Concluziile avocatului general J. Richard de la Tour prezentate la 22 iunie 2023.#Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu împotriva lui TE.#Cerere de decizie preliminară formulată de Sąd Najwyższy.#Trimitere preliminară – Lucrători migranți – Securitate socială – Legislație aplicabilă – Regulamentul (CE) nr. 987/2009 – Articolele 5, 6 și 16 – Certificat A 1 – Inexactitatea mențiunilor – Retragere din oficiu – Obligația instituției emitente de a iniția o procedură de dialog și de conciliere cu instituția competentă a statului membru gazdă – Lipsă.#Cauza C-422/22.

Cererea de decizie preliminară are ca obiect interpretarea Regulamentului (CE) nr. 987/2009 ( 2 ) și privește în special aplicarea prin analogie a articolelor 6 și 16 din acest regulament unei proceduri de retragere a unui certificat A1.

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între TE, pe de o parte, și Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu (Instituția de Securitate Socială, Casa din Toruń, Polonia) (denumită în continuare „ZUS”), pe de altă parte, în legătură cu decizia acestuia din urmă de a retrage certificatul A1 care atestă, la cererea reclamantului respectiv, situația sa în vederea aplicării legislației poloneze în materia securității sociale în perioada cuprinsă între 22 august 2016 și 21 august 2017.

Curtea nu s‑a pronunțat încă cu privire la procedura aplicabilă într‑o astfel de situație de retragere a unui certificat A1 la inițiativa instituției care l‑a emis. Vom prezenta motivele pentru care dispozițiile Regulamentului nr. 987/2009 referitoare la cazurile de îndoială cu privire la valabilitatea unui astfel de certificat sau în ceea ce privește stabilirea legislației aplicabile nu sunt relevante într‑o asemenea situație. Considerăm, așadar, că, în lipsa unei proceduri de dialog și conciliere în cazul retragerii din oficiu a unui certificat A1, instituțiile competente din statele membre în cauză trebuie să procedeze la un schimb de informații a posteriori, în temeiul cooperării organizate de legiuitorul Uniunii, pentru ca drepturile persoanelor în cauză să nu fie afectate.

Titlul II din Regulamentul (CE) nr. 883/2004 ( 3 ), intitulat „Stabilirea legislației aplicabile”, cuprinde articolele 11-16.

Potrivit articolului 11 din acest regulament: „(1) Persoanele cărora li se aplică prezentul regulament sunt supuse legislației unui singur stat membru. Această legislație se stabilește în conformitate cu prezentul titlu. […] (3) Sub rezerva articolelor 12-16: (a) persoana care desfășoară o activitate salariată sau independentă într‑un stat membru se supune legislației din statul membru respectiv; […]”

Sub titlul „Desfășurarea de activități în două sau mai multe state membre”, articolul 13 din regulamentul menționat prevede la alineatul (2): „Persoana care desfășoară în mod obișnuit o activitate independentă în două sau mai multe state membre se supune: (a) legislației statului membru de reședință, în cazul în care exercită o parte substanțială a activității sale în statul membru respectiv sau (b) legislației statului membru în care este situat centrul de interes al activităților sale, în cazul în care nu își are reședința într‑unul din statele membre în care desfășoară o parte substanțială a activității sale.”

În temeiul articolului 72 litera (a) din Regulamentul nr. 883/2004, Comisia administrativă pentru coordonarea sistemelor de securitate socială (denumită în continuare „Comisia administrativă”) tratează orice chestiune administrativă sau de interpretare care decurge din dispozițiile acestui regulament sau din cele ale Regulamentului nr. 987/2009.

Articolul 76 din Regulamentul nr. 883/2004, intitulat „Cooperarea”, prevede la alineatele (3), (4) și (6): „(3) În sensul prezentului regulament, autoritățile și instituțiile statelor membre pot comunica direct între ele, precum și cu persoanele în cauză sau cu mandatarii acestora. (4) Instituțiile și persoanele reglementate de prezentul regulament au obligația să se informeze reciproc și să coopereze pentru a asigura aplicarea corectă a prezentului regulament. Instituțiile, în conformitate cu principiul bunei administrări, răspund tuturor solicitărilor într‑un termen rezonabil și comunică, în această privință, persoanelor în cauză orice informație necesară pentru exercitarea drepturilor ce le sunt conferite de prezentul regulament. […] (6) În cazul unor dificultăți de interpretare sau de aplicare a prezentului regulament, care ar putea pune în pericol drepturile unei persoane pe care acesta le reglementează, instituția din statul membru competent sau din statul membru de reședință al persoanei interesate ia legătura cu instituția sau instituțiile din statul sau statele membre în cauză. În cazul în care nu se poate găsi o soluție într‑un termen rezonabil, autoritățile respective pot sesiza Comisia administrativă.”

Considerentele (1), (2), (8) și (10) ale Regulamentului nr. 987/2009 enunță: „(1) [Regulamentul nr. 883/2004] modernizează normele de coordonare a sistemelor de securitate socială ale statelor membre, specificând măsurile și procedurile de punere în aplicare a acestora și simplificându‑le în beneficiul tuturor părților implicate. Este necesar să se adopte norme de punere în aplicare. (2) Cooperarea mai strânsă și mai eficientă între instituțiile de securitate socială reprezintă un factor cheie pentru a permite persoanelor vizate de [Regulamentul nr. 883/2004] să beneficieze de drepturile lor cât mai curând posibil și în condiții optime. […] (8) Statele membre, autoritățile competente ale acestora, precum și instituțiile din domeniul securității sociale ar trebui să aibă posibilitatea de a conveni asupra simplificării procedurilor și a dispozițiilor administrative pe care le consideră mai eficace și mai potrivite pentru specificul propriilor lor sisteme de securitate socială. Cu toate acestea, astfel de convenții nu ar trebui să aducă atingere drepturilor persoanelor vizate de [Regulamentul nr. 883/2004]. […] (10) Instituțiile mai multor state membre trebuie să analizeze circumstanțele referitoare la persoana asigurată și pe cele referitoare la membrii de familie ai acesteia, cu scopul de a stabili care este instituția competentă, mai exact care este instituția a cărei legislație se aplică în acel caz sau care este responsabilă de plata anumitor prestații. Ar trebui să se instituie calitatea provizorie de membru al unui sistem de securitate socială cu scopul de a asigura protecția persoanei în cauză pe durata procesului de comunicare între instituții.”

Titlul I capitolul II din Regulamentul nr. 987/2009, intitulat „Dispoziții privind cooperarea și schimburile de date”, cuprinde articolele 2-7.

Articolul 2 din acest regulament, intitulat „Domeniul de aplicare și regulile referitoare la schimburile între instituții”, prevede la alineatul (2): „Instituțiile furnizează sau fac schimb fără întârziere de toate informațiile necesare pentru instituirea și stabilirea drepturilor și a obligațiilor persoanelor cărora li se aplică regulamentul de bază. Între statele membre, transferul acestui tip de date se face fie direct, de către instituțiile respective, fie indirect, prin intermediul organismelor de legătură.”

Articolul 5 din Regulamentul nr. 987/2009, intitulat „Valoarea juridică a documentelor și a documentelor justificative eliberate într‑un alt stat membru”, prevede: „(1) Documentele eliberate de către instituția unui stat membru și care fac dovada statutului unei anumite persoane în scopul aplicării regulamentului de bază și a regulamentului de punere în aplicare, precum și documentele justificative pe baza cărora au fost eliberate documentele sunt acceptate de către instituțiile celorlalte state membre atât timp cât aceste documente nu au fost retrase sau declarate nule de către statul membru în care au fost emise. (2) În cazul în care există îndoieli cu privire la valabilitatea unui document sau la acuratețea elementelor de fapt pe care se bazează conținutul acestuia, instituția statului membru care primește documentul solicită instituției emitente lămuririle necesare și, dacă este cazul, retragerea documentului respectiv. Instituția emitentă reexaminează motivele eliberării documentului și îl retrage, dacă este necesar. (3) În temeiul alineatului (2), în cazul în care există îndoieli cu privire la informațiile furnizate de persoana vizată, valabilitatea documentului sau a documentelor justificative sau acuratețea elementelor de fapt pe care se bazează informațiile cuprinse în acestea, instituția de la locul de ședere sau de reședință, la cererea instituției competente, poate, în măsura posibilului, proceda la verificarea informațiilor sau a documentului respectiv. (4) În cazul în care nu se ajunge la un acord între instituțiile în cauză, cazul poate fi supus atenției Comisiei administrative de către autoritățile competente cel devreme în termen de o lună de la data la care instituția care a primit documentul și‑a prezentat cererea. Comisia administrativă încearcă să reconcilieze punctele de vedere în termen de șase luni de la data la care a fost sesizată cu privire la cazul respectiv.”

Articolul 6 din Regulamentul nr. 987/2009, intitulat „Aplicarea provizorie a legislației și acordarea provizorie a prestațiilor”, are următorul cuprins: „(1) Dacă nu se specifică altfel în regulamentul de punere în aplicare, în cazul în care intervine o divergență de opinii între instituțiile sau autoritățile din două sau mai multe state membre cu privire la determinarea legislației aplicabile, persoana vizată este supusă cu titlu provizoriu legislației unuia dintre statele membre respective […] […] (2) În cazul în care există diferențe de opinie între instituțiile sau autoritățile din două sau mai multe state membre privind identificarea instituției care ar trebui să acorde prestațiile în bani sau în natură, persoana în cauză care ar putea solicita prestațiile în cazul în care nu ar exista divergența de opinii respectivă are dreptul, cu titlu provizoriu, la prestațiile prevăzute de legislația aplicată de către instituția din locul său de reședință sau, dacă persoana respectivă nu își are reședința pe teritoriul unuia dintre statele membre în cauză, la prestațiile prevăzute de legislația aplicată de către instituția căreia i‑a fost înaintată cererea mai întâi. (3) În cazul în care nu se ajunge la un acord între instituțiile sau autoritățile respective, cazul poate fi înaintat Comisiei administrative de către autoritățile competente cel devreme la o lună de la data la care a intervenit divergența de opinii menționată la alineatul (1) sau (2). Comisia administrativă încearcă să reconcilieze opiniile divergente în termen de șase luni de la data la care i‑a fost adus în atenție cazul. (4) În cazul în care fie se stabilește că legislația aplicabilă nu este cea a statului membru în care s‑a instituit afilierea provizorie, fie instituția care a acordat prestațiile în regim provizoriu nu era cea competentă să o facă, instituția identificată ca fiind competentă este considerată retroactiv ca fiind competentă, ca și cum respectiva divergență de opinii nu ar fi existat, cel târziu începând cu data afilierii provizorii sau cu data acordării pentru prima oară cu titlu provizoriu a prestațiilor în cauză. (5) În cazul în care este necesar, instituția identificată ca fiind competentă și instituția care a acordat prestațiile în bani cu titlu provizoriu sau a primit cotizații cu titlu provizoriu regularizează situația financiară a persoanei în cauză în ceea ce privește cotizațiile și prestațiile în bani care i‑au fost acordate cu titlu provizoriu, după caz, în conformitate cu titlul IV capitolul III din regulamentul de punere în aplicare. Prestațiile în natură acordate cu titlu provizoriu de către o anumită instituție, în conformitate cu alineatul (2), sunt rambursate de către instituția competentă în conformitate cu titlul IV din regulamentul de punere în aplicare.”

Potrivit articolului 7 din acest regulament, intitulat „Calculul provizoriu al prestațiilor și al cotizațiilor”: „(1) Dacă nu se specifică altfel în regulamentul de punere în aplicare, în cazul în care o persoană este eligibilă să primească o prestație sau este obligată să plătească o cotizație, în conformitate cu dispozițiile regulamentului de bază, și instituția competentă nu dispune de toate informațiile privind situația dintr‑un alt stat membru, necesare pentru a calcula definitiv cuantumul prestației sau al cotizației respective, acea instituție, la cererea persoanei în cauză, acordă respectiva prestație sau calculează respectiva cotizație cu titlu provizoriu, în cazul în care un astfel de calcul este posibil, pe baza informațiilor aflate la dispoziția instituției respective. (2) Prestația sau cotizația în cauză se recalculează odată ce instituția în cauză primește dovezile sau documentele justificative necesare.”

Titlul II din regulamentul menționat, intitulat „Stabilirea legislației aplicabile”, cuprinde articolele 14-21.

Articolul 16 din același regulament, intitulat „Procedura de aplicare a articolului 13 din regulamentul de bază”, prevede: „(1) O persoană care desfășoară activități în două sau mai multe state membre informează instituția desemnată de autoritatea competentă din statul membru de reședință cu privire la aceasta. (2) Instituția desemnată de la locul de reședință determină fără întârziere care este legislația aplicabilă persoanei respective, ținând seama de articolul 13 din regulamentul de bază și de articolul 14 din regulamentul de punere în aplicare. Această determinare inițială a legislației aplicabile este cu titlu provizoriu. Instituția informează instituțiile desemnate din fiecare stat membru în care se desfășoară o activitate asupra determinării legislației aplicabile cu titlu provizoriu. (3) Determinarea cu titlu provizoriu a legislației aplicabile menționate la alineatul (2) devine definitivă în termen de două luni de la informarea instituției desemnate de autoritățile competente ale statelor membre în cauză cu privire la această determinare, în conformitate cu alineatul (2), cu excepția cazului în care legislația a fost deja determinată definitiv pe baza alineatului (4), sau când cel puțin una dintre instituțiile în cauză informează instituția desemnată de autoritatea competentă a statului membru de reședință, până la sfârșitul perioadei de două luni, asupra faptului că nu poate accepta încă determinarea respectivă sau are un punct de vedere diferit în această privință. (4) În cazul în care incertitudinea privind determinarea legislației aplicabile impune stabilirea unor contacte între instituțiile sau autoritățile din două sau mai multe state membre, la cererea uneia sau a mai multor instituții desemnate de autoritățile competente din statele membre în cauză sau chiar la cererea autorităților competente, legislația aplicabilă persoanei în cauză se determină de comun acord, având în vedere articolul 13 din regulamentul de bază și dispozițiile pertinente ale articolului 14 din regulamentul de punere în aplicare. În cazul în care intervine o divergență de opinii între instituțiile sau autoritățile competente în cauză, respectivele organisme încearcă să ajungă la un acord, în conformitate cu condițiile menționate anterior și cu articolul 6 din regulamentul de punere în aplicare. […]”

Articolul 19 din Regulamentul nr. 987/2009, intitulat „Furnizarea de informații către persoanele în cauză și angajatori”, prevede la alineatul (2): „La cererea persoanei respective ori a angajatorului său, instituția competentă a statului membru a cărui legislație este aplicabilă în temeiul titlului II din regulamentul de bază eliberează un atestat conform căruia respectiva legislație este aplicabilă și indică, dacă este cazul, până la ce dată și în ce condiții.”

Articolul 20 din Regulamentul nr. 987/2009, intitulat „Cooperarea între instituții”, prevede: „(1) Instituțiile relevante comunică instituției competente din statul membru a cărui legislație îi este aplicabilă unei anumite persoane în temeiul titlului II din regulamentul de bază informațiile necesare pentru a stabili data la care legislația respectivă devine aplicabilă și cotizațiile pe care acea persoană și angajatorul (angajatorii) săi sunt obligați să le plătească în temeiul legislației respective. (2) Instituția competentă a statului membru a cărui legislație devine aplicabilă unei persoane, în temeiul titlului II din regulamentul de bază, pune la dispoziția instituției desemnate de autoritatea competentă a statului membru având legislația sub incidența căreia s‑a aflat ultima dată persoana respectivă informațiile care indică data de la care începe să se aplice noua legislație.”

TE, un întreprinzător înregistrat în registrul comerțului polonez care desfășoară o activitate independentă ale cărui venituri sunt impozitate în Polonia, a semnat, la 11 august 2016, un contract cu o societate cu sediul în Varșovia (Polonia), în temeiul căruia trebuia să furnizeze în Franța, în cadrul unui anumit proiect, servicii care intră în mod obișnuit în atribuțiile unui „second site manager”, începând cu 22 august 2016 și până la sfârșitul proiectului respectiv.

Pe baza acestui contract, i‑a fost eliberat un certificat A1 ( 4 ) de către ZUS ( 5 ), în care se atestă că TE intra sub incidența legislației poloneze în perioada cuprinsă între 22 august 2016 și 21 august 2017 (denumită în continuare „perioada în litigiu”).

În urma unei reexaminări din oficiu, ZUS a constatat că, în perioada în litigiu, TE își desfășura activitatea într‑un singur stat membru, și anume Franța. Astfel, prin decizia din 1 decembrie 2017 (denumită în continuare „decizia în litigiu”), ZUS a retras acest certificat A1 ( 6 ) și a considerat că TE nu era supus legislației poloneze în perioada în litigiu. Apreciind că dispoziția relevantă pentru stabilirea legislației aplicabile lui TE era articolul 11 din Regulamentul nr. 883/2004, ZUS a adoptat această decizie fără a fi urmat în prealabil procedura menționată la articolul 16 ( 7 ) din Regulamentul nr. 987/2009 în vederea unei coordonări cu instituția franceză competentă în ceea ce privește stabilirea legislației aplicabile.

TE a formulat o acțiune la Sąd Okręgowy w Toruniu (Tribunalul Regional din Toruń, Polonia) împotriva deciziei în litigiu. Prin hotărârea din 5 iunie 2019, această instanță a considerat că, pe de o parte, în perioada în litigiu, TE nu lucra într‑un singur stat membru, astfel încât intra sub incidența articolului 13 alineatul (2) din Regulamentul nr. 883/2004, și, pe de altă parte, ZUS nu epuizase procedura de coordonare prevăzută la articolele 6, 15 ( 8 ) și 16 din Regulamentul nr. 987/2009, în condițiile în care această procedură ar fi obligatorie pentru stabilirea legislației aplicabile. Astfel, în cursul procedurii judiciare, instanța menționată a solicitat ZUS să inițieze procedura de cooperare menționată cu instituția franceză competentă, ceea ce ZUS a refuzat să facă, apreciind că acest lucru nu era justificat. Pentru a evita o situație în care TE nu ar fi acoperit de niciun regim de securitate socială, Sąd Okręgowy w Toruniu (Tribunalul Regional din Toruń) a statuat că, în perioada în litigiu, TE era supus legislației poloneze și, în consecință, a menținut în vigoare certificatul A1 în discuție în litigiul principal.

Prin hotărârea din 5 februarie 2020, Sąd Apelacyjny w Gdańsku (Curtea de Apel din Gdansk, Polonia) a respins apelul declarat de ZUS împotriva acestei hotărâri.

ZUS a formulat recurs împotriva hotărârii respective la Sąd Najwyższy (Curtea Supremă). Acesta arată că, întrucât retragerea certificatului A1 în discuție impunea epuizarea prealabilă a procedurii de coordonare prevăzute de Regulamentul nr. 987/2009, decizia în litigiu era afectată de o neregularitate care nu putea fi remediată decât în cadrul procedurii în fața ZUS însăși. Astfel, hotărârile judecătorești pronunțate de Sąd Okręgowy w Toruniu (Tribunalul Regional din Toruń) și de Sąd Apelacyjny w Gdańsku (Curtea de Apel din Gdansk) ar fi eronate pentru motivul că aceste instanțe ar fi trebuit să retrimită cauza la ZUS pentru ca aceasta să reexamineze certificatul A1 menționat în colaborare cu instituția franceză competentă în loc să se pronunțe cu privire la legislația aplicabilă.

În aceste condiții, Sąd Najwyższy (Curtea Supremă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Instituția dintr‑un stat [membru] care a emis un formular A1 și care din oficiu – fără o solicitare din partea instituției competente din statul membru vizat – intenționează să anuleze/revoce sau să declare nul formularul emis, este obligată să urmeze o procedură de coordonare cu instituția competentă din celălalt stat membru, prin analogie cu normele aplicabile în temeiul articolelor 6 și 16 din [Regulamentul nr. 987/2009]? 2) Procedura de coordonare trebuie să fie efectuată înainte de anularea/revocarea sau declararea nulității formularului emis ori această anulare/revocare sau declarare a nulității este[, în conformitate cu articolul 16 alineatul (2) din Regulamentul nr. 987/2009,] cu titlu inițial și provizoriu […], devenind definitivă în cazul în care instituția din [celălalt stat] membru […] nu formulează obiecții sau o opinie contrară în această privință?

ZUS, guvernele polonez, belgian, ceh și francez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.

Prin intermediul celor două întrebări preliminare, care, în opinia noastră, pot fi examinate împreună, instanța de trimitere urmărește să se stabilească în esență dacă articolele 6 și 16 din Regulamentul nr. 987/2009 trebuie interpretate în sensul că o instituție care a constatat, în urma unor verificări efectuate din proprie inițiativă, că a emis în mod eronat un certificat A1, îl poate retrage fără a iniția în prealabil o procedură de dialog și conciliere cu instituțiile competente din statele membre în cauză în vederea stabilirii legislației aplicabile.

Trebuie să se constate de la bun început că nici Regulamentul nr. 883/2004, nici Regulamentul nr. 987/2009 nu conțin dispoziții direct aplicabile împrejurărilor din speță, în care a fost retras un certificat A1.

Articolul 76 alineatul (6) din Regulamentul nr. 883/2004 se limitează să stabilească cadrul general al unei proceduri de dialog și conciliere, primul fiind prealabil celei de a doua ( 9 ). Regulamentul nr. 987/2009 enumeră situațiile în care această procedură este pusă în aplicare.

Astfel, în ceea ce privește retragerea unui certificat A1, numai articolul 5 din acest din urmă regulament stabilește o procedură specifică „[î]n cazul în care există îndoieli cu privire la valabilitatea unui document [care atestă situația unei persoane] sau la acuratețea elementelor de fapt pe care se bazează conținutul acestuia” ( 10 ).

Diferitele etape ale procedurii amintite, descrise la alineatele (2)-(4) ale articolului 5 menționat, urmăresc, pe de o parte, culegerea informațiilor utile pentru confirmarea sau nu a valabilității certificatului A1 în cadrul unei consultări între instituțiile competente și, pe de altă parte, depășirea unui eventual dezacord între acestea ( 11 ).

Din dispozițiile menționate reiese în mod clar că procedura respectivă este pusă în aplicare la inițiativa „instituți[ei] statului membru care primește documentul” ( 12 ). În consecință, nicio dispoziție nu reglementează situația în care instituția emitentă, după ce a efectuat din oficiu verificări, nu are nicio îndoială cu privire la faptul că certificatul A1 trebuie să fie retras ( 13 ).

Prin urmare, întrebările preliminare invită Curtea să declare dacă, având în vedere Regulamentele nr. 883/2004 și nr. 987/2009, precum și interpretarea acestora în jurisprudența sa, un certificat A1 poate fi retras numai după consultarea prealabilă dintre instituțiile competente din statele membre în cauză în vederea stabilirii legislației aplicabile persoanei în cauză.

În ceea ce privește cadrul legislativ în care se înscriu întrebările instanței de trimitere, în primul rând, trebuie amintit că, pe de o parte, Regulamentul nr. 987/2009 a codificat jurisprudența Curții privind domeniul de aplicare și efectele juridice ale certificatului E 101 ( 14 ), precum și procedura care trebuie urmată pentru soluționarea eventualelor diferende dintre instituțiile statelor membre în cauză cu privire la validitatea sau la exactitatea acestui certificat ( 15 ).

Pe de altă parte, regulamentul menționat a consacrat astfel principiile care rezultă din jurisprudența amintită, și anume: – caracterul obligatoriu al unui astfel de certificat, care se bazează pe principiile imperative ale unicității legislației naționale aplicabile, cooperării loiale și securității juridice, cărora li s‑a acordat o importanță deosebită și în Regulamentul nr. 883/2004 ( 16 ); – competența exclusivă a instituției emitente în ceea ce privește aprecierea validității acestora ( 17 ), precum și – utilizarea pentru soluționarea diferendelor între instituțiile competente ale statelor membre în cauză privind atât exactitatea documentelor întocmite, cât și stabilirea legislației aplicabile lucrătorului vizat, în cazul procedurii de dialog între aceste instituții și de conciliere în fața Comisiei administrative ( 18 ).

Rezultă, așadar, în al doilea rând, că legiuitorul Uniunii nu a avut în vedere un domeniu de aplicare larg al acestei proceduri de dialog și conciliere, rezervând‑o pentru nevoi specifice de cooperare loială ( 19 ).

Subliniem de asemenea că, în Ghidul practic al Comisiei privind legislația aplicabilă din Uniunea Europeană (UE), Spațiul Economic European (SEE) și Elveția ( 20 ), sunt evocate ipoteze de reexaminare a situației persoanei în cauză, la inițiativa instituției emitente, urmată, dacă este cazul, de o retragere de certificat. Totuși, nu figurează în acesta nicio recomandare pentru punerea în aplicare a procedurii de dialog și conciliere. Aceasta este situația și în ceea ce privește Decizia A1 ( 21 ), care se referă doar la ipoteza în care fie o instituție exprimă îndoieli cu privire la validitatea unui document eliberat de o instituție a unui alt stat membru, fie există o divergență de opinii cu privire la stabilirea legislației aplicabile ( 22 ).

Această constatare, împărtășită de toate părțile care au depus observații scrise, este, în opinia noastră, consecința logică și imperativă a principiului încrederii legitime ( 23 ). Ea justifică recunoașterea temeiniciei deciziei adoptate de instituția emitentă de a elibera un certificat ( 24 ), fără alte formalități. Prin urmare, principiul respectiv trebuie să fie aplicat în egală măsură deciziei de a‑l retrage în mod unilateral, în lipsa unor îndoieli privind situația obiectivă ( 25 ) a persoanei în cauză ( 26 ). Cu alte cuvinte, este dificil de conceput, având în vedere sistemul pus în aplicare de Regulamentul nr. 987/2009, pe baza principiilor enunțate în Regulamentul nr. 883/2004, ca retragerea certificatului să fie supusă unui acord al unei instituții din alt stat membru, chiar unei consultări prealabile, a fortiori într‑o asemenea situație ( 27 ). În plus, dacă o fraudă este dovedită, această retragere se impune instituției emitente ( 28 ).

În al treilea rând, lipsa intenției legiuitorului Uniunii de a adopta dispoziții speciale într‑o asemenea situație este confirmată de alte două constatări. Pe de o parte, numai în cazul unei „incertitudin[i] privind determinarea legislației aplicabile” ( 29 ) și în cazul special al aplicării articolului 13 din Regulamentul nr. 883/2004 sunt prevăzute la articolul 16 alineatul (4) din Regulamentul nr. 987/2009 contacte între instituțiile sau autoritățile competente ( 30 ).

Pe de altă parte, soluțiile provizorii de protecție a persoanei în cauză referitoare la legea aplicabilă, precum și la acordarea de prestații sunt prevăzute la articolul 6 din acest regulament numai în cazul unei „divergenț[e] de opinii” ( 31 ) între aceste instituții sau autorități. Considerăm că această restrângere a cazurilor de consultare este adaptată la cerința celerității ( 32 ), impusă de stabilirea legii aplicabile situației persoanei în cauză și de necesitatea de a nu multiplica situațiile de recurgere la Comisia administrativă, prevăzute la articolul 5 alineatul (4), precum și la articolul 6 alineatul (3) din regulamentul menționat ( 33 ).

Prin urmare, condiționarea retragerii certificatului A1 de opinia sau de decizia unui alt stat membru privind stabilirea regimului de securitate socială aplicabil lucrătorului în cauză, chiar dacă retragerea ar interveni tardiv după eliberarea acestuia ( 34 ), nu ne pare să poată rezulta dintr‑o interpretare exclusiv teleologică a Regulamentelor nr. 883/2004 și nr. 987/2009, în stadiul dispozițiilor lor limitate la situațiile în care apar dificultăți pentru stabilirea legii aplicabile.

În al patrulea rând, în ceea ce privește acoperirea socială, suntem de părere că trebuie să se ia în considerare principiul potrivit căruia certificatul A1 creează o prezumție de legalitate a afilierii lucrătorului vizat la regimul de securitate socială ( 35 ), care este întemeiată pe o situație pe care acest document o atestă ( 36 ). Asemenea Comisiei și guvernului francez, subliniem că certificatul respectiv nu este constitutiv de drepturi ( 37 ). În consecință, retragerea sa are ca efect doar eliberarea autorităților competente de efectele obligatorii ale certificatului respectiv.

În plus, riscul unei contribuții duble nu există în cazul unei decizii de retragere a instituției emitente ( 38 ).

În consecință, toate aceste considerații pledează în sensul lipsei unei obligații de consultare sau de conciliere prealabile între instituțiile competente ale statelor membre în cauză în cazul retragerii din oficiu a unui certificat A1.

Cu toate acestea, înclinăm să considerăm că analiza ar fi incompletă dacă nu ar ține seama de distincția care trebuie făcută între retragerea unui certificat și eliberarea acestuia, în sensul că retragerea respectivă cauzează în mod necesar un prejudiciu lucrătorului și poate să producă consecințe concrete substanțiale, chiar prejudiciabile, ca urmare a repunerii în discuție a aprecierii situației juridice a acestuia ( 39 ).

Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, certificatul A1 urmărește să faciliteze circulația lucrătorului ( 40 ) și contribuie la securitatea juridică atât pentru acesta, cât și pentru instituțiile în cauză. Curtea a insistat în special asupra acestui aspect în jurisprudența sa referitoare la efectele obligatorii ale certificatului respectiv și, în ultimul rând, la o decizie de suspendare a efectelor sale ( 41 ).

Acesta este motivul pentru care, în opinia noastră, indiferent de împrejurările retragerii certificatului A1 ( 42 ), trebuie să se ține seama, pentru a propune un răspuns util instanței de trimitere, de două surse de complexitate, și anume: – acest certificat poate avea, la fel ca certificatul E 101, un efect retroactiv ( 43 ). Curtea a precizat că, „deși este preferabil ca eliberarea unui astfel de certificat să intervină înainte de începutul perioadei în cauză, ea poate fi efectuată și în cursul acestei perioade sau chiar după expirarea sa” ( 44 ) și – regulile de prescripție, în special, care ar avea consecințe asupra rambursării contribuțiilor sociale ( 45 ).

Pe de altă parte, guvernul polonez a atras atenția Curții în special asupra riscului lipsei unei acoperiri sociale pentru lucrător.

În acest context, trebuie să se arate, așadar, în opinia noastră, că procedura de dialog și conciliere, prevăzută la articolul 76 alineatul (6) din Regulamentul nr. 883/2004 ( 46 ), nu constituie singurul cadru prevăzut de legiuitorul Uniunii pentru a garanta exercitarea efectivă a liberei circulații a lucrătorilor prin protecție socială ( 47 ).

Astfel, mai multe alte dispoziții prevăd schimburi de informații în scopul stabilirii drepturilor și obligațiilor persoanelor în cauză.

În primul rând, în cadrul cooperării prevăzute la articolul 76 alineatul (4) din Regulamentul nr. 883/2004, articolul 2 alineatul (2), articolul 15, articolul 16 alineatele (2) și (3) și articolul 20 din Regulamentul nr. 987/2009 prevăd schimbul de informații direct între instituții sau organisme de legătură, în conformitate cu obiectivele exprimate în considerentele (1) și (2) ale acestui regulament.

În al doilea rând, articolul 16 din Regulamentul nr. 883/2004, intitulat „Derogări de la articolele 11-15”, prevede la alineatul (1) că „[d]ouă sau mai multe state membre, autoritățile competente ale acestor state membre sau organismele desemnate de aceste autorități pot prevedea derogări de la articolele 11-15 de comun acord, în interesul anumitor persoane sau categorii de persoane” ( 48 ).

În consecință, considerăm, în primul rând, asemenea guvernelor ceh, belgian și francez, pe baza articolului 76 alineatul (4) din Regulamentul nr. 883/2004, precum și a articolelor 2 și 20 din Regulamentul nr. 987/2009 coroborate cu articolul 6 din acest regulament, că, în cazul retragerii certificatului A1 la inițiativa instituției emitente, dispozițiile menționate oferă un cadru legal, suficient de protectiv pentru lucrători ( 49 ), procedurii care ar cuprinde următoarele etape: – decizia unilaterală de retragere a certificatului A1 imediat după luarea la cunoștință a elementelor care îl invalidează în mod vădit ( 50 ) și – informarea persoanei în cauză și a instituției statului membru gazdă ( 51 ), în cel mai scurt termen posibil ( 52 ).

În al doilea rând, în acest stadiu, protecția lucrătorului poate fi de asemenea pusă în aplicare prin trei mijloace. Mai întâi, acesta sau angajatorul său poate solicita instituției din statul membru gazdă un certificat A1 ( 53 ).

În continuare, în cazul unei divergențe de opinii între instituția informată cu privire la retragerea certificatului A1 și cea care a decis retragerea, prima poate acorda, cu titlu provizoriu, prestații în condițiile prevăzute la articolul 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 987/2009 ( 54 ). În ceea ce privește teama referitoare la inerția instituției competente, exprimată de guvernul polonez, observăm că nu rezultă din observațiile scrise transmise Curții că dificultățile concrete care trebuie depășite în interesul lucrătorului în cauză ( 55 ) sunt diferite de cele provocate de retragerea unui certificat A1 la cererea unei instituții din alt stat membru ( 56 ).

În schimb, simpla preconizare, prin analogie cu anumite dispoziții din Regulamentul nr. 987/2009, a unor termene rezonabile de consultare anterior deciziei de retragere a certificatului A1 ne pare insuficientă, având în vedere situația în discuție. Astfel, trebuie să se pună capăt efectelor unui certificat al cărui caracter eronat nu este pus sub semnul întrebării, atunci când nu pot fi menținute cu titlu provizoriu ( 57 ). În plus, observăm, pe de o parte, că anumite soluții pot fi puse în aplicare în interesul lucrătorilor în funcție de instituții, în practică, după cum au subliniat guvernele ceh, belgian ( 58 ) și francez. Pe de altă parte, cooperarea dintre statele membre se poate concretiza într‑un cadru bilateral cu respectarea drepturilor persoanelor vizate de Regulamentul nr. 883/2004 ( 59 ).

În plus, un dezacord sau dificultăți de interpretare sau de aplicare a Regulamentului nr. 883/2004 vor justifica utilizarea procedurii de dialog și conciliere, prevăzută de Regulamentele nr. 883/2004 și nr. 987/2009 în aceste ipoteze precise ( 60 ).

În sfârșit, în paralel, în lipsa unui certificat, lucrătorul în cauză sau angajatorul său are întotdeauna posibilitatea de a sesiza o instanță pentru a se pronunța cu privire la afilierea acestui lucrător, după cum demonstrează cauza principală ( 61 ).

În al treilea rând, subliniem că riscul unor consecințe prejudiciabile pentru lucrător este limitat în situații nefrauduloase ( 62 ).

În consecință, propunem Curții să considere că, în lipsa unei proceduri de dialog și conciliere, prevăzută de Regulamentele nr. 883/2004 și nr. 987/2009, în cazul retragerii din oficiu a unui certificat A1 de către instituția care l‑a emis în mod eronat, aceasta trebuie să informeze instituția statului membru gazdă, în cel mai scurt termen posibil, fără a fi obligată să o consulte în prealabil.

Având în vedere toate considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Sąd Najwyższy (Curtea Supremă, Polonia) după cum urmează: Articolele 5, 6 și 16, pe de o parte, precum și articolele 2 și 20, pe de altă parte, din Regulamentul (CE) nr. 987/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 septembrie 2009 de stabilire a procedurii de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 883/2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 465/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 mai 2012, trebuie interpretate în sensul că: – o instituție care a constatat, în urma verificărilor efectuate din proprie inițiativă, că a emis în mod eronat un certificat A1 îl poate retrage fără a iniția în prealabil o procedură de dialog și conciliere cu instituțiile competente din statele membre în cauză în vederea stabilirii legislației aplicabile; – totuși, această instituție este obligată să informeze instituțiile competente din statele membre în cauză cu privire la decizia sa de retragere în cel mai scurt termen posibil.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL JEAN RICHARD DE LA TOUR

prezentate la 22 iunie 2023 ( 1 )