Hotărârea Tribunalului (Camera întâi extinsă) din 11 septembrie 2024.#NKO AO National Settlement Depository (NSD) împotriva Consiliul Uniunii Europene.#Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei – Înghețarea fondurilor – Lista persoanelor, a entităților și a organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Includerea și menținerea numelui reclamantului pe listă – Obligația de motivare – Eroare de apreciere – Noțiunea de «sprijin material sau financiar [acordat] guvernului Federației Ruse» – Libertatea de a desfășura o activitate comercială – Dreptul de proprietate – Proporționalitate.#Cauza T-494/22.

Cauza T‑494/22

NKO AO National Settlement Depository (NSD)

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera întâi extinsă) din 11 septembrie 2024

„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei – Înghețarea fondurilor – Lista persoanelor, a entităților și a organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Includerea și menținerea numelui reclamantului pe listă – Obligația de motivare – Eroare de apreciere – Noțiunea de «sprijin material sau financiar [acordat] guvernului Federației Ruse» – Libertatea de a desfășura o activitate comercială – Dreptul de proprietate – Proporționalitate”

Procedură jurisdicțională – Concluziile cererii introductive – Adaptare în cursul judecății – Măsuri restrictive luate împotriva unor persoane fizice sau juridice – Obligația de reexaminare periodică a listei persoanelor, entităților sau organismelor vizate de măsuri restrictive – Reexaminarea situației persoanei în cauză – Adoptarea unui regulament de punere în aplicare în urma reexaminării situației persoanei în cauză, care are ca efect prelungirea măsurilor restrictive în privința sa – Admisibilitatea memoriului în adaptarea concluziilor de anulare a regulamentului de punere în aplicare menționat

(art. 263 TFUE; art. 86 alin. (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului; Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului, art. 14 alin. (3) și (4), și anexa I și Regulamentul 2023/1765 al Consiliului]

(a se vedea punctele 26-29 și 31)

Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Obligația de a identifica în motivare elementele specifice și concrete care justifică măsura respectivă – Decizie care se înscrie într‑un context cunoscut de persoana interesată, care îi permite să înțeleagă conținutul măsurii luate în privința sa – Motivare suficient de clară și de precisă pentru a permite persoanei în cauză să înțeleagă temeiul juridic și motivele specifice care justifică adoptarea de măsuri restrictive în privința sa

[art. 296 al doilea paragraf TFUE; Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/1767; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/878, 2023/571 și 2023/1765 ale Consiliului]

(a se vedea punctele 36-42)

Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Întinderea controlului – Proba temeiniciei măsurii – Obligația autorității competente a Uniunii de a dovedi, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanelor sau a entităților în cauză – Includere în liste întemeiată pe o serie de indicii precise, concrete și concordante – Eroare de apreciere – Inexistență

[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/1767; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/878, 2023/571 și 2023/1765 ale Consiliului]

(a se vedea punctele 49-52, 83-86, 94-96, 101, 102 și 106)

Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Întinderea controlului – Proba temeiniciei măsurii – Obligația autorității competente a Uniunii de a stabili, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanelor sau a entităților vizate – Întinderea marjei de apreciere a autorității competente menționate – Pertinența probelor prezentate în temeiul unei includeri precedente în lipsa unei modificări a motivelor, a unor schimbări în situația reclamantului sau a unei evoluții a contextului în Ucraina

[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/1767; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/878, 2023/571 și 2023/1765 ale Consiliului]

(a se vedea punctele 53 și 54)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Sprijin material sau financiar acordat guvernului rus – Noțiunea de sprijin material sau financiar – Cerința unui sprijin de o importanță cantitativă sau calitativă – Lipsa necesității de a dovedi o legătură între acest sprijin și anexarea Crimeei sau destabilizarea Ucrainei

[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2022/329, art. 2 alin. (1) lit. (f); Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului, art. 3 alin. (1) lit. (f), și Regulamentul 2022/330 al Consiliului]

(a se vedea punctul 57)

Procedură jurisdicțională – Prezentarea probelor – Termen – Depunere tardivă a probelor și a propunerilor de probe – Condiții – Elemente de probă prezentate în cursul judecății ca răspuns la argumentele invocate de un intervenient – Admisibilitate

[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 85 alin. (1)]

(a se vedea punctele 65-71)

Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor persoanelor, entităților sau organismelor care sprijină material sau financiar guvernul rus sau care beneficiază de pe urma acțiunilor acestuia – Întinderea controlului – Aprecierea legalității în funcție de informațiile disponibile la momentul adoptării deciziei – Probe care nu figurează în dosarul de probe al procedurii administrative, prezentate de Consiliu în cadrul procedurii jurisdicționale – Admisibilitate – Condiții

[art. 275 al doilea paragraf TFUE; Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/1767; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/878, 2023/571 și 2023/1765 ale Consiliului]

(a se vedea punctele 73-75)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Sprijin material sau financiar acordat guvernului rus – Noțiunea de sprijin material sau financiar – Necesitatea de a dovedi exercitarea unui control de către guvernul menționat asupra persoanei, entității sau organismului care îl sprijină – Inexistență

[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2022/329, art. 2 alin. (1) lit. (f); Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului, art. 3 alin. (1) lit. (f), și Regulamentul 2022/330 al Consiliului]

(a se vedea punctul 110)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Restrângere a dreptului de proprietate și a libertății de a desfășura o activitate comercială – Admisibilitate – Condiții

[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 16 și 17; Decizia 2014/145/PESC a Consiliului; Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului]

(a se vedea punctele 125 și 126)

Acțiune în anulare – Motive – Acțiune îndreptată împotriva unei decizii de înghețare a fondurilor unei instituții financiare – Motiv invocat de o instituție financiară, întemeiat pe o încălcare a dreptului de proprietate al clienților săi – Imposibilitatea instituției în cauză de a invoca dreptul de proprietate al clienților săi

(art. 263 TFUE)

(a se vedea punctul 129)

Acțiune în anulare – Competența instanței Uniunii – Examinarea legalității unui act adoptat de o autoritate națională în cadrul punerii în aplicare a unor derogări de la măsuri de înghețare a fondurilor – Excludere

(art. 263 TFUE)

(a se vedea punctul 131)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor persoanelor care sprijină material sau financiar guvernul Federației Ruse – Cerere de derogare având ca obiect deblocarea unor fonduri – Puterea de apreciere a autorității naționale competente – Limite – Respectarea drepturilor fundamentale

[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 51 alin. (1) și art. 52; Decizia 2014/145/PESC a Consiliului; Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului]

(a se vedea punctele 132 și 133)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Restrângere a dreptului de proprietate și a libertății de a desfășura o activitate comercială – Încălcarea principiului proporționalității – Inexistență

[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 16 și 17 și art. 52 alin. (1); Decizia 2014/145/PESC a Consiliului; Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului]

(a se vedea punctele 135-146)

Rezumat

În hotărârea sa, Tribunalul respinge acțiunea în anulare introdusă de reclamantă, societatea NKO AO National Settlement Depository (NSD), împotriva actelor prin care numele acestei societăți a fost inclus în iunie 2022 ( 1 ) și apoi menținut în martie ( 2 ) și în septembrie 2023 ( 3 ) de Consiliul Uniunii Europene pe listele persoanelor și entităților vizate de măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (denumite în continuare „listele în litigiu”). Această cauză permite printre altele Tribunalului să aducă precizări cu privire la rolul autorităților naționale în cadrul punerii în aplicare a derogărilor de la măsurile de înghețare a fondurilor.

Această hotărâre se înscrie în contextul măsurilor restrictive adoptate de Uniune în urma agresiunii militare săvârșite de Federația Rusă împotriva Ucrainei la 24 februarie 2022. Reclamanta, o instituție financiară nebancară rusă, depozitar central de titluri de valoare (denumită în continuare „DCT”) în Rusia, și‑a văzut fondurile și resursele economice înghețate pe baza criteriului privind persoanele fizice sau juridice, entitățile sau organismele care sprijină material sau financiar guvernul rus, responsabil de anexarea Crimeei și de destabilizarea Ucrainei ( 4 ).

Aprecierea Tribunalului

În primul rând, în cadrul motivului întemeiat pe o eroare de apreciere a Consiliului, Tribunalul examinează mai întâi admisibilitatea probelor prezentate de Consiliu, anexate la memoriul în apărare și la duplica sa. În această privință, el amintește că legalitatea unui act al Uniunii trebuie apreciată în funcție de elementele de fapt și de drept existente la data adoptării actului, iar controlul legalității pe fond trebuie efectuat nu numai în lumina elementelor care figurează în expunerile de motive ale actelor în litigiu, ci și a celor pe care Consiliul le furnizează, în caz de contestare, Tribunalului pentru a dovedi temeinicia faptelor invocate în aceste expuneri. Tribunalul precizează, pe de altă parte, că nu a intenționat, în jurisprudența sa anterioară ( 5 ), să excludă orice posibilitate de a lua în considerare, cu ocazia controlului legalității actelor atacate, probe suplimentare care nu figurează în dosarul de probe și care sunt prezentate în scopul de a confirma temeinicia faptelor invocate în motivele de includere, cu condiția ca, pe de o parte, aceste probe să confirme elemente de care dispunea Consiliul și, pe de altă parte, ca probele menționate să se raporteze la fapte anterioare adoptării actelor atacate.

În speță, Tribunalul constată că anumite probe prezentate de Consiliu în anexele la memoriul său în apărare nu pot fi luate în considerare pentru a verifica temeinicia actelor inițiale, dar concluzionează, în schimb, în sensul admisibilității probelor prezentate în stadiul memoriului în duplică.

În continuare, Tribunalul statuează că Consiliul putea considera în mod valabil că reclamanta furniza un sprijin material sau financiar important din punct de vedere cantitativ și calitativ guvernului rus care îi permitea să își mobilizeze resursele financiare în scopul de a‑și continua acțiunile de destabilizare a Ucrainei. Astfel, Consiliul dispunea, încă de la adoptarea actelor inițiale, de un temei de fapt suficient pentru a considera că reclamanta era o instituție financiară importantă pentru sistemul financiar rus care avea legături cu sistemul financiar internațional. El putea constata de asemenea că, prin serviciile pe care le oferea guvernului rus în calitate de DCT în cadrul emiterii, al custodiei și al gestiunii obligațiunilor federale, reclamanta permitea acestuia din urmă să își desfășoare activitățile și politicile și să își mobilizeze resursele.

În sfârșit, potrivit Tribunalului, constatarea potrivit căreia reclamanta ar fi controlată de guvernul rus nu poate avea un caracter determinant pentru a justifica includerea sa pe listele în litigiu. Astfel, criteriul sprijinului material sau financiar acordat guvernului rus nu necesită dovedirea exercitării unui control de către guvernul menționat asupra persoanei, entității sau organismului care îl sprijină.

În ceea ce privește, în al doilea rând, motivul întemeiat pe o atingere adusă drepturilor fundamentale ale reclamantei, Tribunalul arată, mai întâi, că un reclamant nu poate invoca în susținerea acțiunii sale în anulare un drept de proprietate al cărui titular nu este. În plus, în cadrul unei acțiuni în anulare, Tribunalul nu este competent să exercite un control de legalitate a deciziilor adoptate de autoritățile naționale sau a hotărârilor pronunțate de instanțele naționale. Tribunalul subliniază însă că, atunci când se pronunță cu privire la o cerere de deblocare a fondurilor înghețate în conformitate cu derogările prevăzute de Decizia 2014/145 modificată și de Regulamentul nr. 269/2014 modificat, autoritatea națională competentă este obligată să respecte Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) ( 6 ). Astfel, pentru clienții reclamantei care nu sunt vizați de nicio măsură restrictivă și ale căror fonduri sau resurse economice sunt înghețate ca urmare a măsurilor restrictive adoptate în privința reclamantei, în cadrul examinării unei cereri de deblocare a fondurilor sau a resurselor economice menționate, revine autorităților naționale sarcina de a se asigura că ingerința în dreptul de proprietate al acestor clienți respectă condițiile prevăzute la articolul 52 din cartă.

În continuare, Tribunalul apreciază că reclamanta nu este îndreptățită să invoce o atingere suplimentară adusă libertății sale de a desfășura o activitate comercială întemeiată pe faptul că derogările prevăzute de Decizia 2014/145 modificată și de Regulamentul nr. 269/2014 modificat nu ar fi fost susceptibile să îi permită să restituie titlurile clienților săi, pe care le deținea în conturile sale înghețate la depozitari stabiliți în Uniune.

Tribunalul amintește că actele atacate prevăd derogări care permit autorităților naționale să autorizeze deblocarea anumitor fonduri sau a anumitor resurse economice ale reclamantei. Astfel, Decizia 2014/145 modificată și Regulamentul nr. 269/2014 modificat prevăd printre altele posibilitatea unei deblocări a anumitor fonduri proprii sau a anumitor resurse economice înghețate pentru a face față nevoilor esențiale ale persoanelor juridice, ale entităților sau ale organismelor incluse în listele în litigiu, pentru a rambursa anumite cheltuieli ( 7 ), pentru a efectua o plată datorată în temeiul unui contract sau al unui acord încheiat înainte de data includerii în listele în litigiu ( 8 ) sau pentru a pune capăt operațiunilor, contractelor sau celorlalte acorduri încheiate cu reclamanta sau care o asociază în alt mod ( 9 ). Întrucât reclamanta nu contestă legalitatea acestei din urmă derogări, ci legalitatea măsurilor adoptate de autoritățile naționale în cadrul punerii sale în aplicare, Tribunalul amintește totuși că nu este competent, în temeiul articolului 263 TFUE, să se pronunțe cu privire la legalitatea actelor adoptate de autoritățile naționale pentru a asigura punerea în aplicare a dreptului Uniunii.

În lumina a ceea ce precedă, Tribunalul respinge acțiunea în totalitate.

( 1 ) Decizia (PESC) 2022/883 a Consiliului din 3 iunie 2022 de modificare a Deciziei 2014/145/PESC privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2022, L 153, p. 92) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2022/878 al Consiliului din 3 iunie 2022 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 269/2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2022, L 153, p. 15, denumite în continuare, împreună, „actele inițiale”).

( 2 ) Decizia (PESC) 2023/572 a Consiliului din 13 martie 2023 de modificare a Deciziei 2014/145/PESC privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 75 I, p. 134) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2023/571 al Consiliului din 13 martie 2023 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 269/2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 75 I, p. 1, denumite în continuare, împreună, „actele de menținere din martie 2023”).

( 3 ) Decizia (PESC) 2023/1767 a Consiliului din 13 septembrie 2023 de modificare a Deciziei 2014/145/PESC privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 226, p. 104) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2023/1765 al Consiliului din 13 septembrie 2023 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 269/2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 226, p. 3, denumite în continuare „actele de menținere din septembrie 2023”).

( 4 ) Articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Decizia 2014/145/PESC a Consiliului din 17 martie 2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2014, L 78, p. 16), astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2022/329 a Consiliului din 25 februarie 2022 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2022, L 50, p. 1), și articolul 3 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul (UE) nr. 269/2014 al Consiliului din 17 martie 2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2014, L 78, p. 6), în versiunea modificată prin Regulamentul (UE) 2022/330 al Consiliului din 25 februarie 2022 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2022, L 51, p. 1).

( 5 ) Hotărârea din 1 iunie 2022, Prigozhin/Consiliul (T‑723/20, nepublicată, EU:T:2022:317).

( 6 ) A se vedea articolul 51 alineatul (1) din cartă.

( 7 ) A se vedea articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014.

( 8 ) A se vedea articolul 2 alineatul (5) din Decizia 2014/145 și articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 269/2014.

( 9 ) Prin adoptarea Deciziei (PESC) 2022/1907 a Consiliului din 6 octombrie 2022 de modificare a Deciziei 2014/145/PESC privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2022, L 259 I, p. 98) și a Regulamentului (UE) 2022/1905 al Consiliului din 6 octombrie 2022 de modificare a Regulamentului nr. 269/2014 (JO 2022, L 259 I, p. 76). A se vedea articolul 2 alineatul (19) din Decizia 2014/145 modificată și articolul 6b alineatul (5) din Regulamentul nr. 269/2014 modificat.