Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 11 septembrie 2025.#Republica Austria împotriva Comisiei Europene.#Recurs – Ajutoare de stat – Articolul 107 alineatul (3) litera (c) și articolul 108 TFUE – Ajutor preconizat pentru dezvoltarea a două noi reactoare nucleare pe amplasamentul de la Paks (Ungaria) – Atribuire directă a contractului de construire – Directiva 2014/25/UE – Decizie prin care ajutorul este declarat compatibil cu piața internă sub rezerva respectării anumitor angajamente – Conformitatea ajutorului cu dreptul Uniunii, altul decât dreptul ajutoarelor de stat – Obiectul ajutorului – Modalități indisociabile de ajutor – Desfășurarea în paralel a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Obligația de motivare.#Cauza C-59/23 P.

Cauza C‑59/23

Republica Austria

împotriva

Comisiei Europene

Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 11 septembrie 2025

„Recurs – Ajutoare de stat – Articolul 107 alineatul (3) litera (c) și articolul 108 TFUE – Ajutor preconizat pentru dezvoltarea a două noi reactoare nucleare pe amplasamentul de la Paks (Ungaria) – Atribuire directă a contractului de construire – Directiva 2014/25/UE – Decizie prin care ajutorul este declarat compatibil cu piața internă sub rezerva respectării anumitor angajamente – Conformitatea ajutorului cu dreptul Uniunii, altul decât dreptul ajutoarelor de stat – Obiectul ajutorului – Modalități indisociabile de ajutor – Desfășurarea în paralel a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Obligația de motivare”

Procedură jurisdicțională – Cerere de redeschidere a procedurii orale – Cerere având ca obiect depunerea de observații ca răspuns la concluziile avocatului general – Condițiile redeschiderii

(art. 252 al doilea paragraf TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 23; Regulamentul de procedură al Curții, art. 83)

(a se vedea punctele 20-23)

Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Compatibilitatea unui ajutor cu piața internă – Putere de apreciere – Respectarea coerenței între dispozițiile care reglementează ajutoarele de stat și alte dispoziții ale dreptului Uniunii – Obligație limitată la modalitățile ajutorului indisolubil legate de obiectul său – Ajutor care constă în punerea la dispoziție cu titlu gratuit a două noi reactoare nucleare în scopul exploatării lor – Atribuirea contractului de construire a reactoarelor menționate fără o procedură de cerere de ofertă – Modalitate indisociabilă de obiectul ajutorului

[art. 107 primul paragraf și art. 108 TFUE; Directiva 2014/25 a Parlamentului European și a Consiliului]

(a se vedea punctele 52-55, 59-64 și 68-81)

Recurs – Motive – Motiv invocat pentru prima dată în recurs – Inadmisibilitate – Motiv prin care se urmărește numai contestarea temeiniciei hotărârii atacate – Motiv derivat din însăși hotărârea atacată – Admisibilitate

[art. 256 alin. (1) TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 58; Regulamentul de procedură al Curții, art. 170]

(a se vedea punctul 57)

Recurs – Motive – Apreciere eronată a faptelor și a elementelor de probă – Inadmisibilitate – Controlul exercitat de Curte cu privire la aprecierea faptelor și a elementelor de probă – Excludere, cu excepția cazurilor de denaturare – Controlul exercitat de Curte cu privire la calificarea juridică dată situației de fapt a litigiului – Admisibilitate

[art. 256 alin. (1) TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 58 primul paragraf]

(a se vedea punctul 58)

Acțiune în anulare – Motive – Încălcarea unor norme fundamentale de procedură – Nemotivare sau insuficiența motivării – Examinare din oficiu de către instanță

(art. 263 și 296 TFUE)

(a se vedea punctul 99)

Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Întindere – Aprecierea obligației de motivare în funcție de împrejurările cauzei – Necesitatea de a specifica toate elementele de fapt și de drept pertinente – Lipsă

(art. 296 TFUE)

(a se vedea punctele 101 și 117)

Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Compatibilitatea unui ajutor cu piața internă – Putere de apreciere – Respectarea coerenței între dispozițiile care reglementează ajutoarele de stat și alte dispoziții ale dreptului Uniunii – Ajutor care constă în construirea și punerea la dispoziție cu titlu gratuit a două noi reactoare nucleare în scopul exploatării lor – Atribuirea contractului de construire a reactoarelor menționate fără o procedură de cerere de ofertă – Respectarea reglementării Uniunii în materie de achiziții publice – Trimitere a Comisiei la concluziile sale privind respectarea reglementării menționate în cadrul unei proceduri anterioare de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Încălcarea obligației de motivare

[art. 107 alin. (1) și art. 108 TFUE; Directiva 2014/25 a Parlamentului European și a Consiliului]

(a se vedea punctele 104-109)

Rezumat

Curtea, reunită în Marea Cameră, anulează hotărârea Tribunalului ( 1 ) de confirmare a Deciziei Comisiei Europene privind ajutorul de stat pe care Ungaria intenționează să îl pună în aplicare pentru dezvoltarea a două noi reactoare nucleare pe amplasamentul centralei nucleare Paks ( 2 ). Ulterior, soluționând ea însăși în mod definitiv litigiul, Curtea anulează această decizie și constată, în acest context, că Comisia a săvârșit o eroare de drept atunci când a examinat compatibilitatea cu piața internă a măsurii de ajutor notificate fără a lua în considerare anumite modalități indisociabile de această măsură.

Prin decizia în litigiu, Comisia a aprobat în favoarea întreprinderii de stat MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (denumită în continuare „societatea Paks II”) ajutorul pentru investiții notificat de Ungaria la 22 mai 2015 privind exploatarea a două noi reactoare nucleare pe amplasamentul centralei nucleare Paks, în plus față de cele patru reactoare nucleare care erau deja exploatate acolo.

Acest ajutor, care constă în esență în punerea la dispoziția societății Paks II, cu titlu gratuit, a noilor reactoare nucleare în scopul exploatării lor, este finanțat în mare parte printr‑un împrumut acordat sub forma unei linii de credit de tip „revolving” de 10 miliarde de euro acordate Ungariei de Federația Rusă în cadrul unui acord interguvernamental privind cooperarea în materie de utilizare pașnică a energiei nucleare, precum și a unei sume suplimentare de 2,5 miliarde de euro plătite de Ungaria. În conformitate cu acest acord, construirea noilor reactoare a fost încredințată, prin intermediul unei atribuiri directe (și deci fără cerere de ofertă publică), societății Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (denumită în continuare „JSC NIAEP”), desemnată de Federația Rusă.

Prin decizia atacată și sub rezerva condițiilor care figurează în cadrul acesteia, Comisia a declarat ajutorul în cauză compatibil cu piața internă, în conformitate cu articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE. În temeiul acestei dispoziții, ajutoarele destinate să faciliteze dezvoltarea anumitor activități sau a anumitor regiuni economice pot fi considerate compatibile cu piața internă în cazul în care acestea nu modifică în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într‑o măsură care contravine interesului comun.

Întrucât acțiunea formulată împotriva deciziei în litigiu a fost respinsă de Tribunal, Republica Austria a formulat recurs împotriva hotărârii acestuia din urmă.

Aprecierea Curții

În susținerea recursului formulat, Republica Austria arată în esență că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că, pe de o parte, a exclus construirea celor două reactoare nucleare noi din definiția obiectului măsurii de ajutor în cauză. Pe de altă parte, Tribunalul ar fi validat în mod eronat concluzia Comisiei potrivit căreia atribuirea directă a contractului pentru această construcție societății JSC NIAEP nu constituia o modalitate indisociabilă de obiectul ajutorului în cauză, astfel încât o eventuală încălcare a reglementării Uniunii în materie de achiziții publice nu ar fi avut efecte asupra evaluării compatibilității acestui ajutor cu piața internă.

Mai întâi, Curtea examinează dacă Tribunalul a statuat în mod întemeiat că obiectul ajutorului în cauză consta doar în „punerea la dispoziție cu titlu gratuit a două noi reactoare nucleare în favoarea societății Paks II în scopul exploatării lor”, excluzând astfel construirea lor.

Curtea constată că obiectivul vizat de ajutorul în cauză era de a sprijini activitatea de producție de energie nucleară prin intermediul unui proiect care viza dezvoltarea a două noi reactoare nucleare. Potrivit acordului interguvernamental, dezvoltarea acestor reactoare includea proiectarea și construirea lor, operațiune ale cărei elemente esențiale, și anume în special identitatea constructorului și specificațiile tehnice ale reactoarelor menționate, rezultau din notificarea măsurii de ajutor în cauză. Or, nu se poate exclude din obiectul măsurii de ajutor în cauză o operațiune ale cărei elemente esențiale rezultă din notificarea acestei măsuri și care face parte integrantă din aceasta, întrucât constituie un element necesar pentru realizarea măsurii menționate și, prin urmare, pentru îndeplinirea obiectivului său.

În ceea ce privește cuantumul ajutorului în cauză, pe de o parte, acest ajutor includea o linie de credit de tip „revolving” în valoare de 10 miliarde de euro furnizată prin intermediul împrumutului acordat Ungariei de Federația Rusă, a cărei utilizare era limitată la proiectarea, construirea și punerea în funcțiune a celor două noi reactoare nucleare. Pe de altă parte, aceasta includea o sumă suplimentară de 2,5 miliarde de euro plătită de Ungaria. Cuantumul total de 12,5 miliarde de euro investit de Ungaria în cadrul proiectului în cauză corespundea, astfel cum a confirmat Comisia, printre altele, costului construirii acestor două noi reactoare nucleare.

Întrucât construirea reactoarelor menționate era, pe de o parte, un element necesar pentru îndeplinirea obiectivului urmărit de măsura notificată în cauză și, pe de altă parte, o operațiune finanțată, cel puțin indirect, cu ajutorul resurselor Ungariei, ea făcea parte integrantă din măsura de ajutor notificată de acest stat membru și, prin urmare, nu putea fi exclusă de Tribunal în mod valabil din obiectul aceleiași măsuri.

În consecință, afirmând în hotărârea atacată că singurul obiect al ajutorului în cauză era „punerea la dispoziție cu titlu gratuit a două noi reactoare nucleare în favoarea societății Paks II în scopul exploatării lor”, Tribunalul a efectuat o calificare juridică eronată a faptelor relevante.

În continuare, Curtea examinează dacă, în pofida acestei calificări juridice eronate a situației de fapt, Tribunalul a confirmat în mod întemeiat concluzia Comisiei din decizia în litigiu, potrivit căreia atribuirea directă a contractului de construire a celor două noi reactoare nucleare societății JSC NIAEP, fără o procedură de cerere de ofertă publică, nu constituia o modalitate indisociabilă de obiectul ajutorului menționat.

Cu titlu introductiv, Curtea amintește că Comisia trebuie să aprecieze, în cadrul procedurii prevăzute la articolul 108 TFUE, modalitățile indisociabile de obiectul unui ajutor, și anume cele care sunt atât de indisolubil legate de acest obiect încât nu ar fi posibil să fie apreciate în mod izolat, astfel încât efectul lor asupra compatibilității sau a incompatibilității acestui ajutor în ansamblul său cu piața internă trebuie în mod necesar să fie apreciat în cadrul acestei proceduri.

În schimb, modalitățile care nu sunt necesare în mod concret pentru realizarea obiectului sau pentru funcționarea unui ajutor nu constituie modalități indisociabile de obiectul acestui ajutor, deși fac parte din măsura de ajutor în cauză.

În speță, atribuirea directă a contractului de construire a celor două reactoare nucleare noi constituie o modalitate indisociabilă de obiectul măsurii de ajutor notificate de Ungaria Comisiei, care urmărea dezvoltarea acestor reactoare în vederea punerii lor la dispoziție, cu titlu gratuit, în favoarea societății Paks II. Astfel, această modalitate era indispensabilă pentru realizarea obiectului ajutorului astfel definit.

Această concluzie este confirmată de formula de finanțare concepută în acordul interguvernamental, care era destinată în mod specific dezvoltării acestor reactoare în scopul punerii lor la dispoziție și care prevedea, la cererea societății Paks II, o eliberare treptată a fondurilor în favoarea societății JSC NIAEP, pe măsura avansării lucrărilor de construcție a acestor reactoare nucleare.

Rezultă că o eventuală încălcare, prin această modalitate indisociabilă a măsurii de ajutor în cauză, a unor dispoziții sau principii generale ale dreptului Uniunii, precum reglementarea Uniunii în materie de achiziții publice, era susceptibilă să împiedice ca această măsură să fie declarată compatibilă cu piața internă, în cadrul unei proceduri desfășurate în temeiul articolului 108 TFUE.

O analiză a conformității atribuirii directe a contractului de construire a celor două noi reactoare nucleare cu această reglementare se impunea cu atât mai mult cu cât organizarea unei proceduri de cerere de ofertă deschise, imparțiale și necondiționate în vederea atribuirii unui contract privind construirea unei infrastructuri poate avea incidență în special asupra costului investiției necesare pentru această construcție și asupra proprietăților acestei infrastructuri și, prin urmare, asupra întinderii avantajului eventual acordat unei întreprinderi sau unui grup de întreprinderi pe această cale.

Astfel, Tribunalul a statuat în mod eronat că Comisia putea considera în mod întemeiat că legalitatea deciziei în litigiu nu depindea de respectarea de către Ungaria a normelor Uniunii în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice.

Este de asemenea viciată de eroare constatarea că „o încălcare a normelor privind achizițiile publice ar produce efecte numai asupra pieței lucrărilor de construire de centrale nucleare și nu poate avea consecințe asupra pieței vizate de obiectul măsurii de ajutor”. Într‑adevăr, reiese din jurisprudența Curții că, atunci când Comisia apreciază dacă un ajutor avut în vedere îndeplinește condiția ( 3 ) de a nu modifica în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într‑o măsură care contravine interesului comun, aceasta trebuie să țină seama de efectele negative pe care acest ajutor le poate avea asupra concurenței și asupra schimburilor comerciale dintre statele membre în general.

Prin urmare, nu se poate exclude că încălcarea unei dispoziții de drept al Uniunii susceptibilă să producă o denaturare a concurenței pe o piață diferită, dar legată de cea vizată de măsura de ajutor notificată, trebuie să fie luată în considerare de Comisie la examinarea compatibilității ei cu piața internă. Aceasta este situația în speță a unei eventuale denaturări a concurenței care putea rezulta, pe piața construirii de centrale nucleare, din atribuirea contractului de construire a celor două noi reactoare nucleare pe amplasamentul centralei Paks cu încălcarea reglementării Uniunii în materie de achiziții publice, din moment ce această atribuire constituia o modalitate indisociabilă de obiectul măsurii de ajutor în cauză.

În sfârșit, Republica Austria contestă examinarea de către Tribunal a concluziei formulate cu titlu suplimentar de Comisie, potrivit căreia, în esență, atribuirea directă a contractului de construire a celor două noi reactoare nucleare nu determina oricum nicio încălcare a Directivei 2014/25 ( 4 ). În această privință, Curtea constată că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a statuat că această concluzie era motivată corespunzător cerințelor legale doar prin trimiterea efectuată de Comisie la aprecierea realizată de aceasta în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiată împotriva Ungariei în anul 2015.

În acest context, Curtea arată că o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și o procedură desfășurată în temeiul articolului 108 TFUE se pot cumula, desigur, în cazul în care o măsură de stat intră în același timp în domeniul de aplicare al dispozițiilor în materie de ajutoare de stat și al altor dispoziții ale tratatului. Cu toate acestea, Comisia nu are competența de a stabili în mod definitiv, în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, drepturile și obligațiile unui stat membru sau de a‑i oferi garanții privind compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unui anumit comportament, Curtea fiind singura competentă să constate că un stat membru a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor.

Prin urmare, încheierea de către Comisie a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva unui stat membru, care constituie o exercitare a puterii sale discreționare de apreciere, asupra căreia, pe de altă parte, Curtea nu poate exercita un control jurisdicțional, nu poate fi determinantă în scopul aprecierii conformității cu dreptul Uniunii a reglementării sau a măsurii naționale care a făcut obiectul acestei proceduri.

În speță, nimic nu a împiedicat Comisia să se refere în decizia în litigiu la procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor din anul 2015 și în special la concluziile pe care le a tras la finalul aprecierilor efectuate cu această ocazie. În schimb, o simplă referire la o astfel de procedură, precum și la dispoziția din reglementarea Uniunii în materie de achiziții publice care ar fi aplicabilă în speță, fără nicio indicație cu privire la celelalte elemente concrete luate în considerare de această instituție și la metodologia pe baza căreia aceasta a ajuns la concluzia sa, nu poate îndeplini obligația de motivare prevăzută la articolul 296 TFUE.

Or, motivele expuse de Comisie în decizia în litigiu nu cuprind niciun element de natură să evidențieze în mod clar și neechivoc raționamentul acestei instituții care i‑a permis să ajungă la constatarea că atribuirea directă a contractului de construire a celor două noi reactoare pe amplasamentul centralei Paks era conformă cu Directiva 2014/25.

Aceste motive nu permit nici să se deducă motivul pentru care Comisia s‑a întemeiat în decizia în litigiu pe această directivă, deși termenul de transpunere al acesteia era stabilit la 18 aprilie 2016, iar Directiva 2004/17 ( 5 ) nu a fost abrogată decât de la această dată.

Având în vedere ceea ce precedă, Curtea anulează hotărârea atacată, consideră că litigiul este în stare de judecată și, pronunțându‑se asupra acestuia, anulează decizia în litigiu.

( 1 ) Hotărârea din 30 noiembrie 2022, Austria/Comisia (T‑101/18, EU:T:2022:728, denumită în continuare „hotărârea atacată”).

( 2 ) Decizia (UE) 2017/2112 a Comisiei din 6 martie 2017 privind măsura/schema de ajutoare/ajutorul de stat SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N) pe care Ungaria intenționează să o pună în aplicare pentru sprijinirea dezvoltării a două noi reactoare nucleare pe amplasamentul centralei nucleare Paks II (JO 2017, L 317, p. 45) (denumită în continuare „decizia în litigiu”).

( 3 ) Articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE.

( 4 ) Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ (JO 2014, L 94, p. 243).

( 5 ) Directiva 2004/17/CΕ a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (JO 2004, L 134, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 3).