Hotărârea Curții (Camera a patra) din 10 iulie 2025.#Farmacija, d.o.o. împotriva Občina Benedikt.#Cererea de decizie preliminară formulată de Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil.#Trimitere preliminară – Proceduri de atribuire a contractelor de concesiune – Directiva 2014/23/UE – Articolul 4 alineatul (2) – Servicii de interes general fără caracter economic – Articolul 19 – Servicii sociale și alte servicii specifice – Domeniul de aplicare al acestor dispoziții – Activitate de exploatare a unei farmacii.#Cauza C-715/23.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 4 alineatul (2) și a articolului 19 din Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune (JO 2014, L 94, p. 1).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Farmacija, d.o.o., o societate cu răspundere limitată, pe de o parte, și Občina Benedikt (comuna Benedikt, Slovenia), pe de altă parte, în legătură cu eliberarea de către aceasta din urmă a unei autorizații de funcționare a unei sucursale a unei farmacii pe teritoriul său fără publicarea prealabilă a unui anunț de concesionare.

Considerentele (6) și (36) ale Directivei 2014/23 au următorul cuprins: „(6) Ar trebui reamintit că statele membre au libertatea de a decide, în temeiul principiilor TFUE cu privire la egalitatea de tratament, nediscriminarea, transparența și libera circulație a persoanelor, organizarea furnizării de servicii, fie ca servicii de interes economic general, fie ca servicii fără caracter economic de interes general sau ca o combinație a acestora. […] Mai mult, prezenta directivă nu vizează finanțarea serviciilor de interes economic general sau schemele de ajutoare acordate de statele membre, în special în domeniul social, în conformitate cu normele Uniunii privind concurența. Este oportun să se clarifice faptul că serviciile fără caracter economic de interes general nu ar trebui să facă obiectul prezentei directive. […] (36) Prezenta directivă nu ar trebui să se aplice anumitor servicii de urgență, în cazul în care acestea sunt prestate de organizații sau asociații non‑profit, deoarece caracterul specific al organizațiilor respective ar fi greu de păstrat în cazul în care prestatorii de servicii au fost aleși în conformitate cu procedurile prevăzute în prezenta directivă. […] Prin urmare, se impune precizarea conform căreia serviciile cuprinse în codul CPV 85143000‑3, care constau exclusiv în servicii de transport pacienți cu ambulanța, ar trebui să facă obiectul regimului special stabilit pentru servicii sociale și alte servicii specifice («regim mai puțin strict»). […]”

Articolul 1 din această directivă, intitulat „Obiect și domeniu de aplicare”, prevede la alineatele (1) și (4): „(1) Prezenta directivă instituie norme aplicabile procedurilor de achiziție utilizate de către autoritățile contractante și de entitățile contractante prin intermediul unei concesiuni, a căror valoare este estimată ca fiind cel puțin egală cu pragul prevăzut la articolul 8. […] (4) Acordurile, deciziile sau alte instrumente juridice care organizează transferul competențelor și responsabilităților în vederea îndeplinirii misiunilor publice între autorități contractante sau entități contractante sau grupuri de autorități contractante sau entități contractante și care nu prevăd acordarea remunerării pentru execuția contractuală sunt considerate o chestiune de organizare internă a statului membru în cauză și, ca atare, nu sunt afectate în niciun fel de prezenta directivă.”

Articolul 4 din directiva menționată, intitulat „Libertatea de a defini serviciile de interes economic general”, prevede: „(1) Prezenta directivă nu aduce atingere libertății statelor membre de a defini, în conformitate cu dreptul Uniunii, serviciile pe care acestea le consideră a fi servicii de interes economic general, modul în care aceste servicii ar trebui organizate și finanțate, în conformitate cu normele privind ajutoarele de stat, precum și obligațiile specifice la care aceste servicii ar trebui să se supună. Totodată, prezenta directivă nu aduce atingere modului în care statele membre își organizează sistemele de asigurări sociale. (2) Serviciile de interes general fără caracter economic nu sunt incluse în domeniul de aplicare al prezentei directive.”

Articolul 5 punctul 1 din aceeași directivă prevede: „În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții: 1. […] (b) «concesiune de servicii» înseamnă un contract cu titlu oneros încheiat în scris prin care una sau mai multe autorități contractante sau entități contractante încredințează prestarea și gestionarea de servicii altele decât executarea de lucrări menționată la litera (a) unuia sau mai multor operatori economici, în care contraprestația pentru servicii este reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata serviciile care fac obiectul contractului, fie de acest drept însoțit de o plată. Atribuirea unei concesiuni de lucrări sau de servicii implică transferul către concesionar a unui risc de operare legat de exploatarea acestor lucrări sau servicii care cuprinde riscul de cerere sau riscul de ofertă ori ambele. Se presupune că concesionarul își asumă riscul de operare atunci când, în condiții de exploatare normale, nu i se garantează recuperarea investițiilor efectuate sau a costurilor suportate pentru exploatarea lucrărilor sau a serviciilor care fac obiectul concesiunii. Partea riscului transferată către concesionar implică o expunere reală la situațiile neprevăzute care pot apărea pe piață, astfel încât orice pierdere potențială estimată suportată de concesionar nu este doar nominală sau neglijabilă.”

Articolul 19 din Directiva 2014/23, intitulat „Servicii sociale și alte servicii specifice”, prevede: „Concesiunile pentru servicii sociale și alte servicii specifice enumerate în anexa IV care intră sub incidența prezentei directive fac obiectul exclusiv al obligațiilor care decurg din articolul 31 alineatul (3) și articolele 32, 46 și 47.”

Anexa IV la această directivă, intitulată „Servicii menționate la articolul 19”, enumeră serviciile de sănătate, serviciile de asistență socială și serviciile conexe, printre care figurează serviciile care corespund codurilor 85000000‑9-85323000‑9 din nomenclatura Vocabularul comun privind achizițiile publice (CPV), adoptată în temeiul Regulamentului (CE) nr. 2195/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 noiembrie 2002 privind Vocabularul comun privind achizițiile publice (CPV) (JO 2002, L 340, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 5, p. 3), printre care serviciile farmaceutice, care se încadrează la codul 85149000‑5.

Articolul 2 din Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah (Legea privind anumite contracte de concesiune) (Uradni list RS, nr. 9/2019), în versiunea aplicabilă litigiului principal (denumită „ZNKP”), prevede la punctul 18: „«servicii de interes general fără caracter economic» înseamnă servicii fără caracter economic care, în temeiul legii, sunt furnizate ca servicii de interes general, care nu sunt oferite pe piață în schimbul unei remunerații și care, prin urmare, fac obiectul unor obligații specifice de serviciu public.”

Articolul 9 din această lege prevede: „Prezenta lege se aplică contractelor de concesiune a căror valoare estimată, fără taxa pe valoarea adăugată […], este egală sau mai mare decât valoarea prevăzută la articolul 8 alineatul (1) din Directiva 2014/23/UE.”

Articolul 10 din legea menționată prevede: „Concesiunilor reglementate de prezenta lege și de legi speciale li se aplică dispozițiile prezentei legi, precum și dispozițiile legilor speciale în măsura în care acestea nu sunt contrare prezentei legi.”

Articolul 11 din aceeași lege prevede la alineatul 1: „Prezenta lege nu se aplică: 1. concesiunilor de servicii de interes general fără caracter economic. […]”

Articolul 15 din ZNKP prevede: „Concesiunilor pentru servicii sociale și alte servicii specifice enumerate în anexa IV la Directiva 2014/23/UE li se aplică dispozițiile prezentei legi care reglementează obligația de a întocmi acte pregătitoare, obligația de publicare a anunțurilor prevăzute la articolele 35 și 40 din prezenta lege, precum și protecția jurisdicțională în procedurile de selectare a concesionarului în temeiul prezentei legi.”

Articolul 2 din Zakon o zdravstveni dejavnosti (Legea privind serviciile de sănătate) (Uradni list RS, nr. 9/92), în versiunea aplicabilă litigiului principal, prevede: „Serviciile de sănătate sunt furnizate la nivel primar, secundar și terțiar. Serviciile de sănătate de la nivelul primar cuprind serviciile de sănătate de bază și activitatea farmaceutică.”

Articolul 3 din această lege prevede: „Furnizorii de servicii de sănătate sunt persoane fizice și juridice, naționale și străine, care au obținut de la Ministerul Sănătății autorizația de a furniza servicii de sănătate. Serviciul public de sănătate cuprinde serviciile de sănătate a căror prestare permanentă și continuă este asigurată, în interes public, de stat și de autoritățile locale și care, în temeiul principiului solidarității și în conformitate cu normele care reglementează serviciile de sănătate și asigurările de sănătate, sunt garantate ca drepturi care decurg din regimul legal de asigurare de sănătate și sunt finanțate, în tot sau în parte, din resurse publice care provin în principal din regimul legal de asigurare de sănătate. Serviciile de sănătate menționate în teza precedentă, în calitate de servicii de interes general fără caracter economic, trebuie să fie furnizate de prestatori de servicii de sănătate fără scop lucrativ, astfel încât excedentul veniturilor față de cheltuieli să fie utilizat pentru prestarea și dezvoltarea serviciilor de sănătate.”

Articolul 20 din legea menționată prevede la primul paragraf: „Activitatea farmaceutică este exercitată în conformitate cu o lege specială. Prezenta lege se aplică aspectelor care nu sunt reglementate de o lege specială.”

Articolul 1 din Zakon o lekarniški dejavnosti (Legea privind activitatea farmaceutică) (Uradni list RS, nr. 85/16), în versiunea aplicabilă litigiului principal, prevede: „Prezenta lege reglementează scopul, conținutul și condițiile de exercitare ale activității farmaceutice, organizarea, condițiile și procedurile de acordare și de exercitare a concesiunilor, profesioniștii din sectorul farmaceutic și asociațiile profesionale ale acestora, activitatea farmaceutică online și monitorizarea.”

Articolul 2 din această lege prevede la alineatul 1: „Activitatea farmaceutică are drept scop asigurarea unei aprovizionări eficiente și de calitate cu medicamente și cu alte produse care susțin terapiile medicale și protecția sănătății, precum și asigurarea consilierii pacienților și a profesioniștilor din domeniul sănătății cu privire la utilizarea lor sigură, corectă și eficace.”

Articolul 4 din legea menționată prevede la alineatul 1 punctul 8: „[P]restator de servicii farmaceutice înseamnă o persoană fizică sau juridică titulară a unei concesiuni pentru exercitarea unei activități farmaceutice în conformitate cu prezenta lege, o farmacie publică, un spital sau alți prestatori în conformitate cu prezenta lege.”

Articolul 5 din aceeași lege prevede: „1. Activitatea farmaceutică este un serviciu public de sănătate care asigură furnizarea permanentă și continuă de medicamente către populație și profesioniști din domeniul sănătății, precum și tratamentul farmaceutic al pacienților. 2. Activitatea farmaceutică se desfășoară la nivelul primar, secundar și terțiar al serviciilor de sănătate. 3. Rețeaua de activități farmaceutice în sensul prezentei legi este asigurată la nivel primar de o comună sau de mai multe comune limitrofe împreună și, la nivel secundar și terțiar, de stat.”

Articolul 10 din Legea privind activitatea farmaceutică, în versiunea aplicabilă litigiului principal, prevede la alineatele 2, 3, 4 și 7: „2. O sucursală de farmacie nu își poate desfășura activitatea decât sub controlul profesional al farmaciei care a organizat‑o. Administratorul farmaciei care a organizat sucursala este responsabil de exploatarea acesteia. 3. Autorizația de funcționare a unei sucursale de farmacie este eliberată de comuna pe teritoriul căreia este înființată această sucursală, în urma avizului prealabil al [«Lekarniška zbornica Slovenije» (Ordinul sloven al farmaciștilor)] și cu acordul ministerului. 4. Autorizația de funcționare a unei sucursale de farmacie poate fi eliberată de asemenea pentru o durată limitată sau pentru o anumită perioadă a anului (sezon turistic). […] 7. O sucursală de farmacie începe să își desfășoare activitatea farmaceutică numai după ce i‑a fost eliberată autorizația în conformitate cu articolul 67 primul paragraf din prezenta lege.”

Articolul 15 din această lege prevede la alineatul 1: „Desfășurarea activității farmaceutice este finanțată din resurse publice și private. Resursele publice menționate în teza precedentă cuprind în special: – plățile pentru prestațiile furnizate în cadrul activității farmaceutice pe baza contractelor încheiate cu organismele de asigurări de sănătate, – plățile din alocații bugetare, – fondurile proprii.”

Articolul 27 din legea menționată prevede la alineatul 1: „La nivel primar, o unitate farmaceutică publică este înființată, pe teritoriul propriu, de o comună sau de mai multe comune limitrofe împreună, după obținerea avizului colegiului profesional competent și cu acordul ministerului.”

Articolul 39 din aceeași lege prevede la alineatele 1 și 2: „1. Pentru exercitarea unei activități farmaceutice la nivel primar, se poate acorda o concesiune, în condițiile prevăzute de prezenta lege, unei persoane fizice, care este titularul activității farmaceutice, sau unei persoane juridice, în cadrul căreia titularul activității farmaceutice, care este și conducătorul sau administratorul acestei persoane juridice, deține o participație mai mare de 50 % din capitalul social (denumită în continuare «concesionarul»). 2. Concesionarul organizează farmaciile sau sucursalele de farmacie ca unități organizatorice proprii pentru exercitarea activității farmaceutice în zonele pentru care este titular al unei concesiuni sau al unei autorizații de funcționare a unei sucursale de farmacie, în conformitate cu planul de repartizare a farmaciilor la nivel primar, sub rezerva avizului prealabil al ordinului competent și a acordului ministerului.”

La 11 martie 2022, comuna Benedikt i‑a acordat lui MN, fără publicarea prealabilă a unui anunț de concesionare, o autorizație de funcționare a unei sucursale a unei farmacii pe teritoriul său pe durată nedeterminată.

Farmacija a introdus o cerere de revizuire a acestei autorizații la comuna Benedikt. Ea a considerat în esență că comuna Benedikt acordase o concesiune pentru exercitarea unei activități de farmacie fără să fi fost respectată procedura aplicabilă, cu încălcarea Directivei 2014/23.

Comuna Benedikt a respins cererea de revizuire fără examinare pe fond, apreciind că Farmacija nu beneficia de un drept la o cale de atac nici în cadrul procedurii prealabile revizuirii, nici în cadrul procedurii de revizuire propriu‑zisă. Această comună consideră astfel că eliberarea unei autorizații de funcționare a unei sucursale a unei farmacii nu constituie, pe fond, o atribuire a unei concesiuni de servicii.

Farmacija a introdus o acțiune împotriva acestei decizii, trimisă la Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comisia națională de reexaminare pentru procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice, Slovenia), care este instanța de trimitere. Farmacija a reiterat în fața acestei comisii poziția potrivit căreia, prin eliberarea autorizației de concesiune a serviciilor fără a urma procedura prevăzută de ZNKP și de Directiva 2014/23, comuna Benedikt încălcase aceste texte.

Instanța de trimitere consideră că autorizația de funcționare a unei farmacii eliberată de comuna Benedikt corespunde atribuirii unei concesiuni pentru exercitarea unei activități farmaceutice. Această instanță are însă îndoieli cu privire la aspectul dacă un serviciu de exercitare a unei activități farmaceutice intră în domeniul de aplicare al Directivei 2014/23. Mai precis, aceasta ridică problema dacă un astfel de serviciu trebuie considerat a fi un serviciu de interes general fără caracter economic sau un serviciu de interes economic general.

În această privință, instanța de trimitere arată, pe de o parte, că legiuitorul sloven a prevăzut că serviciile de sănătate, din care face parte activitatea farmaceutică, constituie un serviciu de interes general fără caracter economic. Potrivit acestei instanțe, este necesar să se țină seama de rolul esențial pe care îl joacă farmaciile în sănătatea publică, precum și de finanțarea acestora, care le plasează într‑o relație privilegiată cu statul și le diferențiază de alți operatori economici.

Pe de altă parte, instanța menționată observă că în Hotărârea din 14 iulie 2022, ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559), Curtea a statuat deja că prestările de servicii furnizate în schimbul unei remunerații constituie activități economice. Ea subliniază că, în temeiul reglementării naționale, prestatorii de servicii care sunt farmaciile sunt remunerați din fonduri care provin din asigurarea obligatorie de sănătate, dar și din cele care provin de la utilizatori.

Pe de altă parte, în măsura în care serviciile prestate de farmacii, precum cele în discuție în litigiul cu care este sesizată, nu ar putea fi considerate ca reprezentând un serviciu de interes general fără caracter economic pentru motivul că prestatorii acestor servicii primesc o remunerație, ceea ce ar include serviciile menționate în domeniul de aplicare al Directivei 2014/23, instanța de trimitere ridică problema dacă aceleași servicii ar putea intra sub incidența noțiunii de „servicii sociale și alte servicii specifice”, prevăzută la articolul 19 din această directivă.

În aceste condiții, Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comisia națională de reexaminare pentru procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice) a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Serviciul care ține de exercitarea activității farmaceutice, având ca obiect în esență furnizarea către utilizatori a medicamentelor de uz uman care se eliberează pe bază de prescripție medicală și a celor care nu se eliberează pe bază de prescripție medicală, precum și consilierea utilizatorilor în vederea unei utilizări corecte și sigure a medicamentelor respective, poate fi calificat drept «serviciu de interes general fără caracter economic» în sensul articolului 4 alineatul (2) din Directiva 2014/23? 2) Serviciul care ține de exercitarea activității farmaceutice, având ca obiect în esență furnizarea către utilizatori a medicamentelor de uz uman care se eliberează pe bază de prescripție medicală și a celor care nu se eliberează pe bază de prescripție medicală, precum și consilierea utilizatorilor în vederea unei utilizări corecte și sigure a medicamentelor respective, poate fi calificat drept serviciu social sau alt serviciu specific în sensul articolului 19 din Directiva 2014/23?”

Guvernul sloven consideră că prezenta cerere de decizie preliminară adresată de Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comisia națională de reexaminare pentru procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice) nu este admisibilă în măsura în care această comisie nu este, în temeiul dispozițiilor dreptului național, autoritatea competentă să soluționeze litigiul principal și, prin urmare, nu are calitatea de „instanță” în sensul articolului 267 TFUE.

În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul procedurii de cooperare între instanțele naționale și Curte instituite la articolul 267 TFUE, calitatea de „instanță” a organului de trimitere depinde de un ansamblu de elemente, precum originea legală a acestui organ, caracterul său permanent, caracterul obligatoriu al competenței sale, natura contradictorie a procedurii, aplicarea de către organul amintit a normelor de drept, precum și independența acestuia (Hotărârea din 8 iunie 2017, Medisanus, C‑296/15, EU:C:2017:431, punctul 33 și jurisprudența citată).

În speță, trebuie amintit că, în Hotărârea din 8 iunie 2017, Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431), Curtea a avut deja ocazia să constate că Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comisia națională de reexaminare pentru procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice) îndeplinește criteriile pentru a fi considerată o „instanță națională” în sensul articolului 267 TFUE.

Această considerație nu a fost repusă în discuție de Curte în Hotărârea din 10 septembrie 2020, Tax‑Fin‑Lex (C‑367/19, EU:C:2020:685), și în Hotărârea din 10 noiembrie 2022, SHARENGO (C‑486/21, EU:C:2022:868), în care se răspunde la întrebări preliminare adresate de asemenea de Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comisia națională de reexaminare pentru procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice).

Or, guvernul sloven susține că prezenta cauză se distinge de cele în care Curtea i‑a recunoscut deja acestei comisii calitatea de instanță în măsura în care aceasta nu este competentă să judece cauza principală, ceea ce ar implica faptul că comisia menționată nu are calitatea de „instanță”, în sensul articolului 267 TFUE.

În această privință, reiese din jurisprudența Curții că, pe de o parte, nu este de competența acesteia nici să repună în discuție aprecierea de către instanța de trimitere a admisibilității acțiunii principale, care este, în cadrul procedurii trimiterii preliminare, de competența instanței naționale, nici să verifice dacă decizia de trimitere a fost luată în conformitate cu normele naționale de organizare judecătorească și de procedură judiciară. Astfel, Curtea trebuie să rămână fidelă deciziei de trimitere provenite de la o instanță a unui stat membru, atât timp cât nu a fost revocată în cadrul căilor de atac prevăzute eventual de dreptul național [a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iulie 2020, Governo della Repubblica italiana (Statutul judecătorilor de pace italieni), C‑658/18, EU:C:2020:572, punctul 61, precum și Hotărârea din 30 septembrie 2020, CPAS de Liège, C‑233/19, EU:C:2020:757, punctul 36 și jurisprudența citată].

Pe de altă parte, potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul cooperării dintre Curte și instanțele naționale, instituită la articolul 267 TFUE, numai instanța națională care este sesizată cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată are competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile cauzei, atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. Rezultă că întrebările privind dreptul Uniunii beneficiază de o prezumție de pertinență și că, în cazul în care întrebările adresate privesc interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe. Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate (Hotărârea din 25 februarie 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku și Adoreikė, C‑146/23 și C‑374/23, EU:C:2025:109, punctul 37, precum și jurisprudența citată).

În speță, trebuie subliniat că numai instanța de trimitere are competența de a stabili limitele propriei competențe. Pe de altă parte, trebuie să se constate de asemenea că întrebările adresate de această instanță au o legătură cu obiectul litigiului principal, că niciuna dintre aceste întrebări nu este de natură ipotetică și că Curtea dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările menționate, în sensul jurisprudenței Curții citate anterior.

Rezultă că cererea de decizie preliminară este admisibilă.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 4 alineatul (2) din Directiva 2014/23 trebuie interpretat în sensul că activitatea de exploatare a unei farmacii, a cărei parte esențială constă în eliberarea, în schimbul unei remunerații, a medicamentelor de uz uman, care se eliberează sau nu pe bază de prescripție medicală, precum și în furnizarea de consiliere cu privire la utilizarea corectă și sigură a acestor medicamente, intră în sfera noțiunii de „servicii de interes general fără caracter economic” prevăzută de această dispoziție.

Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie interpretată noțiunea de „servicii de interes general fără caracter economic”, în sensul articolului 4 alineatul (2) din Directiva 2014/23, care determină domeniul de aplicare al acestei directive, excluzând aceste servicii. Astfel, din modul de redactare a acestei dispoziții, interpretată în lumina considerentului (6) al directivei menționate, reiese că „serviciile de interes general fără caracter economic” nu intră în domeniul de aplicare al acesteia.

Trebuie arătat în această privință că, pe de o parte, noțiunea de „servicii de interes general fără caracter economic” nu a fost definită în Tratatul FUE și nici în dreptul derivat, în special în Directiva 2014/23.

Pe de altă parte, trebuie să se constate că nici articolul 4 alineatul (2) din Directiva 2014/23 nu conține o trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul de aplicare al noțiunii „servicii de interes general fără caracter economic”.

În plus, potrivit unei jurisprudențe constante, rezultă atât din cerința aplicării uniforme a dreptului Uniunii, cât și din cea a principiului egalității că termenii unei dispoziții de drept al Uniunii care nu conține nicio trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul său de aplicare trebuie, în mod normal, să primească în întreaga Uniune Europeană o interpretare autonomă și uniformă, care trebuie stabilită ținând seama de contextul prevederii și de obiectivul urmărit de reglementarea în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 ianuarie 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punctul 11, și Hotărârea din 13 martie 2025, APS Beta Bulgaria și Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia, C‑337/23, EU:C:2025:183, punctul 49, precum și jurisprudența citată).

Prin urmare, problema dacă serviciile furnizate în cadrul activității unei farmacii constituie servicii de interes general fără caracter economic, în sensul reglementării Uniunii, intră sub incidența dreptului Uniunii. Așadar, calificarea de către legiuitorul național a unei asemenea activități ca fiind un serviciu de interes general fără caracter economic, evidențiată de guvernul sloven, nu poate fi determinantă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 iulie 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, punctul 40, și Hotărârea din 14 iulie 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punctul 55, precum și jurisprudența citată).

Astfel, după cum a arătat avocatul general la punctele 59, 61 și 62 din concluzii, buna funcționare a pieței interne a Uniunii, care cuprinde printre altele libera prestare a serviciilor și libertatea de stabilire, așa cum reiese din articolul 26 alineatul (2) TFUE, nu poate fi asigurată decât printr‑o înțelegere uniformă a noțiunii de „servicii de interes general fără caracter economic”. În caz contrar, ar exista un risc de aplicare eterogenă a normelor de drept al Uniunii în discuție, ceea ce ar putea conduce la o fragmentare a pieței interne. Prin urmare, ținând seama de faptul că modalitățile activității farmaciilor pot varia semnificativ de la un stat membru la altul, din cauza specificităților reglementării naționale aplicabile, calificarea juridică a naturii sale de către statele membre nu poate fi determinantă. În consecință, competența statelor membre în ceea ce privește furnizarea, punerea în funcțiune și organizarea de servicii de natură non‑economică de interes general, astfel cum este menționată în considerentul (6) și la articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2014/23 și cum este prevăzută la articolul 2 din Protocolul nr. 26 privind serviciile de interes general (JO 2012, C 326, p. 308), anexat la Tratatul FUE, nu se poate opune unei interpretări autonome a acestei noțiuni.

În ceea ce privește definiția noțiunii de „servicii de interes general fără caracter economic”, în sensul articolului 4 alineatul (2) din Directiva 2014/23, trebuie arătat, asemenea domnului avocat general la punctul 53 din concluzii, că această noțiune cuprinde două elemente cumulative. Un atare serviciu trebuie, în primul rând, să fie furnizat în scopuri de interes general și, în al doilea rând, să aibă un caracter neeconomic. Prin urmare, pentru a stabili dacă serviciile farmaciilor sunt incluse în domeniul de aplicare al acestei dispoziții, este necesar să se verifice dacă acestea au sau nu un caracter economic.

În această privință, în măsura în care noțiunea de „servicii de interes general fără caracter economic” figurează în Directiva 2014/23, ea trebuie interpretată în lumina jurisprudenței Curții și în special a celei referitoare la respectarea libertăților consacrate în Tratatul FUE, precum și a principiilor care decurg din acesta, cum ar fi egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoașterea reciprocă, proporționalitatea și transparența care trebuie garantate în temeiul acestei directive, al cărei temei juridic include articolul 53 alineatul (1) și articolele 62 și 114 TFUE.

Mai precis, noțiunea de „servicii”, în sensul articolului 4 alineatul (2) din Directiva 2014/23, trebuie interpretată în lumina libertății de a presta servicii, care este consacrată la articolul 56 TFUE și al cărei domeniu de aplicare este limitat la activitățile economice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 iulie 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punctul 59). În plus, întrucât această noțiune definește domeniul de aplicare al uneia dintre libertățile fundamentale garantate de Tratatul FUE, ea nu poate fi interpretată în mod restrictiv (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 aprilie 2000, Deliège, C‑51/96 și C‑191/97, EU:C:2000:199, punctul 52, precum și jurisprudența citată).

Reiese de asemenea din jurisprudența Curții că o prestare de servicii furnizată în schimbul unei remunerații constituie o „activitate economică”, caracteristica esențială a remunerației constând în faptul că aceasta constituie contraprestația economică a prestației în cauză, fără a fi însă necesar ca ea să fie plătită de beneficiarul acesteia (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 februarie 2017, Comisia/Ungaria, C‑392/15, EU:C:2017:73, punctul 100, și Hotărârea din 14 iulie 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punctul 60).

Aceste considerații sunt confirmate chiar de textul Directivei 2014/23. Astfel, articolul 1 din această directivă, intitulat „Obiect și domeniu de aplicare”, precizează în esență că acordurile, deciziile sau alte instrumente juridice care organizează transferul competențelor și responsabilităților în vederea îndeplinirii misiunilor publice conferite de autorități contractante sau entități contractante operatorilor economici trebuie să fie remunerate pentru a intra în domeniul de aplicare al directivei menționate.

În ceea ce privește în special activitatea unei farmacii, Curtea a precizat că aceasta constituie exercitarea unei activități economice care intră în domeniul de aplicare al articolului 49 TFUE (Hotărârea din 19 decembrie 2019, Comune di Bernareggio, C‑465/18, EU:C:2019:1125, punctul 27 și jurisprudența citată) și că un farmacist urmărește obiectivul de a obține profit, chiar dacă se presupune că administrează farmacia ținând seama de formarea sa, de experiența sa profesională și de răspunderea care îi revine în raport cu normele legale sau deontologice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes ș.a., C‑171/07 și C‑172/07, EU:C:2009:316, punctul 37).

Această constatare nu poate fi repusă în discuție de argumentele invocate de guvernul sloven potrivit cărora activitatea lucrativă a unei farmacii este doar accesorie, este finanțată în parte din fonduri publice și face parte integrantă din sistemul de sănătate, întemeiat pe principiul solidarității. Astfel, singurul factor determinant pentru calificarea activității unei asemenea farmacii drept serviciu cu caracter economic este cel potrivit căruia prestațiile legate de activitatea respectivă sunt furnizate în schimbul unei remunerații.

Ținând seama de faptul că, astfel cum reiese din considerațiile care precedă, serviciile furnizate de farmacii nu constituie servicii cu caracter neeconomic, nu este necesar, pentru a evalua dacă asemenea servicii intră în sfera noțiunii de „servicii de interes general fără caracter economic” în sensul articolului 4 alineatul (2) din Directiva 2014/23, să se verifice dacă acestea sunt furnizate în scopuri de interes general.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare că articolul 4 alineatul (2) din Directiva 2014/23 trebuie interpretat în sensul că activitatea de exploatare a unei farmacii, a cărei parte esențială constă în eliberarea, în schimbul unei remunerații, a medicamentelor de uz uman, care se eliberează sau nu pe bază de prescripție medicală, precum și în furnizarea de consiliere cu privire la utilizarea corectă și sigură a acestor medicamente, nu intră în sfera noțiunii de „servicii de interes general fără caracter economic” prevăzută de această dispoziție.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 19 din Directiva 2014/23 trebuie interpretat în sensul că activitatea de exploatare a unei farmacii, a cărei parte esențială constă în eliberarea, în schimbul unei remunerații, a medicamentelor de uz uman, care se eliberează sau nu pe bază de prescripție medicală, precum și în furnizarea de consiliere cu privire la utilizarea corectă și sigură a acestor medicamente, intră în sfera noțiunii de „servicii sociale și alte servicii specifice”, prevăzută la acest articol 19.

În această privință, trebuie arătat că dintr‑o analiză textuală a anexei IV la Directiva 2014/23 reiese că în categoria „[s]ervicii[lor] de sănătate, servicii[lor] de asistență socială și servicii[lor] conexe” care figurează în această anexă se află cele care corespund codurilor 85000000‑9-85323000‑9 din nomenclatura Vocabularului comun privind achizițiile publice (CPV). Dat fiind că serviciile de farmacie corespund codului CPV 85149000‑5, aceste servicii trebuie considerate ca făcând parte din serviciile specifice în sensul articolului 19 din Directiva 2014/23.

Pe de altă parte, articolul 19 din Directiva 2014/23 prevede un regim special pentru concesiunile referitoare la „servicii sociale și alte servicii specifice”. Astfel, această directivă prevede un „regim mai puțin strict” pentru aceste servicii, după cum se precizează în considerentul (36) al acesteia, în măsura în care serviciile respective sunt scutite de aplicarea integrală a directivei menționate.

Prin urmare, potrivit articolului 19 din Directiva 2014/23, numai obligațiile care decurg din articolul 31 alineatul (3), precum și din articolele 32, 46 și 47 din aceasta se aplică concesiunilor pentru serviciile sociale și alte servicii specifice enumerate în lista din anexa IV la această directivă. În special, pe de o parte, autoritățile contractante și entitățile contractante sunt ținute să facă cunoscută atribuirea preconizată numai prin intermediul unui anunț de intenție, care, în conformitate cu articolul 31 alineatul (3) din directiva menționată, conține informațiile indicate în anexa VI la aceasta. Pe de altă parte, anunțurile de atribuire a concesiunii, prevăzute la articolul 32 din aceeași directivă, pot fi grupate trimestrial și trebuie să cuprindă informațiile prevăzute în anexa VIII la aceasta în cazul în care privesc asemenea servicii.

În speță, revine instanței de trimitere, într‑o primă etapă, sarcina de a stabili dacă autorizația de funcționare a unei farmacii, precum cea în discuție în litigiul principal, corespunde unei concesiuni în sensul Directivei 2014/23 și, dacă este cazul, dacă această concesiune este supusă regimului simplificat de atribuire prevăzut la articolul 19 din această directivă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 august 2022, Roma Multiservizi și Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, punctul 96).

Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la a doua întrebare că articolul 19 din Directiva 2014/23 trebuie interpretat în sensul că activitatea de exploatare a unei farmacii, a cărei parte esențială constă în eliberarea, în schimbul unei remunerații, a medicamentelor de uz uman, care se eliberează sau nu pe bază de prescripție medicală, precum și în furnizarea de consiliere cu privire la utilizarea corectă și sigură a acestor medicamente, intră în sfera noțiunii de „servicii sociale și alte servicii specifice”, prevăzută la acest articol 19.

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a patra)

10 iulie 2025 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Dreptul sloven

ZNKP

Legea privind serviciile de sănătate

Legea privind activitatea farmaceutică

Litigiul principal și întrebările preliminare

Cu privire la întrebările preliminare

Cu privire la admisibilitate

Cu privire la prima întrebare

Cu privire la a doua întrebare

Cu privire la cheltuielile de judecată