Concluziile avocatului general G. Pitruzzella prezentate la 26 octombrie 2023.#R.M. și E.M. împotriva Eesti Vabariik (Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet).#Cerere de decizie preliminară formulată de Riigikohus.#Trimitere preliminară – Agricultură – Politica agricolă comună – Sprijin pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) – Protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene – Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 – Articolul 7 – Măsuri și sancțiuni administrative – Regulamentul nr. 1306/2013 – Articolele 54 și 56 – Regulamentul delegat nr. 640/2014 – Articolul 35 – Recuperarea sumelor plătite în mod nejustificat de la persoanele care au participat la comiterea abaterii – Noțiunea de «beneficiar».#Cauza C-437/22.

O procedură judiciară dintr‑un stat membru stabilește definitiv că reprezentanții unei societăți de capital au transmis informații false pentru a obține finanțare agricolă, care a fost ulterior obținută; în așteptarea pronunțării unei hotărâri de către instanța națională, societatea a fost dizolvată, iar drepturile și obligațiile transferate unei alte societăți fără resurse adecvate; statul membru poate să solicite rambursarea sumelor plătite în mod nejustificat în mod direct persoanelor fizice, reprezentanți legali și acționari ai societății beneficiare a finanțării (și de asemenea ai societății cesionare) care s‑au angajat într‑un comportament fraudulos stabilit cu titlu definitiv?

Al patrulea și al cincilea considerent ale Regulamentului nr. 2988/95 au următorul cuprins: „[…] eficiența combaterii fraudei care afectează interesele financiare ale Comunităților impune adoptarea unui cadru legal comun tuturor domeniilor ce fac obiectul politicilor comunitare. […] în conformitate cu prezentul regulament, normele sectoriale conțin dispoziții cu privire la abateri, precum și la măsurile și sancțiunile administrative pentru sancționarea acestora.”

Articolul 1 din acest regulament prevede: „(1) În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar. (2) Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate.”

Articolul 2 din regulamentul menționat prevede: „(1) Controalele, măsurile și sancțiunile administrative se introduc în măsura în care acest lucru este necesar pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a dreptului comunitar. Acestea trebuie să fie eficace, proporționale și convingătoare, astfel încât să ofere o protecție adecvată a intereselor financiare ale Comunităților. […] (3) Dreptul comunitar stabilește natura și domeniul de aplicare al măsurilor și sancțiunilor administrative necesare pentru o corectă aplicare a normelor în cauză, ținând cont de natura și de gravitatea abaterii, de avantajul acordat sau primit și de gradul de răspundere. (4) Procedurile de aplicare a controalelor, măsurilor și sancțiunilor comunitare sunt reglementate prin legislația statelor membre, cu condiția respectării dreptului comunitar aplicabil.”

Articolul 4 din același regulament are următorul cuprins: „(1) Ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat: prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat; […] (4) Măsurile prevăzute în acest articol nu sunt considerate sancțiuni.”

Conform articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 „Abaterile intenționate sau cele săvârșite din neglijență pot să atragă următoarele sancțiuni administrative: […]”

Articolul 7 din acest regulament prevede: „Măsurile și sancțiunile administrative comunitare pot fi aplicate agenților economici menționați la articolul 1, care au comis abaterea, și anume persoane fizice sau juridice și alte entități cărora dreptul intern le conferă capacitate juridică. Pot fi aplicate de asemenea persoanelor care au participat la comiterea unei nereguli, precum și tuturor celor obligați să‑și asume răspunderea pentru abatere sau să vegheze ca aceasta să nu fie comisă.”

Considerentul (39) al Regulamentului nr. 1306/2013 enunță: „Pentru a proteja interesele financiare ale bugetului Uniunii, statele membre ar trebui să ia măsuri prin care să se asigure că tranzacțiile finanțate din Fonduri sunt realizate efectiv și executate corect. De asemenea, statele membre ar trebui să prevină, să constate și să trateze eficient orice neregulă sau nerespectare a obligațiilor comisă de beneficiari. În acest scop, ar trebui să se aplice Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului. În cazurile de încălcare a legislației agricole sectoriale, acolo unde actele juridice ale Uniunii nu prevăd norme detaliate privind sancțiunile administrative, statele membre ar trebui să aplice sancțiuni naționale care să fie eficace, disuasive și proporționale.”

Articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013, intitulat „Dispoziții comune”, prevede: „(1) Pentru orice plată necuvenită în urma unei abateri sau a unei neglijențe, statele membre solicită recuperarea de la beneficiar în termen de 18 luni după ce un raport de control sau un document similar care semnalează apariția unei astfel de nereguli a fost aprobat și, după caz, primit de agenția de plăți sau de organismul responsabil de recuperare. Cuantumurile corespunzătoare sunt înregistrate în momentul prezentării cererii de recuperare în registrul debitorilor al agenției de plăți. […] (3) Pe baza unor motive justificate corespunzător, statele membre pot decide să nu continue procedurile de recuperare. O decizie în acest sens poate fi luată numai în următoarele situații: […] (b) în cazul în care recuperarea se dovedește imposibilă din cauza insolvenței, înregistrată și recunoscută prin dreptul intern, a debitorului sau a persoanelor juridic responsabile pentru abatere. […]”

Primul paragraf al articolului 56 din acest regulament, intitulat „Dispoziții specifice pentru FEADR”, prevede: „Atunci când, în cadrul operațiunilor sau programelor de dezvoltare rurală, sunt depistate nereguli sau neglijențe, statele membre fac ajustări financiare prin anularea totală sau parțială a respectivei finanțări din partea Uniunii. Statele membre țin cont de natura și gravitatea neconformităților depistate, precum și de nivelul pierderii financiare pentru FEADR.”

Articolul 58 din acest regulament, intitulat „Protejarea intereselor financiare ale Uniunii”, prevede: „(1) În cadrul PAC, statele membre adoptă toate actele cu putere de lege și actele administrative și iau orice altă măsură necesară pentru a asigura protecția eficace a intereselor financiare ale Uniunii și în special pentru: […] (e) a recupera plățile necuvenite, plus dobânzile aferente, și a iniția proceduri judiciare în acest scop, dacă este nevoie. […]”

Articolul 35, intitulat „Neconformitate cu criteriile de eligibilitate, altele decât dimensiunea suprafeței sau numărul de animale, angajamentele sau alte obligații”, prevede la alineatul (6): „În cazul în care se stabilește că beneficiarul a furnizat dovezi false pentru a primi sprijinul sau nu a furnizat informațiile necesare din motive de neglijență, sprijinul se refuză sau se retrage în întregime. Totodată, beneficiarul este exclus de la aceeași măsură sau de la același tip de operațiune pentru anul calendaristic în care se face constatarea și pentru anul calendaristic următor.”

Potrivit articolului 381 alineatul (2) din kriminaalmenetluse seadustik (Codul de procedură penală eston), o autoritate publică poate, în cadrul procedurii penale, să introducă o acțiune pentru recunoașterea unei creanțe de drept public dacă fapta aflată la originea acestei creanțe este întemeiată în mare măsură pe aceleași elemente materiale care constituie infracțiunea care face obiectul procedurii.

În conformitate cu articolul 111 din Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (Legea privind punerea în aplicare a politicii agricole comune a Uniunii Europene), intitulat „Recuperarea subvențiilor”: „(1) În cazul în care, după plata subvenției, reiese că subvenția, ca urmare a neregulilor sau a neglijenței, a fost plătită în mod nejustificat și în special dacă nu a fost utilizată în scopul pentru care a fost prevăzută, întreaga subvenție sau o parte din aceasta, pentru motivele și în termenele stabilite prin Regulamentele (UE) nr. 1303/2013 și nr. 1306/2013 ale Parlamentului European și ale Consiliului și prin alte reglementări relevante ale Uniunii Europene, se recuperează de la beneficiarul subvenției și în special de la beneficiarul subvenției care a fost ales în urma unei proceduri de selecție. […]”

Prin hotărârea Viru Maakohus (Tribunalul de Primă Instanță din Viru, Estonia) din 15 martie 2021, R.M. a fost condamnat pentru comiterea, în trei cazuri, a unor fraude privind subvențiile. Mai exact, în calitate de reprezentant al societății X OÜ (denumită în continuare „societatea X”), el a furnizat în mod deliberat informații false la Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Oficiul Registrului și Informațiilor Agricole, denumit în continuare „PRIA”). În consecință, PRIA a plătit în mod necuvenit societății X, în perioada cuprinsă între anul 2013 și anul 2017, ajutoare agricole în valoare totală de 143737,38 euro, finanțate de Uniunea Europeană. În două dintre cele trei cazuri menționate de fraudă privind subvențiile, pe lângă R.M., a fost condamnată și E.M., în calitate de coautoare.

În același timp, Viru Maakohus (Tribunalul de Primă Instanță din Viru) a admis actul de constituire de parte civilă depus de partea vătămată – Republica Estonia (reprezentată de PRIA) – și a dispus ca inculpații să ramburseze statului ajutoarele plătite în mod necuvenit societății X ca urmare a fraudei, după cum urmează: R.M., suma de 87340 de euro, iar R.M. și E.M. în solidar suma rămasă de 56397,38 euro.

Viru Maakohus (Tribunalul de Primă Instanță din Viru) a reținut că, în cazul în care, după plata unui ajutor, se constată că subvențiile au fost plătite în mod nejustificat din cauza unor abateri sau a unor neglijențe, subvențiile vor fi recuperate, integral sau parțial, de la beneficiar, în temeiul articolului 111 alineatul (1) din Legea privind punerea în aplicare a politicii agricole comune a Uniunii Europene, în conformitate cu condițiile și termenele prevăzute în regulamentele în vigoare ale Uniunii.

Prin urmare, partea prejudiciată ar fi îndreptățită să solicite de asemenea lui R.M. și lui E.M rambursarea ajutorului plătit în mod necuvenit societății X.

Împotriva hotărârii Viru Maakohus (Tribunalul de Primă Instanță din Viru), avocații apărării ai lui R.M. și ai lui E.M. au introdus apel atât împotriva condamnării penale a inculpaților, cât și împotriva actului de constituire de parte civilă.

Prin hotărârea pronunțată de Tartu Ringkonnakohus (Curtea de Apel din Tartu, Estonia) la 15 septembrie 2021, hotărârea Viru Maakohus (Tribunalul de Primă Instanță din Viru) a fost menținută. Instanța de apel a urmat punctul de vedere al Tribunalului de Primă Instanță potrivit căruia societatea X a obținut ajutorul prin fraudă, prin nerespectarea obligației de plată a contribuției proprii și prin prezentarea de documente false.

Instanța de apel a împărtășit de asemenea opinia Viru Maakohus (Tribunalul de Primă Instanță din Viru) potrivit căreia partea vătămată avea dreptul, în temeiul articolului 7 din Regulamentul nr. 2988/95, să solicite inclusiv de la R.M. și E.M. restituirea ajutorului plătit în mod necuvenit societății X.

Împotriva hotărârii instanței de apel, avocații apărării ai lui R.M. și ai lui E.M. au declarat recurs, atât împotriva condamnării penale a inculpaților, cât și împotriva admiterii actului de constituire de parte civilă.

La 20 mai 2022, Camera penală a Riigikohus (Curtea Supremă, Estonia) a pronunțat o hotărâre parțială în procedura penală care face obiectul cauzei, prin care erau menținute hotărârile Tartu Ringkonnakohus (Curtea de Apel din Tartu) și Viru Maakohus (Tribunalul de Primă Instanță din Viru), printre altele în măsura în care R.M. și E.M. au fost găsiți în mai multe cazuri vinovați și pedepsiți pentru comiterea fraudei în materie de subvenții menționate mai sus.

Astfel, condamnarea inculpaților și pedepsele aferente au rămas definitive. În același timp, Riigikohus (Curtea Supremă) a decis să continue procedura de recurs și să se pronunțe ulterior, printr‑o hotărâre separată, cu privire la condamnarea lui R.M. la plata sumei de 87 340.00 euro, precum și a lui R.M. și E.M. în solidar la plata sumei de 56397,38 euro, cu titlu de despăgubire în favoarea statului pentru ajutoarele primite în mod necuvenit de societatea X.

În acest context, instanța de trimitere a suspendat procedura și a adresat Curții următoarele întrebări preliminare: „1) În împrejurări precum cele din procedura principală, articolul 7 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 coroborat cu articolul 56 alineatul (1) și cu articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 și cu articolul 35 alineatul (6) din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 al Comisiei din 11 martie 2014 constituie un temei juridic cu efect direct pentru recuperarea ajutorului obținut în mod fraudulos și finanțat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR) de la reprezentanții unei persoane juridice beneficiare care au furnizat în mod deliberat informații false pentru a obține în mod fraudulos ajutorul? 2) În împrejurări precum cele din procedura principală, în care ajutorul finanțat din FEADR a fost acordat și plătit unei societăți cu răspundere limitată (societate estoniană) în urma unei fraude, reprezentanții societății beneficiare care au acționat fraudulos și care erau totodată beneficiarii efectivi ai societății respective la momentul obținerii frauduloase a ajutorului pot fi considerați de asemenea beneficiari în sensul articolului 54 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 și al articolului 35 alineatul (6) din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 al Comisiei din 11 martie 2014?”

La cererea Curții, ne vom concentra analiza juridică pe prima întrebare preliminară adresată de instanța de trimitere.

Observăm că este posibil să nu fie necesar să răspundem la cea de a doua întrebare întrucât este absorbită de prima în cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare în termenii pe care îi propunem.

În esență, instanța de trimitere urmărește să verifice dacă articolul 54 și articolul 56 primul paragraf din Regulamentul nr. 1306/2013, precum și articolul 35 alineatul (6) prima teză din Regulamentul nr. 640/2014 coroborate cu articolul 7 din Regulamentul nr. 2988/95 trebuie interpretate în sensul că rambursarea finanțării primite în mod necuvenit de la FEADR ca urmare a unei abateri poate fi solicitată nu numai beneficiarului acestui ajutor, ci și persoanelor care, deși nu pot fi considerate din punct de vedere tehnic beneficiari, au participat la săvârșirea abaterii care a condus la plata necuvenită a finanțării.

Politica agricolă comună este pusă în aplicare în regim de gestiune partajată între statele membre și Uniune, iar fondurile Uniunii sunt plătite beneficiarilor finali prin intermediul statelor membre. Statul membru trebuie să protejeze în mod eficient interesele financiare ale Uniunii, asigurându‑se că numai intervențiile care respectă dispozițiile dreptului Uniunii sunt finanțate din fonduri ale Uniunii. Articolul 58 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 impune statelor membre să ia toate măsurile necesare pentru a asigura protecția eficace a intereselor financiare ale Uniunii și pentru a recupera sumele acordate pe nedrept. Statele membre sunt, astfel, cel mai bine plasate pentru a recupera sumele acordate pe nedrept ca rezultat al unor abateri sau al unor neglijențe și să determine măsurile cele mai potrivite care trebuie luate în această privință. Prin urmare, în special, este de competența autorităților naționale să aleagă căile de atac pe care le consideră cele mai adecvate pentru recuperarea sumelor în cauză. Aceste articole constituie, în ceea ce privește finanțarea politicii agricole comune, expresia obligației generale de diligență prevăzute la articolul 4 alineatul (3) TUE, care impune statelor membre să efectueze recuperarea și să ia măsuri pentru remedierea în timp util a abaterilor ( 5 ). Respectarea procedurilor și a termenelor aplicabile recuperării în temeiul dreptului național constituie o obligație minimă necesară, dar nu suficientă pentru a demonstra diligența statului membru în sensul articolului 58 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 ( 6 ).

Din acest context legislativ general rezultă că recuperarea sumelor plătite în mod nejustificat este o obligație specifică a statelor membre, destinată să asigure o protecție eficientă a intereselor financiare ale Uniunii.

După cum a remarcat în mod util guvernul danez în cererea sa de intervenție ( 7 ), aceasta este o problemă de mare importanță pentru capacitatea statelor membre de a efectua controale eficiente privind conformitatea finanțărilor din sectorul agricol cu legislația Uniunii: problema aflată la originea întrebărilor preliminare în prezenta cauză – și anume că entitatea care a primit ajutorul și, prin urmare, din punct de vedere juridic, „beneficiarul ajutorului” (societatea X) fie nu mai există din punct de vedere juridic, fie nu are resurse suficiente pentru a efectua rambursarea – apare frecvent atunci când autoritățile naționale sunt în situația să solicite rambursarea ajutoarelor agricole care au fost plătite ilegal. Punerea în aplicare efectivă a obligației de a solicita recuperarea ajutoarelor plătite ilegal presupune ca statele membre să poată iniția astfel de proceduri nu numai împotriva beneficiarilor direcți, ci și împotriva reprezentanților întreprinderilor [în cauză] – în măsura în care aceștia au participat la abateri – sau împotriva proprietarilor efectivi ai acestora. În esență, este vorba despre garantarea efectului util al dispozițiilor dreptului Uniunii: un sistem care ar permite astfel de situații, în temeiul unei interpretări formaliste, ar risca să facă extrem de ineficientă posibilitatea recuperării sumelor plătite în mod necuvenit și ar încuraja comportamente ilicite.

Instanța națională adresează Curții întrebarea preliminară făcând de asemenea referire la posibilul efect direct al dispozițiilor dreptului Uniunii care, coroborate, ar putea constitui temeiul juridic pentru recuperarea finanțării plătite în mod necuvenit de la persoanele fizice care au săvârșit frauda.

Suntem de acord cu opinia Comisiei potrivit căreia întrebarea nu este dacă articolul 7 din Regulamentul 2988/95 are un efect direct, ci dacă acesta coroborat cu dispozițiile sectoriale este suficient pentru a solicita rambursarea finanțării de la persoanele fizice, reprezentante ale societății beneficiare, autoare ale comportamentelor care au cauzat abaterea. Acest lucru se datorează faptului că legiuitorul Uniunii a adoptat norme sectoriale care prevăd rambursarea, dar nu a adoptat condițiile de aplicare a acestora la respectiva categorie de persoane, iar dreptul statului membru în care s‑a produs abaterea nu prevede în mod expres aplicarea unei măsuri administrative acestei categorii de persoane.

Aspectele juridice care trebuie soluționate pentru a răspunde în mod util la întrebarea preliminară sunt, așadar, în opinia noastră, următoarele: a) raportul dintre Regulamentul nr. 2988/95 și regulamentele sectoriale (în special pentru a înțelege dacă normele generale edictate de Regulamentul nr. 2988/95 cu referire la măsurile administrative și la operatorii de la care pot fi recuperate finanțările plătite în mod necuvenit sunt valabile și în sectoare specifice în care aceste norme nu sunt reproduse și în lipsa unei legislații naționale de punere în aplicare a acestor norme); b) diversele principii (și diversele sisteme juridice) aplicabile sancțiunilor și măsurilor administrative (și, prin urmare, inaplicabilitatea principiilor stabilite de Curte în unele pronunțări precedente referitoare la sancțiuni); c) stabilirea regimului juridic al operatorilor autori ai faptelor ilicite.

Regulamentul nr. 2988/95 conține mai multe dispoziții cu caracter general care stabilesc norme menite să protejeze efectiv interesele financiare ale Uniunii.

Acesta reglementează orice situație care implică o abatere, adică o încălcare a unei dispoziții a dreptului Uniunii care rezultă dintr‑o acțiune sau omisiune a unui operator economic care are sau poate avea ca efect prejudicierea bugetului ( 8 ).

Obiectivul Regulamentului nr. 2988/95 este acela de a proteja interesele financiare ale Uniunii în toate sectoarele și de a stabili un cadru juridic comun pentru toate sectoarele acoperite de politicile Uniunii ( 9 ).

Al cincilea considerent stabilește că normele sectoriale privind măsurile și sancțiunile administrative trebuie să fie conforme cu Regulamentul nr. 2988/95. În același sens este considerentul (39) al Regulamentului nr. 1306/2013, conform căruia, întrucât statele membre ar trebui să prevină, să constate și să trateze eficient orice neregulă sau nerespectare a obligațiilor comisă de beneficiari, ar trebui să se aplice Regulamentul nr. 2988/95.

Chiar și în jurisprudența Curții (Marea Cameră) se confirmă că, în domeniul controalelor și al sancțiunilor pentru neregulile comise în raport cu dreptul comunitar, legiuitorul comunitar a stabilit, prin adoptarea Regulamentului nr. 2988/95, o serie de principii generale și a instituit, ca regulă generală, obligația ca toate reglementările sectoriale să respecte aceste principii. ( 10 )

Regulamentul nr. 2988/95 este, așadar, un regulament general care, deși nu se opune instituirii unor norme specifice sau sectoriale în diferitele domenii de activitate ale Uniunii, impune ca acestea din urmă să fie interpretate în conformitate cu cadrul general delimitat de primul.

Principiile generale pe care trebuie să le respecte dispozițiile sectoriale sunt, pentru ceea ce este relevant în speță, pe lângă articolul 1, menționat mai sus, articolul 4 și articolul 7.

În conformitate cu articolul 4 alineatul (1) prima liniuță din Regulamentul nr. 2988/95, ca regulă generală, orice abatere „atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat” prin obligația de a restitui sumele primite nejustificat.

Din punct de vedere lexical, este clar că expresia „atrage”, deși este însoțită de sintagma „în general”, nu lasă loc de aprecieri sau de marjă de decizie: sensul nu poate fi decât acela că, în cazul unei abateri, statele membre trebuie să procedeze la recuperare în aplicarea obligației de diligență menționate anterior, cu excepția cazului în care acest lucru nu este posibil. Un exemplu de derogare se regăsește în legislația sectorială, mai precis la articolul 54 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1306/2013 ( 11 )(despre care vom vorbi și în continuare în legătură cu distincția structurală dintre sancțiuni și alte măsuri administrative).

Articolul 7 prevede că măsurile și sancțiunile administrative pot fi aplicate nu numai agenților economici menționați la articolul 1, adică persoanelor fizice sau juridice și altor entități cărora dreptul intern le conferă capacitate juridică și care au comis abaterea, ci și persoanelor care au participat la săvârșirea abaterii și celor obligate să își asume răspunderea pentru abatere sau să vegheze ca aceasta să nu fie comisă.

Articolul 7 determină, așadar, sfera accesului subiectiv la recuperare, respectiv sfera operatorilor cărora, în funcție de împrejurări, li se poate solicita rambursarea sumei plătite în mod nejustificat. Acesta are funcția de a confirma perspectiva substanțialistă a dispozițiilor regulamentului, în conformitate cu obiectivele acestuia. Această perspectivă, cel puțin în ceea ce privește măsura de recuperare, trebuie să tindă către a permite o aplicare utilă a obligației de diligență de către statele membre, permițând recuperarea sumelor de la operatorii care au provocat în mod efectiv abaterea, fără a se da curs unor posibile și, pentru a spune adevărul, prea simple evaziuni.

Prin urmare, din punct de vedere sistematic, articolul 7 este conex și instrumental pentru articolul 4 alineatul (1), care, ca principiu general al dreptului Uniunii, prevede că orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat prin obligația de a rambursa sumele primite nejustificat.

Articolele 54 și 56 din Regulamentul nr. 1306/2013 și articolul 35 din Regulamentul nr. 640/2014 nu reproduc aceste dispoziții nici cu privire la obligația de recuperare, nici cu privire la sfera operatorilor vizați de cererea de rambursare. Acele dispoziții se referă doar la „beneficiarii” care sunt identificați cu operatorii, persoane fizice sau juridice, care au primit finanțarea.

De aici și îndoielile instanței de trimitere, care, în pofida convingerii că recuperarea poate viza doar operatorii care, prin comportamente ulterioare (deschiderea societății, obținerea de finanțare cu documentație falsă, închiderea societății, deschiderea unei alte societăți cu capacitate financiară vădit insuficientă), au fost adevărații protagoniști care au provocat finanțarea necuvenită din partea Uniunii, se îndoiește că, în lipsa unor norme specifice în reglementările sectoriale și în dispozițiile legislației naționale, ceea ce este prevăzut la articolele 4 și 7 din Regulamentul nr. 2988/95 este suficient pentru a constitui temeiul juridic adecvat pentru recuperare.

Îndoielile decurg în primul rând din faptul că, în Hotărârea SGS Belgium ( 12 ), Curtea a afirmat că doar Regulamentul nr. 2988/1995 nu este suficient pentru a constitui un temei juridic adecvat pentru a impune sancțiuni în temeiul articolului 5 din același regulament. Curtea a reiterat că unele dispoziții ale unui regulament pot necesita, pentru punerea lor în aplicare, adoptarea unor măsuri de aplicare de către statele membre sau chiar de către legiuitorul Uniunii (punctul 33) și că acest lucru este valabil și pentru sancțiunile administrative prevăzute în Regulamentul nr. 2988/95, aplicate diferitelor categorii de operatori (punctul 34). Pentru aplicarea unei sancțiuni, este, prin urmare, necesar ca legislația sectorială a Uniunii sau, în absența unei astfel de legislații, legislația națională să prevadă aplicarea unei sancțiuni administrative acestei categorii de operatori (punctele 43-62). Acest lucru este în conformitate cu principiul legalității ( 13 ).

Îndoielile instanței de trimitere pot fi înlăturate însă prin demonstrarea diferenței structurale dintre măsurile administrative și sancțiuni și printr‑o interpretare textuală, sistematică și teleologică a dispozițiilor relevante ale dreptului Uniunii.

Interpretarea textuală ar fi deja suficientă pentru a marca diferența clară dintre sancțiuni și alte măsuri administrative precum recuperarea sumelor plătite în mod necuvenit: articolul 4 din Regulamentul nr. 2988/95, referitor la măsurile administrative, prevede că orice abatere „atrage după sine”, ca regulă generală, retragerea avantajului obținut nejustificat; articolul 5 din același regulament, referitor la sancțiuni, prevede că abaterile intenționate sau cele săvârșite din neglijență „pot să atragă” următoarele sancțiuni administrative. Opțiunea legislativă diferită este evidentă: recuperarea sumelor, cu excepția derogărilor exprese, implică retragerea automată a avantajului obținut în mod nejustificat, fără a fi nevoie de măsuri sau de specificații ulterioare ( 14 ). Impunerea sancțiunilor este eventuală („pot să atragă”), deoarece depinde de verificarea elementului subiectiv (intenționalitate sau neglijență), care necesită parametri de punere în aplicare pentru evaluarea sa, la fel cum alegerea între diferitele măsuri prevăzute la același articol 5 necesită parametri de punere în aplicare și, prin urmare, lasă loc unei marje de apreciere în cadrul punerii în aplicare.

Nimic din toate acestea nu se poate spune despre măsura administrativă a retragerii (și a cererii conexe de rambursare a finanțării), care nu necesită nicio precizare sau punere în aplicare și nici nu lasă loc marjei de apreciere: constatarea abaterii este urmată de obligația de recuperare a sumelor de la operatorii care au fost implicați în mod activ în abatere și care sunt identificați în mod clar și fără echivoc la articolul 7 din Regulamentul nr. 2988/95 ( 15 ). Într‑o primă etapă, cererea de rambursare trebuie, în mod evident, adresată persoanei fizice sau juridice direct răspunzătoare de abatere (beneficiarul în sens tehnic); în cazurile în care acest lucru nu este posibil din cauza împrejurărilor concrete, ca în cazul de care ne ocupăm, persoanelor care au participat la săvârșirea abaterii sau care sunt obligate să își asume răspunderea pentru abatere sau să vegheze ca aceasta să nu fie comisă.

Articolul 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2988/95 este de asemenea clar: măsurile prevăzute în acest articol nu sunt considerate sancțiuni.

Interpretarea sistematică confirmă această abordare: după cum a observat în mod util guvernul danez, și dispozițiile articolului 54 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1306/2013, citat mai sus, ar fi lipsite de sens dacă nu ar fi interpretate în sensul că persoane diferite de beneficiarul direct pot fi responsabile pentru abatere și, prin urmare, pot fi supuse unei obligații de rambursare.

Articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95, întrucât stipulează că „nicio sancțiune administrativă nu poate fi impusă în absența unor dispoziții în acest sens prevăzute într‑un act comunitar emis anterior abaterii respective”, confirmă ceea ce decurge din principii, și anume că, pentru a se impune sancțiuni (penale sau chiar administrative cu caracter represiv), trebuie să se respecte cu strictețe principiul legalității ( 16 ). Faptul că măsurile administrative nu sunt menționate în această dispoziție confirmă că acestora li se poate aplica doar principiul securității juridice și al protecției încrederii legitime. În ceea ce îl privește pe primul, considerăm că este pe deplin respectat în interpretarea oferită, întrucât articolul 7 din Regulamentul 2988/95 clarifică fără echivoc consecințele constatării abaterii în privința unui împrumut care grevează bugetul Uniunii: obligația statului de a proceda la recuperarea sumelor de la operatorii care au contribuit efectiv la săvârșirea abaterii. În ceea ce privește încrederea legitimă, cu siguranță aceasta nu poate fi invocată în cazul lipsei totale a bunei‑credințe și, mai mult decât atât, în prezența unor comportamente care urmăresc să ofere o reprezentare falsă a realității și să încerce evitarea consecințelor aferente.

După cum a observat în mod întemeiat Comisia ( 17 ), Curtea a stabilit că, chiar și în lipsa unei dispoziții care să prevadă impunerea unei sancțiuni în legislația sectorială sau națională, autoritatea națională este obligată să aplice o măsură administrativă, în sensul articolului 4 alineatul (1) prima liniuță din Regulamentul nr. 2988/95, care constă în solicitarea rambursării tuturor ajutoarelor plătite în mod eronat, cu condiția să se facă dovada, aspect a cărui verificare revine instanței naționale, că astfel de ajutoare au fost plătite în mod eronat ( 18 ).

În ceea ce privește obiectivele, nu putem decât să reiterăm cele precizate mai sus în cadrul observațiilor generale: scopul extrem de important al Regulamentului nr. 2988/95 este acela de a proteja efectiv interesele financiare ale Uniunii. Acest lucru nu s‑ar putea realiza în cazul în care o interpretare formalistă a dreptului Uniunii ar face excesiv de dificilă pentru statele membre recuperarea sumelor plătite în mod nejustificat în prezența unor comportamente ilicite dovedite din partea operatorilor autori ai abaterilor.

Prin urmare, este clar că principiile stabilite de Curte în Hotărârea SGS Belgium nu pot fi extinse la cazul în care este necesar să se procedeze exclusiv la recuperarea sumelor plătite în mod nejustificat. Faptul că operatorii nu sunt beneficiari direcți nu aduce atingere concluziei, deoarece o lectură coroborată a dispozițiilor menționate de instanța de trimitere constituie un temei juridic adecvat pentru a proceda la recuperarea sumelor plătite în mod nejustificat.

O ultimă notă cu privire la un profil procedural evocat de reclamanții din litigiul principal: și anume necesitatea ca guvernul național să solicite rambursarea sumelor plătite în mod nejustificat mai întâi societății nou‑constituite, chiar dacă este insolvabilă. În lumina celor expuse până în prezent, ni se pare o chestiune pur formală: astfel, în cazul în care instanța națională a constatat incapacitatea efectivă a societății nou‑constituite de reclamanți de a face față plății datoriei substanțiale, nu considerăm că poate avea vreo utilitate formularea unei cereri de rambursare care nu ar putea fi urmată de măsuri de recuperare corespunzătoare. În al doilea rând, instanța de trimitere va trebui să verifice dacă există proceduri sau norme de drept național care să reglementeze relația dintre asociați, administratori și societate. În temeiul celor prezentate, reiterăm că, în conformitate cu dreptul Uniunii, operatorii care au participat la săvârșirea abaterii sunt responsabili iure proprio pentru rambursarea sumelor plătite în mod ilegal cu titlu de finanțare agricolă, odată ce s‑a stabilit imposibilitatea de a se proceda la recuperare de la beneficiarul în sens tehnic al finanțării.

O altă apreciere care trebuie efectuată de instanța națională este aceea dacă dreptul național permite calificarea acestor persoane fizice ca fiind acelea care, alternativ, „au participat la săvârșirea abaterii”, sunt „obliga[te] să‑și asume răspunderea pentru abatere” sau „să vegheze ca aceasta să nu fie comisă”.

O interpretare diferită a articolului 7 din Regulamentul nr. 2988/95 coroborat cu dispozițiile sectoriale ar risca să ducă la exonerarea de răspundere a autorului real al fraudei și ar periclita grav protecția intereselor financiare ale Uniunii. Aceasta și pentru că, după cum a observat în mod util Comisia, persoanele fizice sunt cele care comit fraude, nu entitățile juridice ( 19 ).

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată după cum urmează: „Articolele 4 și 7 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului împreună cu articolele 54 și 56 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 și cu articolul 35 alineatul (6) din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 al Comisiei trebuie să fie interpretate în sensul că dispozițiile coroborate ale prevederilor menționate mai sus constituie un temei legal pentru a solicita rambursarea finanțărilor obținute prin acțiuni frauduloase și plătite de Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR) de la reprezentanții persoanei juridice beneficiare care au furnizat în mod intenționat informații false pentru a obține o astfel de finanțare. Este de competența instanței naționale să stabilească dacă societatea beneficiară sau aceea care i‑a succedat în drepturi și obligații este în măsură să procedeze la rambursarea finanțării plătite în mod nejustificat și dacă, potrivit legislației naționale, operatorul căruia i se solicită rambursarea poate fi considerat o «persoană implicată în săvârșirea abaterii», o «persoană răspunzătoare pentru abatere» sau o «persoană obligată să prevină săvârșirea abaterii».”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL GIOVANNI PITRUZZELLA

prezentate la 26 octombrie 2023 ( 1 )

Regulamentul nr. 2988/95 ( 2 )

Regulamentul nr. 1306/2013 ( 3 )

Regulamentul delegat nr. 640/2014 ( 4 )