Concluziile avocatului general M. Campos Sánchez-Bordona prezentate la 14 septembrie 2023.#„DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA ș.a. împotriva Iepirkumu uzraudzības birojs și „Autotransporta direkcija” VSIA.#Cerere de decizie preliminară formulată de Augstākā tiesa (Senāts).#Trimitere preliminară – Transporturi – Servicii publice de transport feroviar și rutier de călători – Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 – Articolul 1 alineatul (1) – Articolul 2a alineatul (2) – Articolul 3 alineatul (1) – Articolul 4 alineatul (1) – Articolul 6 alineatul (1) – Contract de servicii de transport public de călători cu autobuzul – Procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de servicii – Cerere de ofertă deschisă, transparentă și nediscriminatorie – Caiet de sarcini – Cuantumul compensației acordate de autoritatea națională competentă – Indexare limitată în timp și la categorii de costuri specifice – Repartizarea riscurilor.#Cauza C-421/22.

În litigiul care dă naștere prezentei cereri de decizie preliminară, mai mulți operatori economici contestă caietul de sarcini aferent unei proceduri deschise de cerere de ofertă pentru atribuirea unui contract de prestare de servicii publice de transport de călători cu autobuzul. Potrivit acestora, caietul de sarcini nu îi protejează în mod corespunzător împotriva unei eventuale creșteri a anumitor costuri (combustibil, salarii și contribuții la sistemul de securitate socială) pe durata celor 10 ani de valabilitate a contractului.

Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 ( 2 ) permite „un regim de compensare” în cadrul căruia autoritatea competentă nu indexează periodic prețul contractului în funcție de creșterea costurilor inerente prestării serviciului care nu pot fi controlate de ofertantul câștigător.

Curtea s‑a pronunțat cu privire la compensațiile pentru obligațiile de serviciu public în sectorul transporturilor ( 3 ), însă nu a abordat în mod expres chestiunea cu care este sesizată.

Considerentele (27) și (34) sunt relevante.

În conformitate cu articolul 1 („Obiectul și domeniul de aplicare”) alineatul (1): „(1) Scopul prezentului regulament este acela de a defini modul în care, în conformitate cu normele dreptului comunitar, autoritățile competente pot acționa în domeniul transportului public de călători pentru a garanta prestarea de servicii de interes general care sunt, printre altele, mai numeroase, mai sigure, de calitate mai bună sau au costuri mai scăzute decât cele pe care le‑ar fi permis numai acțiunea forțelor pieței. În acest scop, prezentul regulament stabilește condițiile în care autoritățile competente, atunci când impun sau contractează obligații de serviciu public, compensează operatorii de servicii publice pentru costurile suportate și/sau acordă drepturi exclusive în schimbul îndeplinirii obligațiilor de serviciu public.”

Articolul 2a („Specificarea obligațiilor de serviciu public”) alineatul (2) arată: „Specificațiile privind obligațiile de serviciu public și compensarea aferentă a efectului financiar net al obligațiilor de serviciu public trebuie: (a) să îndeplinească obiectivele politicii de transport public într‑un mod eficient din punctul de vedere al costurilor; și (b) să susțină financiar asigurarea transportului public de călători în conformitate cu cerințele stabilite în politica de transport public pe termen lung.”

În conformitate cu articolul 3 („Contractele de servicii publice și normele generale”) alineatul (1): „În cazul în care o autoritate competentă decide să acorde unui operator ales un drept exclusiv și/sau o compensație de orice natură în schimbul îndeplinirii unor obligații de serviciu public, autoritatea respectivă face aceasta în cadrul unui contract de servicii publice.”

Articolul 4 („Conținutul obligatoriu al contractelor de servicii publice și al normelor generale”) alineatul (1) prevede: „Contractele de servicii publice și normele generale: (a) stabilesc în mod clar obligațiile de serviciu public, definite în prezentul regulament și precizate în conformitate cu articolul 2a din acesta, pe care trebuie să le respecte operatorul de servicii publice, precum și zonele geografice în cauză; (b) stabilesc în prealabil, în mod obiectiv și transparent: (i) parametrii pe baza cărora urmează să se calculeze plata compensației, dacă există; și (ii) natura și întinderea oricărui drept exclusiv acordat, într‑un mod care să prevină compensarea în exces. […]”

În conformitate cu articolul 6 („Compensația de serviciu public”), alineatul (1): „Orice compensație legată de o normă generală sau de un contract de servicii publice respectă articolul 4 […]”.

Sunt aplicabile articolul 10 alineatele 1 și 3 și articolul 11 alineatul 1 din Sabiedriskā transporta pakalpojumu likums ( 4 ), precum și articolul 2 alineatul 1 și articolul 56 din Ministru kabineta 2015.gada 28.jūlija noteikumi Nr. 435 „Kārtība, kādā nosaka un kompensē ar sabiedriskā transporta pakalpojumu sniegšanu saistītos zaudējumus un izdevumus un nosaka sabiedriskā transporta pakalpojuma tarifu” ( 5 ).

Valsts SIA Autotransporta direkcija (denumită în continuare „autoritatea contractantă”) a lansat o procedură deschisă de cerere de ofertă „pentru acordarea dreptului de a presta servicii de transport public cu autobuzul pe rețeaua de rute de importanță regională”. În cadrul acesteia se anunța încheierea unui contract de achiziții publice cu furnizorii de servicii de transport public cu o durată de 10 ani ( 6 ).

SIA Dobeles autobusu parks (denumită în continuare „Dobeles”)” și alți operatori economici ( 7 ) au contestat caietul de sarcini pentru motivul că acesta prevedea un mecanism de compensare nelegal pentru serviciile de transport public ( 8 ). Aceștia susțineau, mai concret, că: – oferta candidaților trebuie să prevadă prețul serviciului oferit pentru următorii zece ani, fără ca (viitorul) contract să conțină o procedură adecvată pentru revizuirea acestuia; – singura revizuire a prețurilor avută în vedere prevede o indexare pe care o consideră insuficientă: aceasta nu acoperă decât trei elemente (combustibil, remunerarea manoperei și contribuțiile obligatorii la sistemul național de securitate socială, în cazul unor modificări legislative) atunci când acestea variază cu mai mult de 5 % (combustibil) sau 8 % (costuri salariale). În cazul în care creșterile acestor costuri nu depășesc pragurile respective, ele sunt suportate de prestatorul de servicii; – indexarea nu include primii patru ani de prestare a serviciilor și nu există nicio prevedere privind acordarea unei compensații pentru creșterea costurilor în ultimii trei ani.

La 11 noiembrie 2019, Iepirkumu uzraudzības biroja Iesniegumu izskatīšanas komisija (Comisia pentru reclamații a Oficiului de supraveghere a achizițiilor publice, Letonia) a respins contestația recurentelor.

Fiecare dintre recurente a formulat o acțiune în contencios administrativ în fața Administratīvā rajona tiesa (Tribunalul Administrativ Districtual, Letonia), care le‑a respins prin hotărârea din 29 mai 2019. Potrivit instanței respective, în conformitate cu Regulamentul nr. 1370/2007 și cu Orientările Comisiei privind interpretarea sa ( 9 ), statul nu este obligat să acopere toate costurile furnizorilor de servicii de transport public.

O parte dintre recurente au declarat recurs la Augstākā tiesa (Senāts) (Senatul Curții Supreme, Letonia) împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță invocând în esență aceleași argumente utilizate în cadrul procedurilor administrativă și judiciară anterioare.

Această instanță, având în vedere susținerile părților în litigiu, adresează Curții următoarea întrebare preliminară: „Articolul 1 alineatul (1) al doilea paragraf, articolul 2a alineatul (2) și articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 […] permit un regim de compensare care nu impune autorității competente obligația de a compensa integral furnizorul serviciului de transport public, prin indexarea periodică a prețului contractual (valoarea compensației) pentru orice creștere a costurilor legate de prestarea serviciului, care nu poate fi controlată de prestatorul de servicii respectiv și care, prin urmare, nu elimină complet riscul ca acesta să înregistreze pierderi care nu sunt eligibile pentru acordarea compensației?”

Cererea de decizie preliminară a fost introdusă la Curte la 22 iunie 2022.

Recurentele, guvernele cipriot și leton, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.

La 8 iunie 2023, a avut loc o ședință la care au participat Dobeles, autoritatea contractantă, guvernele cipriot și leton și Comisia.

Instanța de trimitere consideră că Regulamentul nr. 1370/2007 este aplicabil în litigiul principal și solicită interpretarea a trei dispoziții din acesta: – articolul 1 alineatul (1) al doilea paragraf, în temeiul căruia regulamentul însuși „stabilește condițiile în care autoritățile competente, atunci când impun sau contractează obligații de serviciu public, compensează operatorii de servicii publice pentru costurile suportate și/sau acordă drepturi exclusive în schimbul îndeplinirii obligațiilor de serviciu public”; – articolul 2a alineatul (2), care stabilește obiectivele „specificațiil[or] privind obligațiile de serviciu public și compensarea aferentă a efectului financiar net al obligațiilor de serviciu public”; – articolul 3 alineatul (2), care se referă la obligațiile tarifare stabilite prin norme generale, „[fără a] aduce atingere dreptului autorităților competente de a integra în contractele de servicii publice obligații de serviciu public care instituie tarife maxime” ( 10 ).

Cu toate acestea, aplicarea Regulamentului nr. 1370/2007 va depinde de caracteristicile contractului al cărui caiet de sarcini face obiectul litigiului. Regulamentul respectiv: – atunci când se referă la serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători, prevede modalități de intervenție în regimurile generale ale achizițiilor publice, precum cele reglementate de Directiva 2014/24/UE ( 11 ) sau de Directiva 2014/25/UE ( 12 ); – conține norme speciale care sunt de natură fie să înlocuiască, fie să completeze normele generale ale Directivei 2014/24 sau pe cele ale Directivei 2014/25, după cum directiva aplicabilă prevede sau nu norme în domeniile reglementate prin regulamentul menționat ( 13 ).

În temeiul articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007, contractele de servicii publice sunt atribuite, în principiu, în conformitate cu normele stabilite în regulamentul respectiv.

Cu toate acestea, contractele de servicii sau contractele de servicii publice, astfel cum sunt definite în Directivele 2014/24 și 2014/25 în ceea ce privește serviciile publice de transport de călători cu autobuzul sau cu tramvaiul, se atribuie în conformitate cu procedurile prevăzute de directivele menționate, în cazul în care contractele respective nu iau forma unor contracte de concesiune de servicii.

Având în vedere lipsa clarității cu privire la acest detaliu, în ședință s‑a dezbătut natura contractului în cauză. Dobeles, autoritatea contractantă și guvernul leton au împărtășesc opinia potrivit căreia era vorba despre un contract de servicii publice, în care ofertantul câștigător își asuma doar anumite riscuri, iar nu despre un contract de concesiune ( 14 ).

Instanței de trimitere îi revine sarcina să stabilească dacă punctul de vedere respectiv este corect. În acest scop, va trebui să analizeze în special transferul riscului de exploatare a serviciilor care urmează să fie atribuite.

De asemenea, toate părțile sunt de acord cu privire la existența unei veritabile obligații de serviciu public, a cărei îndeplinire face obiectul contractului în litigiu.

Aceste incertitudini fiind clarificate, ne vom concentra analiza pe cadrul juridic oferit de Regulamentul nr. 1370/2007.

Regulamentul nr. 1370/2007 definește „obligația de serviciu public” ca fiind „o cerință definită sau stabilită de către o autoritate competentă, pentru a asigura servicii publice de transport de călători de interes general, pe care un operator, dacă ar ține seama de propriile sale interese comerciale, nu și le‑ar asuma sau nu și le‑ar asuma în aceeași măsură sau în aceleași condiții fără a fi retribuit” ( 15 ).

Am explicat cu altă ocazie ( 16 ) că Regulamentul nr. 1370/2007 prevede o contraprestație pentru îndeplinirea unor obligații de serviciu public care sunt împovărătoare pentru întreprinderile în cauză. Contraprestația respectivă ia forma unei compensații sau a acordării unui drept exclusiv ( 17 ).

Noțiunea de „compensație de serviciu public” condiționează un avantaj, în special de natură financiară, de îndeplinirea unei obligații de serviciu public care implică prestarea de servicii cu caracter necomercial.

Astfel se garantează că obligațiile de serviciu public, în cazul în care sunt oneroase, nu dezavantajează din punct de vedere financiar operatorii care trebuie să le îndeplinească și, în ultimă instanță, nu afectează furnizarea serviciului în sine. În astfel de cazuri, o compensație, drept contraprestație pentru o obligație de serviciu public, „[…] trebuie acordată pentru a asigura prestarea serviciilor care sunt servicii de interes general în sensul tratatului” ( 18 ).

Regulamentul nr. 1370/2007 nu prevede, în definitiv, că costul care decurge din obligațiile de serviciu public trebuie să fie suportat exclusiv de operatorii de transport: în acest caz, este probabil ca niciunul dintre ei să nu accepte să furnizeze serviciul, care este lipsit în sine de interes comercial.

Atunci când calculează compensațiile (sau stabilește mecanismele și parametrii în acest scop) ( 19 ), autoritatea competentă ar trebui să urmărească atât „să îndeplinească obiectivele politicii de transport public într‑un mod eficient din punctul de vedere al costurilor” ( 20 ), cât și „să susțină financiar asigurarea transportului public de călători în conformitate cu cerințele stabilite în politica de transport public pe termen lung” ( 21 ).

Regulamentul nr. 1370/2007 nu prevede că această compensație trebuie să acopere integral sau parțial costul net al obligației de serviciu public. Prin intermediul trimiterii efectuate în considerentul (33) al acestuia la Hotărârea Altmark, amintește că, pentru ca o compensație pentru serviciu public să nu constituie un avantaj în sensul articolului 92 alineatul (1) din Tratatul CE [în prezent, articolul 107 TFUE alineatul (1)], respectiva compensație „nu poate depăși ceea ce este necesar pentru a acoperi în întregime sau în parte costurile ocazionate de executarea obligațiilor de serviciu public” ( 22 ).

În aceeași ordine de idei, articolul 4 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 1370/2007 impune definirea, atât în contractele de servicii publice, cât și în normele generale, a modalităților de alocare a costurilor legate de prestarea de servicii. Această cerință presupune că autoritatea competentă nu are obligația de a compensa toate costurile efectuate de operator ca urmare a asumării obligației de serviciu public.

Doar compensarea parțială a costurilor legate de obligația de serviciu public presupune un risc pentru operator. În cazul în care compensația respectivă este legată de o normă generală sau de un contract atribuit direct, autoritatea competentă va trebui să o ia în considerare la calcularea profitului rezonabil pentru îndeplinirea obligației de serviciu public ( 23 ).

În rest, compensația legată de o obligație de serviciu public în sectorul transportului terestru nu trebuie să fie excesivă. Împiedicarea compensării excesive are un dublu scop: pe de o parte, evită subvențiile care constituie ajutor de stat și, pe de altă parte, conduce la îmbunătățirea calității și a eficienței serviciului.

Acest din urmă obiectiv este menționat în considerentul (27) și la punctul 7 din anexă ( 24 ) și, într‑o formulare mai amplă, la articolul 2a alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 1370/2007 menționat anterior, care a fost introdus prin Regulamentul 2016/2338.

Regulamentul nr. 1370/2007 nu oferă orientări privind modalitatea de promovare a gestionării eficiente a serviciului de transport prin intermediul compensațiilor ( 25 ): autoritățile competente au o anumită libertate de acțiune ( 26 ).

În orientările sale, Comisia atrage atenția asupra schemelor de compensare care „acoperă doar costurile reale, în momentul apariției acestora” (cu alte cuvinte, ex post), deoarece acestea „nu oferă societății de transport multe stimulente pentru a limita costurilor sau a deveni, în timp, mai eficientă” ( 27 ).

Din această perspectivă, o compensație inferioară costurilor nete ale obligației de serviciu public poate contribui la stimularea unei gestionări eficace de către operatorul de servicii publice, încurajându‑l să reducă cheltuielile pe care le controlează.

În cadrul lucrărilor pregătitoare pentru Regulamentul 2016/2338, s‑au depus amendamente pentru a interzice compensațiile „excesiv de mici” sau „mai mici decât suma necesară pentru acoperirea efectului financiar net asupra costurilor ocazionate și asupra veniturilor generate de îndeplinirea obligațiilor de serviciu public” ( 28 ). Aceste amendamente au fost respinse în mod explicit de Consiliu, deoarece contraveneau abordării generale ( 29 ), având în vedere că transferau întregul risc asupra autorităților contractante și nu permiteau introducerea de stimulente pentru eficiență în gestionarea serviciului ( 30 ).

Regulamentul nr. 1370/2007 nu conține niciun articol care să se refere în mod literal la o compensație „adecvată”, „corespunzătoare” sau „suficientă” ( 31 ). Trimiterea la acești termeni figurează în preambul și, indirect, în anexă.

În textul adoptat în anul 2007, considerentul (27), după ce amintește că o compensație nu poate fi excesivă, precizează că „în cazul în care o autoritate competentă intenționează să atribuie un contract de servicii publice fără ca acesta să facă obiectul unei proceduri competitive de atribuire, autoritatea în cauză trebuie, de asemenea, să respecte o serie de norme detaliate care să asigure o compensație cu un cuantum corespunzător […]”.

În corpul textului există de asemenea preocuparea privind lipsa de compensare, chiar dacă, în sine, aceasta se traduce exclusiv printr‑o mențiune în anexă, în legătură cu efectul pe care îl poate avea respectarea obligației de serviciu public asupra altor activități ale operatorului sau asupra rețelelor sale ( 32 ).

Orientările Comisiei reamintesc faptul că o compensație „corespunzătoare” este necesară pentru a asigura că fondurile proprii ale operatorului supus obligației de serviciu public nu sunt erodate pe termen lung și că acesta este în măsură să își îndeplinească cu fidelitate obligațiile contractuale sau să mențină nivelul de calitate în furnizarea de servicii de transport de călători ( 33 ).

Comisia adaugă că o compensație necorespunzătoare creează de asemenea riscul reducerii numărului de oferte depuse ca răspuns la o cerere de oferte pentru atribuirea unui contract de servicii publice ( 34 ).

În propunerea sa de modificare a Regulamentului nr. 1370/2007, Comisia a explicitat necesitatea de a asigura viabilitatea financiară a transportului public ( 35 ).

Această preocupare este evidentă în textul modificat prin Regulamentul nr. 2016/2338. Articolul 2a alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1370/2007 subliniază că compensarea urmărește, printre obiectivele sale, „să susțină financiar asigurarea transportului public de călători în conformitate cu cerințele stabilite în politica de transport public pe termen lung”.

Considerentul (11) al Regulamentului nr. 2016/2338 asociază sustenabilitatea financiară cu obligația de a compensa „în mod corespunzător” operatorii de servicii pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public.

Evaluarea caracterului corespunzător al compensației, în sensul indicat anterior, face parte din testul proporționalității ( 36 ) pe care trebuie să îl treacă specificațiile privind obligațiile de serviciu public pentru prestarea de servicii de transport de călători, în conformitate cu articolul 2a alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007.

Prin urmare, compensația trebuie să permită operatorului însărcinat cu obligația de serviciu public să finalizeze prestarea serviciului. Pentru motivele pe care le‑am prezentat anterior, acest lucru nu presupune că valoarea compensației este identică cu costul financiar net generat de îndeplinirea obligațiilor.

În conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007, contractele de servicii publice trebuie să prevadă alocarea costurilor legate de prestarea de servicii de transport ( 37 ).

Printre costurile respective, dispoziția enumeră în mod neexhaustiv cheltuielile cu personalul, consumul de energie, redevențele aferente infrastructurii, întreținerea și reparațiile autovehiculelor de transport în comun, materialul rulant și instalațiile necesare pentru exploatarea serviciilor de transport de călători, costurile fixe și o rentabilitate adecvată a capitalului.

Primele propuneri de regulament impuneau operatorului obligația să își asume cel puțin „costul prestării serviciilor care fac obiectul unui contract de servicii publice, inclusiv, în special, cheltuielile cu personalul, consumul de energie, întreținerea și reparațiile autovehiculelor și materialul rulant” ( 38 ).

În schimb, Regulamentul nr. 1370/2007 nu impune ca anumite costuri specifice să fie alocate cu un anumit titlu; acesta nu prevede compensarea costurilor specifice ( 39 ). Autoritatea competentă dispune de flexibilitate în această privință ( 40 ).

Compensația pentru obligația de serviciu public în sensul Regulamentului nr. 1370/2007 este o compensație care, ca urmare a cuantumului său, nu conferă un avantaj financiar care poate fi calificat drept ajutor de stat. De asemenea, suma respectivă trebuie să reflecte un echilibru între obiectivele de gestionare eficace a serviciului de transport și sustenabilitatea financiară a prestării serviciului respectiv pe termen lung.

O compensație mai mică decât costul net al executării obligației de serviciu public nu încalcă Regulamentul nr. 1370/2007. Transferul riscului către prestatorul de servicii nu este, în sine, contrar acestui regulament.

Autoritatea competentă dispune de o marjă largă de apreciere pentru a determina elementele care beneficiază sau nu de compensație și, prin urmare, riscurile concrete suportate de operatorul de servicii.

În ședință s‑a discutat despre efectul pe care l‑ar putea avea asupra compensației faptul că atribuirea contractului ar fi precedată de o procedură competitivă de atribuire (situație care se regăsește în speță).

Pentru a institui o obligație de serviciu public, Regulamentul nr. 1370/2007 prevede două tipuri de instrumente juridice: contractele de servicii publice și normele generale ( 41 ). Primele trebuie să fie alese, în principiu, în cazul în care este prevăzută o compensație ( 42 ). În mod excepțional, pentru obligațiile referitoare la tarifele maxime, este posibilă impunerea unilaterală a acestora prin intermediul normelor generale ( 43 ).

În conformitate cu articolul 5 din Regulamentul nr. 1370/2007, autoritățile contractante pot decide să atribuie în mod direct contractele (unui operator intern sau, în anumite condiții, unui terț) sau prin intermediul unei proceduri competitive de atribuire. Nivelul de detaliere a dispozițiilor Regulamentului nr. 1370/2007 privind metoda de calcul al contraprestației variază în funcție de modul în care se realizează atribuirea.

Textul conține câteva orientări comune. Articolul 6, care se referă la „compensația de serviciu public”, prevede, la alineatul (1) prima teză, că aceste compensații trebuie să respecte articolul 4 din Regulamentul nr. 1370/2007 ( 44 ).

În ceea ce privește metoda de calcul al compensației legate de o obligație de serviciu public, Regulamentul nr. 1370/2007 se aplică numai atunci când aceasta din urmă este impusă prin intermediul unei norme generale sau în cadrul unui contract atribuit în mod direct.

Cu alte cuvinte, în Regulamentul nr. 1370/2007 nu există norme specifice aplicabile metodei de calcul al compensației atunci când contractul este atribuit printr‑o procedură competitivă de atribuire. În opinia noastră, lipsa lor se datorează faptului că legiuitorul a mizat pe măsura mai mare în care procedurile competitive pot asigura, prin ele însele, un echilibru între interesele contradictorii.

În cadrul acestui tip de proceduri de atribuire, autoritățile contractante sunt libere să includă sau nu, în caietul de sarcini, sisteme de revizuire a prețurilor prin indexare sau formule similare. Astfel cum a statuat Curtea ( 45 ) în legătură cu normele naționale care nu prevedeau revizuirea periodică a prețurilor contractelor după atribuire, dreptul Uniunii ( 46 ) nu se opune unor astfel de norme.

Orientările Comisiei subliniază, la punctul 2.4.1, modul în care „o procedură competitivă de atribuire, deschisă, transparentă și nediscriminatorie în sensul articolului 5 alineatul (3) [din Regulamentul nr. 1370/2007] va reduce la minimum compensația publică pe care autoritățile competente trebuie să o plătească prestatorului de servicii pentru a obține nivelul de serviciu public cerut de procedură, împiedicând astfel compensarea în exces. În acest caz, nu este necesar să se aplice normele detaliate privind compensațiile, prevăzute în anexă”.

Procedurile competitive de atribuire a contractului îmbracă, în acest sens, forma unor sisteme ideale pentru atribuirea serviciului public, în cele mai bune condiții de calitate și preț, unui operator economic calificat. În acest context, intervenția autorității de reglementare devine mai puțin necesară.

Orientările Comisiei confirmă această idee: interacțiunea forțelor concurențiale ale pieței face posibilă determinarea compensației reduse la minimum ( 47 ), astfel încât autoritatea sau entitatea contractantă să poată alege oferta care implică cel mai mic cost pentru comunitate (sau oferta care reprezintă cea mai eficientă opțiune din perspectiva prețului și a calității) ( 48 ).

În Regulamentul nr. 1370/2007, convingerea că procedura competitivă permite o ajustare automată a compensației nu are legătură doar cu cerința ca aceasta să nu fie excesivă. Procedura competitivă de atribuire este de asemenea prezentată ca fiind adecvată pentru a obține o compensație corespunzătoare cu scopul de a asigura sustenabilitatea financiară pe termen lung a serviciilor publice de transport de călători, în conformitate cu cerințele stabilite în politica de transport public ( 49 ).

Or, acest lucru se bazează pe ipoteza că structura procedurii de atribuire permite o concurență reală și efectivă, atât în ceea ce privește procedura, cât și conținutul contractului: – în ceea ce privește procedura competitivă de atribuire, Regulamentul nr. 1370/2007 conține puține clarificări ( 50 ). Orientările Comisiei propun aplicarea normelor specifice din directivele privind achizițiile publice ( 51 ); – în ceea ce privește conținutul contractului de servicii publice, articolul 4 din Regulamentul nr. 1370/2007 enumeră informațiile minime pe care trebuie să le includă. Considerăm că, pentru a asigura transparența, acestea ar trebui să figureze în caietul de sarcini.

Având la dispoziție aceste informații, operatorii pot alege dacă participă sau nu la procedura de atribuire; în cazul în care aleg să participe, vor putea pregăti oferta prin includerea în ea a prețului tuturor factorilor relevanți ( 52 ).

Valoarea compensației – sau mecanismul și parametrii de stabilire a acesteia – figurează cu siguranță printre acele elemente relevante. În cazul în care este calculată la un nivel prea scăzut, aceasta poate descuraja potențialii ofertanți sau poate limita numărul lor, contravenind dispozițiilor articolului 5 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1370/2007 ( 53 ).

Prin urmare, autoritatea contractantă trebuie să evite includerea în caietul de sarcini a unor parametri de compensare care, prin faptul că ar face ca obligația de serviciu public să fie prea împovărătoare, fără o justificare obiectivă, pentru potențialii prestatori, îi descurajează să participe la procedura de atribuire. În astfel de situații, procedura nu își îndeplinește scopul esențial de a permite selectarea ofertei celei mai avantajoase (în vederea îndeplinirii obligației de serviciu public).

Pentru a determina dacă există sau nu un dezechilibru între prestații și dacă acesta este sau nu justificat, este necesară o examinare de la caz la caz, în lumina obiectivelor urmărite prin compensare de Regulamentul nr. 1370/2007.

În decizia de trimitere, instanța de trimitere prezintă argumentele în favoarea și împotriva cererii recurentelor. Printre primele, aceasta enumeră: – modelul ales și instrumentele de punere în aplicare a acestuia îi obligă pe ofertanți să își asume un risc prea mare la stabilirea prețului serviciului, într‑atât încât s‑ar putea considera că statul se sustrage efectiv de la obligația de a compensa în mod corespunzător costurile legate de prestarea serviciului de transport public; – nu este posibil să se prevadă cu exactitate care vor fi prețurile surselor de energie (combustibili) și salariile medii ale sectorului sau contribuțiile care trebuie plătite la sistemul național de securitate socială în viitorii 10 ani. Într‑un sistem de compensare în care există doar posibilitatea de a recalcula în mod corespunzător prețurile la intervale de câțiva ani și doar pentru câteva elemente există riscul ca majorările de costuri cauzate de previziuni inexacte să determine pierderi pentru operator, chiar și în cazul unei activități economice eficiente.

Potrivit instanței de trimitere, printre contraargumentele invocate figurează următoarele: – Orientările Comisiei pun accentul pe ideile de calitate și eficiență în prestarea de servicii. Autoritățile competente trebuie să găsească un model care să asigure servicii de calitate și, în același timp, să îi motiveze pe furnizorii de servicii să își îmbunătățească performanțele. Normele privind compensațiile, stabilite în Regulamentul nr. 1370/2007, lasă o anumită marjă autorităților competente; – anunțul privind procedura deschisă de cerere de ofertă face parte din implementarea conceptului de dezvoltare a serviciilor de transport public național în Letonia. Statul a prevăzut că, la proiectarea rețelei unice de autobuze cu cerințe de calitate uniforme, începând cu anul 2021, compensația acordată pentru prestarea serviciilor respective se va întemeia pe un model contractual care se va baza pe diferența dintre prețul propus de transportator în cadrul procedurii deschise de cerere de ofertă și veniturile generate de serviciul de transport public ( 54 ); – ofertanților nu li se interzice să includă în calculul prețului ofertei costul riscului pe care și‑l asumă prin stabilirea unui preț concret pentru o perioadă determinată. Prin urmare, ofertanții nu sunt obligați să prevadă cu exactitate costurile care fac parte din prețul ofertei pentru următorii 10 ani, ci sunt încurajați să ia în considerare care ar fi prețul ofertei lor având în vedere condițiile economice și comerciale schimbătoare; – totuși, este posibil ca aceste considerente de risc să nu excludă complet posibilitatea ca regimul de compensare propus să nu acopere toate pierderile suferite de operator în cursul executării contractului. În contextul unei licitații, este posibil ca ofertanții, în speranța că vor fi declarați câștigători, să fie reticenți să ofere un preț contractual care ar putea preveni riscul respectiv. Acest lucru poate avea ca rezultat reducerea disponibilității sau a calității serviciului.

În ceea ce ne privește, în conformitate cu considerațiile anterioare, considerăm că nu există nicio obligație pentru autoritățile competente să stabilească, în favoarea furnizorului de servicii de transport public, mecanisme de indexare integrală a costurilor care alcătuiesc prețul contractual.

Astfel, Regulamentul nr. 1370/2007 nu prevede că contractul de prestare de servicii trebuie să includă clauze de indexare integrală, care să acționeze ca o „asigurare” împotriva creșterilor costurilor combustibilului, ale remunerării forței de muncă și a contribuțiilor la sistemul de securitate socială. Autoritatea contractantă poate, în limitele marjei sale de apreciere, să prevadă o indexare parțială, numai pentru anumite perioade și numai atunci când creșterile costurilor depășesc un anumit plafon ( 55 ).

Astfel cum am menționat, nu există nicio obligație de a asigura compensarea totală a oricărei creșteri a costurilor legate de prestarea serviciului. În consecință, un regim național al contractelor de servicii de transport public atribuite prin procedură deschisă de atribuire, care, spre deosebire de cel în vigoare anterior în Letonia ( 56 ), nu elimină complet riscul ca furnizorul de servicii să înregistreze pierderi, este compatibil cu Regulamentul nr. 1370/2007.

Nu este exclus ca, în cadrul acestui model, să apară situații în care riscul este imputat operatorului. Cu toate acestea, analizat în abstract, modelul respectă Regulamentul nr. 1370/2007, care permite o compensare parțială cu condiția ca aceasta să contribuie la stimularea eficienței.

La întrebarea dacă un astfel de model îi obligă pe ofertanți să își asume un risc prea mare atunci când stabilesc prețul serviciului, ar trebui să se răspundă, în primul rând, în sensul că participarea la procedura de atribuire nu este obligatorie, iar ofertanții trebuie să evalueze dacă sunt sau nu interesați să recurgă la aceasta ( 57 ).

În al doilea rând, astfel cum am explicat anterior, dacă dispun de informații adecvate, ofertanții își concep oferta în funcție de toate elementele relevante, printre care și creșterea viitoare a costurilor care afectează serviciul și prima de risc corespunzătoare. Aceștia vor trebui să facă o prognoză, pentru o anumită perioadă, a costurilor care afectează prețul serviciului, inclusiv a celor asupra a căror evoluție (fie în sus, fie în jos) nu au nicio influență.

În mod inevitabil, această evaluare a costurilor viitoare va viza și costurile a căror creștere nu depinde de operatori, cu alte cuvinte cele care nu sunt direct legate de „(in)eficiența operațională a transportatorului” ( 58 ). Totuși, astfel cum am menționat, Regulamentul nr. 1370/2007 nu impune compensarea unor costuri concrete. În cazul în care, ca urmare a acestor creșteri, compensația este mai mică decât costurile calculate de operator, acesta va trebui să facă economii în ceea ce privește alte elemente asupra cărora are influență.

Considerațiile anterioare nu împiedică instanța de trimitere să aprecieze, având în vedere clauzele caietului de sarcini (și calculele economice care stau la baza lor), eventualele efecte disuasive ale acestora în contextul general al ofertei ( 59 ). Analiza sa va putea să o conducă la concluzia că, din cauza insuficienței sale evidente, compensația pentru obligația de serviciu public reduce disponibilitatea sau calitatea serviciului la niveluri nerezonabile sau limitează în mod artificial numărul ofertanților.

Curtea nu ar trebui să se substituie instanței de trimitere în aprecierea aspectului dacă conținutul caietului de sarcini în litigiu era viciat în aceste privințe și, prin urmare, nu permitea selectarea ofertei celei mai avantajoase. Totul pare să indice că această situație nu se regăsește în speță (de fapt, au existat mai mulți ofertanți care și‑au formulat în mod liber ofertele), însă, din nou, acesta este un aspect pe care numai instanța de trimitere este în măsură să îl clarifice.

În lumina considerațiilor anterioare, propunem să se răspundă Augstākā tiesa (Senāts) (Senatul Curții Supreme, Letonia) după cum urmează: „Regulamentul nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și nr. 1107/70 ale Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2016/2338 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 decembrie 2016, trebuie interpretat în sensul că permite ca, în caietul de sarcini pentru atribuirea, prin intermediul unei proceduri competitive deschise, a unui contract de transport de călători cu autobuzul să nu includă o clauză privind indexarea periodică a tuturor costurilor, inclusiv a celor care nu se află sub controlul prestatorului de servicii respectiv, în schimbul îndeplinirii obligației de serviciu public care face obiectul contractului respectiv.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL MANUEL CAMPOS SANCHEZ‑BORDONA

prezentate la 14 septembrie 2023 ( 1 )