Hotărârea Curții (Camera a noua) din 21 septembrie 2023.#Romaqua Group SA împotriva Societății Naționale Apele Minerale și a Agenției Naționale pentru Resurse Minerale.#Cerere de decizie preliminară formulată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.#Trimitere preliminară – Articolele 102 și 106 TFUE – Întreprinderi publice – Libertatea de a desfășura o activitate comercială – Libertatea de stabilire – Întreprindere care este deținută integral de un stat membru și care beneficiază de concesiuni exclusive de exploatare a apei minerale naturale în urma unei atribuiri fără organizarea unei proceduri concurențiale – Reglementare națională care permite prelungirea nelimitată a concesiunii.#Cauza C-510/22.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 16 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), a articolelor 49, 102, 106 și 119 TFUE, precum și a articolului 3 din Directiva 2009/54/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 18 iunie 2009 privind exploatarea și comercializarea apelor minerale naturale (JO 2009, L 164, p. 45).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Romaqua Group SA, pe de o parte, și Societatea Națională a Apelor Minerale SA (România) (denumită în continuare „SNAM”) și Agenția Națională pentru Resurse Minerale (România) (denumită în continuare „ANRM”), pe de altă parte, în legătură cu respingerea cererii celei dintâi de organizare a unui concurs public de oferte în vederea atribuirii a două concesiuni de exploatare a apelor minerale.

Articolul 3 din Directiva 2009/54 prevede: „Sursele de ape minerale naturale pot fi exploatate, iar apele acestora pot fi îmbuteliate numai în conformitate cu anexa II.”

Articolul 40 alineatul (1) din Legea nr. 219 din 25 noiembrie 1998 privind regimul concesiunilor (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 30 noiembrie 1998), în versiunea aplicabilă situației de fapt din litigiul principal, prevedea: „Bunurile proprietate publică ori privată a statului, județului, orașului sau comunei, precum și activitățile și serviciile publice de interes național sau local se atribuie direct, printr‑un contract de concesiune, societăților comerciale sau companiilor naționale ori societăților naționale, înființate prin reorganizarea regiilor autonome care au avut în administrare aceste bunuri, activități ori servicii. Contractul de concesiune se încheie cu autoritatea concedentă competentă pe o durată care se stabilește prin hotărâre a Guvernului sau a consiliului județean ori local de înființare a societății comerciale respective.”

Articolul 46 din Legea minelor nr. 61 din 5 martie 1998 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 113 din 16 martie 1998) prevedea: „(1) Instituțiile publice, companiile naționale miniere și societățile comerciale își vor continua activitatea numai la acele obiective pe care le au în administrare și unde, la data publicării prezentei legi, desfășoară lucrări autorizate de explorare, dezvoltare sau exploatare. (2) În termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, instituțiile publice, companiile naționale miniere și societățile comerciale care desfășoară activități miniere vor finaliza acțiunea de delimitare a perimetrelor de explorare, dezvoltare și exploatare pentru obiectivele stabilite la alin. (1) și vor solicita autorității competente atribuirea lor în administrare sau concesiune, potrivit prezentei legi.”

Legea minelor nr. 61 din 5 martie 1998 a fost abrogată și înlocuită de Legea minelor nr. 85 din 18 martie 2003 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 197 din 27 martie 2003). Articolul 20 alineatul (2) din această din urmă lege, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare „Legea minelor nr. 85/2003”), prevede: „Licența de exploatare se acordă pentru maximum 20 de ani, cu drept de prelungire pe perioade succesive de câte 5 ani.”

Articolul 32 alineatul (1) din Normele pentru aplicarea Legii minelor nr. 85/2003 din 14 octombrie 2003, astfel cum au fost aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1208/2003 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 772 du 4 noiembrie 2003), prevede: „Titularul licenței de exploatare poate solicita prelungirea duratei de valabilitate a acesteia, în limita perimetrului acordat, prin prezentarea la ANRM a documentațiilor prevăzute la articolul 20 alineatul (1) din Legea minelor [nr. 85/2003].”

În cursul anului 1997, guvernul român a înființat SNAM ca succesoare a Regiei Autonome a Apelor Minerale din România, care a fost dizolvată.

În cursul anului 1999, același guvern a aprobat atribuirea directă de către ANRM în favoarea SNAM, pentru o perioadă de 20 de ani, a concesiunii exploatării tuturor resurselor de apă minerală exploatate în România.

Prin Decizia nr. 136/2001 din 3 mai 2001, Curtea Constituțională (România) a statuat că dispozițiile articolului 40 alineatul (1) fraza întâi din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor erau neconstituționale în măsura în care impuneau autorităților publice locale să atribuie direct, printr‑un contract de concesiune, bunurile proprietate publică sau activitățile și serviciile publice de interes local unor persoane juridice nominalizate.

La 19 iulie 2016, Romaqua Group a solicitat ANRM, pe de o parte, să transfere imediat licențele de exploatare pentru perimetrele Borsec și Stânceni (România) și, pe de altă parte, să nu reînnoiască, la expirarea lor prevăzută pentru sfârșitul anului 2018, licențele atribuite anterior direct în favoarea SNAM și să organizeze un concurs public de oferte pentru acordarea unor noi licențe.

ANRM a refuzat să admită aceste solicitări, susținând, pe de o parte, că transferul licențelor de concesionare nu ar putea fi efectuat decât de concesionar (SNAM), cu acordul prealabil al concedentului (ANRM), în conformitate cu articolul 24 din Legea minelor nr. 85/2003, și, pe de altă parte, că organizarea unui concurs public de oferte pentru desemnarea unor noi societăți concesionare nu ar fi posibilă decât dacă SNAM nu ar solicita, așa cum are posibilitatea o dată la cinci ani, prelungirea licențelor în curs, concedentul neputând să se opună unei asemenea solicitări.

SNAM a comunicat, la rândul său, că nu dorea să transfere drepturile și obligațiile aferente licențelor sale de exploatare.

Printr‑o cerere introductivă înregistrată la 2 noiembrie 2016, Romaqua Group a solicitat Curții de Apel București (România) să constate că refuzul ANRM de a da curs solicitării sale era nejustificat și să dispună ca aceasta să organizeze, la expirarea licențelor de concesionare, un concurs public de oferte în vederea atribuirii acestor concesiuni pentru perioada următoare.

Prin sentința din 11 iunie 2019, această instanță a respins acțiunea formulată de Romaqua Group.

Romaqua Group a formulat recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție (România), instanța de trimitere, invocând incompatibilitatea cu mai multe dispoziții ale dreptului Uniunii a reglementării naționale care prevede menținerea, în fapt, fără limitare în timp, prin prelungiri succesive aflate la dispoziția beneficiarului atribuirii directe, a unui drept exclusiv acordat unei societăți al cărei capital este deținut integral de stat.

În aceste condiții, Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Articolul 106 alineatul (1) TFUE se interpretează în sensul că se opune unor reglementări naționale precum cele în discuție în litigiul principal, prin care se menține o atribuire directă, inițială și necompetitivă către o societate cu capital integral de stat a licențelor de exploatare a unor surse de ape minerale, prin prelungiri succesive și nelimitate ale licențelor exclusive (la dispoziția societății de stat)? 2) Articolul 16 din [cartă], articolul 49 TFUE, articolul 119 TFUE și articolul 3 din Directiva [2009/54] se interpretează în sensul că se opun unor reglementări naționale precum cele în discuție în litigiul principal și menționate mai sus, prin care se instituie o restricție nejustificată în privința libertății de a desfășura o activitate comercială, inclusiv în privința libertății de stabilire?”

Potrivit guvernului român, din cererea de decizie preliminară în ansamblul său reiese că, în prima întrebare adresată, instanța de trimitere nu a intenționat să se refere la articolul 106 alineatul (1) TFUE privit izolat, care de altfel nu are un domeniu de aplicare autonom, ci la acest articol coroborat cu articolul 102 TFUE, care interzice folosirea în mod abuziv a unei poziții dominante deținute pe o parte semnificativă a pieței interne, dacă aceasta poate afecta schimburile comerciale dintre statele membre. Or, instanța de trimitere nu ar fi furnizat Curții informațiile indispensabile care să îi permită acesteia să aprecieze existența în speță a unui asemenea abuz de poziție dominantă.

În această privință, trebuie amintit că numai instanța națională sesizată cu soluționarea litigiului, care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată, are competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile cauzei, atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. În consecință, în cazul în care întrebările adresate privesc interpretarea unei norme de drept al Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe (Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții, C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 24, precum și Hotărârea din 7 februarie 2018, American Express, C‑304/16, EU:C:2018:66, punctul 31).

Rezultă că întrebările privind dreptul Uniunii beneficiază de o prezumție de pertinență. Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională numai dacă este evident că interpretarea solicitată a unei norme a Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea ori cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate (Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții, C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 25, precum și Hotărârea din 7 februarie 2018, American Express, C‑304/16, EU:C:2018:66, punctul 32).

În speță, este adevărat că Curtea nu dispune de toate elementele necesare pentru a aprecia dacă situația SNAM constituie un abuz de poziție dominantă incompatibil cu articolul 102 TFUE.

Cu toate acestea, trebuie arătat că prima întrebare preliminară nu privește situația SNAM, pe care, de altfel, Curtea nu are competența să o aprecieze în cadrul unei proceduri preliminare. Astfel, din motivarea cererii de decizie preliminară reiese că instanța de trimitere solicită în esență Curții să se pronunțe cu privire la aspectul dacă articolul 106 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 102 TFUE trebuie să fie interpretat în sensul că se opune reglementării naționale aplicabile acestei întreprinderi. Deși nu este de competența Curții, atunci când statuează cu titlu preliminar, nici să se pronunțe ea însăși cu privire la eventuala incompatibilitate a reglementării naționale în discuție în litigiul principal cu aceste articole din Tratatul FUE, ea este în schimb competentă să le interpreteze.

Or, nu este necesar ca, în acest scop, Curtea să dispună de informații complete cu privire la situația concretă a SNAM.

Prin urmare, excepția de inadmisibilitate ridicată de guvernul român trebuie să fie respinsă.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 106 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 102 TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care acordă titularului unui drept exclusiv de exploatare a unei surse de apă minerală posibilitatea de a obține, fără organizarea unui concurs de oferte, prelungirea licenței sale de exploatare pentru perioade succesive de câte 5 ani.

În prealabil, trebuie amintit că articolul 106 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 102 TFUE nu este susceptibil să se opună unei asemenea reglementări naționale decât dacă aceasta intră în domeniul de aplicare al acestor două articole.

În acest sens, în ceea ce privește articolul 106 alineatul (1) TFUE, acesta obligă statele membre să nu adopte și să nu mențină nicio măsură care contravine normelor tratatelor și în special celei prevăzute la articolul 102 TFUE, cu privire la întreprinderile publice și întreprinderile cărora le acordă drepturi speciale sau exclusive.

În această privință, Curtea a statuat deja că se poate considera că o măsură de stat acordă un drept special sau exclusiv, în sensul articolului 106 alineatul (1) TFUE, atunci când conferă o protecție unui număr limitat de întreprinderi și când această protecție este de natură să afecteze în mod substanțial capacitatea celorlalte întreprinderi de a‑și desfășura activitatea economică respectivă pe același teritoriu și în condiții în esență echivalente (Hotărârea din 27 martie 2019, Pawlak, C‑545/17, EU:C:2019:260, punctul 43 și jurisprudența citată).

În speță, întrucât, potrivit indicațiilor instanței de trimitere, reglementarea națională în discuție în litigiul principal conferă anumitor întreprinderi un drept exclusiv de exploatare a unor surse de apă minerală situate pe teritoriul României, este necesar să se considere că aceasta intră în domeniul de aplicare al articolului 106 alineatul (1) TFUE.

În al doilea rând, în ceea ce privește articolul 102 TFUE, acesta interzice practicile care constau în folosirea în mod abuziv a unei poziții dominante deținute pe piața internă sau pe o parte semnificativă a acesteia.

Potrivit articolului 102 TFUE, un abuz de poziție dominantă presupune îndeplinirea a trei condiții.

Primo, întreprinderea în cauză trebuie să dețină o poziție dominantă pe piața internă sau pe o parte semnificativă a acesteia. În această privință, trebuie amintit că o întreprindere poate fi pusă într‑o astfel de poziție dominantă în cazul în care i se acordă drepturi speciale sau exclusive care îi permit să determine dacă și, atunci când este cazul, în ce condiții alte întreprinderi pot să aibă acces pe piața respectivă și să își exercite activitățile pe aceasta (Hotărârea din 1 iulie 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punctul 38). Cu toate acestea, Curtea a statuat de asemenea că existența unor drepturi speciale sau exclusive nu implică în mod necesar existența unei poziții dominante pe piața relevantă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 decembrie 2007, United Pan‑Europe Communications Belgium și alții, C‑250/06, EU:C:2007:783, punctul 21). În orice caz, delimitarea pieței relevante, atât din punctul de vedere al produsului sau al serviciului respectiv, cât și din punct de vedere geografic, este necesară pentru a aprecia existența unei poziții dominante (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 iulie 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punctul 31 și jurisprudența citată). Revine instanței de trimitere sarcina de a efectua o asemenea examinare pe baza elementelor de fapt și de drept de care dispune.

Secundo, poziția dominantă trebuie să fie folosită în mod abuziv. Acest lucru se întâmplă atunci când întreprinderea în poziție dominantă face mai dificilă intrarea sau menținerea pe piața relevantă a unor concurenți la fel de eficienți, prin recurgerea la alte mijloace decât cele care țin de o concurență bazată pe merite. Printre altele, ea trebuie să se abțină de la utilizarea poziției sale dominante pentru a se extinde pe altă piață în alt mod decât prin mijloace care țin de o concurență bazată pe merite. Trebuie să se considere că constituie un alt mijloc decât cele care țin de o concurență bazată pe merite orice practică pentru a cărei punere în aplicare o întreprindere dominantă are ca unic interes economic să își elimine concurenții pentru a putea, ulterior, să își majoreze prețurile, profitând de situația sa de monopol (Hotărârea din 12 mai 2022, Servizio Elettrico Nazionale și alții, C‑377/20, EU:C:2022:379, punctele 76 și 77).

În plus, Curtea a statuat deja că un stat membru încalcă interdicțiile prevăzute la articolul 106 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 102 TFUE atunci când adoptă o măsură legislativă sau administrativă care creează o situație în care o întreprindere publică sau o întreprindere căreia i‑a acordat drepturi speciale sau exclusive ajunge, prin simpla exercitare a drepturilor privilegiate care i‑au fost conferite, să își folosească poziția dominantă în mod abuziv sau atunci când aceste drepturi pot crea o situație în care întreprinderea respectivă ajunge să comită astfel de abuzuri (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 decembrie 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, punctul 17, și Hotărârea din 26 octombrie 2017, Balgarska energiyna borsa, C‑347/16, EU:C:2017:816, punctul 54). În această privință, nu este necesar ca un abuz să se producă în mod efectiv (Hotărârea din 1 iulie 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punctul 49, și Hotărârea din 17 iulie 2014, Comisia/DEI, C‑553/12 P, EU:C:2014:2083, punctul 41).

Tertio, abuzul de poziție dominantă trebuie să afecteze comerțul dintre statele membre. Această condiție nu poate fi îndeplinită decât în cazul în care, pe baza unui ansamblu de elemente obiective de fapt și de drept, este posibil să se prevadă, cu un grad de probabilitate suficient, că comportamentul întreprinderii aflate în poziție dominantă poate exercita o influență directă sau indirectă, actuală sau potențială asupra schimburilor comerciale dintre statele membre, iar aceasta într‑un asemenea mod, încât să creeze temerea că poate constitui un obstacol pentru realizarea unei piețe unice între statele membre. Pentru îndeplinirea acestui criteriu nu sunt suficiente efectele pur ipotetice pe care le poate avea comportamentul acestei întreprinderi. De asemenea, efectul asupra schimburilor intracomunitare nu trebuie să fie insignifiant (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 iulie 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punctul 39 și jurisprudența citată). Pe de altă parte, guvernul român arată în mod întemeiat că, pentru a se stabili cu certitudine existența unui astfel de efect asupra comerțului dintre statele membre, este de asemenea necesar să se determine în prealabil piața relevantă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 decembrie 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, punctele 15 și 20).

Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se răspundă la prima întrebare că articolul 106 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 102 TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care acordă titularului unui drept exclusiv de exploatare a unor surse de apă minerală posibilitatea de a obține, fără organizarea unui concurs de oferte, prelungirea licenței sale de exploatare pentru perioade succesive de câte 5 ani, atunci când această reglementare are ca efect folosirea în mod abuziv de către titularul respectiv, prin simpla exercitare a drepturilor privilegiate care i‑au fost conferite, a poziției sale dominante pe o parte semnificativă a pieței interne sau atunci când aceste drepturi pot crea o situație în care titularul menționat ajunge să săvârșească asemenea abuzuri, aspecte a căror apreciere revine instanței de trimitere pe baza elementelor de fapt și de drept de care dispune.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 16 din cartă, articolele 49 și 119 TFUE, precum și articolul 3 din Directiva 2009/54 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal.

În prealabil, trebuie amintit că, potrivit articolului 94 litera (c) din Regulamentul de procedură al Curții, cererea de decizie preliminară trebuie să cuprindă expunerea motivelor care au determinat instanța de trimitere să aibă îndoieli cu privire la interpretarea sau validitatea anumitor dispoziții ale dreptului Uniunii, precum și legătura pe care instanța de trimitere o stabilește între aceste dispoziții și legislația națională aplicabilă litigiului principal.

În primul rând, instanța de trimitere invocă articolul 49 TFUE fără a indica modul în care interpretarea acestui articol ar putea fi utilă pentru soluționarea litigiului principal, așa cum impune articolul 94 litera (c) din Regulamentul de procedură. În plus, dispozițiile Tratatului FUE în materie de libertate de stabilire nu sunt aplicabile unei situații ale cărei elemente se limitează în totalitate la interiorul unui singur stat membru (Hotărârea din 20 martie 2014, Caixa d’Estalvis i Pensions de Barcelona, C‑139/12, EU:C:2014:174, punctul 42). Or, litigiul principal, care privește exploatarea a două surse de apă minerală situate în România și ale cărui părți sunt două societăți române și autoritatea română competentă, nu pare să prezinte niciun element transfrontalier care să justifice posibila asociere a acestuia cu libertatea de stabilire garantată de articolul 49 TFUE. Rezultă că a doua întrebare preliminară, în măsura în care privește interpretarea articolului 49 TFUE, este inadmisibilă.

În al doilea rând, instanța de trimitere nu furnizează explicații nici în legătură cu motivele care au determinat‑o să solicite Curții să se pronunțe cu privire la interpretarea articolului 119 TFUE și a articolului 3 din Directiva 2009/54, în condițiile în care aceasta din urmă nu conține de altfel nicio dispoziție referitoare la acordarea de către autoritățile naționale a unor licențe de exploatare a resurselor de apă minerală în statele membre. Prin urmare, a doua întrebare preliminară nu îndeplinește cerințele articolului 94 litera (c) din Regulamentul de procedură nici în măsura în care se referă la aceste articole și trebuie, așadar, să fie de asemenea respinsă ca inadmisibilă.

În al treilea și ultimul rând, nici invocarea articolului 16 din cartă, care garantează libertatea de a desfășura o activitate comercială, nu este însoțită de nicio explicație. Prin urmare, această a doua întrebare este inadmisibilă și în măsura în care privește interpretarea acestui articol.

Din tot ceea ce precedă rezultă că a doua întrebare preliminară este inadmisibilă.

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a noua)

21 septembrie 2023 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Dreptul român

Litigiul principal și întrebările preliminare

Cu privire la întrebările preliminare

Cu privire la prima întrebare

Cu privire la admisibilitate

Cu privire la fond

Cu privire la a doua întrebare

Cu privire la cheltuielile de judecată