Hotărârea Curții (Camera a doua) din 26 iunie 2025.#PJ Carroll & Company Ltd și Nicoventures Trading Ltd împotriva The Minister for Health ș.a.#Cererea de decizie preliminară formulată de High Court (Irlanda).#Trimitere preliminară – Sănătate publică – Directiva 2014/40/UE – Articolul 7 alineatul (12) – Articolul 11 alineatul (6) – Directiva delegată (UE) 2022/2100 – Validitate – Fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun – Delegarea de competențe Comisiei Europene – Noi produse din tutun – Produse din tutun încălzit – Competența de a retrage exceptările referitoare la interdicțiile privind aromele și la obligațiile de etichetare – Modificare substanțială a circumstanțelor.#Cauza C-759/23.

Cererea de decizie preliminară privește validitatea Directivei delegate (UE) 2022/2100 a Comisiei din 29 iunie 2022 de modificare a Directivei 2014/40/UE a Parlamentului European și a Consiliului în ceea ce privește retragerea anumitor exceptări care vizează produsele din tutun încălzit (JO 2022, L 283, p. 4).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între PJ Carroll & Company Ltd și Nicoventures Trading Ltd, pe de o parte, și The Minister of Health (ministrul sănătății, Irlanda), Ireland (Irlanda) și The Attorney General (Procurorul General, Irlanda), pe de altă parte, în legătură cu validitatea European Union (Manufacture, Presentation and Sale of Tobacco and Related Products) (Amendment) Regulations 2023 [Regulamentul din 2023 privind Uniunea Europeană (fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe) (modificare)] (denumit în continuare „Regulamentul din 2023”), care transpune în dreptul irlandez Directiva delegată 2022/2100.

Considerentele (19), (26) și (34) ale Directivei 2014/40/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 aprilie 2014 privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în ceea ce privește fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe și de abrogare a Directivei 2001/37/CE (JO 2014, L 127, p. 1) au următorul cuprins: „(19) Ținând seama de faptul că directiva vizează tinerii, produsele din tutun altele decât țigaretele și tutunul de rulat ar trebui să fie exceptate de la anumite cerințe privind ingredientele atât timp cât nu există o modificare substanțială a circumstanțelor în materie de volum de vânzări sau de modele de consum în cazul tinerilor. […] (26) În cazul produselor din tutun pentru fumat, altele decât țigarete și produse din tutun de rulat, care sunt consumate în principal de către consumatori mai în vârstă și de grupuri mici de populație, ar trebui să fie posibil să existe în continuare o exceptare de la anumite cerințe de etichetare, în măsura în care nu există o modificare substanțială a circumstanțelor în materie de volume de vânzări sau de modele de consum în cazul tinerilor. Etichetarea acestor alte produse din tutun ar trebui să respecte reglementări care le sunt specifice. Ar trebui asigurată vizibilitatea avertismentelor de sănătate de pe produsele din tutun care nu arde. Prin urmare, avertismentele de sănătate ar trebui să fie amplasate pe cele două suprafețe principale ale ambalajelor produselor din tutun care nu arde. În ceea ce privește tutunul pentru narghilea, care deseori este perceput ca fiind mai puțin dăunător decât produsele din tutun tradiționale pentru fumat, ar trebui să se aplice întregul regim privind etichetarea pentru a se evita inducerea în eroare a consumatorilor. […] (34) Toate produsele din tutun au potențialul de a cauza mortalitate, morbiditate și handicap. Prin urmare, fabricarea, distribuția și consumul lor ar trebui să fie reglementate. Astfel, este important să se monitorizeze evoluțiile în ceea ce privește noile produse din tutun. Producătorii și importatorii ar trebui să fie obligați să notifice noile produse din tutun, fără a aduce atingere competenței statelor membre de a interzice sau de a autoriza astfel de produse noi.”

Potrivit articolului 2 din această directivă, intitulat „Definiții”: „În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții: […] 4. «produse din tutun» înseamnă produse care pot fi consumate și care constau, chiar și parțial, în tutun, indiferent dacă este sau nu modificat genetic; […] 14. «nou produs din tutun» înseamnă un produs din tutun care: (a) nu se încadrează în niciuna dintre următoarele categorii: țigarete, tutun de rulat, tutun de pipă, tutun pentru narghilea, trabuc, țigări de foi, tutun de mestecat, tutun pentru uz nazal sau tutun pentru uz oral și (b) este introdus pe piață după 19 mai 2014; […] 28. «modificare substanțială a circumstanțelor» înseamnă o creștere a volumului vânzărilor pe categorii de produse de cel puțin 10 % în cel puțin cinci state membre, pe baza datelor de vânzări transmise în conformitate cu articolul 5 alineatul (6), sau o creștere a nivelului prevalenței utilizării în grupul de consumatori cu vârsta mai mică de 25 de ani cu cel puțin cinci puncte procentuale în cel puțin cinci state membre pentru respectiva categorie de produse pe baza raportului special Eurobarometru 385 din mai 2012 sau pe baza unor studii de prevalență echivalente; în orice caz, se consideră că nu a avut loc o modificare substanțială a circumstanțelor dacă volumul de vânzări al categoriei de produse la nivelul vânzării cu amănuntul nu depășește 2,5 % din volumul total al vânzărilor de produse din tutun de la nivelul Uniunii; […]”

Articolul 5 din directiva menționată, intitulat „Raportarea cu privire la ingrediente și emisii”, prevede la alineatele (5) și (6): „(5) Comisia [Europeană], prin intermediul unor acte de punere în aplicare, stabilește și, dacă este necesar, actualizează formatul pentru transmiterea și publicarea informațiilor menționate la alineatele (1) și (6) de la prezentul articol și la articolul 6. Respectivele acte de punere în aplicare se adoptă în conformitate cu procedura de examinare menționată la articolul 25 alineatul (2). (6) […] De asemenea, statele membre solicită producătorilor și importatorilor să raporteze volumul anual al vânzărilor per marcă și tip, raportate în număr de țigarete sau de kilograme, precum și per stat membru, începând cu 1 ianuarie 2015. Statele membre furnizează orice alte date de care dispun privind volumul vânzărilor.”

Înainte de modificarea sa prin Directiva delegată 2022/2100, articolul 7 din aceeași directivă, intitulat „Reglementarea ingredientelor”, avea următorul cuprins: „(1) Statele membre interzic introducerea pe piață a produselor din tutun cu o aromă caracteristică. […] (7) Statele membre interzic introducerea pe piață a produselor din tutun care conțin arome în oricare dintre componentele lor, cum ar fi filtrele, hârtiile, ambalajele, capsulele sau orice caracteristică tehnică care permite modificarea mirosului sau a gustului produselor din tutun respective sau modificarea intensității arderii. Filtrele, hârtiile și capsulele nu conțin tutun sau nicotină. […] (12) Produsele din tutun altele decât țigaretele și tutunul de rulat sunt exceptate de la interdicțiile menționate la alineatele (1) și (7). Comisia adoptă acte delegate în conformitate cu articolul 27 pentru a retrage respectiva exceptare pentru o anumită categorie de produse, în cazul în care există o modificare substanțială a circumstanțelor, stabilită într‑un raport al Comisiei. […]”

Articolul 9 din Directiva 2014/40 privește avertismentul general și mesajul de informare care trebuie să figureze pe pachetele unitare și pe ambalajele exterioare ale produselor din tutun pentru fumat. În ceea ce privește articolul 10 din această directivă, acesta precizează obligațiile referitoare la avertismentele de sănătate care trebuie menționate pe fiecare pachet unitar sau pe orice ambalaj exterior al acestor produse.

Înainte de modificarea sa prin Directiva delegată 2022/2100, articolul 11 din Directiva 2014/40, care era atunci intitulat „Etichetarea produselor din tutun pentru fumat, altele decât țigaretele, tutunul de rulat și tutunul pentru narghilea”, prevedea: „(1) Statele membre pot excepta produsele din tutun pentru fumat, altele decât țigaretele, tutunul de rulat și tutunul pentru narghilea, de la obligațiile de a purta mesajul de informare menționat la articolul 9 alineatul (2) și avertismentele de sănătate combinate menționate la articolul 10. […] […] (6) Comisia adoptă acte delegate în conformitate cu articolul 27 în vederea retragerii posibilității de a acorda exceptări pentru orice categorie anume de produse menționată la alineatul (1), în cazul în care există o modificare substanțială a circumstanțelor, stabilită într‑un raport al Comisiei pentru categoria de produse în cauză.”

Potrivit articolului 19 din Directiva 2014/40, intitulat „Notificarea noilor produse din tutun”: „(1) Statele membre solicită producătorilor și importatorilor de noi produse din tutun să notifice autorităților competente ale statelor membre orice astfel de nou produs din tutun pe care intenționează să îl introducă pe piețele naționale. Notificarea se transmite în format electronic cu șase luni înainte de data preconizată pentru introducerea pe piață. Aceasta se însoțește de o descriere detaliată a noului produs din tutun în cauză, precum și de instrucțiuni privind utilizarea sa și informații privind ingredientele și emisiile în conformitate cu articolul 5. Producătorii și importatorii care notifică un nou produs din tutun furnizează, de asemenea, autorităților competente: […] (2) Statele membre solicită ca producătorii și importatorii de noi produse din tutun să transmită autorităților lor competente orice informație nouă sau actualizată privind studiile, cercetările și alte informații menționate la alineatul (1) literele (a)-(c). Statele membre pot să solicite producătorilor sau importatorilor de noi produse din tutun să efectueze teste suplimentare sau să transmită informații suplimentare. Statele membre pun la dispoziția Comisiei toate informațiile primite în temeiul prezentului articol. (3) Statele membre pot să introducă un sistem pentru autorizarea noilor produse din tutun. Statele membre pot să impună producătorilor și importatorilor o taxă proporțională pentru autorizarea respectivă. (4) Noile produse din tutun introduse pe piață respectă cerințele stabilite în prezenta directivă. Determinarea dispozițiilor din prezenta directivă care sunt aplicabile în cazul noilor produse din tutun se face în funcție de încadrarea produselor respective la definiția produsului din tutun care nu arde sau la definiția produsului din tutun pentru fumat.”

Articolul 28 din directiva menționată, intitulat „Raportul”, are următorul cuprins: „(1) În termen de cel mult cinci ani de la 20 mai 2016 și, ulterior, ori de câte ori este necesar, Comisia transmite Parlamentului European, Consiliului [Uniunii Europene], Comitetului Economic și Social European și Comitetului Regiunilor un raport privind aplicarea prezentei directive. […] (2) În raport, Comisia indică, în special, elementele directivei care ar trebui revizuite sau adaptate ținând seama de evoluțiile științifice și tehnice, inclusiv dezvoltarea reglementărilor și standardelor convenite la nivel internațional privind produsele din tutun și produsele conexe. Comisia acordă o atenție specială: […] (b) evoluțiilor pieței noilor produse din tutun, având în vedere, între altele, notificările primite în temeiul articolului 19; (c) evoluțiilor pieței care constituie o modificare substanțială a circumstanțelor; […] Statele membre asistă Comisia și furnizează toate informațiile disponibile pentru realizarea evaluării și pregătirea raportului. (3) Raportul este urmat de propuneri de modificare a prezentei directive pe care Comisia le consideră necesare în vederea adaptării ei – în măsura în care sunt necesare pentru buna funcționare a pieței interne – la evoluțiile survenite în domeniul produselor din tutun și al produselor conexe, precum și pentru a ține seama de noile evoluții bazate pe date științifice și pe evoluțiile din domeniul standardelor pentru produse din tutun și produse conexe convenite la nivel internațional.”

Potrivit articolului 1 din Directiva delegată 2022/2100: „Directiva [2014/40] se modifică după cum urmează: 1. Articolul 7 alineatul (12) se înlocuiește cu următorul text: «(12) Produsele din tutun altele decât țigaretele, tutunul de rulat și produsele din tutun încălzit sunt exceptate de la interdicțiile menționate la alineatele (1) și (7). Comisia adoptă acte delegate în conformitate cu articolul 27 pentru a retrage respectiva exceptare pentru o anumită categorie de produse, în cazul în care există o modificare substanțială a circumstanțelor, stabilită într‑un raport al Comisiei. În sensul primului paragraf, „produs din tutun încălzit” înseamnă un produs nou din tutun care este încălzit pentru a produce o emisie care conține nicotină și alte substanțe chimice, care este apoi inhalată de utilizator(i) și care, în funcție de caracteristicile sale, este un produs din tutun care nu arde sau un produs din tutun pentru fumat.» 2. Articolul 11 se modifică după cum urmează: (a) titlul se înlocuiește cu următorul text: «Articolul 11 „Etichetarea produselor din tutun pentru fumat, altele decât țigaretele, tutunul de rulat, tutunul pentru narghilea și produsele din tutun încălzit”» (b) la alineatul (1), primul paragraf se înlocuiește cu următorul text: «Statele membre pot excepta produsele din tutun pentru fumat, altele decât țigaretele, tutunul de rulat, tutunul pentru narghilea și produsele din tutun încălzit, astfel cum sunt definite la articolul 7 alineatul (12) al doilea paragraf, de la obligațiile de a purta mesajul de informare menționat la articolul 9 alineatul (2) și avertismentele de sănătate combinate menționate la articolul 10. În acest caz și în plus față de avertismentul general specificat la articolul 9 alineatul (1), fiecare pachet unitar și orice ambalaj exterior al acestor produse poartă unul dintre avertismentele sub formă de text incluse în lista din anexa I. Avertismentul general specificat la articolul 9 alineatul (1) include o trimitere la serviciile de renunțare menționate la articolul 10 alineatul (1) litera (b).»”

Articolul 2 alineatul (1) din Decizia de punere în aplicare (UE) 2015/2186 a Comisiei din 25 noiembrie 2015 de stabilire a unui format pentru transmiterea și punerea la dispoziție a informațiilor privind produsele din tutun (JO 2015, L 312, p. 5) prevede: „Statele membre se asigură că producătorii și importatorii de produse din tutun transmit informații privind ingredientele, emisiile și volumul vânzărilor la care se face referire la articolul 5 din Directiva 2014/40/UE, inclusiv privind modificările și retragerile de pe piață, în conformitate cu formatul prevăzut în anexă.”

Regulamentul din 2023 transpune Directiva delegată 2022/2100 în dreptul irlandez. Avizul privind adoptarea acestui regulament a fost publicat în Iris Oifigiúil (Monitorul Oficial al Irlandei) din 30 iunie 2023. Regulamentul menționat a intrat în vigoare la 23 octombrie 2023.

PJ Carroll & Company și Nicoventures Trading (denumite în continuare împreună „PJ Carroll”), precum și Philip Morris, Philip Morris Products și Philip Morris Manufacturing & Technology Bologna (denumite în continuare împreună „Philip Morris”) comercializează sau intenționează să comercializeze în întreaga Uniune Europeană produse din tutun încălzit care conțin „arome caracteristice” sau arome în componentele lor.

PJ Carroll apreciază că Comisia nu era abilitată să adopte Directiva delegată 2022/2100. Prin urmare, consideră că aceasta este lipsită de validitate și că, pe cale de consecință, Regulamentul din 2023, care o transpune în dreptul irlandez, este nelegal.

La 11 ianuarie 2023, High Court (Înalta Curte, Irlanda), care este instanța de trimitere, a autorizat PJ Carroll să inițieze o procedură de control judiciar (judicial review) având ca obiect printre altele obținerea unei declarații potrivit căreia Regulamentul din 2023 este lipsit de validitate. Această instanță observă că nu este competentă să constate nevaliditatea unui act al Uniunii și că, prin urmare, este necesar să sesizeze mai întâi Curtea. Astfel, instanța menționată apreciază că PJ Carroll a invocat argumente prin care urmărește să demonstreze că, prin adoptarea Directivei delegate 2022/2100, Comisia a exercitat în mod nelegal competențele legiuitorului Uniunii, cu încălcarea articolului 290 TFUE. Pe de altă parte, această instituție nu ar fi evaluat în mod valabil existența unei „modificări substanțiale a circumstanțelor”, în sensul articolului 2 punctul 28 din Directiva 2014/40.

În ceea ce privește validitatea Directivei delegate 2022/2100, instanța de trimitere arată în esență că, prin faptul că a definit, în această directivă delegată, o nouă categorie de produse din tutun, și anume produsele din tutun încălzit, și prin faptul că a decis că trebuia să se retragă, pentru această nouă categorie de produse, beneficiul exceptărilor prevăzute la articolul 7 alineatul (12) și la articolul 11 alineatul (6) din Directiva 2014/40, Comisia a efectuat în mod nelegal o alegere politică. Potrivit acestei instanțe, interzicerea, pe baza volumului de vânzări, a unei categorii de produse din tutun care nu exista la data adoptării acestei directive și care nu a făcut obiectul unor evaluări politice și de sănătate specifice din partea legiuitorului Uniunii este de competența exclusivă a acestui legiuitor, iar nu de competența Comisiei.

Din economia Directivei 2014/40 ar reieși că legiuitorul Uniunii ar reglementa introducerea pe piață a noilor produse din tutun în lumina progreselor științifice și tehnice realizate. Interzicerea totală a unor astfel de produse ar intra sub incidența legislației de bază în funcție de alegerile politice efectuate de acest legiuitor în ceea ce privește cea mai bună modalitate de reglementare a acestor produse noi. Aceasta ar fi situația în special atunci când noile produse menționate nu pot fi clasificate cu ușurință ca produse din tutun care nu arde sau ca produse din tutun pentru fumat și pot avea un conținut de tutun diferit de produsele existente.

Ar fi deci posibil să se susțină că definirea unei noi categorii de produse, care fac parte atât din produsele din tutun care nu arde, cât și din produsele din tutun pentru fumat, pentru a interzice imediat o versiune aromatizată a acestor noi produse, aduce atingere articolului 290 alineatul (1) al doilea paragraf TFUE. Astfel, prin adoptarea unei asemenea definiții, Comisia ar fi legiferat cu privire la un „element esențial” al Directivei 2014/40, din moment ce domeniul de aplicare, conținutul și obiectivul care stau la baza unei asemenea definiții nu au fost definite în mod explicit în această directivă. Pentru ca Directiva delegată 2022/2100 să fie validă, Comisia ar fi trebuit să dețină competența delegată care să îi permită să retragă exceptările prevăzute la articolul 7 alineatul (12) și la articolul 11 alineatul (6) din Directiva 2014/40 pentru toate noile produse din tutun aromate care îndeplinesc condițiile privind volumul de vânzări prevăzute la articolul 2 punctul 28 din această directivă, indiferent de conținutul lor de tutun sau de impactul lor asupra sănătății în raport cu produsele existente.

În ceea ce privește determinarea „modificării substanțiale a circumstanțelor”, în sensul articolului 2 punctul 28 din Directiva 2014/40, instanța de trimitere consideră că, în analiza sa cantitativă a volumului vânzărilor, Comisia a comparat elemente care nu erau comparabile atunci când a examinat dacă nivelul de pătrundere pe piață a produselor din tutun încălzit era de natură să justifice interzicerea unor astfel de produse aromatizate.

Potrivit acestei instanțe, unul dintre obiectivele principale ale Directivei 2014/40 este protecția sănătății, având în vedere efectele dăunătoare ale tutunului. Prin urmare, conținutul de tutun al produselor din tutun ar fi o preocupare majoră care ar sta la baza măsurilor normative prevăzute de această directivă. O abordare care să se concentreze asupra conținutului global de tutun al produselor și care să constea în evaluarea volumului vânzărilor pe această bază ar fi fost, așadar, mai coerentă cu acest obiectiv. Or, Comisia nu ar fi încercat, în elaborarea metodologiei sale, să armonizeze criteriile de măsurare a conținutului de tutun al produselor din tutun încălzit și al țigaretelor, precum și al celorlalte produse din tutun. O asemenea armonizare ar fi fost însă necesară pentru a se garanta că necesara comparație privește elemente comparabile.

În aceste condiții, High Court (Înalta Curte) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Directiva delegată 2022/2100 este lipsită de validitate întrucât depășește competențele conferite prin articolul 7 alineatul (12) și prin articolul 11 alineatul (6) din Directiva [2014/40], citite în lumina articolului 290 TFUE și ținând seama de articolul 2 punctul 14 și de articolele 19 și 28 din [această directivă]? 2) Directiva delegată 2022/2100 este lipsită de validitate întrucât Comisia nu avea dreptul să concluzioneze că există o modificare substanțială a circumstanțelor în sensul articolului 7 alineatul (12) și/sau al articolului 11 alineatul (6) și/sau al articolului 2 punctul 28 din Directiva [2014/40]?”

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă Directiva delegată 2022/2100 este nevalidă pentru motivul că Comisia și‑ar fi depășit competențele care îi sunt conferite la articolul 7 alineatul (12) și la articolul 11 alineatul (6) din Directiva 2014/40, citite în lumina articolului 290 TFUE, precum și a articolului 2 punctul 14 și a articolelor 19 și 28 din această directivă.

Articolul 7 alineatul (12) și articolul 11 alineatul (6) din Directiva 2014/40 abilitează Comisia să adopte acte delegate, în cazul în care există o modificare substanțială a circumstanțelor, pentru a retrage exceptările de care beneficiază anumite produse din tutun vizate la aceste dispoziții. Aceste exceptări privesc, pe de o parte, interzicerea utilizării aromelor caracteristice în aceste produse și interzicerea aromelor în componentele lor, precum și, pe de altă parte, obligația de a aplica un mesaj de informare și avertismente de sănătate combinate pe pachetele unitare sau pe ambalajele exterioare ale produselor menționate.

PJ Carroll și Philip Morris susțin în esență că această delegare de competențe se limitează la „categorii anume de produse” specificate de această directivă. Delegarea de competențe menționată nu ar privi, așadar, „noile produse din tutun”, în sensul articolului 2 punctul 14 din directiva menționată. Ar rezulta că, prin crearea și definirea unei noi categorii de produse prin adoptarea Directivei delegate 2022/2100, Comisia ar fi depășit competențele care i‑au fost delegate la articolul 7 alineatul (12) și la articolul 11 alineatul (6) din Directiva 2014/40.

În această privință, trebuie amintit că din articolul 290 alineatul (1) TFUE reiese că un act legislativ poate delega Comisiei competența de a adopta acte fără caracter legislativ și cu domeniu de aplicare general, care completează sau modifică anumite elemente neesențiale ale acestui act legislativ. În conformitate cu al doilea paragraf al acestei dispoziții, obiectivele, conținutul, domeniul de aplicare și durata delegării de competențe trebuie să fie definite în mod expres de actul legislativ care conferă o astfel de delegare. Potrivit unei jurisprudențe constante, această cerință implică faptul că atribuirea unei competențe delegate urmărește adoptarea unor norme care se înscriu în cadrul normativ definit de actul legislativ de bază (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 martie 2014, Comisia/Parlamentul și Consiliul, C‑427/12, EU:C:2014:170, punctul 38, Hotărârea din 17 martie 2016, Parlamentul/Comisia, C‑286/14, EU:C:2016:183, punctul 30, precum și Hotărârea din 26 iulie 2017, Republica Cehă/Comisia, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, punctul 49).

Pe de altă parte, potrivit tot unei jurisprudențe constante, elementele esențiale ale unui act legislativ de bază sunt cele a căror adoptare necesită efectuarea unor alegeri politice care se numără printre sarcinile proprii ale legiuitorului Uniunii, întrucât implică o evaluare comparativă a intereselor divergente în cauză pe baza unor aprecieri multiple, sau dacă permite ingerințe atât de importante în drepturile fundamentale ale persoanelor vizate încât devine necesară intervenția legiuitorului Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 septembrie 2012, Parlamentul/Consiliul, C‑355/10, EU:C:2012:516, punctele 65, 76 și 77, precum și Hotărârea din 26 iulie 2017, Republica Cehă/Comisia, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, punctul 78).

În ceea ce privește Directiva 2014/40, cadrul normativ în care trebuie să se insereze competențele delegate Comisiei la articolul 7 alineatul (12) și la articolul 11 alineatul (6) din Directiva 2014/40 se întemeiază pe alegerile politice pe care legiuitorul Uniunii le‑a exprimat la articolul 7 alineatele (1) și (7), la articolele 9 și 10 din această directivă, precum și la articolul 19 alineatul (4) din aceasta.

Prin intermediul acestor dispoziții, legiuitorul Uniunii a ales, în primul rând, să stabilească un regim general de utilizare a aromelor și de obligații de etichetare, interzicând utilizarea aromelor caracteristice în produsele din tutun, precum și utilizarea aromelor în componentele lor și impunând aplicarea unui mesaj de informare și a unor avertismente de sănătate combinate pe pachetele unitare sau pe ambalajele exterioare ale produselor din tutun pentru fumat.

Acest legiuitor a apreciat, în al doilea rând, că anumite produse din tutun, care sunt consumate în principal de consumatori mai în vârstă și de grupuri de populație reduse, sunt exceptate de la acest regim general. Totuși, legiuitorul menționat a decis că aceste exceptări trebuie retrase de Comisie în ipoteza în care o „modificare substanțială a circumstanțelor”, astfel cum este definită la articolul 2 punctul 28 din Directiva 2014/40, citit în lumina considerentelor (19) și (26) ale acesteia, ar fi constatată la nivelul volumului de vânzări ale unuia dintre produsele din tutun în cauză sau la nivelul modelelor de consum în cazul tinerilor în privința acestui produs.

În al treilea rând, legiuitorul Uniunii a ales să supună „noile produse din tutun” exigențelor stabilite de Directiva 2014/40, condițiile pentru recunoașterea unui „nou produs din tutun” fiind prevăzute la articolul 2 punctul 14 din această directivă.

Or, trebuie să se constate că, prin adoptarea Directivei delegate 2022/2100 în vederea retragerii, pentru noile produse din tutun constituite de produsele din tutun încălzit, a beneficiului exceptărilor prevăzute la articolul 7 alineatul (12) și la articolul 11 alineatul (6) din Directiva 2014/40, Comisia a acționat cu respectarea cadrului normativ rezumat la punctele 28-31 din prezenta hotărâre și nu a efectuat nicio alegere politică care să se încadreze în responsabilitățile proprii ale legiuitorului Uniunii.

Astfel, primo, constatarea existenței acestor produse și cea a evoluției consumului lor se întemeiază pe criteriile obiective enunțate la articolul 2 punctele 14 și 28 din Directiva 2014/40.

Secundo, pe baza acestor constatări, Comisia a aplicat produselor menționate dispozițiile acestei directive care concretizează din punct de vedere juridic alegerile politice efectuate de legiuitorul Uniunii, și anume, pe de o parte, cel de a interzice utilizarea aromelor caracteristice în produsele din tutun și a aromelor în componentele lor și, pe de altă parte, cel de a impune aplicarea unui mesaj de informare și a unor avertismente de sănătate combinate pe pachetele unitare sau pe ambalajele exterioare.

Niciun argument invocat în fața Curții nu poate repune în discuție validarea Directivei delegate 2022/2100.

Comisia a introdus, într‑adevăr, definiția produselor din tutun încălzit în afara listei definițiilor prevăzută la articolul 2 din Directiva 2014/40. Cu toate acestea, articolul 7 alineatul (12) și articolul 11 alineatul (6) din această directivă nu fac trimitere la categoriile de produse care figurează la articolul 2 punctul 14 din directiva menționată în ceea ce privește retragerea beneficiului acestor exceptări. În plus, Comisia nu avea altă opțiune decât să definească „noul produs din tutun” care face obiectul Directivei delegate 2022/2100, întrucât categoria „noilor produse din tutun” este în mod necesar deschisă și destinată să fie precizată în funcție de apariția și de dezvoltarea acestor noi produse pe piață.

Mai mult, după cum a explicat și domnul avocat general la punctele 87 și 91 din concluzii, exercitarea competenței delegate a Comisiei cu privire la „noile produse din tutun” permite îndeplinirea dublului obiectiv urmărit de Directiva 2014/40, care constă în facilitarea bunei funcționări a pieței interne a produselor din tutun și a produselor conexe, asigurând în același timp un nivel ridicat de protecție a sănătății umane, în special pentru tineri (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands ș.a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punctele 143 și 220, precum și Hotărârea din 22 noiembrie 2018, Swedish Match, C‑151/17, EU:C:2018:938, punctul 67).

În această privință, nu poate fi urmată argumentația susținută de PJ Carroll, care invocă, în susținerea nevalidității Directivei delegate 2022/2100, articolul 168 alineatul (5) TFUE, în temeiul căruia legiuitorul Uniunii ar fi împiedicat să armonizeze politica de sănătate în materie de tutun și din care ar rezulta că competența de a autoriza vânzarea anumitor noi produse din tutun, în special a celor care ar prezenta riscuri reduse pentru sănătate în raport cu alte produse din tutun, ar fi rezervată statelor membre.

Este adevărat că, deși, potrivit acestei dispoziții, legiuitorul Uniunii poate adopta printre altele măsuri care au în mod direct ca obiectiv protecția sănătății publice în ceea ce privește tutunul, el o poate face totuși cu excluderea oricărei armonizări a actelor cu putere de lege și a normelor administrative ale statelor membre.

Cu toate acestea, este necesar să se arate că Directiva 2014/40 nu se întemeiază pe dispoziția menționată, ci pe articolul 114 TFUE, care permite apropierea dispozițiilor care au ca obiect instituirea și funcționarea pieței interne. Or, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că, atunci când sunt îndeplinite condițiile pentru a se recurge la acest articol ca temei juridic, legiuitorul Uniunii nu poate fi împiedicat să se întemeieze pe acest temei juridic pentru motivul că protecția sănătății publice este determinantă în alegerile care trebuie făcute [Hotărârea din 10 decembrie 2002, British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, punctul 62, Hotărârea din 12 decembrie 2006, Germania/Parlamentul și Consiliul, C‑380/03, EU:C:2006:772, punctul 39, precum și Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands ș.a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punctul 60].

În plus, trebuie subliniat că articolul 168 alineatul (1) primul paragraf TFUE prevede că în definirea și punerea în aplicare a tuturor politicilor și acțiunilor Uniunii se asigură un nivel ridicat de protecție a sănătății umane și că articolul 114 alineatul (3) TFUE impune în mod expres ca, în cadrul armonizării realizate, să se garanteze un nivel ridicat de protecție a sănătății persoanelor [Hotărârea din 10 decembrie 2002, British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, punctul 62, Hotărârea din 12 decembrie 2006, Germania/Parlamentul și Consiliul, C‑380/03, EU:C:2006:772, punctul 40, precum și Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands ș.a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punctul 61].

Situația nu poate fi diferită în ceea ce privește Directiva delegată 2022/2100 din moment ce această directivă delegată a fost adoptată de Comisie pe baza unei delegări de competențe din partea legiuitorului Uniunii, prevăzută la articolul 7 alineatul (12) și la articolul 11 alineatul (6) din Directiva 2014/40, în conformitate cu articolul 290 TFUE.

Rezultă, așadar, din interdependența celor două obiective urmărite de Directiva 2014/40 că Comisia și‑a putut exercita în mod legitim competența delegată pentru ca „produsele din tutun încălzit” să fie supuse regimului general de utilizare a aromelor, precum și obligațiilor de etichetare impuse de Directiva 2014/40 (a se vedea prin analogie Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands ș.a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punctul 222).

De asemenea, prin faptul că a supus în Directiva delegată 2022/2100 produsele din tutun încălzit interdicției aromelor și obligațiilor de etichetare impuse de Directiva 2014/40, Comisia nu aduce în niciun caz atingere competenței statelor membre, astfel cum este definită la articolul 19 alineatele (1)-(3) din Directiva 2014/40, cu privire la „noile produse din tutun”. Mai precis, aceste state sunt în continuare libere să supună aceste produse unui sistem de autorizare prealabilă.

În sfârșit, în ceea ce privește obligația de prezentare a unui raport de evaluare prevăzută la articolul 28 din Directiva 2014/40, este adevărat că, potrivit articolului 28 alineatul (2) primul paragraf literele (b) și (c) din această directivă, Comisia trebuie să acorde o atenție deosebită în special evoluțiilor pieței noilor produse din tutun și evoluțiilor pieței care constituie o modificare substanțială a circumstanțelor.

Această dispoziție nu contrazice însă articolul 19 alineatul (4) din directiva menționată, care prevede că noile produse din tutun introduse pe piață trebuie deja și, așadar, independent de orice propunere a Comisiei care ar urma unui raport de evaluare să respecte cerințele stabilite de aceeași directivă. În aceste împrejurări, articolul 28 din Directiva 2014/40 nu poate fi interpretat ca fiind o normă care limitează exercitarea competenței delegate Comisiei la articolul 7 alineatul (12) și la articolul 11 alineatul (6) din această directivă.

Din ansamblul motivelor care precedă rezultă că examinarea primei întrebări nu a evidențiat niciun element de natură să afecteze validitatea Directivei delegate 2022/2100.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă Directiva delegată 2022/2100 este nevalidă pentru motivul că Comisia ar fi trebuit să se întemeieze mai degrabă pe conținutul global de tutun din produsele din tutun încălzit decât pe numărul de unități vândute pentru a concluziona că există o „modificare substanțială a circumstanțelor”, în sensul articolului 7 alineatul (12) și al articolului 11 alineatul (6) din Directiva 2014/40, coroborate cu articolul 2 punctul 28 din această directivă.

Existența unei „modificări substanțiale a circumstanțelor” este o cerință pentru declanșarea competenței delegate a Comisiei, care este impusă atât la articolul 7 alineatul (12), cât și la articolul 11 alineatul (6) din Directiva 2014/40.

Această noțiune este definită la articolul 2 punctul 28 din această directivă prin referire la volumele de vânzări din categoria de produse din tutun în cauză. Această dispoziție nu menționează nicidecum greutatea tutunului sau, mai general, cantitatea de tutun prezentă într‑o anumită categorie de produse. În schimb, dispoziția menționată face trimitere la datele de vânzări transmise în conformitate cu articolul 5 alineatul (6) din directiva menționată. Or, din modul de redactare a acestei din urmă dispoziții reiese că statele membre solicită producătorilor și importatorilor să raporteze volumul anual al vânzărilor lor per marcă și tip, raportate în număr de țigarete sau de kilograme.

În această privință, după cum a explicat și domnul avocat general la punctul 111 din concluzii, Decizia de punere în aplicare 2015/2186, care precizează caracteristicile informațiilor care trebuie transmise de statele membre, face de asemenea referire la volumul vânzărilor de produse din tutun per unitate sau în greutate în formatul obligatoriu la care face trimitere această decizie de punere în aplicare la articolul 2 din aceasta.

În aceste condiții, nimic nu împiedică Comisia să aprecieze existența unei „modificări substanțiale a circumstanțelor” unei categorii specifice de produse din tutun prin calcularea volumului de vânzări din această categorie pe baza fie a numărului de unități ale produsului în cauză vândute, fie a cantității de tutun prezent în acesta în greutate.

În orice caz, măsurarea „modificării substanțiale a circumstanțelor” având în vedere volumul vânzărilor calculat pe unitate de produs este conformă cu obiectivul specific care stă la baza exceptărilor prevăzute la articolul 7 alineatul (12) și la articolul 11 alineatul (6) din Directiva 2014/40 și asigură în același timp un nivel ridicat de protecție a sănătății umane.

Astfel, pe de o parte, din considerentele (19) și (26) ale acestei directive reiese că, în măsura în care aceasta vizează tinerii, aceste exceptări nu ar trebui să se mai aplice în cazul în care s‑ar constata o modificare substanțială a circumstanțelor în materie de volum de vânzări sau de modele de consum în cazul acestei categorii de populație. Pe de altă parte, din coroborarea considerentului (34) al directivei menționate cu definiția „produselor din tutun” prevăzută la articolul 2 punctul 4 din aceeași directivă decurge că, în opinia legiuitorului Uniunii, orice produs care constă, chiar și parțial, în tutun are potențialul de a cauza mortalitate, morbiditate și handicap.

Dintr‑o asemenea perspectivă, nu se poate considera că referirea la greutatea tutunului conținut într‑un produs pentru a analiza evoluția modelelor de consum ale tinerilor este singura metodologie admisibilă. Rezultă că Comisia nu trebuia în mod necesar să se întemeieze pe conținutul global de tutun din produsele din tutun încălzit pentru a concluziona că există o „modificare substanțială a circumstanțelor”, în sensul articolului 7 alineatul (12) și al articolului 11 alineatul (6) din Directiva 2014/40.

Din ansamblul motivelor care precedă rezultă că examinarea celei de a doua întrebări nu a evidențiat niciun element de natură să afecteze validitatea Directivei delegate 2022/2100.

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a doua)

26 iunie 2025 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Directiva 2014/40/UE

Directiva delegată 2022/2100

Decizia de punere în aplicare (UE) 2015/2186

Dreptul irlandez

Litigiul principal și întrebările preliminare

Cu privire la întrebările preliminare

Cu privire la prima întrebare

Cu privire la a doua întrebare

Cu privire la cheltuielile de judecată