Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 5 decembrie 2023.#Nordic Info BV împotriva Belgische Staat.#Trimitere preliminară – Directiva 2004/38/CE – Articolele 27 și 29 – Măsuri care restricționează libera circulație a cetățenilor Uniunii pentru motive de sănătate publică – Măsuri cu aplicabilitate generală – Reglementare națională care prevede interdicția de a ieși de pe teritoriul național pentru a efectua călătorii neesențiale către state membre clasificate ca zone cu risc ridicat în contextul pandemiei de COVID-19, precum și obligația oricărui călător care intră pe teritoriul național dinspre unul dintre aceste state membre de a se supune unor teste de depistare și de a respecta carantina – Codul frontierelor Schengen – Articolul 23 – Exercitarea competențelor polițienești în materie de sănătate publică – Echivalență cu exercitarea verificărilor la frontiere – Articolul 25 – Posibilitatea reintroducerii controalelor la frontierele interne în contextul pandemiei de COVID-19 – Controale efectuate într‑un stat membru în cadrul unor măsuri de interzicere a trecerii frontierelor în vederea efectuării unor călătorii neesențiale dinspre sau către state din spațiul Schengen clasificate ca zone cu risc ridicat în contextul pandemiei de COVID-19.#Cauza C-128/22.

Cauza C‑128/22

Nordic Info BV

împotriva

Belgische Staat

(cerere de decizie preliminară formulată de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel)

Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 5 decembrie 2023

„Trimitere preliminară – Directiva 2004/38/CE – Articolele 27 și 29 – Măsuri care restricționează libera circulație a cetățenilor Uniunii pentru motive de sănătate publică – Măsuri cu aplicabilitate generală – Reglementare națională care prevede interdicția de a ieși de pe teritoriul național pentru a efectua călătorii neesențiale către state membre clasificate ca zone cu risc ridicat în contextul pandemiei de COVID-19, precum și obligația oricărui călător care intră pe teritoriul național dinspre unul dintre aceste state membre de a se supune unor teste de depistare și de a respecta carantina – Codul frontierelor Schengen – Articolul 23 – Exercitarea competențelor polițienești în materie de sănătate publică – Echivalență cu exercitarea verificărilor la frontiere – Articolul 25 – Posibilitatea reintroducerii controalelor la frontierele interne în contextul pandemiei de COVID-19 – Controale efectuate într‑un stat membru în cadrul unor măsuri de interzicere a trecerii frontierelor în vederea efectuării unor călătorii neesențiale dinspre sau către state din spațiul Schengen clasificate ca zone cu risc ridicat în contextul pandemiei de COVID-19”

Cetățenia Uniunii – Dreptul de liberă circulație și de liberă ședere pe teritoriul statelor membre – Directiva 2004/38 – Restrângerea dreptului de intrare și a dreptului de ședere pentru motive de sănătate publică – Noțiunea de boală cu potențial epidemic definită în documentele relevante ale OMS sau alte boli infecțioase ori parazitare contagioase – COVID-19 – Includere – Condiții –Boală care face obiectul unui ansamblu de măsuri de protecție ce se aplică resortisanților din statul membru în cauză – Măsuri adoptate în scopuri fără caracter economic – Verificare de către instanța de trimitere

[Directiva 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 27 alin. (1) și art. 29 alin. (1)]

(a se vedea punctele 52-54)

Cetățenia Uniunii – Dreptul de liberă circulație și de liberă ședere pe teritoriul statelor membre – Directiva 2004/38 – Restrângerea dreptului de intrare și a dreptului de ședere pentru motive de sănătate publică – Domeniu de aplicare – Includerea unor măsuri care restricționează și dreptul de ieșire – Noțiunea de restricții privind libera circulație – Interdicția de trecere a frontierelor –Obligația călătorilor care intră pe teritoriul unui stat membru de a se supune unor teste de depistare și de a respecta carantina – Includere

[art. 20 și 21 TFUE; Directiva 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 4, 5, art. 27 alin. (1) și art. 29 alin. (1)]

(a se vedea punctele 55, 56, 58 și 59)

Cetățenia Uniunii – Dreptul de liberă circulație și de liberă ședere pe teritoriul statelor membre – Directiva 2004/38 – Dreptul de ieșire și de intrare – Domeniu de aplicare – Cetățean resortisant al unui stat membru care dorește să părăsească teritoriul acestui stat pentru a se deplasa în alt stat membru – Cetățean resortisant al unui stat membru care dorește să intre pe teritoriul unui alt stat membru – Includere

[art. 20 și 21 TFUE; Directiva 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 4 alin. (1)]

(a se vedea punctul 60)

Cetățenia Uniunii – Dreptul de liberă circulație și de liberă ședere pe teritoriul statelor membre – Directiva 2004/38 – Restrângerea dreptului de intrare și a dreptului de ședere pentru motive de sănătate publică – Combaterea pandemiei de COVID-19 – Măsuri de restricționare impuse cetățenilor Uniunii care călătoresc, din motive neesențiale, dinspre un stat membru către un alt stat membru clasificat ca zonă cu risc ridicat sau care provin dintr‑un astfel de stat membru – Reglementare națională cu aplicabilitate generală care impune astfel de măsuri – Admisibilitate – Condiții – Respectarea condițiilor și garanțiilor prevăzute la articolele 30-32 din această directivă, a drepturilor și a principiilor consacrate de Carta drepturilor fundamentale, precum și a principiului proporționalității

[Directiva 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 27 alin. (1), art. 29 alin. (1) și art. 30-32]

(a se vedea punctele 62, 69-76 și 98 și dispozitiv 1)

Cetățenia Uniunii – Dreptul de liberă circulație și de liberă ședere pe teritoriul statelor membre – Directiva 2004/38 – Restrângerea dreptului de intrare și a dreptului de ședere pentru motive de sănătate publică – Respectarea principiului proporționalității – Întindere – Măsuri apte să răspundă obiectivului de protecție a sănătății publice, limitate la strictul necesar și nedisproporționate în raport cu acest obiectiv – Verificare de către instanța de trimitere

[Directiva 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 31 alin. (1) și (3)]

(a se vedea punctele 77, 81-84, 87 și 90-97)

Controale la frontiere, azil și imigrare – Codul Uniunii privind trecerea frontierelor – Eliminarea controlului la frontierele interne – Combaterea pandemiei de COVID-19 – Reglementare națională care interzice trecerea frontierelor interne în vederea efectuării unor călătorii neesențiale dinspre sau către state din spațiul Schengen clasificate ca zone cu risc ridicat – Controale în vederea asigurării respectării acestei reglementări în interiorul teritoriului național – Necesitatea efectuării acestor controale în cadrul exercitării unor competențe polițienești care nu trebuie să aibă un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere – Controale în vederea asigurării respectării reglementării menționate la frontierele interne – Necesitatea respectării condițiilor prevăzute la articolele 25-28 din același cod

[Regulamentul 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 22, 23 și 25]

(a se vedea punctele 104, 105, 109, 123, 128 și 129 și dispozitiv 2)

Controale la frontiere, azil și imigrare – Codul Uniunii privind trecerea frontierelor – Eliminarea controlului la frontierele interne – Verificări în interiorul teritoriului – Măsuri de control care țin de exercitarea competențelor polițienești care nu trebuie să aibă un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere – Apreciere de către instanța națională în raport cu indiciile prevăzute la articolul 23 litera (a) a doua teză punctele (i)-(iv) din acest cod

[Regulamentul 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 23 lit. (a)]

(a se vedea punctele 111-113 și 117-122)

Controale la frontiere, azil și imigrare – Codul Uniunii privind trecerea frontierelor – Eliminarea controlului la frontierele interne – Reintroducere temporară a controlului la frontierele interne în cazul unei amenințări grave la adresa ordinii publice sau a securității interne – Domeniu de aplicare – Noțiunea de amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității publice – Amenințare sanitară cauzată de pandemia de COVID-19 – Includere

(Regulamentul 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 25)

(a se vedea punctele 125-127)

Rezumat

În contextul pandemiei de COVID-19, în iulie 2020, un ordin ministerial belgian a interzis călătoriile neesențiale între Belgia, pe de o parte, și țările Uniunii Europene, țările din zona Schengen și Regatul Unit, pe de altă parte, cu condiția ca aceste țări să fie clasificate ca zone cu risc ridicat („zone roșii”) în raport cu situația lor epidemiologică sau cu nivelul măsurilor sanitare de restricționare adoptate de autoritățile acestora. Reglementarea belgiană prevedea în plus obligația oricărui călător care intră pe teritoriul național din una dintre aceste țări de a se supune unor teste de depistare și de a respecta carantina.

În această perioadă, autoritățile belgiene au efectuat controale pentru a verifica respectarea acestor măsuri.

Între 12 și 15 iulie 2020, Suedia a figurat printre țările clasificate ca zone cu risc ridicat. Pentru a se conforma reglementării belgiene, Nordic Info BV, o agenție specializată în călătoriile către și dinspre Scandinavia, a anulat toate călătoriile prevăzute dinspre Belgia către Suedia în timpul sezonului estival.

Ulterior, această agenție de turism a introdus o acțiune la Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunalul de Primă Instanță Neerlandofon din Bruxelles, Belgia), instanța de trimitere, solicitând repararea prejudiciului pe care afirmă că l‑a suferit ca urmare a pretinselor greșeli săvârșite de statul belgian la elaborarea reglementării în cauză.

Prin trimiterea sa preliminară, instanța de trimitere solicită Curții să stabilească, pe de o parte, dacă o asemenea reglementare generală a unui stat membru este compatibilă cu dispozițiile Directivei 2004/38 ( 1 ) care guvernează măsurile ce restricționează libera circulație adoptate pentru motive de sănătate publică ( 2 ). Pe de altă parte, aceasta solicită Curții să se pronunțe cu privire la chestiunea dacă interzicerea trecerii frontierelor interne ale acestui stat membru pentru a efectua călătorii neesențiale dinspre sau către țări din spațiul Schengen clasificate ca zone cu risc ridicat este compatibilă cu articolele din Codul frontierelor Schengen ( 3 ) referitoare la absența controalelor la trecerea frontierelor interne, la posibila reintroducere temporară a acestora și la exercitarea competențelor polițienești ( 4 ).

Prin hotărârea pronunțată, Curtea răspunde afirmativ la aceste două întrebări, precizând totodată condițiile în care trebuie să se înscrie o astfel de reglementare națională.

Aprecierea Curții

În ceea ce privește legalitatea, în raport cu Directiva 2004/38, a unor măsuri de restricționare a liberei circulații adoptate de un stat membru în contextul unei pandemii precum cea a COVID-19, Curtea enunță că reglementarea națională care prevede aceste măsuri trebuie să respecte toate condițiile și garanțiile prevăzute la articolele 30-32 din această directivă, drepturile și principiile consacrate de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, în special principiul interzicerii discriminărilor, precum și principiul proporționalității.

În această privință, Curtea precizează, în primul rând, că, chiar dacă sunt incluse într‑un capitol din Directiva 2004/38 intitulat „Restrângerea dreptului de intrare și dreptului de ședere pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică”, articolul 27 alineatul (1) și articolul 29 alineatul (1) din Directiva 2004/38 menționează în mod expres „libertatea de circulație”, astfel încât acoperă cele două componente ale acestei libertăți, și anume dreptul de intrare și dreptul de ieșire, și permit, așadar, statelor membre să adopte măsuri ce restricționează ambele drepturi pentru motive de sănătate publică. Măsurile de restricționare a liberei circulații pe care un stat membru le poate adopta pentru motive de sănătate publică în temeiul acestor dispoziții pot consta, așadar, nu numai într‑o interdicție de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a efectua, precum în speță, călătorii neesențiale, ci și într‑o obligație pentru călătorii care intră pe acest teritoriu de a se supune unor teste de depistare și de a respecta carantina.

În al doilea rând, niciuna dintre aceste două dispoziții nu se opune ca astfel de măsuri de restricționare să fie adoptate sub forma unui act cu aplicabilitate generală care privește fără distincție orice persoană care se încadrează într‑o situație vizată de acest act. O astfel de interpretare este confirmată de faptul că bolile care pot justifica astfel de măsuri – și anume boli infecțioase sau parazitare contagioase precum COVID-19 – sunt susceptibile să afecteze, ca urmare a înseși caracteristicilor lor, populații întregi independent de comportamentul indivizilor care le compun.

În al treilea rând, Curtea subliniază că, în pofida formulării lor care este, la prima vedere, concepută pentru decizii individuale, toate condițiile și garanțiile prevăzute la articolele 30-32 din Directiva 2004/38 trebuie respectate și atunci când măsurile de restricționare sunt adoptate sub forma unor acte cu aplicabilitate generală. Astfel, în temeiul articolului 30 alineatele (1) și (2) din această directivă, orice act cu aplicabilitate generală care prevede măsuri de restricționare a liberei circulații pentru motive de sănătate publică trebuie adus la cunoștința publicului în cadrul unei publicări oficiale a statului membru care îl adoptă și printr‑o mediatizare oficială suficientă, astfel încât conținutul și efectele acestui act să poată fi înțelese, la fel ca motivele precise de sănătate publică invocate în susținerea acestui act. Pe de altă parte, pentru a respecta garanțiile prevăzute la articolul 30 alineatul (3) și la articolul 31 din directiva menționată, actul cu aplicabilitate generală trebuie să poată fi contestat în cadrul unei căi de atac jurisdicționale și, dacă este cazul, administrative, ale cărei modalități de exercitare trebuie comunicate publicului. Astfel de măsuri de restricționare trebuie de asemenea să respecte principiul interzicerii discriminării enunțat de cartă.

În al patrulea și ultimul rând, în conformitate cu dispozițiile articolului 31 alineatele (1) și (3) din Directiva 2004/38, orice măsură de restricționare a liberei circulație adoptată din motive de sănătate publică trebuie să fie proporțională în raport cu obiectivul de protecție a sănătății publice urmărit, proporționalitatea unei astfel de măsuri trebuind apreciată ținând seama și de principiul precauției. Cerința principiului proporționalității impune în mod concret să se verifice, primo, că astfel de măsuri sunt apte să realizeze obiectivul de interes general urmărit, în speță protecția sănătății publice, secundo, că ele sunt limitate la strictul necesar, ceea ce înseamnă că acest obiectiv nu trebuie să poată fi atins în mod rezonabil la fel de eficient prin alte mijloace care afectează mai puțin drepturile și libertățile garantate persoanelor vizate și, tertio, că nu sunt disproporționate în raport cu obiectivul menționat, ceea ce implică printre altele o ponderare a importanței acestuia și a gravității ingerinței în aceste drepturi și libertăți.

În privința controalelor prin care se urmărește asigurarea respectării reglementării în litigiu, Curtea consideră că astfel de controale nu sunt posibile în interiorul teritoriului național decât cu condiția ca acestea să intre în sfera exercitării competențelor polițienești, în sensul articolului 23 litera (a) din Codul frontierelor Schengen. În cazul în care controalele menționate se efectuează direct la frontierele interne, este necesar ca statul membru să respecte toate condițiile menționate la articolele 25-28 din acest cod referitoare la reintroducerea temporară a controalelor la frontierele interne, precizându‑se că amenințarea cauzată de o pandemie precum cea de COVID-19 corespunde unei amenințări grave la adresa ordinii publice sau a securității interne, în sensul articolului 25 alineatul (1) din codul menționat.

În ceea ce privește, în primul rând, articolul 23 litera (a) din Codul frontierelor Schengen, Curtea amintește că această dispoziție garantează statelor membre dreptul de a efectua, în interiorul teritoriului național, inclusiv în zonele de frontieră, controale justificate de exercitarea unor competențe polițienești, cu condiția ca această exercitare să nu aibă un efect echivalent cu cel al unei verificări la frontiere, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere.

În acest scop, articolul 23 litera (a) a doua teză punctele (i)-(iv) din acest cod furnizează indicii care permit îndrumarea statelor membre în punerea în aplicare a unor astfel de competențe polițienești.

În acest sens, în ceea ce privește, primo, indiciul care figurează la articolul 23 litera (a) a doua teză punctul (i) din codul menționat, obiectivele urmărite de controale trebuie să se distingă de cele urmărite de verificările la frontiere, și anume cele prin care se urmărește să se asigure că persoanele pot fi autorizate să intre pe teritoriul statului membru sau să îl părăsească. Curtea apreciază că aceasta pare să fie situația în speță, în măsura în care obiectivul principal al controalelor care urmăresc să garanteze respectarea reglementării belgiene în discuție era de a limita, în regim de urgență, răspândirea COVID-19 în cadrul populației belgiene.

Secundo, cu privire la indiciul care figurează la articolul 23 litera (a) a doua teză punctul (ii) din Codul frontierelor Schengen, este suficient ca aceste controale să fi fost decise și puse în aplicare în raport cu împrejurări care stabilesc în mod obiectiv un risc grav și serios la adresa sănătății publice, care poate fi invocat de un stat membru în temeiul acestei dispoziții, și pe baza cunoștințelor generale pe care autoritățile le aveau în ceea ce privește zonele de intrare și de ieșire de pe teritoriul național prin care un număr mare de călători vizați de interdicția menționată puteau tranzita.

În ceea ce privește, tertio, indiciile care figurează la articolul 23 litera (a) a doua teză punctele (iii) și (iv) din Codul frontierelor Schengen, toate controalele în discuție în litigiul principal trebuie, pe de o parte, să fi fost realizate în mod aleatoriu și, prin urmare, „inopinat” și, pe de altă parte, să fi fost concepute și executate într‑o manieră net diferită de verificările sistematice asupra persoanelor efectuate la frontierele externe ale Uniunii. În această din urmă privință, Curtea precizează că, în cadrul unei pandemii precum cea de COVID-19, statele membre dispun de o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește intensitatea, frecvența și selectivitatea controalelor.

În al doilea rând, în ipoteza în care s‑ar dovedi că controalele în cauză au fost efectuate la frontierele interne, instanța de trimitere va trebui să verifice dacă Regatul Belgiei a respectat toate condițiile prevăzute la articolele 25-28 din Codul frontierelor Schengen pentru reintroducerea temporară a controalelor la frontierele interne în cazul unei amenințări grave la adresa ordinii publice și/sau a securității interne. Curtea precizează în această privință că o pandemie de o amploare precum cea a COVID-19 poate fi calificată drept amenințare gravă pentru ordinea publică și/sau pentru securitatea internă, în sensul articolului 25 alineatul (1) din acest cod, în măsura în care poate afecta un interes fundamental al societății, și anume cel care constă în asigurarea vieții cetățenilor, și în măsura în care afectează însăși supraviețuirea unei părți a populației, în special a persoanelor celor mai vulnerabile.

( 1 ) Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, rectificare în JO 2004, L 229, p. 35, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56).

( 2 ) Este vorba în special despre articolele 27 și 29 din această directivă.

( 3 ) Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen) (JO 2016, L 77, p. 1), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2017/2225 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 noiembrie 2017 (JO 2017, L 327, p. 1).

( 4 ) Sunt avute în vedere în special articolele 22, 23 și 25 din acest cod.