Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 29 aprilie 2025.#Fastned Deutschland GmbH & Co. KG împotriva Die Autobahn GmbH des Bundes.#Trimitere preliminară – Concesiuni – Concesiuni care au făcut obiectul unei atribuiri către o entitate in house – Directiva 2014/23/UE – Articolul 43 alineatul (1) litera (c) – Modificarea concesiunii la o dată la care concesionarul nu mai are calitatea de entitate in house – Modificare «necesară» în urma unor circumstanțe imprevizibile – Directiva 89/665/CEE – Control incident al atribuirii inițiale a unei concesiuni.#Cauza C-452/23.

Cauza C‑452/23

Fastned Deutschland GmbH & Co. KG

împotriva

Die Autobahn GmbH des Bundes

(cerere de decizie preliminară formulată de Oberlandesgericht Düsseldorf)

Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 29 aprilie 2025

„Trimitere preliminară – Concesiuni – Concesiuni care au făcut obiectul unei atribuiri către o entitate in house – Directiva 2014/23/UE – Articolul 43 alineatul (1) litera (c) – Modificarea concesiunii la o dată la care concesionarul nu mai are calitatea de entitate in house – Modificare «necesară» în urma unor circumstanțe imprevizibile – Directiva 89/665/CEE – Control incident al atribuirii inițiale a unei concesiuni”

Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de concesiune – Directiva 2014/23 – Aplicare în timp – Decizie a autorității contractante prin care este ales tipul de procedură ce va fi urmată pentru atribuire, adoptată anterior termenului de transpunere a directivei menționate – Inaplicabilitatea directivei – Limită – Modificare substanțială a contractului de concesiune

(Directiva 2014/23 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 43)

(a se vedea punctele 49 și 50)

Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de concesiune – Directiva 2014/23 – Concesiuni care au făcut obiectul unei atribuiri, fără o procedură concurențială, către o entitate in house – Modificarea concesiunii – Concesionar care nu mai are calitatea de entitate in house – Admisibilitate

[Directiva 2014/23 a Parlamentului European și a Consiliului, considerentul (75) și art. 17, art. 38, art. 43 alin. (1) lit. (c) și (d) și art. 54 al doilea paragraf și Directiva 2014/24 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 72 alin. (1) lit. (d) pct. (ii)]

(a se vedea punctele 51-60 și 82 și dispozitivul)

Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de concesiune – Directiva 2014/23 – Concesiuni care au făcut obiectul unei atribuiri, fără o procedură concurențială, către o entitate in house – Modificarea concesiunii – Proceduri privind căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice de bunuri și de lucrări – Directiva 89/665 – Acțiune prin care se solicită anularea modificării, introdusă după expirarea termenului prevăzut de dreptul național în aplicarea acestei directive – Acțiune introdusă de un operator care face dovada unui interes de a i se atribui numai partea din această concesiune care constituie obiectul acestei modificări – Obligație de control de către instanțele naționale, cu titlu incident și la cerere, a legalității atribuirii inițiale a concesiunii – Inexistență

[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47 primul și al doilea paragraf; Directiva 2014/23 a Parlamentului European și a Consiliului, considerentul (81) și art. 43 alin. (1) lit. (c); Directiva 89/665 a Consiliului, art. 1 alin. (1) al patrulea paragraf și alin. (3) și art. 2f]

(a se vedea punctele 62-69 și 82 și dispozitivul)

Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de concesiune – Directiva 2014/23 – Concesiuni care au făcut obiectul unei atribuiri, fără o procedură concurențială, către o entitate in house – Modificare a concesiunii devenită necesară – Noțiune – Circumstanțe imprevizibile care impun o adaptare a concesiunii inițiale pentru a se asigura menținerea executării corecte a acesteia – Includere – Verificare de către instanța națională

[Directiva 2014/23 a Parlamentului European și a Consiliului, considerentul (76) și art. 43 alin. (1) lit. (b) și (c)]

(a se vedea punctele 71-82 și dispozitivul)

Rezumat

Sesizată cu titlu preliminar de Oberlandesgericht Düsseldorf (Tribunalul Regional Superior din Düsseldorf, Germania), Curtea, întrunită în Marea Cameră, aduce clarificări cu privire la Directiva 2014/23 ( 1 ), furnizând instanței de trimitere criterii de apreciere referitoare la o concesiune modificată fără o nouă procedură de atribuire, atunci când această concesiune a fost inițial atribuită, fără o procedură concurențială, unei entități in house, iar modificarea obiectului concesiunii menționate se efectuează la o dată la care concesionarul nu mai are calitatea de entitate in house.

Die Autobahn des Bundes GmbH, pârâta din litigiul principal, este o societate de drept privat, care se află în proprietatea inalienabilă a Republicii Federale Germania. Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (Ministerul Federal al Transporturilor și Infrastructurii Digitale, Germania) i‑a încredințat, cu efect de la 1 ianuarie 2021, planificarea, construcția, exploatarea, întreținerea, finanțarea și gestiunea patrimonială a autostrăzilor federale germane.

Inițial, operatorul instalațiilor de servicii auxiliare, precum stații de benzină și restaurante, în peste 400 de zone de servicii ale rețelei de autostrăzi germane, era Gesellschaft für Nebenbetriebe der Bundesautobahnen mbH, înființată de Republica Federală Germania în anul 1951. În anul 1994, această societate a fost redenumită Tank & Rast AG, acționarul unic al acesteia rămânând Republica Federală Germania. În același an, Tank & Rast a achiziționat societatea Ostdeutsche Autobahntankstellengesellschaft mbH.

Între anul 1996 și anul 1998, Republica Federală Germania a încheiat cu Tank & Rast, fără o procedură prealabilă de achiziții publice, aproximativ 280 de contracte de concesiune privind exploatarea unor instalații de servicii auxiliare pe autostrăzile federale germane pentru o durată maximă de 40 de ani. Drept contraprestație, concesionarul trebuie să plătească o taxă stabilită proporțional cu cifra sa de afaceri.

În anul 1998, autoritățile germane au inițiat un proces de privatizare a Tank & Rast, din care, în urma mai multor modificări aduse denumirii societății, au rezultat concesionarii actuali, și anume Autobahn Tank & Rast GmbH și Ostdeutsche Autobahntankstellen GmbH.

Între anul 1999 și anul 2019, societăților Autobahn Tank & Rast și Ostdeutsche Autobahntankstellen li s‑au atribuit alte aproximativ 80 de concesiuni, dintre care, potrivit afirmațiilor acestora, 19 în urma unei proceduri de atribuire. Astfel, aceste societăți au devenit concesionarele a aproximativ 90 % din totalul instalațiilor de servicii auxiliare existente.

La 28 aprilie 2022, Die Autobahn des Bundes a încheiat cu Autobahn Tank & Rast și cu Ostdeutsche Autobahntankstellen un act adițional la toate cele aproximativ 360 de contracte de concesiune în cauză, potrivit căruia acestea din urmă preiau sarcina construirii, întreținerii și exploatării unei infrastructuri operaționale de reîncărcare electrică de putere înaltă în zonele de servicii în cauză, ceea ce implică și obligația de a pune la dispoziție un număr de puncte de reîncărcare determinat pe fiecare amplasament.

Die Autobahn des Bundes a publicat un aviz privind această modificare în Suplimentul la Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, potrivit căruia renunțarea la o procedură de atribuire era justificată în raport cu articolul 132 din Legea împotriva restricțiilor concurenței ( 2 ). Astfel, asigurarea unei infrastructuri de reîncărcare electrică de putere înaltă ar constitui o prestare de servicii complementară, care ar fi devenit necesară în cadrul contractelor de concesiune în cauză, ceea ce nu ar fi fost previzibil la data încheierii lor.

Fastned și Tesla, care exploatează infrastructuri de reîncărcare pentru vehicule electrice, au sesizat Vergabekammer des Bundes (Camera federală pentru achiziții publice, Germania) cu o cerere de deschidere a unei proceduri de contestare împotriva modificării menționate, pe care acest organ a respins‑o printr‑o ordonanță.

Fastned și Tesla au formulat o acțiune împotriva acestei ordonanțe la instanța de trimitere, care a decis să solicite Curții să stabilească dacă articolul 72 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/24 ( 3 ) se aplică contractelor de achiziții publice atribuite anterior unei entități in house, în afara domeniului de aplicare al acestei directive, atunci când, la momentul modificării contractului, condițiile de atribuire in house nu mai sunt întrunite.

Aprecierea Curții

Cu titlu introductiv, Curtea consideră că litigiul principal se referă la contracte de concesiune, iar nu la contracte de achiziții publice, și că, în acest context, instanța menționată solicită în realitate Curții să se pronunțe cu privire la interpretarea articolului 43 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/23, care stabilește condițiile în care o concesiune poate fi modificată, fără o nouă procedură de atribuire, pentru motive legate de apariția unor circumstanțe pe care o autoritate contractantă diligentă nu ar fi putut să le prevadă ( 4 ).

În răspunsul la această întrebare, Curtea subliniază, în primul rând, că, dacă condițiile prevăzute de această dispoziție din Directiva 2014/23 sunt îndeplinite, o concesiune poate fi modificată fără o nouă procedură de atribuire, chiar și atunci când această concesiune a fost inițial atribuită, fără o procedură concurențială, unei entități in house, iar modificarea obiectului concesiunii menționate se efectuează la o dată la care concesionarul nu mai are calitatea de entitate in house. A exclude asemenea cazuri din domeniul de aplicare al dispoziției menționate ar limita gradul de flexibilitate recunoscut de aceasta pentru adaptarea unei concesiuni în curs la circumstanțe externe pe care autoritățile contractante nu le puteau prevedea la momentul atribuirii concesiunii respective pentru un motiv care nu reiese nici din modul de redactare, nici din contextul aceleiași dispoziții și care, în aceste condiții, nu poate fi considerat ca reflectând voința legiuitorului Uniunii.

Astfel, modul de redactare a articolului 43 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/23 nu conține nicio indicație în sensul că o concesiune nu poate fi modificată fără o nouă procedură de atribuire ca urmare a apariției unor circumstanțe imprevizibile atunci când ea a fost atribuită inițial unei entități in house fără o procedură concurențială, iar modificarea în cauză intervine la o dată la care entitatea concesionară nu mai are calitatea de entitate in house. O asemenea concluzie nu decurge nici din contextul în care se înscrie această dispoziție.

În al doilea rând, Curtea consideră că articolul 43 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/23 nu impune statelor membre să se asigure că instanțele naționale controlează, cu titlu incident și la cerere, legalitatea atribuirii inițiale a unei concesiuni cu ocazia unei acțiuni prin care se solicită anularea unei modificări a acesteia, atunci când această acțiune este introdusă după expirarea oricărui termen prevăzut de dreptul național în aplicarea Directivei 89/665 ( 5 ) pentru a contesta această atribuire inițială de către un operator care face dovada unui interes de a i se atribui numai partea din această concesiune care face obiectul acestei modificări. Mai precis, stabilirea unor termene rezonabile de introducere a acțiunilor, sub sancțiunea decăderii, precum cele stabilite de dreptul național în aplicarea Directivei 89/665, urmărește să asigure, în interesul securității juridice, că, după expirarea lor, nu mai este posibil să se conteste o decizie a autorității contractante sau să se invoce o neregularitate a procedurii de atribuire.

În al treilea rând, Curtea arată că, atunci când se confruntă cu situații externe imprevizibile, autoritățile contractante trebuie să dispună de un anumit grad de flexibilitate pentru adaptarea concesiunii la circumstanțele respective fără a desfășura o nouă procedură de atribuire ( 6 ). În această privință, ea precizează că modificarea unei concesiuni este „necesară”, în sensul articolului 43 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/23, dacă asemenea circumstanțe imprevizibile impun adaptarea concesiunii inițiale pentru a se asigura că executarea corectă a acesteia poate să persiste. O astfel de modificare nu poate fi însă justificată, în temeiul articolului 43 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/23, atunci când ea schimbă caracterul general al acestei concesiuni. Aceasta este situația printre altele atunci când lucrările de executat sau serviciile de prestat sunt înlocuite cu altele diferite sau tipul de concesiune este modificat fundamental.

În cauza principală, revine, în consecință, instanței de trimitere sarcina de a stabili, pe de o parte, dacă apariția unor circumstanțe imprevizibile cu ocazia atribuirii concesiunii inițiale face ca modificarea acesteia să fie necesară pentru a proteja executarea corectă a obligațiilor care decurg din această concesiune și, pe de altă parte, dacă lucrările sau serviciile vizate de extinderea obiectului concesiunii respective, ținând seama de amploarea sau de specificitățile lor în raport cu lucrările sau serviciile care au făcut obiectul aceleiași concesionări, nu implică o schimbare a caracterului general al acesteia din urmă. În conformitate cu articolul 43 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/23, revine de asemenea instanței de trimitere sarcina de a se asigura de respectarea condiției potrivit căreia, în principiu, creșterea valorii contractului în cauză nu poate depăși 50 % din valoarea contractului de concesiune inițial.

Dacă instanța de trimitere va ajunge la concluzia că modificarea în discuție în litigiul principal nu îndeplinește toate condițiile prevăzute la articolul 43 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/23, i‑ar mai reveni și sarcina de a examina dacă această modificare este susceptibilă să îndeplinească condițiile prevăzute la acest articol 43 alineatul (1) litera (b). În acest scop, instanța menționată ar trebui în special să verifice că lucrările sau serviciile vizate de modificarea în discuție în litigiul principal nu puteau, din punct de vedere economic și tehnic și fără să cauzeze inconveniente substanțiale sau creșterea semnificativă a costurilor pentru autoritatea contractantă, să facă obiectul unei concesiuni autonome atribuite în urma unei proceduri concurențiale.

( 1 ) Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune (JO 2014, L 94, p. 1).

( 2 ) Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (Legea împotriva restricțiilor concurenței) din 26 iunie 2013 (BGBl. 2013 I, p. 1750), în versiunea aplicabilă litigiului principal.

( 3 ) Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).

( 4 ) Modul de redactare a articolului 43 din Directiva 2014/23 este în esență identic cu cel al articolului 72 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/24.

( 5 ) Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (JO 1989, L 395, p. 33, Ediție specială 06/vol. 1, p. 237).

( 6 ) A se vedea considerentul (76) al Directivei 2014/23.