Concluziile avocatului general M. Szpunar prezentate la 12 iunie 2025.###

Prezentul recurs și prezentul recurs incident urmăresc anularea Hotărârii din 14 iunie 2023, Covington & Burling și Van Vooren/Comisia (T‑201/21, denumită în continuare hotărârea atacată, EU:T:2023:333), prin care Tribunalul Uniunii Europene a anulat Decizia C(2021) 2541 final a Comisiei din 7 aprilie 2021 (denumită în continuare „decizia în litigiu”). Prin această decizie, Comisia Europeană a refuzat accesul la documentele care conțin voturile a 22 de state membre din cadrul Comitetului Permanent pentru Plante, Animale, Produse Alimentare și Hrană pentru Animale – Secțiunea legislație alimentară generală („Comitetul PAFF”). Aceste voturi au fost exprimate în favoarea proiectului de regulament de modificare a anexei III la Regulamentul (CE) nr. 1925/2006 ( 2 ) în ceea ce privește lista substanțelor a căror utilizare în produsele alimentare este interzisă, supusă restricțiilor sau se află sub controlul Uniunii, în cazul în care substanța respectivă prezintă un potențial risc pentru consumatori (denumit în continuare „proiectul de regulament de modificare”).

Prezenta cauză oferă Curții ocazia de a preciza domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 ( 3 ), care instituie o excepție de la dreptul de acces la documente, pentru a proteja procesul decizional chiar și după luarea deciziei. În plus, Curtea este invitată să ofere clarificări cu privire la posibila relație dintre procedurile de comitologie și accesul la documente.

Articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 este redactat după cum urmează: „Accesul la un document întocmit de o instituție pentru uzul său intern sau primit de o instituție și referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie este refuzat în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză. Accesul la un document conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză este refuzat chiar și după luarea deciziei, în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.”

Potrivit articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1925/2006, „după ce Autoritatea a evaluat, în fiecare caz, informațiile disponibile, Comisia poate să ia o decizie, destinată să modifice elemente neesențiale ale prezentului regulament, în conformitate cu procedura de reglementare cu control menționată la articolul 14 alineatul (3), de a include, în cazul în care este necesar, substanța sau ingredientul în anexa III”.

Potrivit articolului 14 alineatele (1) și (3) din acest regulament: „(1) Comisia este asistată de Comitetul permanent pentru lanțul alimentar și sănătatea animală […] […] (3) Atunci când se face trimitere la prezentul alineat, se aplică articolele 5a alineatele (1)-(4) și 7 din Decizia 1999/468/CE[ ( 4 )], având în vedere dispozițiile articolului 8.”

În lumina articolului 5a alineatele (1)-(4) din Decizia 1999/468: „(1) Comisia este asistată de un comitet pentru procedura de reglementare cu control format din reprezentanți ai statelor membre și prezidat de reprezentantul Comisiei. (2) Reprezentantul Comisiei supune comitetului un proiect de măsuri care urmează să fie adoptate. Comitetul emite avizul asupra proiectului […] (3) În cazul în care măsurile preconizate de Comisie sunt conforme cu avizul comitetului, se aplică procedura următoare: (a) Comisia supune fără întârziere proiectul de măsuri Parlamentului European și Consiliului [Uniunii Europene] pentru control; (b) Parlamentul European, hotărând cu majoritatea membrilor din care este format, sau Consiliul, hotărând cu majoritate calificată, se pot opune adoptării de către Comisie a proiectului menționat […]; (c) în cazul în care, în termen de trei luni de la data trimiterii către acestea, Parlamentul European sau Consiliul se opun proiectului de măsuri, acesta nu este adoptat de Comisie. În acest caz, Comisia poate să supună comitetului un proiect de măsuri modificat sau să prezinte o propunere legislativă pe baza tratatului; (d) în cazul în care la expirarea termenului, nici Parlamentul European, nici Consiliul nu s‑au opus proiectului de măsuri, acesta este adoptat de către Comisie. (4) În situația în care măsurile preconizate de Comisie nu sunt conforme cu avizul comitetului sau în absența unui aviz, se aplică procedura următoare: (a) Comisia supune fără întârziere Consiliului o propunere privind măsurile ce urmează să fie adoptate și o transmite în același timp Parlamentului European; (b) Consiliul hotărăște asupra propunerii cu o majoritate calificată, în termen de două luni de la data trimiterii către acesta; (c) în cazul în care, în acest termen, Consiliul se opune măsurilor propuse cu o majoritate calificată, măsurile nu sunt adoptate. […]; (d) în cazul în care Consiliul preconizează să adopte măsurile propuse, acesta le supune fără întârziere Parlamentului European. În cazul în care Consiliul nu hotărăște în termenul de două luni, Comisia supune fără întârziere măsurile spre control Parlamentului European; (e) Parlamentul European, hotărând cu majoritatea membrilor din care este format, în termen de patru luni de la transmiterea propunerii în conformitate cu litera (a), se poate opune adoptării măsurilor respective […]; (f) în cazul în care, în această perioadă, Parlamentul European se opune măsurilor propuse, acestea nu se adoptă. […]; (g) în cazul în care, la expirarea acestei perioade, Parlamentul European nu s‑a opus măsurilor propuse, acestea se adoptă de Consiliu sau de Comisie, după caz.”

În temeiul articolului 3 alineatul (5) din Regulamentul (UE) nr. 182/2011 ( 5 ), „[î]n cazuri justificate corespunzător, președintele poate obține avizul comitetului prin procedură scrisă. […] Se consideră că orice membru al comitetului care nu se opune proiectului de act de punere în aplicare sau care nu se abține în mod explicit de la votul privind actul respectiv înainte de expirarea respectivului termen și‑a dat acordul tacit cu privire la proiectul de act de punere în aplicare în cauză”.

Potrivit articolului 9 din acest regulament: „(1) Fiecare comitet își adoptă cu o majoritate simplă a membrilor săi propriul regulament de procedură, la propunerea președintelui său, pe baza unui regulament de procedură standard elaborat de Comisie după consultarea statelor membre. Acest regulament standard se publică de către Comisie în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. […] (2) Principiile și condițiile privind accesul public la documente […] aplicabile Comisiei se aplică și comitetelor.”

Potrivit articolului 10 alineatul (1) din regulamentul menționat: „(1) Comisia păstrează un registru al lucrărilor comitetului, care conține: […] (e) rezultatul votului; […]”

Articolul 10 alineatul (2) din Regulamentul de procedură standard pentru comitete ( 6 ) prevede: „[…] Procesul‑verbal sumar nu menționează poziția individuală a membrilor în cadrul discuțiilor comitetului.”

Articolul 13 alineatele (1)-(3) are următorul cuprins: „(1) Solicitările de acces la documentele comitetului sunt tratate în conformitate cu [Regulamentul nr. 1049/2001]. […] (2) Discuțiile din cadrul comitetului sunt confidențiale. (3) Documentele înaintate membrilor comitetului, experților și reprezentanților terților sunt confidențiale […], cu excepția cazului în care se acordă acces la documentele respective în temeiul alineatului (1) sau în cazul în care documentele sunt făcute publice în alt mod de către Comisie.”

Istoricul cauzei, astfel cum este prezentat în detaliu la punctele 2-7 din hotărârea atacată, poate fi rezumat după cum urmează.

La 4 decembrie 2020, Covington & Burling LLP și domnul Bart van Vooren (denumiți în continuare „reclamanții în primă instanță”) au formulat o cerere de acces la documente care conțineau voturile a 22 de state membre din cadrul Comitetului PAFF. Aceste voturi au fost exprimate în favoarea unui proiect de regulament de modificare a anexei III la Regulamentul nr. 1925/2006, care a condus la adoptarea Regulamentului (UE) 2021/468 ( 7 ) (denumit în continuare „regulamentul în cauză”).

La 11 ianuarie 2021, Comisia a răspuns la cererea de acces la documente. După ce a arătat că 21 de documente (denumite în continuare „documentele solicitate”) fuseseră identificate ca făcând obiectul cererii, Comisia a refuzat accesul la acestea în temeiul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.

La 29 ianuarie 2021, domnul Van Vooren a introdus o cerere de confirmare în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 în replică la răspunsul negativ inițial.

După ce a prelungit până la 12 martie 2021 termenul pentru adoptarea deciziei de confirmare, Comisia a informat reclamanții, la 10 martie 2021, că nu va fi în măsură să respecte acest termen.

Prin cererea introductivă din 6 aprilie 2021, reclamanții în primă instanță au introdus o acțiune la Tribunal împotriva deciziei implicite de respingere din 12 martie 2021.

La 7 aprilie 2021, Comisia a adoptat decizia în litigiu, confirmând respingerea cererii sale de acces la documentele solicitate, întemeindu‑se în special pe excepția referitoare la protecția procesului decizional, în conformitate cu articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.

Printr‑un act separat depus la grefa Tribunalului la 12 aprilie 2021, reclamanții au modificat cererea introductivă pentru a ține seama de adoptarea deciziei în litigiu.

În susținerea acțiunii formulate, reclamanții în primă instanță au invocat cinci motive privind aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Primul motiv era întemeiat pe inaplicabilitatea acestei dispoziții în cazul documentelor solicitate. Celelalte motive au fost invocate cu titlu subsidiar. Al doilea motiv era întemeiat pe lipsa demonstrării faptului că divulgarea documentelor solicitate ar aduce gravă atingere procesului decizional. Potrivit celui de al treilea și celui de al patrulea motiv, Comisia a săvârșit o eroare atunci când s‑a întemeiat pe Regulamentul nr. 182/2011 și pe Regulamentul de procedură standard pentru a justifica respingerea cererii sale de acces la documentele solicitate. Al cincilea motiv era întemeiat pe o încălcare a principiului transparenței și pe o atingere adusă legitimității democratice a actelor de punere în aplicare adoptate potrivit procedurii stabilite prin Regulamentul nr. 182/2011.

În hotărârea atacată, Tribunalul a respins primul motiv, considerând că documentele solicitate intrau în domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 și a admis al doilea, al treilea și al patrulea motiv. În consecință, Tribunalul a anulat decizia în litigiu și a obligat Comisia la plata cheltuielilor de judecată.

Prin recursul formulat, Comisia solicită Curții anularea hotărârii atacate, respingerea tuturor motivelor care au fost admise în aceasta și soluționarea definitivă a litigiului sau, cu titlu subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal, soluționarea odată cu fondul a cererii privind cheltuielile de judecată aferente prezentei proceduri sau obligarea reclamanților în primă instanță la plata cheltuielilor de judecată.

Reclamanții în primă instanță solicită Curții respingerea recursului, confirmarea în totalitate a hotărârii atacate și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată ( 8 ).

Reclamanții în primă instanță au formulat un recurs incident prin care au solicitat Curții anularea hotărârii atacate în măsura în care prin aceasta s‑a respins primul lor motiv și soluționarea definitivă a litigiului sau, cu titlu subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului și soluționarea odată cu fondul a cererii privind cheltuielile de judecată aferente prezentei proceduri sau obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

Comisia solicită Curții respingerea recursului incident și obligarea reclamanților în primă instanță la plata cheltuielilor de judecată.

Prin Ordonanța din 9 februarie 2024, președintele Curții a admis cererea de intervenție formulată de Regatul Țărilor de Jos în susținerea concluziilor reclamanților în primă instanță din memoriul lor în răspuns la recurs. Regatul Țărilor de Jos nu susține concluziile recursului incident.

Prin recursul incident formulat, reclamanții în primă instanță solicită Curții anularea hotărârii Tribunalului în măsura în care prin aceasta s‑a constatat că excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 era aplicabilă documentelor solicitate. În cazul în care Curtea admite recursul incident, recursul rămâne fără obiect, întrucât se întemeiază pe premisa că documentele care conțin voturile individuale ale statelor membre din cadrul Comitetului PAFF intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții. Prin urmare, trebuie analizat mai întâi recursul incident.

În susținerea recursului incident formulat, reclamanții în primă instanță invocă un motiv unic, întemeiat pe faptul că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a statuat că voturile individuale ale statelor membre exprimate în cadrul Comitetului PAFF trebuie considerate „avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză”, în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.

Ei arată că Tribunalul a statuat în mod eronat, la punctele 42 și 44 din hotărârea atacată, că voturile în cauză au avut o influență asupra procesului decizional intern al Comisiei. Potrivit reclamanților în primă instanță, trebuie să se facă distincție între deliberări (discuții care conduc la vot) și rezultatul deliberărilor (voturile ca atare); în opinia lor, numai cele dintâi intră în domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.

Reclamanții în primă instanță susțin că Tribunalul a dat o interpretare prea largă domeniului de aplicare al articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, încălcând astfel principiul potrivit căruia excepțiile de la accesul cât mai larg posibil la documente sunt de strictă interpretare.

Întemeindu‑se pe jurisprudența Curții ( 9 ), reclamanții în primă instanță evidențiază domeniul de aplicare mai limitat al celui de al doilea paragraf al articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 în raport cu primul paragraf al acestuia. În această privință, ei subliniază că voturile statelor membre sunt expresia suveranității lor și că un aviz favorabil al Comitetului PAFF cu privire la un proiect de act de punere în aplicare căruia Consiliul și Parlamentul nu i se opun conduce la adoptarea unui regulament.

Reclamanții în primă instanță susțin că interpretarea potrivit căreia voturile individuale ale statelor membre în cadrul unei proceduri de comitologie intră în domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 aduce atingere legitimității actelor de punere în aplicare ale Uniunii. Ei adaugă că acest lucru este cu atât mai adevărat cu cât lipsa unei opoziții sau a unei abțineri explicite se consideră vot în favoarea proiectului de regulament de modificare [articolul 3 alineatul (5) din Regulamentul nr. 182/2011].

Comisia susține că Tribunalul a respins în mod întemeiat primul motiv.

Aceasta arată că articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 este redactat în sens larg și acoperă orice tip de aviz dat instituției. Prin urmare, orice distincție între voturi și exprimarea opiniilor pe care se întemeiază acestea ar fi artificială. În temeiul Regulamentului nr. 182/2011, comitetele au responsabilitatea de a emite „avize” cu privire la proiectele de acte de punere în aplicare propuse de Comisie.

Comisia susține că voturile statelor membre nu determină rezultatul procesului decizional în cadrul instituției, ci constituie mai curând o etapă a acestui proces. În această privință, Comisia amintește că, în temeiul articolului 14 din Regulamentul nr. 1925/2006, Comitetul PAFF o asistă în exercitarea competențelor sale de executare.

Comisia arată că rațiunea de a fi a articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 este de a proteja procesul decizional al instituției, că voturile statelor membre fac parte din acest proces și intră, așadar, în domeniul de aplicare al celui de al doilea paragraf al acestei dispoziții.

Documentele care conțin voturile statelor membre în favoarea unui proiect de regulament de modificare constituie „avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției”?

Această problemă nu poate fi examinată în mod izolat. Dimpotrivă, ea depinde în primul rând de tipul de procedură de comitologie aplicabilă în procesul decizional respectiv. Vom susține că aplicarea în speță a procedurii de reglementare cu control pledează în favoarea unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară.

În al doilea rând, vom examina modul de redactare, contextul și obiectivele articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Aceasta ne va conduce la concluzia că documentele solicitate intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții.

În temeiul articolului 8 alineatul (2) și al articolului 14 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1925/2006, Comisia poate modifica anexa III la acest regulament urmând procedura de reglementare cu control ( 10 ).

Această procedură a fost introdusă prin Decizia 2006/512 a Consiliului sub forma unui nou articol 5a din Decizia 1999/468 ( 11 ). Aceasta se aplică adoptării unor „măsuri cu caracter general” care vizează modificarea sau completarea actului de bază prin adăugarea unor elemente neesențiale, în cazul în care actul de bază a fost adoptat prin ceea ce se numea atunci procedura de codecizie ( 12 ).

Astfel cum reiese din considerentul (7a) al Deciziei 1999/468, această procedură a fost introdusă pentru a da posibilitatea celor două componente ale autorității legislative să controleze astfel de măsuri cu aplicabilitate generală înainte de a fi adoptate.

În consecință, procedura funcționează după cum urmează ( 13 ). În cazul în care comitetul votează în favoarea proiectului de măsuri cu majoritate calificată, Comisia îl supune Parlamentului și Consiliului pentru control ( 14 ). Atât Parlamentul, cât și Consiliul se pot opune acestor măsuri, caz în care Comisia nu le adoptă ( 15 ). În cazul în care niciunul dintre colegiuitori nu se opune, Comisia adoptă măsurile ( 16 ).

În cazul în care comitetul emite un aviz negativ, Comisia supune Consiliului proiectul său și îl transmite în același timp Parlamentului ( 17 ). În cazul în care Consiliul se opune măsurilor, Comisia nu le adoptă ( 18 ). În cazul în care Consiliul aprobă măsurile, iar Parlamentul nu se opune, acestea se adoptă ( 19 ). În cazul în care Parlamentul se opune, măsurile nu se adoptă ( 20 ).

După cum reiese din descrierea de mai sus, elementul determinant în cadrul acestei proceduri este competența colegiuitorilor de a împiedica adoptarea proiectului de măsuri, în pofida unui aviz favorabil al comitetului. De asemenea, proiectul de măsuri care face obiectul unui aviz negativ poate fi totuși adoptat, sub rezerva aprobării de către Consiliu și a lipsei unei opoziții din partea Parlamentului ( 21 ).

Astfel, în opinia noastră, voturile statelor membre și avizul aferent al comitetului nu constituie decât o etapă a procesului decizional care conduce la adoptarea proiectului de măsuri de către Comisie.

Ținând seama de particularitățile și de motivele inițierii procedurii, recurgerea la procedura de reglementare cu control evidențiază faptul că voturile reprezentanților statelor membre fac parte din deliberările și consultările preliminare în cadrul Comisiei și intră, așadar, în domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.

Reclamanții în primă instanță susțin totuși că, odată ce comitetul a emis un aviz favorabil, Comisia este obligată să transmită proiectul de măsuri Consiliului și Parlamentului. Aceștia susțin astfel că voturile exprimate în cadrul comitetului sunt rezultatul procesului decizional.

Considerăm că această argumentație nu este convingătoare.

În primul rând, întrucât aspectul central al acestei proceduri de comitologie este controlul exercitat de Parlament și de Consiliu, nu este adecvat să se facă distincție între procesul decizional din cadrul Comitetului și cel din cadrul Consiliului și al Parlamentului ( 22 ).

În al doilea rând, în cazul în care Consiliul sau Parlamentul respinge măsurile, pretinsa lipsă a puterii de apreciere a Comisiei ar fi lipsită de sens. În plus, în acest caz, Comisia poate supune comitetului un proiect modificat de măsuri ( 23 ). Aceasta înseamnă că procesul decizional continuă efectiv în cadrul Comitetului.

În al treilea rând, chiar dacă comitetul emite un aviz negativ, Comisia supune totuși Consiliului proiectul său și îl transmite Parlamentului.

Reclamanții în primă instanță susțin de asemenea că, în speță, însuși avizul pozitiv al Comitetului PAFF a condus la adoptarea unui regulament.

Această împrejurare nu ni se pare determinantă. A considera că domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 depinde de rezultatul avizului comitetului și de controlul Parlamentului și al Consiliului ar implica faptul că cetățenii care solicită accesul la același tip de documente aferente aceleiași proceduri de comitologie ar putea fi tratați diferit. În plus, o astfel de constatare ar fi dificil de conciliat cu principiul securității juridice.

Având în vedere cele de mai sus, concluzia noastră preliminară este că aplicarea în speță a procedurii de reglementare cu control demonstrează că voturile statelor membre exprimate în favoarea regulamentului în cauză intră în domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Vom examina în continuare dacă modul de redactare, contextul și obiectivele acestei dispoziții, astfel cum au fost interpretate de Curte, susțin concluzia noastră preliminară.

Hotărârea Curții Suedia/MyTravel și Comisia furnizează câteva indicații pentru a stabili domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Cu toate acestea, subliniem că Curtea nu s‑a pronunțat niciodată cu privire la aspectul dacă voturile statelor membre exprimate în cadrul unui comitet de comitologie intră în acest domeniu de aplicare ( 24 ).

În această hotărâre, Curtea a amintit că articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 face o distincție clară în funcție de împrejurarea dacă o procedură este finalizată sau nu. În temeiul primului paragraf al articolului respectiv, orice document întocmit de o instituție pentru uzul său intern sau primit de o instituție și referitor la o chestiune pentru care nicio decizie nu a fost încă luată intră în domeniul de aplicare al excepției privind protecția procesului decizional. Potrivit celui de al doilea paragraf al aceleiași dispoziții, după luarea deciziei, excepția în cauză se aplică numai documentelor conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză ( 25 ).

Curtea a apreciat de asemenea că din modul de redactare a articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 rezultă că acesta se aplică oricărui document conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției ( 26 ).

Astfel, pe de o parte, domeniul de aplicare al celui de al doilea paragraf al articolului 4 alineatul (3) este, fără nicio îndoială, mai restrâns decât cel al primului paragraf. Pe de altă parte, modul de redactare a celui de al doilea paragraf al articolului 4 alineatul (3) este totuși suficient de larg pentru a include orice aviz destinat uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției.

Vom menționa de asemenea Hotărârea Tribunalului în cauza British American Tobacco International (Investments)/Comisia ( 27 ). Problema care se punea în această cauză era aceea dacă Comisia avea dreptul să acorde un acces parțial la procesele‑verbale ale reuniunilor Comitetului pentru Accize, ascunzând identitatea statelor membre care și‑au exprimat poziția în cadrul acestor reuniuni ( 28 ). Tribunalul a considerat ( 29 ) că deliberările acestui comitet intră în domeniul de aplicare al excepției privind protecția secretului deliberărilor Comisiei, în temeiul Deciziei 94/90/CECO a Comisiei ( 30 ). Cu toate acestea, în temeiul acestei decizii, nu exista nicio distincție între procedura în curs și cea finalizată. Cu toate acestea, atunci când a concluzionat că interesul Comisiei de a menține secretul deliberărilor sale nu poate prevala asupra interesului reclamantei de a avea acces la procesele‑verbale, Tribunalul a evidențiat că discuțiile din cadrul comitetului se finalizaseră la momentul la care reclamanta și‑a formulat cererea ( 31 ).

Jurisprudența citată anterior susține teza potrivit căreia documentele în discuție în speță intră în domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Vom examina în prezent modul de redactare, contextul și obiectivele acestei dispoziții.

În ceea ce privește modul de redactare, Comisia susține că, în temeiul normelor de comitologie aplicabile, comitetul are tocmai misiunea de a emite un „aviz” ( 32 ). Această împrejurare nu este în mod necesar determinantă. Regulamentul nr. 1049/2001 se aplică tuturor documentelor deținute de o instituție, în toate domeniile de activitate ale Uniunii [articolul 2 alineatul (3)]. În consecință, deși termenul „aviz” utilizat la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf poate include „avizele” emise de un comitet de comitologie, acesta poate de asemenea să înglobeze alte documente ( 33 ).

Independent de aceasta, sensul obișnuit în limbajul curent al noțiunii de „consultări preliminare” descrie în mod corect asistența furnizată Comisiei de Comitetul PAFF (articolul 14 din Regulamentul nr. 1925/2006) combinată cu controlul Parlamentului și al Consiliului în cadrul Deciziei 1999/468.

Acestea fiind spuse, admitem de asemenea că modul de redactare a dispoziției examinate aici este departe de a fi clar.

Deși într‑un context diferit, avocatul general Cruz Villalón a identificat această problemă în Concluziile prezentate în cauza Consiliul/Access Info Europe ( 34 ). Acesta recunoaște că sintagma „avize destinate uzului intern” este „neadecvată” în măsura în care face referire la propuneri de modificare a unui regulament prezentate de statele membre. În opinia sa, deși aceasta nu înseamnă că excepția este a priori inaplicabilă, se poate dovedi ulterior că interesul public superior de a avea acces la documentele solicitate prevalează asupra protecției procesului decizional ( 35 ).

Interpretarea teleologică a Regulamentului nr. 1049/2001 confirmă acest punct de vedere.

Regulamentul nr. 1049/2001 vizează, astfel cum reiese din considerentul (4) și din articolul 1 din acesta, conferirea celui mai mare efect posibil dreptului de acces public la documente ( 36 ). A admite că documentele solicitate intră în domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din acest regulament nu contrazice acest obiectiv. Pentru a refuza accesul, instituția în cauză trebuie să demonstreze de asemenea că divulgarea ar aduce gravă atingere procesului său decizional ( 37 ).

În ceea ce privește în mod specific articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, cele două paragrafe ale acestuia urmăresc să protejeze procesul decizional în cadrul instituției în cauză ( 38 ). Cu toate acestea, legiuitorul Uniunii a considerat că, odată ce decizia a fost adoptată, cerințele de protecție a procesului decizional prezintă o mai mică importanță, astfel încât divulgarea oricărui alt document decât cele menționate la al doilea paragraf din dispoziția respectivă nu poate niciodată să aducă atingere procesului menționat, iar refuzul divulgării unui astfel de document nu poate fi autorizat, chiar dacă divulgarea acestuia ar fi adus gravă atingere procesului respectiv dacă ar fi avut loc anterior adoptării deciziei în cauză ( 39 ).

În ceea ce privește protecția procesului decizional, reiese din geneza acestora că cele două paragrafe urmăresc să lase instituției în cauză un anumit „spațiu de reflecție” ( 40 ).

În această privință, reclamanții în primă instanță susțin că divulgarea voturilor individuale ale statelor membre nu poate afecta niciodată acest „spațiu de reflecție”. În opinia lor, pentru a proteja acest interes, numai „deliberările” sau „avizele” (pozițiile) ( 41 ) exprimate în cursul unei proceduri de comitologie, dar nu și rezultatul acesteia, pot fi confidențiale.

Acest punct de vedere nu poate fi susținut.

Există întotdeauna o opinie care stă la baza oricărui comportament de vot. Prin urmare, voturile individuale ale statelor membre reflectă pozițiile individuale pe care se bazează. O distincție între voturi și avize ar lipsi astfel de sens aplicarea articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 în ceea ce privește avizele ( 42 ).

Având în vedere toate cele de mai sus, propunem respingerea recursului incident.

În susținerea recursului, Comisia invocă două motive. Prin intermediul primului motiv, aceasta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a respins relevanța cadrului juridic aplicabil comitologiei atunci când a examinat dacă divulgarea ar aduce gravă atingere procesului decizional. Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin respingerea altor factori relevanți și prin faptul că nu a apreciat toți factorii relevanți în mod global.

Primul motiv de recurs cuprinde două aspecte. Prin intermediul primului aspect, Comisia susține că Tribunalul a aplicat în mod eronat principiul interpretării conforme a Regulamentului nr. 1049/2001 cu normele sectoriale care nu privesc în mod direct accesul la documente și, prin urmare, a încălcat obligația de motivare. Prin intermediul celui de al doilea aspect, Comisia susține că Tribunalul a interpretat în mod eronat Regulamentul de procedură standard. Întrucât cele două aspecte se referă în esență la interacțiunea dintre Regulamentul nr. 1049/2001 și cadrul juridic aplicabil comitologiei, propunem ca acestea să fie examinate împreună.

Potrivit Comisiei, prin faptul că a concluzionat că articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 182/2011, precum și articolul 10 alineatul (2) și articolul 13 din Regulamentul de procedură standard nu au o pondere specifică în aprecierea excepțiilor prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, interpretarea Tribunalului ar fi contrară modului de redactare și finalității celor dintâi dispoziții. Prin aceste dispoziții, legiuitorul a dorit să ofere o protecție sporită în ceea ce privește confidențialitatea pozițiilor individuale ale statelor membre în procedurile de comitologie.

Reclamanții în primă instanță, susținuți de guvernul neerlandez, arată că Regulamentul de procedură standard nu poate extinde domeniul de aplicare al unei excepții prevăzute de un regulament, care este de rang superior. Ei susțin de asemenea că jurisprudența citată de Comisie nu modifică această analiză, din moment ce se înscrie într‑un context diferit și nu privește excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.

În orice caz, reclamanții din primă instanță susțin că dispozițiile privind comitologia invocate de Comisie nu se opun accesului la documentele solicitate. Articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 182/2011 și articolul 10 alineatul (2) din Regulamentul de procedură standard privesc conținutul registrului și, respectiv, al procesului‑verbal sumar, iar nu accesul la documente. Articolul 13 din acest din urmă regulament poate fi interpretat în sensul că permite accesul la voturile membrilor comitetelor.

Guvernul neerlandez pledează în favoarea unei distincții între accesul direct la documente și divulgarea pasivă. În opinia acestuia, Tribunalul a făcut în mod întemeiat o distincție între, pe de o parte, dispozițiile referitoare la caracterul potențial sensibil al documentelor care conțin pozițiile individuale ale statelor membre în temeiul cadrului juridic aplicabil comitologiei și, pe de altă parte, normele aplicabile unei cereri de divulgare, reglementate de Regulamentul nr. 1049/2001 ( 43 ). Guvernul neerlandez susține că această abordare rezultă deja din Hotărârea Tribunalului Access Info Europe/Consiliul ( 44 ), pe care Curtea a confirmat‑o în recurs.

Prin intermediul primului motiv de recurs, Comisia solicită în esență Curții să aplice în speță jurisprudența sa care permite ca anumite documente să beneficieze de o prezumție generală de confidențialitate ( 45 ). Această jurisprudență se întemeiază pe recunoașterea de către Curte a faptului că Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie interpretat în coroborare cu anumite norme sectoriale care conțin dispoziții specifice în materie de acces la documente.

Prin urmare, vom aminti mai întâi jurisprudența invocată de Comisie, iar apoi vom examina dacă în împrejurările din prezentul recurs se pot aplica considerații similare.

În cazul în care o instituție a Uniunii decide să refuze accesul la un document întemeindu‑se pe una dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, acesteia îi revine obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de această excepție. Mai mult, riscul de a se aduce atingere acestui interes trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic ( 46 ). Totuși, în anumite cazuri, instituțiile Uniunii au putut să se întemeieze pe o prezumție generală de nedivulgare ( 47 ).

În stadiul actual al dreptului, Curtea a recunoscut existența unei prezumții generale de confidențialitate pentru cinci categorii de documente: documentele unui dosar administrativ aferent unei proceduri de control al ajutoarelor de stat, memoriile depuse de o instituție în cadrul unei proceduri jurisdicționale, documentele care au făcut obiectul unui schimb între Comisie și părțile care au făcut o notificare sau terți în cadrul unei proceduri de control al operațiunilor de concentrare între întreprinderi, documentele aferente unei proceduri precontencioase în constatarea neîndeplinirii obligațiilor și documentele aferente unei proceduri de aplicare a articolului 101 TFUE ( 48 ).

Recunoașterea unei prezumții generale în favoarea unei categorii de documente presupune totuși să se demonstreze în prealabil că divulgarea tipului de documente care intră în această categorie ar putea, în mod rezonabil previzibil, să aducă atingere în mod efectiv interesului protejat prin excepția în cauză. Pe de altă parte, întrucât prezumțiile generale constituie o excepție (i) de la obligația instituției vizate a Uniunii de a efectua o analiză concretă și individuală a fiecărui document solicitat, precum și, în plus, (ii) de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documentele deținute de instituțiile Uniunii, acestea trebuie să facă obiectul unei interpretări și aplicări stricte ( 49 ).

În ceea ce privește procedurile de control al operațiunilor de concentrare, procedurile în materie de înțelegeri și procedurile privind ajutoarele de stat, Curtea a subliniat că acestea sunt domenii materiale specifice ale dreptului Uniunii supuse unor norme stricte privind dreptul de a consulta dosarul administrativ ( 50 ). Totuși, acestea nu conțin dispoziții care să stabilească expres care sunt normele ce prevalează (normele sectoriale sau Regulamentul nr. 1049/2001). Prin urmare, este necesar să se asigure o aplicare coerentă a acestor norme ( 51 ).

În ceea ce privește faza precontencioasă a procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și a procedurilor în fața instanțelor Uniunii, Curtea a amintit că, în temeiul dreptului Uniunii, terții la o asemenea procedură nu au acces la dosarul cauzei. În special, Curtea a subliniat particularitățile activității judiciare și necesitatea de a respecta principiile egalității armelor și bunei administrări a justiției ( 52 ). Curtea a subliniat de asemenea că divulgarea unor documente privind faza precontencioasă a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ar putea modifica natura și desfășurarea acestei proceduri ( 53 ).

Acest raționament nu se poate aplica cadrului juridic privind procedurile de comitologie ( 54 ). În primul rând, acest cadru juridic face trimitere în mod specific la Regulamentul nr. 1049/2001. În al doilea rând, procedurile de comitologie se referă la adoptarea unor acte obligatorii cu aplicabilitate generală. Prin urmare, acestea nu pot fi comparate cu procedurile administrative și judiciare la care se referă jurisprudența examinată la punctele 82-86.

Articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 182/2011 coroborat cu considerentul (19) al acestuia precizează că dreptul de acces la documente se exercită în cadrul Regulamentului nr. 1049/2001. Același lucru este valabil și pentru articolul 13 alineatele (1) și (3) din Regulamentul de procedură standard ( 55 ).

Astfel, articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 182/2011, care privește registrul comitetului și stabilește că acesta include printre altele „rezultatul votului”, nu poate fi interpretat în sensul că cetățenii nu pot solicita accesul la voturile individuale ale statelor membre în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 ( 56 ). Considerații similare se aplică articolului 10 alineatul (2) din Regulamentul de procedură standard. Astfel, fără a săvârși o eroare de drept, în opinia noastră, Tribunalul a statuat, la punctul 64 din hotărârea atacată, că faptul că procesul‑verbal sumar nu menționează poziția individuală a statelor membre nu aduce atingere accesului publicului, la cerere, la documentele care menționează aceste poziții individuale.

În ceea ce privește articolul 13 alineatul (2) din Regulamentul de procedură standard și independent de modul său de redactare ( 57 ), acesta nu poate fi interpretat în sensul că acordă documentelor o protecție care depășește ceea ce este prevăzut de Regulamentul nr. 1049/2001 ( 58 ).

Potrivit articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 182/2011, Comisia adoptă Regulamentul de procedură standard după consultarea statelor membre. Contrar normelor care fac obiectul jurisprudenței citate de Comisie, articolul 13 nu rezultă, așadar, dintr‑un echilibru stabilit de legiuitor pentru a proteja lucrările comitetelor de comitologie ( 59 ).

Desigur, astfel cum arată Comisia, nimic nu se opune ca un document fără caracter obligatoriu ( 60 ) precum Regulamentul de procedură standard să aibă o valoare interpretativă. Cu toate acestea, atunci când, precum în speță, niciun element din Regulamentul nr. 182/2011 nu se opune unei divulgări, considerăm că aceste norme nu pot avea, în sine, un asemenea efect ( 61 ).

Interpretarea contextuală confirmă abordarea noastră. În articolul 9 din Regulamentul nr. 182/2011, legiuitorul a ales să abordeze adoptarea Regulamentului de procedură standard de către Comisie și adoptarea regulamentului de procedură al fiecărui comitet [ambele la alineatul (1) al articolului respectiv] și accesul public la documentele comitetelor [alineatul (2) al articolului menționat]. Aceasta ar reflecta intenția ca Regulamentul de procedură standard să nu contravină Regulamentului nr. 1049/2001.

Având în vedere considerațiile care precedă, în opinia noastră, Tribunalul a statuat fără a săvârși o eroare de drept, la punctele 59 și 68 din hotărârea atacată, că respectivul cadru juridic aplicabil comitologiei nu poate, în sine, să se opună dreptului de acces la documente care rezultă din Regulamentul nr. 1049/2001. În plus, deși Tribunalul nu s‑a referit în mod specific la jurisprudența analizată la punctele 82-86 din prezentele concluzii, acesta a explicat în detaliu, la punctele 63-67 din hotărârea atacată, motivul pentru care accesul la documentele solicitate nu putea fi refuzat din principiu. Rezultă, în opinia noastră, că Tribunalul nu și‑a încălcat obligația de motivare ( 62 ).

Comitetele de comitologie asistă Comisia în îndeplinirea sarcinilor sale de punere în aplicare, și anume în etapa de proiect a actelor cu domeniu general de aplicare ( 63 ). Un astfel de rol nu este comparabil cu cele vizate de jurisprudența invocată de Comisie. Activitățile comitetelor de comitologie necesită un nivel mai ridicat de transparență.

În această privință, afirmația Comisiei potrivit căreia regulamentul în cauză nu este un act legislativ în sensul articolului 289 TFUE nu este determinantă.

În general, comitologia prevede un mecanism de control de către statele membre a adoptării de către Comisie a actelor de punere în aplicare ( 64 ) obligatorii din punct de vedere juridic ( 65 ).

Pe de altă parte, astfel cum reiese din considerentul (7a) al Deciziei 1999/468, procedura de reglementare cu control se aplică adoptării de acte „cvasilegislative” ( 66 ).

Curtea a considerat că este necesar să se extindă accesul la documentele legate de activitatea legislativă, ca o condiție prealabilă pentru exercitarea efectivă a drepturilor democratice. Același raționament trebuie să se aplice procedurilor de comitologie și, în orice caz, procedurii de reglementare cu control ( 67 ).

La fel ca în cazul actelor legislative, cetățenii din întreaga Uniune Europeană pot fi afectați de actele de punere în aplicare supuse procedurii de comitologie ( 68 ).

Excepțiile de la principiul accesului cât mai larg posibil la documente se aplică în condițiile stricte prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001. Această dispoziție coroborată cu articolul 12 alineatul (2) din acest regulament și cu articolul 15 TFUE nu prevede restricții privind dreptul de acces la documente întemeiate pe definiția formală a actelor legislative și a actelor de punere în aplicare ( 69 ).

Astfel, articolul 12 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 definește „documentele legislative” întemeindu‑se pe fondul lor ca fiind „documente întocmite sau primite în cadrul procedurilor de adoptare a actelor cu forță juridică obligatorie pe teritoriul statelor membre sau pentru acestea” ( 70 ). Sub rezerva articolelor 4 și 9 din regulamentul menționat, acesta stabilește de asemenea că documentele legislative trebuie să fie direct accesibile. În plus, potrivit considerentului (6) al regulamentului menționat, acțiunea în calitate de legiuitor include delegarea atribuțiilor ( 71 ).

În opinia noastră, aplicarea în prezenta cauză a procedurii scrise de vot prevăzute la articolul 3 alineatul (5) din Regulamentul nr. 182/2011, potrivit căreia trebuie să se considere că orice membru al comitetului care nu se opune sau nu se abține în mod explicit de la vot și‑a dat acordul tacit cu privire la proiectul de act de punere în aplicare, întărește importanța accesului la documentele solicitate. Astfel, în lumina principiului transparenței inerent oricărui sistem democratic, cetățenii au dreptul să cunoască exact modul în care a fost obținută majoritatea necesară în cadrul comisiei.

Având în vedere toate cele de mai sus, cadrul juridic aplicabil comitologiei nu justifică refuzul accesului la documentele solicitate. Propunem, așadar, respingerea primului motiv de recurs.

Al doilea motiv de recurs cuprinde două aspecte. Întrucât ambele aspecte se referă la principiul cooperării loiale [articolul 4 alineatul (3) TUE], le vom examina împreună.

Comisia susține în esență că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a respins relevanța principiului cooperării loiale pentru a stabili dacă divulgarea documentelor solicitate ar aduce gravă atingere procesului decizional al instituției. Potrivit Comisiei, Tribunalul a omis să îl examineze ca argument distinct, în măsura în care, la punctele 73 și 74 din hotărârea atacată, a făcut trimitere la analiza sa cu privire la aspectul dacă cadrul juridic aplicabil comitologiei justifică refuzul divulgării documentelor solicitate. Procedând astfel, Tribunalul și‑ar fi încălcat obligația de motivare. În același timp, Comisia arată că un astfel de raționament implică lipsa unei aprecieri globale a tuturor împrejurărilor invocate în decizia în litigiu.

Reclamanții în primă instanță solicită respingerea celui de al doilea motiv ( 72 ).

Astfel cum a statuat Tribunalul la punctul 72 din hotărârea atacată, Comisia a susținut în decizia în litigiu că, ținând seama de cerințele de confidențialitate aplicabile voturilor statelor membre în temeiul cadrului juridic al comitologiei, divulgarea ar aduce atingere principiilor încrederii reciproce și cooperării loiale (între statele membre și cu Comisia).

Rezultă că Tribunalul a respins fără a săvârși o eroare de drept argumentul Comisiei referitor la principiul cooperării loiale, referindu‑se la punctul 68 din hotărârea atacată, în care a constatat că procedurile de comitologie nu protejează confidențialitatea voturilor statelor membre.

În opinia noastră, raționamentul Tribunalului descris la punctul precedent arată tocmai că acesta a efectuat de asemenea o apreciere globală a tuturor împrejurărilor relevante. Pentru aceste motive, considerăm de asemenea că Tribunalul și‑a respectat obligația de motivare ( 73 ).

În plus, amintim că documentele referitoare la procedurile de comitologie nu beneficiază de o prezumție de confidențialitate ( 74 ). Prin urmare, Comisia era obligată să efectueze o analiză individuală și concretă a fiecăruia dintre documentele solicitate și să furnizeze explicații concrete cu privire la riscul unei atingeri grave aduse procesului decizional ( 75 ).

Cu toate acestea, astfel cum Tribunalul a statuat în esență la punctul 73 din hotărârea atacată, motivarea Comisiei referitoare la menținerea cooperării loiale și a încrederii reciproce în procedurile de comitologie este mai degrabă abstractă și, prin urmare, insuficientă pentru a îndeplini această cerință.

Comisia susține de asemenea că Tribunalul nu a ținut seama de faptul că procedura de adoptare a regulamentului în cauză nu a fost finalizată în întregime ( 76 ). Respectiva argumentație trebuie de asemenea să fie respinsă.

Etapa procesului decizional nu este relevantă decât pentru a stabili ce paragraf al articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 se aplică într‑un anumit caz ( 77 ). Dimpotrivă, din moment ce instituția în cauză invocă al doilea paragraf al articolului respectiv, care se aplică situațiilor în care a fost adoptată o decizie, aceasta nu poate invoca pretinsa nefinalizare a procedurii pentru a susține că divulgarea ar aduce gravă atingere procesului decizional. În speță, Comisia s‑a întemeiat numai pe al doilea paragraf al acestei dispoziții.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem respingerea celui de al doilea motiv de recurs.

Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții să respingă recursul și recursul incident, să oblige fiecare parte să suporte propriile cheltuieli de judecată și să oblige Regatul Țărilor de Jos să suporte propriile cheltuieli de judecată.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL MACIEJ SZPUNAR

prezentate la 12 iunie 2025 ( 1 )