Hotărârea Curții (Camera a zecea) din 21 noiembrie 2024.#HP – Hrvatska pošta d.d. împotriva Povjerenik za informiranje.#Cerere de decizie preliminară formulată de Visoki upravni sud.#Trimitere preliminară – Apropierea legislațiilor – Datele deschise și reutilizarea informațiilor din sectorul public – Directiva (UE) 2019/1024 – Articolul 1 – Domeniu de aplicare – Articolul 2 – Noțiunea de «reutilizare» a documentelor – Dreptul de acces la documente deținute de un organism din sectorul public.#Cauza C-336/23.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 1 alineatul (2) și a articolului 2 din Directiva (UE) 2019/1024 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 iunie 2019 privind datele deschise și reutilizarea informațiilor din sectorul public (JO 2019, L 172, p. 56).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între HP – Hrvatska pošta d.d. (denumită în continuare „HP”), pe de o parte, și Povjerenik za informiranje (Delegatul pentru informații, Croația), pe de altă parte, în legătură cu o cerere de informații cu care a fost sesizată HP prin care s‑a solicitat în special comunicarea unor contracte de lucrări de construcții, a unor situații privind stadiul lucrărilor și a unor procese‑verbale de recepție a lucrărilor.

Considerentele (9), (13), (23) și (70) ale Directivei 2019/1024 au următorul cuprins: „(9) Informațiile din sectorul public reprezintă o sursă extraordinară de date care pot contribui la îmbunătățirea pieței interne și la dezvoltarea de noi aplicații pentru consumatori și entitățile juridice. Utilizarea inteligentă a datelor, inclusiv prelucrarea lor prin intermediul aplicațiilor de inteligență artificială, poate avea un efect de transformare asupra tuturor sectoarelor economiei. […] (13) Unul din principalele obiective ale instituirii unei piețe interne este crearea unor condiții care să conducă la dezvoltarea serviciilor și produselor la nivelul întregii Uniuni [Europene] și în interiorul statelor membre. Informațiile din sectorul public sau informațiile colectate, produse, reproduse și difuzate în cadrul exercitării unei sarcini publice sau a unui serviciu de interes general constituie o materie primă importantă pentru produsele și serviciile cu conținut digital și vor deveni o resursă de conținut din ce în ce mai importantă odată cu dezvoltarea unor tehnologii digitale avansate, cum ar fi inteligența artificială, tehnologiile registrelor distribuite și internetul obiectelor. […] […] (23) […] Prezenta directivă prevede obligația statelor membre de a face toate documentele existente reutilizabile, cu excepția cazurilor în care accesul este restricționat sau exclus în temeiul unor norme naționale privind accesul la documente sau face obiectul celorlalte excepții prevăzute în prezenta directivă. Prezenta directivă se bazează pe regimurile de acces existente în statele membre și nu modifică normele naționale pentru accesul la documente. Prezenta directivă nu se aplică în cazurile în care cetățenii sau entitățile juridice pot obține, în cadrul regimurilor de acces relevante, un document numai dacă pot dovedi un interes special. […] Organismele din sectorul public ar trebui încurajate să pună la dispoziție, în vederea reutilizării, orice documente pe care le dețin. […] […] (70) Întrucât obiectivele prezentei directive, și anume facilitarea creării de produse și servicii informaționale la nivelul întregii Uniuni pe baza documentelor din sectorul public pentru a asigura utilizarea transfrontalieră efectivă a documentelor din sectorul public, pe de o parte de către întreprinderile private, în special [întreprinderile mici și mijlocii (IMM)], pentru produsele și serviciile informaționale cu valoare adăugată, și pe de altă parte de către cetățeni, pentru a facilita libera circulație a informațiilor și comunicarea, nu pot fi realizate în mod satisfăcător de către statele membre, dar, având în vedere domeniul de aplicare paneuropean al acțiunii propuse, acestea pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii, aceasta poate adopta măsuri, în conformitate cu principiul subsidiarității, astfel cum este prevăzut la articolul 5 [TUE]. […]”

Articolul 1 din această directivă, intitulat „Obiect și domeniul de aplicare”, prevede: „(1) Pentru a promova utilizarea datelor deschise și pentru a stimula inovarea la nivelul produselor și serviciilor, prezenta directivă stabilește un set de norme minime care reglementează reutilizarea, precum și modalitățile practice de facilitare a reutilizării: (a) documentelor existente deținute de organismele din sectorul public ale statelor membre; (b) documentelor existente deținute de întreprinderile publice care: (i) își desfășoară activitatea în domeniile definite în Directiva 2014/25/UE [a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ (JO 2014, L 94, p. 243)]; […] (c) datelor provenite din cercetare, în conformitate cu condițiile prevăzute la articolul 10. (2) Prezenta directivă nu se aplică: […] (b) documentelor deținute de întreprinderi publice: (i) produse în afara domeniului de aplicare al furnizării serviciilor de interes general, definit în dreptul statului membru sau în alte norme cu caracter obligatoriu ale statului membru; (ii) legate de activități expuse direct concurenței și care, prin urmare, în temeiul articolului 34 din Directiva 2014/25/UE, nu fac obiectul normelor privind achizițiile publice; […] (d) documentelor precum datele sensibile, la care accesul este exclus în temeiul regimurilor de acces din statele membre, inclusiv din următoarele motive: (i) protecția securității naționale (și anume securitatea statului), apărarea sau siguranța publică; (ii) confidențialitatea statistică; (iii) confidențialitatea comercială (inclusiv secretele de afaceri, profesionale sau de întreprindere); […] (f) documentelor la care accesul este restrâns în temeiul regimurilor de acces din statele membre, inclusiv cazurilor în care cetățenii sau entitățile juridice trebuie să facă dovada unui interes special pentru a obține accesul la documente; […] (3) Prezenta directivă se bazează pe regimurile de acces prevăzute la nivelul Uniunii și la nivel național și nu le aduce atingere. […] (7) Prezenta directivă reglementează reutilizarea documentelor existente deținute de organismele din sectorul public și întreprinderile publice ale statelor membre […]”

Articolul 2 din Directiva 2019/1024, intitulat „Definiții”, are următorul cuprins: „În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții: 1. «organism din sectorul public» înseamnă statul, autoritățile regionale sau locale, organismele de drept public sau asociațiile formate din una sau mai multe astfel de autorități sau din unul sau mai multe astfel de organisme de drept public; 2. «organisme de drept public» înseamnă organisme care au toate următoarele caracteristici: (a) sunt constituite în scopul explicit de a răspunde nevoilor de interes general și nu au caracter industrial sau comercial; (b) au personalitate juridică; și (c) sunt finanțate în proporție majoritară de stat sau de autoritățile locale sau regionale, sau de alte organisme de drept public; ori gestionarea acestora este supravegheată de autoritățile sau organismele respective; ori au un consiliu administrativ, de conducere sau de supraveghere, în care jumătate din membrii săi sunt numiți de stat, autorități locale sau regionale sau alte organisme de drept public; 3. «întreprindere publică» înseamnă orice întreprindere care își desfășoară activitatea în domeniile prevăzute la articolul 1 alineatul (1) litera (b) și asupra căreia organismele din sectorul public pot exercita, direct sau indirect, o influență dominantă în virtutea dreptului de proprietate asupra acesteia, a participării financiare la aceasta sau a normelor care o guvernează. Se presupune că există o influență dominantă din partea organismelor din sectorul public în oricare dintre cazurile următoare în care aceste organisme, în mod direct sau indirect: (a) dețin majoritatea capitalului subscris al întreprinderii; (b) controlează majoritatea voturilor aferente acțiunilor emise de întreprindere; (c) pot numi mai mult de jumătate din membrii organului însărcinat cu administrarea, conducerea sau controlul întreprinderii; […] 6. «document» înseamnă: (a) orice conținut, indiferent de mediul de stocare (pe hârtie, în formă electronică sau sub formă de înregistrare audio, video sau audiovizuală); sau (b) orice parte a unui astfel de conținut; […] 11. «reutilizare» înseamnă utilizarea de către persoane fizice sau juridice a documentelor deținute de: (a) organismele din sectorul public în scopuri comerciale sau necomerciale, diferite de scopul inițial din cadrul sarcinii publice pentru care au fost elaborate, cu excepția schimbului de documente dintre organismele din sectorul public în scopul unic de a‑și îndeplini sarcinile publice; sau (b) întreprinderile publice în scopuri comerciale sau necomerciale, diferite de scopul inițial de prestare a serviciilor de interes general pentru care au fost elaborate, cu excepția schimbului de documente dintre întreprinderile publice și organismele din sectorul public în scopul unic de a îndeplini sarcinile publice ale organismelor din sectorul public; […]”

Articolul 5 din zakon o pravu na pristup informacijama (Legea privind dreptul de acces la informații) (Narodne novine, br. 25/13, 85/15 și 69/22, denumită în continuare „Legea privind accesul la informații”), prevede: „În sensul prezentei legi, se înțelege prin: […] 2) «autorități publice»: organisme publice, alte organe de stat, colectivitățile locale (regionale), persoanele juridice și alte organisme care exercită puterea publică, persoanele juridice înființate de Republica Croația sau de o colectivitate locală (regională), persoanele juridice care exercită o misiune publică, persoanele juridice care, în temeiul unor dispoziții speciale, sunt finanțate în principal sau în totalitate de la bugetul de stat sau de la bugetele colectivităților locale (regionale), și anume din fonduri publice (impozite, contribuții etc.), precum și societățile comerciale în care Republica Croația și colectivitățile locale (regionale) dețin împreună sau separat o participație majoritară; […] 5) «dreptul de acces la informații» cuprinde dreptul utilizatorilor de a solicita și de a obține informații și obligația autorității publice de a permite accesul la informațiile solicitate, adică de a publica informațiile, indiferent de cererea formulată, atunci când această publicare rezultă dintr‑o obligație prevăzută de lege sau de alte reglementări; 6) «reutilizare» înseamnă utilizarea unor informații deținute de o autoritate publică de către persoane fizice sau juridice în scopuri comerciale sau necomerciale, altele decât obiectivul inițial pentru care au fost generate, obiectiv care trebuie îndeplinit în cadrul activităților sau atribuțiilor prevăzute de lege sau alte reglementări, considerate în mod obișnuit ca fiind o misiune de serviciu public. Schimbul de informații între autoritățile publice în scopul îndeplinirii atribuțiilor care intră în sfera de activitate a acestora nu constituie reutilizare; […]”

Articolul 15 din această lege, care figurează în capitolul IV din aceasta, intitulat „Restrângeri ale dreptului de acces la informații”, prevede: „[…] (2) Autoritățile publice pot restrânge accesul la informații: […] 2) dacă informațiile reprezintă secret de afaceri sau secret profesional, conform legii; […] (4) Autoritățile publice pot restrânge accesul la informații dacă: 1) informațiile sunt în curs de elaborare în cadrul unuia sau mai multor autorități publice, iar publicarea lor înainte ca informațiile complete și finale să fie elaborate ar putea perturba grav procesul de elaborare a lor; […] (8) Accesul la informațiile prevăzute la alineatul (4) punctul 1) al prezentului articol poate fi restrâns și după ce informațiile au fost elaborate, în special în cazul în care această divulgare ar perturba grav procesul de luare a deciziilor și de exprimare a opiniilor sau ar conduce la o interpretare eronată a conținutului informațiilor, cu excepția cazului în care există un interes public superior pentru publicarea informațiilor. […]”

Potrivit articolului 27 din legea menționată, care face parte din capitolul VI din aceasta, intitulat „Reutilizarea informațiilor”: „[…] (2) Autoritatea publică permite punerea la dispoziția utilizatorilor a datelor deschise și reutilizarea informațiilor prin publicarea informațiilor care pot face obiectul unei reutilizări sau pe baza unor cereri de reutilizare. […] (5) În scopul reutilizării, autoritățile publice nu au obligația să genereze, să adapteze informațiile sau să extragă părți din informații, dacă pentru aceasta este nevoie de o cantitate disproporționată de timp sau de resurse, și nici nu pot fi obligate să continue să actualizeze, să completeze sau să stocheze informațiile în scopul reutilizării. […]”

Articolul 29 din Legea privind accesul la informații, intitulat „Cererea de reutilizare a informațiilor și protecția drepturilor utilizatorilor”, prevede: „(1) În cererea privind reutilizarea informațiilor, solicitantul trebuie să precizeze, pe lângă datele prevăzute la articolul 18 alineatul (3) din prezenta lege, informațiile pe care dorește să le reutilizeze, forma și modul în care dorește să primească conținutul informațiilor solicitate, precum și scopul utilizării informațiilor (scop comercial sau necomercial). (2) Următoarele entități nu au obligația să dea curs unei cereri de reutilizare a informațiilor: […] 2. societățile comerciale în care Republica Croația sau o colectivitate locală (regională) are sau poate avea, direct sau indirect, o influență decisivă în virtutea dreptului de proprietate a unei asemenea societăți, a participării financiare pe care le deține la acestea sau a normelor care le guvernează și care: – își desfășoară activitatea în domeniul gazelor naturale și al energiei termice, al energiei electrice, al gestionării apei, al serviciilor de transport, al aeroporturilor, al porturilor maritime și fluviale, al serviciilor poștale, al extracției de petrol și gaze naturale și al explorării sau extracției de cărbune sau de alți combustibili solizi, în conformitate cu legea ce reglementează achizițiile publice; […] (7) Decizia privind reutilizarea informațiilor poate fi atacată la [Delegatul pentru informații] în termen de 15 zile de la comunicarea deciziei. Decizia [Delegatului pentru informații] nu poate fi atacată, dar poate face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ în fața Visoki upravni sud (Curtea Administrativă de Apel, Croația). […]”

HP, care este o societate deținută în proporție de 100 % de Republica Croația, este furnizorul serviciului poștal universal în acest stat membru. În plus, aceasta desfășoară activități comerciale.

HP a fost sesizată cu o cerere de informații având ca obiect în special contracte de lucrări de construcții, situații privind stadiul lucrărilor și procese‑verbale de recepție a lucrărilor.

Întrucât această cerere a fost respinsă de HP, o reclamație împotriva deciziei de respingere a fost introdusă la Delegatul pentru informații, care a dispus ca HP să dea curs cererii respective.

Sesizată cu o acțiune formulată de HP împotriva acestei decizii a Delegatului pentru informații, Visoki upravni sud (Curtea Administrativă de Apel) a trimis cauza acestuia din urmă pentru reexaminare, pentru motivul că, la data la care Delegatul pentru informații a adoptat decizia respectivă, termenul prevăzut pentru transpunerea Directivei 2019/1024 expirase și că obligația de comunicare impusă HP de Delegatul pentru informații trebuia examinată în lumina noilor definiții și excepții prevăzute de această directivă.

Statuând în urma trimiterii spre reexaminare, Delegatul pentru informații a dispus din nou ca HP să comunice informațiile solicitate.

HP a formulat acțiune împotriva acestei decizii la Visoki upravni sud (Curtea Administrativă de Apel), care este instanța de trimitere.

În susținerea acțiunii, HP arată printre altele că Directiva 2019/1024 a fost transpusă în mod incorect în dreptul croat, întrucât noțiunea de „autoritate publică”, în sensul Legii privind accesul la informații, nu ar avea același domeniu de aplicare ca noțiunea de „întreprindere publică”, în sensul articolului 2 punctul 3 din această directivă. În plus, definiția acestei din urmă noțiuni, care figurează în directiva menționată, ar fi aplicabilă atât reutilizării informațiilor, cât și dreptului de acces la informații. În sfârșit, HP susține că informațiile în privința cărora s‑a dispus divulgarea lor sunt legate de activitatea sectorială a acesteia și că ele constituie secrete de afaceri.

La rândul său, Delegatul pentru informații susține că litigiul principal privește nu exercitarea dreptului de reutilizare a informațiilor, ci exercitarea dreptului de acces la informații. Or, Directiva 2019/1024 ar reglementa datele deschise și reutilizarea informațiilor din sectorul public, iar nu dreptul de acces la informații.

Instanța de trimitere consideră că pentru a soluționa litigiul pendinte în fața sa trebuie să se pronunțe asupra chestiunii dacă, în cadrul cauzei principale, HP avea obligația să comunice informații care nu se referă în mod direct la furnizarea de servicii de interes general, ceea ce ar implica în special stabilirea domeniului de aplicare al noțiunii de „reutilizare” a informațiilor, în sensul Directivei 2019/1024.

În aceste condiții, Visoki upravni sud (Curtea Administrativă de Apel) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Noțiunea de «reutilizare a informațiilor» în sensul articolului 2 punctul 11 din Directiva [2019/1024] trebuie înțeleasă ca fiind accesul la orice informație elaborată sau deținută de un organism din sectorul public/o întreprindere publică, pe care un utilizator (persoană fizică sau juridică) o solicită pentru prima dată de la un organism din sectorul public? 2) O cerere de punere la dispoziție a informațiilor elaborate sau deținute de un organism din sectorul public/o întreprindere publică și care au fost generate în cadrul activităților sale sau în legătură cu organizarea și activitatea organismului respectiv poate fi considerată o cerere de punere la dispoziție a informațiilor căreia i se aplică dispozițiile acestei directive, cu alte cuvinte, dispozițiile acestei directive se aplică tuturor cererilor de punere la dispoziție a informațiilor deținute de organismele din sectorul public? 3) Entitățile care au obligația de a pune la dispoziție informațiile elaborate sau deținute, menționate la articolul 2 din [Directiva 2019/1024], sunt numai acele organisme din sectorul public cărora li s‑a solicitat reutilizarea informațiilor sau noile definiții se aplică tuturor organismelor din sectorul public și tuturor informațiilor deținute de acestea, cu alte cuvinte, la articolul 2 din [această] directivă sunt menționate entitățile care au obligația de a pune la dispoziție informațiile elaborate sau deținute de acestea, sau se consideră că entitățile menționate la articolul 2 din directiv[a menționată] au obligația de a pune la dispoziție informațiile numai atunci când se reutilizează informațiile? 4) Excepțiile de la obligația de a pune la dispoziție informațiile prevăzute la articolul 1 alineatul (2) din [Directiva 2019/1024] pot fi considerate ca fiind excepții în temeiul cărora organismele din sectorul public pot refuza să pună la dispoziție informațiile pe care le‑au elaborat sau pe care le dețin sau sunt excepții care se aplică numai în cazul în care organismelor din sectorul public li s‑a solicitat reutilizarea informațiilor?”

Prin Ordonanța președintelui Curții din 27 iulie 2023, HP – Hrvatska pošta (C‑336/23, EU:C:2023:617), a fost respinsă cererea formulată de Visoki upravni sud (Curtea Administrativă de Apel) prin care s‑a solicitat judecarea prezentei cauze potrivit procedurii accelerate prevăzute la articolul 105 din Regulamentul de procedură al Curții.

Cu titlu introductiv, trebuie să se arate, pe de o parte, că din decizia de trimitere reiese că cererea aflată la originea litigiului principal, menționată la punctul 11 din prezenta hotărâre, privea numai accesul la documente deținute de un organism din sectorul public, fără a avea ca obiect reutilizarea acestora.

Pe de altă parte, din această decizie reiese că, potrivit instanței de trimitere, data relevantă pentru stabilirea dreptului aplicabil ratione temporis în litigiul principal este cea a adoptării de către Delegatul pentru informații a deciziei prin care a dispus ca HP să admită această cerere, dată la care expirase termenul prevăzut pentru transpunerea Directivei 2019/1024.

În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe consacrate, întrebările referitoare la interpretarea dreptului Uniunii sunt adresate de instanța națională în cadrul normativ și factual pe care îl definește sub propria răspundere și a cărui exactitate Curtea nu are competența să o verifice [Hotărârea din 27 aprilie 2023, M.D. (Interdicție de intrare în Ungaria), C‑528/21, EU:C:2023:341, punctul 55 și jurisprudența citată].

Astfel, prin intermediul întrebărilor formulate, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă Directiva 2019/1024 trebuie interpretată în sensul că o cerere de acces la documente deținute de un organism din sectorul public intră în domeniul său de aplicare.

În această privință, trebuie să se arate că, astfel cum reiese din articolul 1 alineatul (1) din Directiva 2019/1024, interpretat în lumina considerentelor (9), (13) și (70) ale acesteia, directiva menționată urmărește să favorizeze utilizarea datelor deschise și să creeze condițiile care să conducă la dezvoltarea, la nivelul întregii Uniuni și în interiorul statelor membre, a produselor și serviciilor cu conținut digital pe baza documentelor din sectorul public, cu scopul de a aduce îmbunătățiri bunei funcționări a pieței interne.

În acest scop, directiva stabilește un set de norme minime privind reutilizarea, precum și modalitățile practice de promovare a reutilizării documentelor deținute de organismele din sectorul public ale statelor membre și de anumite întreprinderi publice, precum și reutilizarea datelor provenite din cercetare.

Potrivit articolului 2 punctul 11 din directiva menționată, „reutilizare” înseamnă utilizarea unor asemenea documente de către persoane fizice sau juridice în scopuri comerciale sau necomerciale, diferite de scopul inițial din cadrul sarcinii publice sau de cel de prestare a serviciilor de interes general pentru care aceste documente au fost elaborate.

Deși „reutilizarea”, în sensul Directivei 2019/1024, presupune accesul la documentele vizate, nu este mai puțin adevărat că este vorba despre două operațiuni vădit distincte (a se vedea prin analogie Hotărârea din 27 octombrie 2011, Comisia/Polonia, C‑362/10, EU:C:2011:703, punctul 54).

Or, această directivă reglementează, așa cum prevede articolul 1 alineatul (7) din aceasta, reutilizarea documentelor existente deținute de organismele din sectorul public și de întreprinderile publice ale statelor membre, fără a prevedea însă vreo obligație în materie de acces la documente.

Într‑adevăr, conform articolului 1 alineatul (3) din Directiva 2019/1024, interpretat în lumina considerentului (23) al acesteia, directiva menționată se bazează pe regimurile de acces prevăzute la nivelul Uniunii și la nivel național și nu le aduce atingere. Articolul 1 alineatul (2) literele (d) și (f) din directiva menționată prevede, în plus, că aceasta nu se aplică documentelor la care accesul este exclus sau restrâns în temeiul regimurilor de acces din statele membre.

Astfel, Directiva 2019/1024 nu consacră un drept de acces la documentele din sectorul public, ci presupune existența unui asemenea drept în dreptul statelor membre sau în dreptul Uniunii, în așa fel încât condițiile de acces la aceste documente nu intră în domeniul său de aplicare (a se vedea prin analogie Hotărârea din 14 noiembrie 2018, NKBM, C‑215/17, EU:C:2018:901, punctul 32).

Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se răspundă la întrebările adresate că Directiva 2019/1024 trebuie interpretată în sensul că o cerere de acces la documente deținute de un organism din sectorul public nu intră în domeniul de aplicare al acesteia.

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a zecea)

21 noiembrie 2024 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Dreptul croat

Litigiul principal și întrebările preliminare

Procedura în fața Curții

Cu privire la întrebările preliminare

Cu privire la cheltuielile de judecată