abatere profesională gravă” – Absența unei hotărâri judecătorești definitive sau a unei decizii administrative definitive – Excludere în temeiul încadrării juridice preliminare a conduitei ofertantului – Încadrare preliminară în temeiul unei decizii administrative – Suspendarea acestei decizii de către instanța națională – Efectele deciziei de suspendare asupra autorității competente a Uniunii – Lipsă – Respectarea dreptului la protecție jurisdicțională efectivă

[art. 4 alin. (3) și art. 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE; articolul 325 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Regulamentul nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2015/1929, art. 106 alin. (1), (2) și (7), și Regulamentul nr. 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 136 alin. (1), (2) și (6)]

(a se vedea punctele 24-28, 37, 38 și 42-44)

Contracte de achiziții publice ale Uniunii Europene – Procedură de cerere de ofertă – Decizie de excludere a unui operator de la procedurile de cerere de ofertă și de acordare de subvenții pentru „abatere profesională gravă” – Control jurisdicțional – Competență de fond – Conținut – Limitare strictă la stabilirea sancțiunii – Măsuri de remediere adoptate de operator – Excludere

[art. 261 și 263 TFUE; Regulamentul nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2015/1929, art. 106 alin. (7) lit. (c), și Regulamentul nr. 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 136 alin. (6) lit. (a) și art. 143 alin. (9)]

(a se vedea punctele 54-56)

Acțiune în anulare – Control de legalitate – Criterii – Decizie de excludere a unui operator de la procedurile de cerere de ofertă și de acordare de subvenții pentru „abatere profesională gravă” – Elemente care trebuie luate în considerare – Elemente anterioare deciziei atacate – Elemente de probă neprezentate în cursul procedurii administrative în fața autorităților Uniunii – Excludere

[art. 261 și 263 TFUE; Regulamentul nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2015/1929, art. 106 alin. (7) lit. (c), și Regulamentul nr. 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 136 alin. (6) lit. (a) și art. 143 alin. (9)]

(a se vedea punctele 58-60, 62, 64 și 65)

Bugetul Uniunii Europene – Regulamentul financiar – Sancțiuni administrative care pot fi aplicate de Comisie – Decizie de excludere a unui operator de la procedurile de cerere de ofertă și de acordare de subvenții pentru „abatere profesională gravă” – Control jurisdicțional – Competență de fond – Respectarea principiului proporționalității în stabilirea sancțiunii aplicate operatorului

[Regulamentul nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2015/1929, art. 106 alin. (3) și art. 108 alin. (11), și Regulamentul nr. 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 143 alin. (9)]

(a se vedea punctele 122, 125-128, 149, 150 și 160)

Rezumat

Statuând în complet extins, Tribunalul respinge acțiunea în anulare formulată de reclamanta VC împotriva deciziei prin care este exclusă, pentru o durată de doi ani, de la participarea la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice ale Uniunii Europene pentru abatere profesională gravă ( 1 ). Prin hotărârea sa, Tribunalul se pronunță, pe de o parte, pentru prima dată cu privire la efectele unei decizii judecătorești naționale de suspendare a deciziei administrative care a servit drept temei pentru excludere. Pe de altă parte, acesta precizează în mod inedit limitele competenței sale de fond pentru a aprecia caracterul suficient al măsurilor de remediere adoptate de un ofertant, precum și necesitatea de a înlocui o sancțiune de excludere cu o sancțiune financiară.

Reclamanta a prezentat o ofertă pentru un lot din cererea de ofertă publicată de Agenția Europeană pentru Securitate și Sănătate în Muncă (EU-OSHA) privind furnizarea de servicii de tehnologia informației și comunicațiilor. După ce a luat cunoștință de existența unei decizii a Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Comisia Națională a Piețelor și Concurenței, Spania) (denumită în continuare „CNMC”), prin care s-a constatat participarea reclamantei la o încălcare a dreptului concurenței (denumită în continuare „decizia CNMC”), EU-OSHA a solicitat unui comitet, convocat în conformitate cu Regulamentul financiar ( 2 ), să formuleze o recomandare privind excluderea sau sancționarea financiară a reclamantei.

Ulterior, Audiencia Nacional (Curtea Națională, Spania) a dispus suspendarea executării deciziei CNMC (denumită în continuare „decizia națională de suspendare”). Cu toate acestea, după ce a procedat la încadrarea juridică preliminară a conduitei reclamantei ( 3 ), comitetul menționat anterior a recomandat EU-OSHA excluderea acesteia, apreciind că conduita sa trebuia considerată o „abatere profesională gravă”. EU-OSHA a urmat această recomandare și a adoptat decizia atacată.

Aprecierea Tribunalului

În primul rând, Tribunalul clarifică întinderea efectelor deciziei naționale de suspendare.

Primo, Tribunalul amintește că din Regulamentul financiar ( 4 ) reiese că o entitate poate fi exclusă de la participarea la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice, în lipsa unei hotărâri judecătorești definitive sau a unei decizii administrative definitive, pe baza unei încadrări juridice preliminare a conduitei sale de către autoritatea competentă a Uniunii cu privire la fapte stabilite sau pe baza unor constatări efectuate printre altele prin deciziile unei autorități naționale de concurență. Rezultă că lipsa unei hotărâri judecătorești sau a unei decizii cu caracter definitiv prin care să se constate comportamentul culpabil în cauză nu se opune adoptării unei măsuri de excludere de către autoritatea competentă a Uniunii.

De aici Tribunalul deduce voința legiuitorului Uniunii de a permite autorității competente a Uniunii să facă propria apreciere cu privire la actele săvârșite de operatorul economic în cauză, fără a aștepta ca o instanță să își pronunțe hotărârea.

Astfel, în speță, în lipsa unei decizii definitive, EU-OSHA avea obligația de a efectua propria apreciere a conduitei reclamantei în temeiul deciziei CNMC, dar și al altor elemente pertinente ale contextului, printre care în particular suspendarea acestei decizii.

În speţă, Tribunalul constată că EU-OSHA a luat efectiv în considerare suspendarea deciziei CNMC şi că în mod întemeiat a estimat că suspendarea deciziei CNMC nu se opunea luării în considerare a constatărilor din această decizie pentru a demonstra existența unei abateri profesionale grave a reclamantei și pentru adoptarea unei măsuri de excludere.

Astfel, mai întâi, faptele reproșate reclamantei nu se întemeiază pe simple supoziții sau prezumții, ci au fost constatate pe baza elementelor rezultate dintr-o anchetă efectuată de CNMC.

În continuare, nicio luare de poziție cu privire la temeinicia deciziei CNMC nu reiese din decizia națională de suspendare. Tribunalul precizează că constatările și considerațiile din decizia CNMC referitoare la încălcarea dreptului concurenței de către reclamantă nu sunt, așadar, nicidecum repuse în discuție și nici măcar puse la îndoială de instanța națională, care își întemeiază decizia de suspendare pe considerații întemeiate numai pe consecințele amenzii aplicate și ale interdicției de a încheia contracte asupra continuării activităților reclamantei. În orice caz, faptul că, astfel cum susține reclamanta, prin acordarea unei măsuri provizorii, instanța națională ar fi recunoscut în mod implicit, dar necesar caracterul plauzibil al afirmațiilor sale nu poate fi suficient pentru a repune în discuție constatările și considerațiile explicite ale deciziei CNMC.

În sfârșit, este irelevant faptul că decizia națională de suspendare, pe lângă plata amenzii aplicate prin decizia CNMC, suspendă și interdicția ca reclamanta să încheie contracte de achiziții publice în Spania impusă prin această decizie. Astfel, motivele suspendării deciziei CNMC nu repun în discuție materialitatea faptelor pe care s-a întemeiat decizia atacată pentru a pronunța excluderea reclamantei. În plus, din decizia națională de suspendare nu reiese nicio informație cu privire la adoptarea unor măsuri de remediere de către reclamantă și la justificarea suspendării prin adoptarea unor astfel de măsuri.

Secundo, în ceea ce privește pretinsa încălcare a principiului protecției jurisdicționale efective prin adoptarea deciziei de excludere, Tribunalul amintește jurisprudența sa potrivit căreia o reglementare care ar ignora în totalitate efectele introducerii unei căi de atac administrative sau judiciare asupra posibilității de a participa la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice ar risca să încalce drepturile fundamentale ale persoanelor interesate. Or, după cum s-a arătat mai sus, nu se poate considera că, în speță, decizia națională de suspendare a fost ignorată și că s-ar fi adus atingere protecției jurisdicționale a reclamantei.

În plus, exercitarea posibilității de a exclude de la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice ale Uniunii o persoană sau o entitate, în speță reclamanta, pe baza unei încadrări juridice preliminare a conduitei sale nu încalcă articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Astfel, existența unei căi de atac pentru a contesta decizia atacată în fața instanței Uniunii permite tocmai asigurarea unei protecții jurisdicționale a reclamantei.

Tribunalul apreciază că nu este necesar, așadar, să se recunoască deciziei naționale de suspendare același efect precum cel recunoscut deciziilor sau hotărârilor definitive. Dacă competența de excludere a autorităților Uniunii ar putea fi paralizată prin simplul fapt al introducerii unei căi de atac suspensive împotriva deciziei naționale care poate servi drept temei pentru excludere sau pentru o suspendare a acestei decizii, acest lucru ar lipsi de efect util o asemenea competență.

În sfârșit, Tribunalul adaugă că, în ipoteza în care decizia națională de suspendare ar fi urmată de o hotărâre definitivă de anulare a deciziei CNMC, Regulamentul financiar prevede ( 5 ) că ordonatorul de credite pune capăt fără întârziere excluderii, dând astfel efect deplin deciziei judecătorești naționale și garantând totodată protecția jurisdicțională a reclamantului, asociată în speță deciziei judecătorești naționale care este obligatorie în acest caz pentru autoritatea Uniunii.

În al doilea rând, Tribunalul precizează natura competenței sale și intensitatea controlului său asupra măsurilor de remediere adoptate de reclamantă.

Într-o primă etapă, după ce a amintit că dispune de o competență de fond pentru a reexamina o decizie de excludere ( 6 ), Tribunalul apreciază că întinderea acestei competențe trebuie să se limiteze strict la stabilirea sancțiunii, cu excluderea oricărei modificări a elementelor constitutive ale comportamentului care justifică această sancțiune.

Or, în speță, Tribunalul consideră că examinarea măsurilor de remediere ține de aprecierea comportamentului care justifică o sancțiune. Astfel, aprecierea care trebuie efectuată cu privire la măsurile de remediere echivalează cu verificarea persistenței abaterii profesionale grave, dedusă în speță din încălcarea constatată de o autoritate națională, și a posibilității ca aceasta să se repete. Este irelevant, în această privință, că măsurile de remediere intervin în general după apariția încălcării constatate de autoritatea națională. Tribunalul concluzionează că nu își poate exercita competența de fond în vederea examinării motivului referitor la măsurile de remediere adoptate de reclamantă. Astfel, acesta nu poate substitui aprecierea EU-OSHA cu propria apreciere a măsurilor de remediere în cauză și trebuie să se limiteze la un control al legalității aprecierii menționate.

Într-o a doua etapă, în ceea ce privește examinarea de către instanța Uniunii a existenței unei erori vădite de apreciere, pe de o parte, Tribunalul precizează că, pentru a stabili că o instituție a săvârșit o eroare vădită în aprecierea unor fapte complexe, elementele de probă prezentate de reclamant trebuie să fie suficiente pentru a lipsi de plauzibilitate aprecierile faptelor reținute în acest act. Sub rezerva acestei examinări a plauzibilității, nu este de competența Tribunalului să substituie prin aprecierea sa în ceea ce privește anumite fapte complexe aprecierea autorului acestei decizii. Astfel, în măsura în care instituțiile dispun de o marjă pentru a aprecia dacă un comportament poate fi calificat drept abatere profesională gravă și în care aprecierea măsurilor de remediere face parte integrantă din cea a unui astfel de comportament, trebuie să li se recunoască o marjă de apreciere și pentru aprecierea măsurilor de remediere.

Pe de altă parte, Tribunalul precizează elementele care pot fi luate în considerare pentru a-și exercita controlul legalității aprecierii de către EU-OSHA a măsurilor de remediere adoptate de reclamantă. Prin faptul că prevede că o persoană sau o entitate nu este exclusă în cazul în care a luat măsuri de remediere suficiente pentru a-și demonstra fiabilitatea ( 7 ), Regulamentul financiar impune persoanei sau entității în cauză sarcina de a stabili că măsurile corective adoptate sunt de natură să împiedice excluderea sa. Tribunalul deduce de aici că nu se poate admite, fără a lipsi de efect sarcina probei impusă de aceste dispoziții, ca operatorul în cauză să prezinte în fața Tribunalului elemente de probă necomunicate în cursul procedurii de excludere. A fortiori, Tribunalul nu se poate pronunța în cadrul prezentei proceduri cu privire la măsurile de remediere care nu au fost prezentate în fața EU-OSHA.

În plus, ar aduce atingere bunei administrări a justiției și echilibrului instituțional ca Tribunalul să se pronunțe cu privire la noi măsuri de remediere sau la noi elemente de probă prezentate, eventual, simultan ordonatorului de credite și care l-ar putea determina pe acesta să revizuiască decizia atacată pe parcursul procedurii. Prin urmare, Tribunalul apreciază că pot fi luate în considerare numai elementele de probă comunicate EU-OSHA înainte de adoptarea deciziei atacate.

În al treilea rând, Tribunalul observă, în cadrul examinării proporționalității sancțiunii de excludere, că măsurile de remediere adoptate de reclamantă au fost luate în considerare de EU-OSHA drept circumstanțe atenuante pentru a limita durata excluderii. Astfel, în speță, este vorba despre analizarea măsurilor de remediere adoptate de reclamantă în măsura în care acestea nu contribuie la stabilirea comportamentului culpabil, ci la stabilirea sancțiunii sale, justificând, prin urmare, exercitarea de către Tribunal a competenței sale de fond.

Pentru a exercita această competență, Tribunalul este abilitat, așadar, să țină seama de elementele de probă comunicate pentru prima dată în cadrul prezentei proceduri care nu au fost comunicate în prealabil EU-OSHA, sub rezerva însă a respectării normelor de admisibilitate stabilite de Regulamentul de procedură al Tribunalului.

În ultimul rând, Tribunalul se pronunță cu privire la pretinsa lipsă a evaluării aplicării unei sancțiuni financiare ca alternativă la excludere.

Pe de o parte, Tribunalul deduce din dispozițiile Regulamentului financiar ( 8 ) că EU-OSHA nu era obligată, în speță, să examineze ipoteza unei înlocuiri a sancțiunii excluderii cu o sancțiune financiară.

Pe de altă parte, în ceea ce privește cererea adresată Tribunalului prin care se solicită ca el însuși să efectueze această înlocuire în cadrul competenței sale de fond, Tribunalul respinge această cerere ca nefondată. Astfel, reclamanta nu precizează motivele pentru care sancțiunea de excludere ar trebui, în speță, să fie înlocuită cu o sancțiune financiară. În plus și în orice caz, acesta consideră că din examinarea argumentelor reclamantei rezultă că această sancțiune de excludere aplicată în speță este adecvată și, prin urmare, nu trebuie înlocuită cu o sancțiune financiară.

( 1 ) Decizia Agenției Europene pentru Securitate și Sănătate în Muncă din 13 ianuarie 2023 (denumită în continuare „decizia atacată”)

( 2 ) Articolul 143 din Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 iulie 2018 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii, de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1296/2013, (UE) nr. 1301/2013, (UE) nr. 1303/2013, (UE) nr. 1304/2013, (UE) nr. 1309/2013, (UE) nr. 1316/2013, (UE) nr. 223/2014, (UE) nr. 283/2014 și a Deciziei nr. 541/2014/UE și de abrogare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1, denumit în continuare „Regulamentul financiar”).

( 3 ) A se vedea articolul 136 alineatul (2) din Regulamentul financiar.

( 4 ) Articolul 106 din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO 2012, L 298, p. 1), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE, Euratom) 2015/1929 al Parlamentului European și al Consiliului din 28 octombrie 2015 (JO 2015, L 286, p. 1) (denumit în continuare „vechiul Regulament financiar”), și articolul 136 din Regulamentul financiar.

( 5 ) Articolul 136 alineatul (2) al treilea paragraf din Regulamentul financiar.

( 6 ) Articolul 143 alineatul (9) din Regulamentul financiar.

( 7 ) Articolul 106 alineatul (7) litera (c) din vechiul Regulament financiar și articolul 136 alineatul (6) litera (a) din Regulamentul financiar.

( 8 ) Articolul 106 alineatul (13) litera (a) din vechiul Regulament financiar.