Concluziile avocatului general N. Emiliou prezentate la 7 septembrie 2023.#Nordic Info BV împotriva Belgische Staat.#Cerere de decizie preliminară formulată de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel.#Trimitere preliminară – Directiva 2004/38/CE – Articolele 27 și 29 – Măsuri care restricționează libera circulație a cetățenilor Uniunii pentru motive de sănătate publică – Măsuri cu aplicabilitate generală – Reglementare națională care prevede interdicția de a ieși de pe teritoriul național pentru a efectua călătorii neesențiale către state membre clasificate ca zone cu risc ridicat în contextul pandemiei de COVID-19, precum și obligația oricărui călător care intră pe teritoriul național dinspre unul dintre aceste state membre de a se supune unor teste de depistare și de a respecta carantina – Codul frontierelor Schengen – Articolul 23 – Exercitarea competențelor polițienești în materie de sănătate publică – Echivalență cu exercitarea verificărilor la frontiere – Articolul 25 – Posibilitatea reintroducerii controalelor la frontierele interne în contextul pandemiei de COVID-19 – Controale efectuate într‑un stat membru în cadrul unor măsuri de interzicere a trecerii frontierelor în vederea efectuării unor călătorii neesențiale dinspre sau către state din spațiul Schengen clasificate ca zone cu risc ridicat în contextul pandemiei de COVID-19.#Cauza C-128/22.

Printre „măsurile nefarmaceutice” ( 2 ) instituite de autoritățile publice din întreaga lume pentru a controla răspândirea pandemiei de COVID-19, limitarea mobilității persoanelor a ocupat un loc important. În timp ce măsurile de izolare au fost cele mai drastice dintre acestea, restricțiile privind călătoriile internaționale s‑au aflat de asemenea în prim‑planul reacției autorităților. Astfel, în diferite momente din timpul pandemiei, statele au impus interdicții de intrare pe teritoriile lor și/sau de ieșire de pe acestea și au înăsprit controlul la frontiere pentru a asigura respectarea interdicțiilor respective.

Statele membre ale Uniunii Europene nu au făcut excepție de la această tendință. În timpul „primului val” al pandemiei, începând din martie 2020 ( 3 ), acestea nu doar au interzis în mod colectiv intrarea în Uniunea Europeană, izolând parțial „fortăreața Europa” de restul lumii ( 4 ), dar diferitele restricții privind mobilitatea transfrontalieră introduse între ele au condus de asemenea la un nivel fără precedent de închideri ale frontierelor în interiorul Uniunii Europene ( 5 ).

Deși cele mai multe dintre aceste măsuri au fost ridicate spre sfârșitul lunii iunie 2020, mai multe state membre, temându‑se de un (la data respectivă) potențial „al doilea val” de COVID-19, au menținut, ca măsură de precauție, restricții privind călătoriile internaționale. Prezenta cerere de decizie preliminară formulată de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunalul de Primă Instanță neerlandofon din Bruxelles, Belgia) privește compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unora dintre măsurile menționate, puse în aplicare de guvernul belgian la începutul lunii iulie 2020, care au constat în interzicerea călătoriilor „neesențiale” către și dinspre, printre altele, anumite țări considerate ca prezentând un risc ridicat de infectare pentru călători, în cerințe privind carantina și testarea pentru rezidenții belgieni la întoarcerea din țările respective, precum și în controale efectuate la frontierele belgiene sau în apropierea acestora pentru a asigura respectarea restricțiilor de călătorie menționate.

Prezenta cauză nu este prima referitoare la COVID-19 cu care este sesizată Curtea. De asemenea, nu este prima dată când Curtea trebuie să analizeze legalitatea măsurilor luate pentru controlul răspândirii unei boli epidemice ( 6 ). Totuși, până în prezent, Curtea nu a fost niciodată chemată să se pronunțe cu privire la compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unor măsuri de precauție care au zdruncinat, prin însăși natura și severitatea lor, unul dintre principalele fundamente, și chiar una dintre principalele realizări ale Uniunii Europene, și anume crearea unui „spațiu […] fără frontiere interne, în interiorul căruia este asigurată libera circulație a persoanelor” ( 7 ). Prezenta cauză aduce de asemenea în prim‑plan eterna problemă a echilibrului pe care autoritățile publice trebuie să îl asigure, într‑o societate democratică, între obiectivul legitim de a combate în mod eficient amenințările cu care se confruntă societatea, pe de o parte, și drepturile fundamentale ale persoanelor afectate de măsurile adoptate în acest scop, pe de altă parte. Deși Curtea a fost deja chemată să examineze această chestiune, în special în ceea ce privește combaterea infracțiunilor și a terorismului ( 8 ), ea va trebui să o abordeze acum, pentru prima dată, în contextul amenințării reprezentate de o pandemie.

Articolul 4 din Directiva 2004/38/CE privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora ( 9 ) (denumită în continuare „Directiva privind cetățenia”), intitulat „Dreptul de ieșire”, prevede la alineatul (1) că, „[f]ără a aduce atingere dispozițiilor privind documentele de călătorie aplicabile controalelor la frontierele naționale, toți cetățenii Uniunii care dețin cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile și membrii familiei acestora care nu au cetățenia unui stat membru și care dețin pașapoarte valabile au dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa în alt stat membru”.

Articolul 5 din această directivă, intitulat „Dreptul de intrare”, prevede la alineatul (1) că, „[f]ără a aduce atingere dispozițiilor privind documentele de călătorie aplicabile controalelor la frontierele naționale, statele membre permit intrarea pe teritoriul lor a cetățenilor Uniunii care dețin cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile, precum și a membrilor familiilor acestora care nu au cetățenia unui stat membru și care dețin pașapoarte valabile”.

Capitolul VI din Directiva privind cetățenia este intitulat „Restrângerea dreptului de intrare și [a] dreptului de ședere pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică”. Articolul 27 din cadrul acestui capitol, intitulat „Principii generale”, prevede la alineatul (1) că, „[s]ub rezerva dispozițiilor prezentului capitol, statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice”.

În același capitol, articolul 29 din directiva menționată, intitulat „Sănătatea publică”, prevede la alineatul (1) că „[s]ingurele boli care justifică măsuri de restricționare a liberei circulații sunt bolile cu potențial epidemic, astfel cum sunt acestea definite de documentele relevante ale Organizației Mondiale a Sănătății [denumită în continuare «OMS»] […]”.

Articolul 22 din Regulamentul (UE) 2016/399 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) ( 10 ) (denumit în continuare „Codul Frontierelor Schengen”), intitulat „Trecerea frontierelor interne”, prevede că „[f]rontierele interne pot fi trecute prin orice punct fără a fi realizată o verificare la frontiere asupra persoanelor, indiferent de cetățenie”.

Articolul 25 din acest cod, intitulat „Cadru general pentru reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne”, prevede la alineatele (1) și (2): „(1) Atunci când în spațiul fără controale la frontierele interne există o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne într‑un stat membru, statul membru respectiv poate reintroduce în mod excepțional controlul la toate frontierele interne sau în anumite părți ale frontierelor sale interne, pentru o perioadă limitată de maximum 30 de zile sau pe durata previzibilă a amenințării grave, dacă aceasta depășește 30 de zile. Domeniul de aplicare și durata reintroducerii temporare a controlului la frontierele interne nu depășesc ceea ce este strict necesar pentru a răspunde amenințării grave. (2) Controlul la frontierele interne se reintroduce numai ca măsură de ultimă instanță și în conformitate cu articolele 27, 28 și 29. Criteriile enumerate la articolul 26 și, respectiv, articolul 30 se iau în considerare în fiecare caz în care se are în vedere adoptarea unei decizii de reintroducere a controlului la frontierele interne în temeiul articolelor 27, 28 și 29.”

În cadrul unei serii de „măsuri urgente” de limitare a răspândirii COVID-19 pe teritoriul Belgiei, guvernul belgian a instituit restricții de călătorie. Totuși, normele aplicabile în această privință au evoluat în timp. În ceea ce privește elementele relevante în prezenta cauză, aceste evoluții pot fi rezumate după cum urmează.

Inițial, în perioada 23 martie-15 iunie 2020, orice călătorie „neesențială” dinspre și către Belgia era în principiu interzisă ( 11 ). Ulterior, în perioada 15 iunie-12 iulie 2020, o excepție de la această interdicție a fost aplicată în cazul „țărilor UE+” ( 12 ). Călătoriile către și dinspre una dintre țările menționate erau autorizate, cu condiția ca țara în cauză să le permită ( 13 ). În sfârșit, guvernul belgian a decis că deplasările „neesențiale” între Belgia și țările în discuție urmau să fie reglementate în funcție de situația epidemiologică din fiecare stat.

În acest scop, a fost pus în aplicare articolul 18 din Ordinul ministerial din 30 iunie 2020 privind măsurile urgente de limitare a răspândirii coronavirusului COVID-19, astfel cum a fost modificat prin Ministerieel besluit van 10 juli 2020 (Ordinul ministerial din 10 iulie 2020) (Moniteur Belge din 10 iulie 2020, p. 51609) (denumite în continuare împreună „ordinul contestat”). Această dispoziție prevedea: „§1 Călătoriile neesențiale către și dinspre Belgia sunt interzise. §2 Prin derogare de la dispozițiile primului alineat […], este permis: 1° să se călătorească din Belgia în toate țările din Uniunea Europeană, spațiul Schengen și Regatul Unit, precum și să se călătorească în Belgia din aceste țări, cu excepția teritoriilor desemnate ca fiind zone roșii, a căror listă este publicată pe site‑ul [Ministerului Afacerilor Externe din Belgia]; […]”.

În consecință, începând din 12 iulie 2020 și până la o dată care nu este specificată în decizia de trimitere, autoritățile belgiene au utilizat o clasificare pe culori, împărțind țările UE+ în „roșii”, „portocalii” și „verzi” în funcție de situația lor epidemiologică. Potrivit acestei clasificări: – „verde” însemna că deplasarea în țara respectivă era permisă fără restricții; – „portocaliu” însemna că deplasarea în țara respectivă nu era recomandată și că la întoarcere se solicitau carantină și efectuarea unui test, dar acestea nu erau obligatorii; – „roșu” însemna că deplasarea în țara respectivă era interzisă și că la întoarcere călătorii aveau obligația să stea în carantină și să se testeze (în conformitate cu modalitățile prevăzute de normele din regiunea relevantă a Belgiei) ( 14 ).

În vederea clasificării pe baza culorilor, menționată mai sus, evaluarea situației epidemiologice a fiecărei țări sau regiuni era efectuată prin intermediul unei metodologii stabilite într‑un aviz scris emis de un organism consultativ al guvernului belgian ( 15 ). Criteriile‑cheie utilizate în acest scop erau, în primul rând, numărul cumulativ de infectări noi (denumit în continuare „incidență”) înregistrat în cele 14 zile anterioare la 100000 de locuitori la nivel național sau regional (dacă erau disponibile date la nivel subnațional), în al doilea rând, tendința ratelor de infectare și, în al treilea rând, eventualele măsuri de limitare a răspândirii impuse la nivel național sau regional. În consecință, țările au fost clasificate în: – țări „cu risc ridicat” (altfel spus „roșii”) atunci când incidența națională a cazurilor noi de COVID-19 înregistrate în cele 14 zile anterioare era de peste 10 ori mai mare decât cea din Belgia (100 de cazuri raportate la 100000 de locuitori). Acest criteriu se aplica de asemenea zonelor situate în interiorul unei țări în care erau impuse măsuri de izolare sau măsuri mai restrictive decât cele aplicabile în restul teritoriului; – țări „cu risc moderat” (altfel spus „portocalii”) atunci când incidența națională a cazurilor noi de COVID-19 înregistrate în cele 14 zile anterioare era de 2-10 ori mai mare decât cea din Belgia (între 20 și 100 de cazuri raportate la 100000 de locuitori); – țări „cu risc scăzut” (altfel spus „verzi”) atunci când incidența națională a cazurilor noi de COVID-19 înregistrate în cele 14 zile anterioare era similară cu cea din Belgia (sub 20 de cazuri raportate la 100000 de locuitori).

Datele privind ratele de infectare din fiecare țară sau regiune (acolo unde erau disponibile) erau furnizate de ECDC, care le primea la rândul său de la țările în cauză. Informațiile referitoare la eventualele măsuri de limitare a răspândirii aplicabile într‑o anumită țară sau regiune erau obținute și furnizate de Ministerul Afacerilor Externe din Belgia. Celeval trebuia să transmită cel puțin o dată pe săptămână informațiile legate de clasificarea țărilor pe culori.

Articolul 22 din ordinul contestat prevedea de asemenea că în special încălcările dispozițiilor articolului 18 din ordinul respectiv determinau impunerea sancțiunilor prevăzute la articolul 187 din Legea din 15 mai 2007 privind securitatea civilă ( 16 ). Această din urmă dispoziție prevede în esență că refuzul sau neglijența în ceea ce privește respectarea unor asemenea măsuri se pedepsește, pe timp de pace, cu închisoare de la opt zile la trei luni și cu amendă cuprinsă între 26 și 500 de euro sau doar cu una dintre sancțiunile menționate. Ea mai stabilește că ministrul de interne sau, atunci când este cazul, primarul sau comandantul poliției responsabil pentru zona în cauză „poate, în plus, să dispună din oficiu punerea în aplicare a măsurilor menționate”, pe cheltuiala făptuitorilor.

NORDIC INFO BV (denumită în continuare „Nordic Info”) este un operator de turism cu sediul în Belgia care organizează și comercializează excursii în țările nordice, în special în Suedia.

La 12 iulie 2020, clasificarea pe culori a țărilor UE+ la care se face referire la articolul 18 alineatul 2 punctul 1° din ordinul contestat a fost publicată, pentru prima dată, pe site‑ul Ministerului Afacerilor Externe din Belgia. Suediei i‑a fost atribuită culoarea „roșie”, pe baza situației sale epidemiologice. Deși Belgia nu aplicase nicio restricție de călătorie în raport cu această țară, din 15 iunie 2020 ( 17 ), ca urmare a clasificării respective, călătoriile „neesențiale” către și dinspre Suedia au fost interzise în temeiul dispoziției în cauză. În plus, cerințele privind carantina și testarea au devenit obligatorii pentru rezidenții belgieni la întoarcerea din țara menționată, în conformitate cu reglementările regionale aplicabile.

Ulterior, Nordic Info a anulat toate excursiile în Suedia programate pentru sezonul de vară 2020, i‑a informat pe călătorii aflați în această țară la momentul respectiv și le‑a oferit asistență pentru a se întoarce în Belgia.

La 15 iulie 2020, clasificarea pe culori a țărilor UE+ a fost actualizată pe site‑ul Ministerului Afacerilor Externe din Belgia. Codul de culoare atribuit Suediei a fost schimbat din „roșu” în „portocaliu”. În consecință, călătoriile „neesențiale” în această țară nu mai erau interzise, ci doar nerecomandate, iar carantina și testele de depistare nu mai erau obligatorii pentru rezidenți la întoarcere.

Nordic Info a introdus ulterior o acțiune în răspundere civilă împotriva Belgische Staat (statul belgian) în fața Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunalul de Primă Instanță neerlandofon din Bruxelles), solicitând despăgubiri în valoare provizorie de 481431,00 de euro plus dobânzi, precum și desemnarea unui expert pentru evaluarea pierderilor definitive pe care le‑a suferit ca urmare a anulării excursiilor planificate către Suedia ( 18 ).

Nordic Info susține în esență că guvernul belgian a săvârșit o eroare de drept atunci când a adoptat restricțiile de călătorie în cauză. În special, reclamanta din procedura principală arată, în primul rând, că aceste măsuri erau contrare Directivei privind cetățenia, întrucât limitau dreptul la liberă circulație garantat prin această directivă și niciun temei juridic nu permitea o asemenea derogare. În al doilea rând, măsurile respective ar fi implicat, în practică, reintroducerea controlului la frontierele Belgiei cu alte state membre, cu încălcarea condițiilor prevăzute în această privință în Codul Frontierelor Schengen.

În aceste împrejurări, Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunalul de Primă Instanță neerlandofon din Bruxelles) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Articolele 2, 4, 5, 27 și 29 din [Directiva privind cetățenia], care pun în aplicare articolele 20 și 21 TFUE, trebuie interpretate în sensul că nu se opun reglementării unui stat membru (în speță, care derivă din articolele 18 și 22 din [ordinul contestat]) care, printr‑o măsură generală: – impune, în principiu, resortisanților belgieni și membrilor familiilor acestora, precum și cetățenilor Uniunii rezidenți pe teritoriul belgian și membrilor familiilor acestora o interdicție de ieșire pentru călătoriile neesențiale din Belgia către țările din [Uniunea Europeană] și din spațiul Schengen care sunt colorate în roșu în conformitate cu un cod de culori elaborat pe baza datelor epidemiologice; – impune cetățenilor nebelgieni ai Uniunii și membrilor familiilor acestora (care au sau nu un drept de ședere pe teritoriul belgian) restricții la intrare (precum carantine și teste) pentru călătoriile neesențiale către Belgia din țările din [Uniunea Europeană] și din spațiul Schengen care sunt colorate în roșu în conformitate cu un cod de culori elaborat pe baza datelor epidemiologice? 2) Articolele 1, 3 și 22 din Codul Frontierelor Schengen trebuie interpretate în sensul că nu se opun reglementării unui stat membru (în speță, articolele 18 și 22 din [ordinul contestat]) care impune o interdicție de ieșire pentru călătoriile neesențiale din Belgia către țările din [Uniunea Europeană] și din spațiul Schengen și o interdicție de intrare în Belgia la întoarcerea din aceste țări, interdicții care pot fi nu doar controlate și sancționate, ci și puse în aplicare din oficiu de ministru, de primar și de comandantul poliției?”

Prezenta cerere de decizie preliminară, datată 7 februarie 2022, a fost depusă la 23 februarie 2022. Nordic Info, guvernele belgian, român, norvegian și elvețian, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Guvernele belgian, român și norvegian, precum și Comisia au fost reprezentate în ședința care a avut loc la 10 ianuarie 2023.

Prezenta cauză se referă la compatibilitatea cu dreptul Uniunii a două seturi de măsuri conexe, dar distincte, puse în aplicare de guvernul belgian în iulie 2020 ( 19 ) pentru a controla răspândirea COVID-19. În primul rând, cauza privește anumite restricții de călătorie, și anume, pe de o parte, o interdicție privind călătoriile „neesențiale”, care îi împiedică pe călători să părăsească teritoriul belgian pentru a călători în țări considerate ca prezentând un risc ridicat de infectare, precum și – cu excepția resortisanților și a rezidenților belgieni – să intre pe teritoriul respectiv venind din aceste țări și, pe de altă parte, cerințele privind carantina și testarea în vederea depistării impuse resortisanților și rezidenților menționați ( 20 ) la întoarcerea din țările în cauză. În al doilea rând, cauza se referă la efectuarea controalelor în cazul persoanelor care au trecut sau au încercat să treacă frontierele belgiene, în vederea asigurării respectării restricțiilor de călătorie menționate.

Măsurile menționate anterior sunt reglementate de norme diferite ale dreptului Uniunii. Pe de o parte, restricțiile de călătorie, în măsura în care sunt aplicabile resortisanților statelor membre ( 21 ) care doresc să se deplaseze în interiorul Uniunii Europene, intră sub incidența diferitelor dispoziții ale dreptului primar și derivat al Uniunii care garantează resortisanților respectivi dreptul la liberă circulație. Acesta este principalul aspect vizat de prima întrebare preliminară. Pe de altă parte, controalele la frontieră nu sunt acoperite de dispozițiile menționate anterior ( 22 ). În cazul statelor membre cărora le este aplicabil acquis‑ul Schengen, precum Belgia ( 23 ), legalitatea controalelor în cauză trebuie analizată pe baza dispozițiilor din Codul Frontierelor Schengen. Acesta este principalul aspect vizat de a doua întrebare adresată de instanța națională.

Vom aborda ambele întrebări pe rând în secțiunile care urmează.

În scopul analizei restricțiilor de călătorie contestate și în lumina dezbaterilor care au avut loc în fața Curții, considerăm că este utilă abordarea mai multor chestiuni, și anume normele relevante în materie de liberă circulație (1), domeniul de aplicare teritorial al acestora (2), măsura în care restricțiile respective au împiedicat exercitarea drepturilor garantate de normele menționate (3), aspectul dacă statele membre puteau deroga de la dreptul Uniunii, la un nivel „excepțional”, în împrejurările în discuție (4) și, în sfârșit, legalitatea restricțiilor menționate în raport cu aceste norme (5).

Restricțiile de călătorie precum cele adoptate de Belgia sunt măsuri cu aplicabilitate generală care au afectat numeroase persoane. Este posibil ca persoanele respective să fi avut un statut juridic diferit, de exemplu resortisanți ai statelor membre sau resortisanți ai unor țări terțe cu drept de ședere în Belgia. Este posibil ca aceste persoane să fi încercat să călătorească înspre sau dinspre diferite locuri – un alt stat membru al Uniunii sau o țară terță – și în diferite scopuri – muncă, familie, activități recreative etc. În funcție de variabilele menționate, aceleași restricții de călătorie ar putea fi analizate în lumina diferitelor dispoziții de drept național, de drept al Uniunii și de drept internațional care reglementează circulația transfrontalieră a persoanelor.

Totuși, în contextul prezentei cereri de decizie preliminară, nu este de competența Curții să exercite un control holistic al legalității unor astfel de măsuri. În schimb, acesteia îi revine sarcina de a furniza o interpretare a dreptului Uniunii care să fie utilă instanței de trimitere pentru soluționarea litigiului principal, având în vedere situația de fapt aflată în discuție în fața sa.

Prezenta cauză este puțin neobișnuită în această privință. Astfel, legalitatea restricțiilor de călătorie relevante nu este contestată de o anumită persoană care a fost împiedicată să călătorească înspre sau dinspre o anumită destinație. Este vorba mai degrabă despre o acțiune în răspundere civilă introdusă de o societate care, în calitate de operator de turism belgian care organizează excursii în special în Suedia, a fost afectată indirect de restricțiile respective. Acestea fiind spuse, în fața instanței naționale, Nordic Info nu se prevalează de propria sa libertate de a presta servicii turistice transfrontaliere, astfel cum este aceasta protejată prin diferite dispoziții ale dreptului Uniunii ( 24 ). În schimb, ea invocă dreptul la liberă circulație de care beneficiază, în temeiul dreptului Uniunii, clienții săi actuali și potențiali – care se presupune că sunt resortisanți ai statelor membre. Astfel, în prezenta cauză, Curtea trebuie să se limiteze la a examina în esență normele referitoare la dreptul la liberă circulație.

Amintim că, potrivit articolului 20 alineatul (1) TFUE, resortisanții statelor membre au statutul de cetățeni ai Uniunii. Acest statut le conferă printre altele, în conformitate cu articolul 20 alineatul (2) litera (a) și cu articolul 21 alineatul (1) TFUE, precum și cu articolul 45 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) ( 25 ), dreptul la liberă circulație pe teritoriul statelor membre, indiferent de scopul urmărit, inclusiv în scopuri turistice. Dreptul în cauză trebuie exercitat în condițiile prevăzute de instrumentele de drept derivat adoptate pentru punerea sa în aplicare ( 26 ), în special Directiva privind cetățenia ( 27 ).

Dreptul la liberă circulație garantat cetățenilor Uniunii are două componente. El implică, în primul rând, un drept de ieșire, exprimat la articolul 4 din Directiva privind cetățenia. Acesta este dreptul tuturor cetățenilor Uniunii de a părăsi teritoriul oricărui stat membru, inclusiv al lor ( 28 ), pentru a se deplasa într‑un alt stat membru ( 29 ), cu singura condiție de a fi în posesia unei cărți de identitate sau a unui pașaport valabil și, repetăm, indiferent de scopul ieșirii ( 30 ). Prin urmare, situația resortisanților belgieni și a celorlalți cetățeni ai Uniunii care au încercat să părăsească teritoriul belgian pentru a călători în Suedia în vacanță este acoperită de dreptul respectiv ( 31 ).

Acest drept la liberă circulație implică, în al doilea rând, un drept de intrare, deși, în această privință, cadrul juridic este ceva mai complicat. În esență, pe de o parte, articolul 5 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia acordă resortisanților unui stat membru dreptul de a intra pe teritoriul unui alt stat membru, cu singura condiție de a fi în posesia unei cărți de identitate valabile sau a unui pașaport valabil și, amintim din nou aici, indiferent de scopul intrării. Pe de altă parte, dispoziția menționată nu reglementează intrarea cetățenilor Uniunii în propriul stat membru ( 32 ). Acestea fiind spuse, în primul rând, dreptul unei persoane de a intra pe teritoriul statului al cărui resortisant este decurge/rezultă dintr‑un principiu de drept internațional bine stabilit, reafirmat printre altele la articolul 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 4 la CEDO ( 33 ). În al doilea rând, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, articolul 21 alineatul (1) TFUE se aplică situației concrete a unui cetățean al Uniunii care se întoarce în propriul stat membru după ce și‑a exercitat dreptul la liberă circulație călătorind în străinătate ( 34 ). În definitiv, în speță, resortisanții belgieni și ceilalți cetățeni ai Uniunii au beneficiat, deși pe baza unor temeiuri juridice diferite, de un drept de intrare pe teritoriul belgian după, de exemplu, o călătorie turistică în Suedia.

În acest stadiu al prezentelor concluzii, dorim să abordăm o chestiune care, deși secundară, a constituit totuși o parte importantă a dezbaterilor în fața Curții. Mai precis, din decizia de trimitere reiese că Nordic Info organizează în mod regulat călătorii nu doar în Suedia, ci și în Islanda și Norvegia. Deși țările respective nu sunt în Uniunea Europeană, ele fac parte din spațiul Schengen ( 35 ). În consecință, restricțiile de călătorie contestate s‑au aplicat, în cazul lor, în același mod ca în cazul statelor membre ( 36 ). În acest context, instanța națională arată că, deși acțiunea în răspundere civilă introdusă de Nordic Info este centrată pe pierderile suferite de aceasta în urma anulării călătoriilor către Suedia, societatea menționată „nu exclude niciun capăt de cerere referitor la despăgubiri”. Instanța în cauză pare astfel să indice că reclamanta poate să își revizuiască sau cel puțin să își detalieze cererea într‑o etapă ulterioară a procedurii principale, pentru a include eventuala anulare a călătoriilor în Islanda și/sau Norvegia. În consecință, în prima întrebare adresată, instanța de trimitere a făcut referire la cetățenii Uniunii care doresc să călătorească din Belgia către anumite „țări din [Uniunea Europeană] și din spațiul Schengen” (și viceversa).

Având în vedere cele de mai sus, Curtea i‑a întrebat pe intervenienți în ședință în legătură cu aspectul dacă și, în cazul unui răspuns afirmativ, în ce măsură, normele referitoare la libera circulație a persoanelor prevăzute de Directiva privind cetățenia se aplică în cazul Islandei și al Norvegiei.

Asemenea guvernelor belgian și român, nu suntem convinși că Curtea ar trebui să abordeze această problemă în hotărârea pe care o va pronunța în prezenta cauză. Pe lângă faptul că instanța națională nu solicită clarificarea chestiunii respective – întrucât pare să aibă convingerea că cunoaște deja răspunsul ( 37 ) – nu este cert dacă furnizarea din oficiu a unor asemenea clarificări ar fi utilă instanței menționate pentru soluționarea cauzei cu care este sesizată. Astfel, Curtea ar emite în esență o opinie consultativă cu privire la ceea ce este, în acest stadiu al procedurii principale, o chestiune în mare măsură ipotetică ( 38 ), pentru a acoperi eventualitatea în care ea va deveni relevantă ulterior, dacă Nordic Info își modifică sau își detaliază cererea. De regulă, Curtea refuză, în mod corect, să urmeze o astfel de abordare speculativă în cadrul procedurii preliminare ( 39 ).

Pentru situația în care Curtea va decide totuși să se pronunțe asupra acestei chestiuni, formulăm, cu titlu subsidiar, observațiile care urmează.

În general, normele privind libera circulație a persoanelor prevăzute de Tratatul FUE și instrumentele de drept derivat adoptate pentru punerea lor în aplicare reglementează, după cum am afirmat deja mai sus, situația cetățenilor Uniunii care călătoresc între statele membre, iar nu circulația persoanelor între un stat membru, precum Belgia, și o țară terță, precum Islanda sau Norvegia. Faptul că aceste din urmă țări fac parte din spațiul Schengen este lipsit de relevanță în această privință, întrucât normele respective nu fac parte din acquis‑ul Schengen.

Totuși, Islanda și Norvegia sunt de asemenea părți la Acordul privind Spațiul Economic European ( 40 ) (denumit în continuare „Acordul privind SEE”), împreună cu toate statele membre ale Uniunii Europene și cu Uniunea însăși. Acordul menționat conține, în anexele sale ( 41 ), două trimiteri exprese la Directiva privind cetățenia, de la intrarea în vigoare a Deciziei nr. 158/2007 a Comitetului mixt al SEE din 7 decembrie 2007 ( 42 ) (denumită în continuare „Decizia Comitetului mixt”). Prin intermediul acestor trimiteri, directiva respectivă a fost încorporată în dreptul SEE, cu unele adaptări minore ( 43 ), și, în consecință, este obligatorie pentru părțile contractante la acordul menționat ( 44 ).

Acestea fiind spuse, dat fiind că anexele menționate sunt consacrate liberei circulații a lucrătorilor și, respectiv, dreptului de stabilire și că fiecare dintre ele precizează că Directiva privind cetățenia „se aplică, după caz, domeniilor reglementate de [anexa în cauză]”, rămâne să se clarifice dacă această directivă a fost integrată doar în parte în Acordul privind SEE, exclusiv în ceea ce privește circulația resortisanților statelor membre ale Uniunii și ai statelor AELS în cadrul Spațiului Economic European (denumit în continuare „SEE”) în scopuri specifice legate de desfășurarea unei activități salariate și, respectiv, independente, sau în totalitate, astfel încât reglementează această circulație în orice scop, așa cum se întâmplă în Uniunea Europeană ( 45 ). În acest context, chestiunea dacă persoanele care nu desfășoară o activitate economică – altfel spus persoane precum studenții, pensionarii etc., care nu desfășoară nici activități salariate, nici activități independente – beneficiază, în cadrul SEE, de dreptul la liberă circulație garantat prin directiva menționată a fost dezbătută în mod special în fața Curții.

Astfel, deși Acordul privind SEE cuprinde, la fel ca Tratatul FUE, dispoziții care asigură libera circulație a persoanelor în scopuri economice ( 46 ), el nu conține nicio dispoziție similară articolelor 20 și 21 TFUE, care reglementează circulația în cadrul Uniunii Europene a cetățenilor Uniunii „inactivi din punct de vedere economic”. De fapt, întregul concept de „cetățenie a Uniunii” nu are echivalent în acest acord ( 47 ).

Deși Curtea nu s‑a pronunțat încă în această privință ( 48 ), Curtea de Justiție a AELS (denumită în continuare „Curtea AELS”) a făcut deja acest lucru. În Hotărârea Gunnarsson ( 49 ), instanța menționată a considerat că Directiva privind cetățenia se aplică circulației persoanelor „inactive din punct de vedere economic” în cadrul SEE, independent de lipsa din Acordul privind SEE a unei dispoziții echivalente cu articolele 20 și 21 TFUE. În esență, Curtea AELS a amintit că dreptul la liberă circulație al persoanelor inactive din punct de vedere economic era deja garantat în dreptul Uniunii și în dreptul SEE, înainte de introducerea noțiunii de „cetățenie a Uniunii” și a dispozițiilor în cauză, în diferite directive ( 50 ), încorporate încă de la început în acordul menționat. Directiva privind cetățenia a abrogat și a înlocuit aceste directive, iar Decizia Comitetului mixt a transpus evoluția respectivă în dreptul SEE. Deși circulația persoanelor „inactive din punct de vedere economic” este în prezent legată, în dreptul Uniunii, de noțiunea de „cetățenie a Uniunii” și deși aceasta din urmă nu are echivalent în dreptul SEE, aceasta nu înseamnă, potrivit Curții AELS, că particularii trebuie să fie „privați de drepturile pe care le‑au dobândit deja” în temeiul acordului menționat înainte de introducerea noțiunii în cauză și care „au fost menținute” în această directivă ( 51 ).

Desigur, Curtea nu este ținută de hotărârile Curții AELS. Totuși, în opinia noastră, principiul general de drept internațional al respectării angajamentelor contractuale (pacta sunt servanda) ( 52 ), „relația privilegiată dintre Uniune, statele membre ale acesteia și statele AELS” ( 53 ), precum și necesitatea de a se asigura, în măsura posibilului, aplicarea uniformă a Acordului privind SEE pe teritoriul tuturor părților contractante implică faptul că Curtea trebuie să țină seama de aceste hotărâri în scopul interpretării acordului menționat ( 54 ). De fapt, sugerăm că este necesar ca Curtea să le urmeze, cu excepția cazului în care există motive imperioase pentru a nu face acest lucru.

În opinia noastră, această rezervă nu se aplică în prezenta cauză. Astfel, raționamentul Curții AELS din Hotărârea Gunnarsson este convingător. Faptul că în dreptul SEE nu există o „cetățenie a SEE” nu justifică restrângerea domeniului de aplicare material al unei directive care a fost încorporată ca atare în Acordul privind SEE. În fond, anumite dispoziții ale Directivei privind cetățenia se adresează în mod special persoanelor inactive din punct de vedere economic ( 55 ). Dacă intenția Comitetului mixt ar fi fost să excludă aceste persoane din domeniul de aplicare al directivei respective în dreptul SEE, acesta ar fi putut include cu ușurință o rezervă expresă referitoare la dispozițiile menționate. Or, nicio asemenea rezervă nu figurează în Decizia Comitetului mixt. În consecință, numai acele drepturi care nu au temei juridic în directiva însăși și care decurg exclusiv din articolele 20 și 21 TFUE nu se aplică în cadrul SEE, ca urmare a lipsei unei dispoziții echivalente în Acordul privind SEE ( 56 ).

Pe scurt, în opinia noastră, normele Directivei privind cetățenia reglementează de asemenea circulația, în orice scop, a resortisanților statelor membre ale Uniunii și ai statelor AELS în cadrul SEE. În consecință, aceste persoane beneficiază, în condițiile specificate în directiva menționată, de dreptul la liberă circulație, printre altele, între Belgia și Islanda sau Norvegia, inclusiv în scopuri turistice ( 57 ).

Nu se contestă faptul că restricțiile de călătorie precum cele în discuție în litigiul principal au împiedicat exercitarea de către cetățenii Uniunii a dreptului lor la liberă circulație.

În primul rând, în măsura în care s‑a aplicat cetățenilor Uniunii care doreau să părăsească teritoriul belgian pentru a se deplasa în statele membre clasificate drept „roșii” în conformitate cu clasificarea pe culori menționată, interzicerea călătoriilor „neesențiale” a restrâns drastic dreptul de ieșire garantat printre altele la articolul 4 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia. Acest lucru este adevărat independent de faptul că deplasarea în alte state membre (și anume cele clasificate drept „verzi” sau „galbene”) rămânea, în schimb, nerestricționată. În opinia noastră, este suficient că persoanele respective nu se puteau deplasa în mod liber în statul ales de ele ( 58 ). În ceea ce privește statele membre „roșii”, posibilitatea cetățenilor Uniunii de a‑și exercita dreptul de ieșire a fost limitată considerabil. De fapt, acest drept a fost refuzat în ceea ce privește numeroase scopuri de călătorie, inclusiv turismul. În plus, în măsura în care se aplica cetățenilor Uniunii – cu excepția resortisanților belgieni ( 59 ) și a resortisanților altor state membre cu reședința în Belgia ( 60 ) – care doreau să intre pe teritoriul belgian dintr‑un stat membru „roșu”, interdicția de călătorie contestată restrângea, la fel de strict, dreptul de intrare garantat printre altele la articolul 5 alineatul (1) din directiva respectivă, pentru motive similare.

În al doilea rând, în măsura în care se aplicau cetățenilor nebelgieni ai Uniunii care își aveau reședința în Belgia la întoarcerea dintr‑o călătorie „neesențială” într‑un stat membru „roșu”, cerințele privind carantina și testarea în vederea depistării au restrâns de asemenea dreptul de intrare prevăzut la articolul 5 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia. În special, obligația de carantină a limitat în mod drastic posibilitatea de a circula pe teritoriul belgian, ceea ce a avut, în opinia noastră, un efect echivalent cu întârzierea intrării pe teritoriul respectiv. Considerăm că, în măsura în care se aplicau resortisanților belgieni în aceleași împrejurări, neintrând totodată în domeniul de aplicare al principiului reafirmat la articolul 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 4 la CEDO ( 61 ), cerințele menționate au restrâns dreptul la liberă circulație astfel cum este garantat prin articolul 21 TFUE, pentru motive similare.

Având în vedere unele dintre argumentele invocate de intervenienți în fața Curții, dorim să abordăm, în acest stadiu al prezentelor concluzii, un aspect important legat de posibilitatea statelor membre de a deroga de la dreptul Uniunii în timpul pandemiei de COVID-19.

Astfel, intervenienții respectivi susțin că pandemia menționată a constituit, cel puțin în primele sale luni, o „criză” care a necesitat o intervenție urgentă din partea autorităților publice. În această privință, observăm că mai multe state membre au declarat, într‑un moment sau altul în timpul pandemiei, „starea de urgență”, care a implicat suspendarea temporară a legilor obișnuite pe teritoriile lor sau derogarea de la acestea în vederea punerii în aplicare a măsurilor urgente considerate necesare pentru a răspunde la această „criză”. De fapt, multe dintre măsurile respective – în special cele de izolare generalizată – au amintit de cele aplicabile în timp de război.

Acest lucru ridică problema dacă trebuie să se aplice un cadru juridic „excepțional” pentru evaluarea măsurilor contestate, în locul normelor „ordinare” ale Uniunii și al excepțiilor „ordinare” de la acestea. În această privință, amintim că articolul 347 TFUE prevede o „clauză de salvgardare”, prin care se recunoaște în esență că statele membre pot adopta măsurile pe care le consideră necesare printre altele în cazul unor „probleme interne grave care aduc atingere ordinii publice” ( 62 ). Dispoziția respectivă, care nu a fost niciodată interpretată de Curte, ar putea teoretic să permită, în asemenea împrejurări, o derogare generală de la toate normele tratatului în cauză și de la cele adoptate în temeiul acestuia, inclusiv de la diferitele dispoziții referitoare la libera circulație a persoanelor ( 63 ). Este de prisos să spunem că problema dacă și, în cazul unui răspuns afirmativ, în ce măsură se poate considera că pandemia de COVID-19 a cauzat astfel de „probleme interne grave” în statele membre ( 64 ), precum și problema eventualelor alte condiții și limite aferente acestei „clauze de salvgardare” sunt extrem de sensibile.

Acestea fiind spuse, pe lângă faptul că guvernul belgian nu a invocat articolul 347 TFUE ( 65 ) în fața Curții sau în altă parte, în orice caz, pronunțarea cu privire la dispoziția respectivă ar fi necesară numai dacă măsurile naționale precum cele aflate în discuție în litigiul principal nu ar putea fi justificate în temeiul normelor „ordinare” ale Uniunii și al excepțiilor „ordinare” de la acestea ( 66 ). Totuși, după cum vom arăta în continuare în prezentele concluzii, normele „ordinare” menționate sunt suficient de flexibile pentru a acoperi particularitatea situației în cauză.

Chiar și potrivit legislației „ordinare” a Uniunii, dreptul la liberă circulație de care beneficiază cetățenii Uniunii nu este absolut. Restricțiile sunt permise ( 67 ). Totuși, pentru a fi compatibilă cu dreptul Uniunii, orice restricție trebuie să respecte în special condițiile prevăzute de acesta. În măsura în care restricțiile de călătorie contestate intră în domeniul de aplicare al Directivei privind cetățenia, ele trebuie evaluate în funcție de condițiile prevăzute în capitolul VI din acest instrument. În plus, în măsura în care restricțiile respective s‑au aplicat resortisanților belgieni care se întorceau în Belgia, după ce și‑au exercitat dreptul la liberă circulație, amintim că, deși situația menționată nu este reglementată de Directiva privind cetățenia, ci de articolul 21 TFUE, condițiile pentru derogare prevăzute de directiva în cauză se aplică prin analogie ( 68 ).

Ca introducere la capitolul VI, articolul 27 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia conține regula generală potrivit căreia statele membre sunt autorizate să restrângă „libertatea de circulație” a cetățenilor Uniunii pentru motive de „ordine publică”, „siguranță publică” sau „sănătate publică”. Această regulă generală este detaliată apoi în capitolul respectiv. În special, articolul 29 alineatul (1) din directiva menționată limitează posibilitatea statelor membre de a restrânge „libertatea” în discuție pentru motive de „sănătate publică”. În ceea ce privește legalitatea măsurilor naționale adoptate pentru astfel de motive, aceste două dispoziții trebuie, așadar, interpretate în mod coroborat. Împreună, ele impun o serie de condiții, care vor fi detaliate mai jos și care trebuie respectate în toate situațiile ( 69 ).

Deși guvernul belgian a invocat articolul 27 alineatul (1) și articolul 29 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia atât în fața instanței de trimitere, cât și în fața Curții, Nordic Info susține că, independent de aspectul dacă sunt îndeplinite condițiile detaliate prevăzute în cadrul lor, aceste dispoziții nu pot acoperi restricții de circulație precum cele aflate în discuție în litigiul principal. Afirmația respectivă necesită o examinare abstractă referitoare la domeniul de aplicare al dispozițiilor menționate (a), înainte de a se efectua o apreciere concretă a măsurilor în cauză din perspectiva condițiilor în discuție (b).

În opinia Nordic Info, articolul 27 alineatul (1) și articolul 29 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia nu sunt, în general, suficient de largi pentru a acoperi – în totalitate sau măcar în parte – restricții de circulație precum cele aflate în discuție, întrucât aceste dispoziții permit doar restricționări ale dreptului de intrare, nu și ale dreptului de ieșire (1) și, în orice caz, permit doar restricționări „individuale”, nu și restricționări „generale” ale liberei circulații (2). Vom aborda obiecțiile respective pe rând în secțiunile care urmează.

Amintim că articolul 27 alineatul (1) coroborat cu articolul 29 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia permite statelor membre să restrângă „libertatea de circulație” pentru motive de sănătate publică, fără alte precizări legate de tipul de măsuri care pot fi luate de autoritățile naționale.

În primul rând, dispozițiile respective acoperă eventualele restricționări ale dreptului de intrare prevăzute la articolul 5 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia. Acestea includ, pe de o parte, o eventuală interdicție de intrare pe teritoriul unui stat membru. Totuși, se aplică anumite rezerve. Un stat membru nu poate utiliza niciodată dispoziția menționată pentru a refuza intrarea pe teritoriul său a propriilor resortisanți – pentru simplele motive că (i) directiva în cauză nu se aplică în această situație și (ii) principiul reafirmat la articolul 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 4 la CEDO interzice acest lucru ( 70 ). În plus, din articolul 29 alineatul (2) din Directiva privind cetățenia reiese că un stat membru nu poate să interzică, pentru motive de „sănătate publică”, intrarea resortisanților altor state membre care își au reședința pe teritoriul său, de exemplu după o călătorie în Suedia ( 71 ). Pe de altă parte, un stat membru poate, în principiu, să impună cetățenilor Uniunii, cărora nu li se poate interzice intrarea pe teritoriul național, alte tipuri de restricții la intrarea lor, care nu au un efect echivalent unui refuz. Cerințele privind carantina și testarea impuse rezidenților belgieni la întoarcerea lor din țările cu „risc ridicat” ar intra în această categorie ( 72 ).

În al doilea rând, considerăm că, contrar celor susținute de Nordic Info, articolul 27 alineatul (1) și articolul 29 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia pot acoperi și eventuale restricționări ale dreptului de ieșire prevăzut la articolul 4 alineatul (1) din această directivă, precum o interdicție de ieșire, după cum a admis deja Curtea în temeiul celei dintâi dispoziții ( 73 ). Deși titlul capitolului VI ar putea induce în eroare cititorul în această privință ( 74 ), în primul rând, expresia „libertate de circulație” care este utilizată în cadrul său este în mod clar suficient de largă pentru a include dreptul respectiv. În al doilea rând, din faptul că articolul 29 alineatul (2) vizează în esență o anumită măsură, și anume refuzul dreptului de intrare, nu rezultă că doar restricționările dreptului de intrare sunt permise pentru motive de „sănătate publică” – întrucât scopul dispoziției menționate nu este acela de a enumera toate restrângerile libertății de circulație posibile în temeiul articolului 27 alineatul (1) și al articolului 29 alineatul (1), ci doar de a limita utilizarea acestei măsuri concrete. În plus, această interpretare este în concordanță cu obiectivul urmărit prin derogarea referitoare la „sănătatea publică” prevăzută de dispozițiile respective – care este, după cum reiese din modul de redactare a acestei din urmă dispoziții, acela de a permite unui stat membru să își protejeze teritoriul și populația împotriva răspândirii anumitor boli infecțioase sau contagioase. Este adevărat că autorii articolului 29 alineatul (1) au avut (probabil) în vedere exemplul unui stat membru care îi împiedică pe călătorii purtători de asemenea boli să intre pe teritoriul său și „să aducă” boala cu ei. Acestea fiind spuse, protecția teritoriului unui stat poate justifica de asemenea, în anumite situații, restricționarea ieșirii propriilor rezidenți, pentru a‑i împiedica „să aducă” astfel de boli la întoarcerea lor ( 75 ). În sfârșit, interpretarea menționată este confirmată de travaux préparatoires ( 76 ) pentru Directiva privind cetățenia ( 77 ).

Măsurile naționale aflate în discuție în litigiul principal au avut o aplicabilitate generală. Astfel, interdicția de călătorie și cerințele privind carantina și testarea s‑au aplicat în mod sistematic unor categorii abstracte și largi de persoane în situații determinate obiectiv – persoane care călătoreau către sau dinspre un stat membru al Uniunii cu „risc ridicat” într‑un scop „neesențial”, persoane care călătoreau către sau dintr‑o țară terță care nu face parte din spațiul Schengen etc.

Totuși, Nordic Info susține că numai măsurile individuale care restrâng dreptul la liberă circulație pot fi justificate în temeiul articolului 27 alineatul (1) coroborat cu articolul 29 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia. Asemenea măsuri ar putea fi adoptate doar de la caz la caz, atunci când o apreciere individuală a situației unei anumite persoane indică faptul că persoana respectivă constituie o amenințare la adresa sănătății publice – întrucât prezintă simptome sau a avut o expunere confirmată la una dintre bolile menționate în această dispoziție și prezintă astfel un risc real de a fi infectată și de a răspândi boala în cauză.

La fel ca guvernele belgian, român și norvegian și asemeni Comisiei, considerăm că pot fi adoptate restricționări generale ale liberei circulații, în temeiul articolului 27 alineatul (1) și al articolului 29 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia, pentru motive de „sănătate publică”, fără a fi necesară o astfel de apreciere de la caz la caz ( 78 ).

În primul rând, aceste dispoziții fac referire la „restrângerea” pe care statele membre o pot pune în aplicare, precum și, respectiv, la „măsurile de restricționare a liberei circulații” pe care le pot adopta pentru motive de „sănătate publică”. Acești termeni largi pot include atât măsuri individuale, cât și măsuri generale.

În al doilea rând, economia generală a capitolului VI din Directiva privind cetățenia confirmă această interpretare. Astfel, în timp ce articolul 27 alineatul (2) prevede, referitor la măsurile luate din motive de „ordine publică” sau de „siguranță publică”, că ele „se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză” și că „[n]u pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală”, articolul 29 nu menționează o asemenea cerință pentru măsurile luate din motive de „sănătate publică” ( 79 ).

Desigur, această diferență în modul de redactare nu poate fi, în sine, decisivă. Textul Directivei privind cetățenia nu este lipsit de incoerențe ( 80 ). În trecut, Curtea a extins în mod corect necesitatea unei aprecieri individuale la alte dispoziții ale Directivei privind cetățenia care nu o menționează în mod expres. Ea a făcut aceasta în special în Hotărârea McCarthy și alții ( 81 ), în cazul măsurilor luate pentru motive de abuz de drept, în temeiul articolului 35 din directiva menționată.

Totuși, Curtea trebuie să fie precaută atunci când este vorba despre a proceda astfel în ceea ce privește măsurile luate pentru motive de „sănătate publică”, în temeiul articolului 27 alineatul (1) și al articolului 29 alineatul (1) din directiva în cauză. Astfel, la fel ca guvernele belgian, român și norvegian și asemeni Comisiei, observăm, în al treilea rând, că este logic să se acorde o marjă de apreciere mai mare statelor membre atunci când este vorba despre amenințări la adresa „sănătății publice”, spre deosebire de amenințările la adresa „ordinii publice” sau a „siguranței publice” și de comportamentele abuzive, din moment ce acestea sunt pur și simplu chestiuni diferite.

Pe de o parte, amenințările la adresa „ordinii publice” sau a „siguranței publice” decurg de regulă din comportamentul unor persoane fizice determinate, cum sunt teroriștii sau infractorii periculoși. Prin urmare, având în vedere în special importanța dreptului la liberă circulație de care beneficiază cetățenii Uniunii, autoritățile publice nu ar trebui, în principiu, să poată adopta măsuri generale cu titlu preventiv, precum interzicerea intrării tuturor persoanelor care călătoresc din anumite țări pentru motivul că unele dintre ele pot fi periculoase. Nu doar că s‑ar depăși astfel ceea ce este necesar în această privință, dar apreciem că, într‑o societate democratică, sub rezerva unor împrejurări cu totul excepționale, autoritățile publice nu ar trebui să fie autorizate să prezume că persoanele fizice sunt periculoase pentru simplul fapt că aparțin unei categorii de persoane atât de vaste și de generale ( 82 ). Considerații legate de demnitatea individuală sunt relevante în această privință. Astfel, în multe cazuri, o asemenea abordare s‑ar baza pe prejudecăți ( 83 ). Aceeași logică se aplică și în ceea ce privește prevenirea abuzurilor privind dreptul la liberă circulație. Chiar și atunci când se confruntă cu multe cazuri de intrare abuzivă a unor resortisanți ai țărilor terțe care pretind că sunt membri de familie ai cetățenilor Uniunii, statele membre nu pot, pentru motive de precauție, să adopte măsuri generale prin care să îi priveze pe toți acești membri de familie de dreptul de care beneficiază printre altele în temeiul Directivei privind cetățenia ( 84 ).

Pe de altă parte, amenințarea la adresa „sănătății publice” care este relevantă în temeiul articolului 29 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia, și anume riscul de răspândire a anumitor „boli cu potențial epidemic” sau a „altor boli infecțioase sau parazitare contagioase” pe teritoriul unui stat membru, nu este în general legată de comportamentul unor persoane fizice determinate. Situația epidemiologică dintr‑o anumită țară poate fi o considerație relevantă în această privință ( 85 ). În anumite împrejurări, în funcție de gradul de contagiozitate al bolilor menționate, o mare parte din populație sau chiar toată populația poate fi infectată. În acest context, măsurile individuale luate la punctul de intrare sau de ieșire a călătorilor de pe teritoriul unui stat membru, pe baza unor simptome vizibile sau a expunerii confirmate la bolile în cauză, nu ar fi întotdeauna suficient de eficiente pentru a împiedica sau a limita răspândirea lor ( 86 ). Astfel, pot fi necesare în acest sens restricții generale privind libera circulație, adoptate cu titlu preventiv, care vizează de exemplu toate persoanele care călătoresc din anumite țări sau regiuni cu „risc ridicat”. Este necesar ca articolul 27 alineatul (1) și articolul 29 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia să fie interpretate în consecință. Deși, întrucât constituie derogări, se impune ca aceste dispoziții să fie interpretate în sens strict ( 87 ), interpretarea respectivă trebuie totuși să garanteze că ele sunt adecvate scopului lor ( 88 ). În plus, potrivit articolului 168 alineatul (1) TFUE, „[î]n definirea și punerea în aplicare a tuturor politicilor și acțiunilor Uniunii se asigură un nivel ridicat de protecție a sănătății umane”, inclusiv libera circulație a persoanelor – un imperativ atât de important încât este reafirmat în a doua teză a articolului 35 din cartă. Controlul epidemiilor este o parte inerentă a obiectivului menționat ( 89 ).

Există un contraargument final care trebuie examinat înainte de încheierea acestei secțiuni. Astfel, articolele 30 și 31 din Directiva privind cetățenia conțin garanții pentru cetățenii Uniunii supuși unor măsuri care restrâng drepturile de care beneficiază aceștia în temeiul directivei respective. Autoritățile naționale sunt obligate, în conformitate cu articolul 30 alineatele (1) și (2), să notifice „persoanele interesate [...] cu privire la orice decizie adoptată în temeiul articolului 27 alineatul (1)” și, respectiv să le informeze cu privire la „motivele de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică pe care se bazează decizia luată în cazul lor”. Mai mult, potrivit articolului 31 alineatul (1) din directiva menționată, aceste autorități trebuie să se asigure că „persoanele interesate” au acces la căile de atac „pentru a contesta o decizie luată împotriva lor din motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică”.

În acest context, potrivit Nordic Info, faptul că dispozițiile respective fac referire în mod constant la „decizii” care vizează anumite „persoane interesate” indică în mod necesar că, în temeiul articolului 27 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia, chiar și pentru motive de „sănătate publică” pot fi luate numai măsuri individuale. S‑ar putea susține totodată în mod legitim că, întrucât garanțiile în discuție sunt destinate, potrivit formulării utilizate de Curte, „să permită persoanei în cauză să prezinte împrejurări și considerații referitoare la situația sa individuală” ( 90 ), autorizarea statelor membre să adopte, în temeiul dispoziției menționate, măsuri cu aplicabilitate generală ar putea să le golească de conținut.

Totuși, considerăm că nu aceasta este situația. În primul rând, după cum subliniază Comisia, articolele 30 și 31 din Directiva privind cetățenia nu au drept scop să delimiteze tipul de măsuri care pot fi adoptate în temeiul articolului 27 alineatul (1) din această directivă, ci numai să prevadă anumite garanții necesare atunci când sunt luate asemenea măsuri. Faptul că articolele 30 și 31 utilizează termenul „decizie”, iar nu termenii mai largi „restricții” sau „măsuri”, reflectă pur și simplu faptul că, după cum se poate deduce din cele de mai sus, această directivă impune adesea luarea unor măsuri individuale și că, în mod evident, legiuitorul Uniunii a avut în vedere măsurile respective la redactarea dispozițiilor în cauză. În general, termenii „măsuri” și „decizii” sunt utilizați aparent în același sens în Directiva privind cetățenia și nu întotdeauna în mod coerent ( 91 ), în sensul că nu se poate trage nicio concluzie din utilizarea unui termen sau a celuilalt într‑o anumită dispoziție. În al doilea rând, deși la redactarea dispozițiilor menționate nu au fost avute în vedere măsuri generale, aceasta nu înseamnă că posibilitatea adoptării unor astfel de măsuri pentru motive de „sănătate publică” le‑ar priva pe acestea de orice efect util. Cetățenii Uniunii trebuie să aibă totuși posibilitatea, într‑o anumită măsură, „să prezinte împrejurări și considerații referitoare la situația [lor] individuală”. Vom reveni asupra acestui aspect la punctele 115-119 de mai jos.

Am arătat, în secțiunile anterioare, de ce măsurile naționale precum cele contestate în litigiul principal pot fi justificate, în principiu, în temeiul articolului 27 alineatul (1) coroborat cu articolul 29 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia.

Totuși, pentru a fi pe deplin compatibile cu dispozițiile respective, astfel de măsuri trebuie să îndeplinească toate condițiile care decurg din acestea. Mai precis, ele trebuie să fi fost puse în aplicare ca răspuns la o amenințare gravă, reală și relevantă pentru „sănătatea publică” (1) și să respecte principiile securității juridice (2), egalității de tratament (3), precum și proporționalității (4). Revine statului membru în cauză sarcina de a demonstra că aceasta este situația. În plus, instanța de trimitere, care este singura competentă să aprecieze situația de fapt, va avea în final sarcina de a stabili dacă condițiile menționate sunt îndeplinite în litigiul principal. Curtea poate însă furniza orientări în această privință pe baza informațiilor de care dispune. În acest scop, vom examina aceste condiții pe rând în secțiunile care urmează.

După cum s‑a arătat mai sus, utilizarea justificării privind „sănătatea publică” prevăzute la articolul 27 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia este reglementată la articolul 29. Acesta conține o definiție exactă a împrejurărilor relevante în care asemenea motive pot fi invocate în mod valabil ( 92 ). Potrivit alineatului (1) al acestuia, numai anumite boli pot justifica punerea în aplicare a unor măsuri de restricționare a liberei circulații. Printre acestea se numără „bolile cu potențial epidemic, astfel cum sunt acestea definite de documentele relevante ale [OMS]” – și anume, Regulamentul sanitar internațional (2005) (denumit în continuare „RSI”) ( 93 ).

COVID-19 se încadrează în mod evident în această categorie. Amintim că, la 30 ianuarie 2020 ( 94 ), directorul general al OMS a stabilit că apariția bolii în cauză constituia o „urgență de sănătate publică de interes internațional” în sensul acestui instrument ( 95 ). În plus, la 11 martie 2020, având în vedere creșterea exponențială a numărului de cazuri raportate și de țări afectate, aceeași instituție a calificat COVID-19 drept pandemie ( 96 ).

Totuși, faptul că anumite măsuri au fost adoptate în vederea combaterii unei astfel de boli nu este suficient pentru a le considera justificate în conformitate cu articolul 27 alineatul (1) și articolul 29 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia. Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, atunci când autoritățile publice invocă motive de „sănătate publică” ca justificare pentru restrângerea dreptului la liberă circulație de care beneficiază cetățenii Uniunii, ele trebuie să demonstreze în mod satisfăcător că măsurile în cauză sunt necesare pentru a proteja efectiv interesele vizate de dispozițiile menționate ( 97 ). Deși chiar din rațiunea care stă la baza articolului 29 alineatul (1) rezultă că, în general, bolile menționate în cadrul său sunt considerate ca reprezentând o amenințare gravă la adresa „sănătății publice”, cetățenilor Uniunii nu le pot fi impuse măsuri preventive împotriva unei astfel de boli în mod sistematic ( 98 ): este necesar ca amenințarea respectivă să fie reală, iar nu doar ipotetică, în împrejurările date. În consecință, autoritățile publice trebuie să demonstreze, prin efectuarea unei evaluări a riscurilor, întemeiată pe cele mai fiabile date științifice disponibile la data faptelor și pe cele mai recente rezultate ale cercetării internaționale, probabilitatea materializării amenințării în cauză, precum și gravitatea impactului asupra „sănătății publice” în cazul concretizării sale ( 99 ).

Totuși, după cum au susținut guvernele interveniente și Comisia, din jurisprudența Curții rezultă totodată că, atunci când, după efectuarea unei astfel de evaluări a riscurilor, rămâne o anumită incertitudine cu privire la existența sau întinderea riscului pentru „sănătatea publică” invocat, dar persistă probabilitatea de a se aduce o atingere reală acestui interes în ipoteza materializării riscului, un stat membru poate să ia măsuri, în temeiul principiului precauției, fără a trebui să aștepte până când caracterului real și grav al riscului respectiv devine absolut evident ( 100 ). Deși este totuși necesar să se dovedească necesitatea măsurilor de precauție, sarcina probei este redusă în asemenea împrejurări, permițând autorităților naționale să acționeze cu urgența necesară. Prin urmare, o instanță chemată să evalueze asemenea măsuri trebuie să se limiteze, în opinia noastră, la controlul aspectului dacă aprecierea autorităților referitoare la existența unei amenințări reale și grave la adresa „sănătății publice” se întemeiază pe motive rezonabile.

În prezenta cauză, nu se contestă faptul că aceasta a fost situația în cazul COVID-19, în perioada de vârf a „primului val” al pandemiei în Uniunea Europeană. La momentul respectiv, creșterea exponențială a numărului de cazuri a transformat apariția bolii menționate într‑o „criză sanitară”. Independent de incertitudinea științifică legată de sursa, transmisibilitatea, dinamica infecției și efectele noului (pe atunci) coronavirus, autoritățile publice aveau motive rezonabile mai mult decât suficiente pentru a crede că pandemia reprezenta o amenințare reală și gravă la adresa securității în domeniul serviciilor medicale – întrucât sistemele naționale de sănătate făceau față cu greu numărului de persoane care trebuiau spitalizate –, precum și la adresa vieții și integrității fizice a populației lor. Mai mult, este greu de contestat observația potrivit căreia, la momentul respectiv, pandemia „putea avea consecințe foarte grave nu doar pentru sănătate, ci și pentru societate, economie, funcționarea statului și viață în general” ( 101 ).

În consecință, autoritățile publice puteau să considere, în mod cel puțin rezonabil, că controlul răspândirii COVID-19 devenise o necesitate pentru protejarea sistemelor lor de sănătate și atenuarea consecințelor virusului asupra societății în ansamblul său și că, în acest scop, era necesar printre altele să pună în aplicare o serie de „măsuri nefarmaceutice”, inclusiv restricții de călătorie, pentru a încerca să încetinească transmiterea comunitară ( 102 ) a bolii ( 103 ).

Totuși, problema decisivă pentru cauza care face obiectul procedurii principale este aceea dacă acest lucru era încă valabil în Belgia la momentul adoptării și al punerii în aplicare a măsurilor contestate în detrimentul Nordic Info – și anume aproximativ la începutul lunii iulie 2020. Astfel, legalitatea acestor măsuri trebuie să fie apreciată în funcție de contextul existent la momentul respectiv ( 104 ).

La data respectivă, gravitatea „primului val” trecuse. O ameliorare a situației epidemiologice generale în Uniunea Europeană era vizibilă încă din luna mai, ceea ce a constituit un motiv de „optimism prudent” ( 105 ), într‑o măsură atât de mare, încât Comisia a invitat statele membre să ia în considerare relaxarea treptată și, în cele din urmă, ridicarea restricțiilor de călătorie pe care le instituiseră între ele în primele zile ale lunii martie ( 106 ). Această ameliorare a fost confirmată în iunie. În consecință, mai multe state membre au ridicat restricțiile respective începând cu data de 15 iunie, iar Comisia le‑a încurajat pe celelalte să facă același lucru. Restricția temporară a călătoriilor neesențiale în Uniunea Europeană a fost de asemenea atenuată la data de 30 iunie ( 107 ).

Totuși, guvernul belgian susține că, deși situația epidemiologică în Uniunea Europeană la începutul lunii iulie se îmbunătățise în ansamblu, pandemia nici nu încetase, nici nu era pe deplin sub control. De fapt, această situație era foarte diferită de la o țară la alta. Deși ea fusese stabilizată în Belgia, date obiective ( 108 ) indicau creșteri semnificative ale infectărilor care avuseseră loc în alte state membre, inclusiv în Suedia. Având în vedere natura foarte contagioasă a virusului ( 109 ), autoritățile belgiene au considerat că riscul unei reapariții de maximă amploare a pandemiei pe teritoriul național – un (pe atunci) potențial „al doilea val” – era real, mai ales dacă măsurile de limitare a răspândirii sale ar fi fost ridicate prea devreme în vederea începerii concediilor de vară. Astfel, au decis să mențină o parte din măsurile respective, inclusiv restricțiile de călătorie contestate, adaptându‑le însă totodată la riscul existent.

În opinia noastră, evaluarea de către autoritățile belgiene a riscului pentru „sănătatea publică” la data faptelor pare rezonabilă, având în vedere principiul precauției ( 110 ). Astfel, măsurile contestate păreau justificate în temeiul articolului 27 alineatul (1) și al articolului 29 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia. Faptul că, la momentul respectiv, nu exista încă niciun tratament sau vaccin autorizat și/sau eficient pentru atenuarea impactului pe care virusul l‑ar putea avea asupra populației tinde să confirme caracterul rezonabil al evaluării menționate. Totuși, după cum arată Comisia, amploarea riscului ar fi depins și de capacitatea previzibilă a sistemului de sănătate belgian, printre altele, de a face față unui eventual nou val de infectări pe teritoriul național, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere ( 111 ).

În schimb, faptul că alte state membre au ridicat, aproximativ în aceeași perioadă, o parte sau toate măsurile pe care le‑au instituit pentru a limita transmiterea virusului nu este decisiv în această privință. Astfel, dat fiind că, în primul rând, sănătatea și viața umană ocupă primul loc între interesele protejate de Tratatul FUE ( 112 ), în al doilea rând, competența în materie aparține în esență statelor membre ( 113 ) și, în al treilea rând, că orice acțiune a Uniunii trebuie să respecte „responsabilitățile” statelor membre în materie ( 114 ), Curtea a statuat în repetate rânduri că revine statelor membre sarcina de a decide în special „la ce nivel intenționează să asigure protecția sănătății publice” și că, în consecință, este necesar să li se recunoască „o marjă de apreciere” în acest domeniu ( 115 ). Astfel, deși unele state membre au considerat în mod evident că nivelul de risc legat de COVID-19 era acceptabil, acest lucru nu repune în discuție caracterul rezonabil al evaluării de către autoritățile belgiene a necesității unor măsuri de precauție în Belgia ( 116 ).

Deși, la prima vedere, autoritățile belgiene aveau motive legitime să pună în aplicare măsuri de precauție la data faptelor, pentru a fi compatibile cu articolul 27 alineatul (1) și articolul 29 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia, aceste măsuri trebuiau în plus să fie și transparente, adică să respecte principiul securității juridice. Acest principiu impune în special ca normele de drept să fie clare și precise, iar efectele lor să fie previzibile, mai ales atunci când produc, ca în cazul de față, consecințe defavorabile pentru persoanele fizice și pentru întreprinderi ( 117 ).

În opinia noastră, măsurile contestate au fost formulate cu suficientă claritate și precizie pentru a permite persoanelor interesate să își adapteze comportamentul. În primul rând, măsurile au fost clar definite – interdicție de călătorie, cerințe privind carantina și testarea. În al doilea rând, lista țărilor cu „risc ridicat”/„roșii” pentru care se aplicau era disponibilă pe o pagină de internet dedicată acestui scop și, astfel, ușor accesibilă. În al treilea rând, este adevărat că măsurile respective s‑au întemeiat pe o noțiune – cea de călătorie „neesențială” – al cărei caracter deschis a creat o anumită incertitudine pentru persoanele care doreau să se deplaseze către și dinspre Belgia. Guvernul belgian a arătat că, deși noțiunea menționată nu era explicată în reglementarea aplicabilă, o listă exemplificativă a motivelor călătoriilor considerate ca fiind „esențiale” era totuși disponibilă online, listă care corespundea celei aplicabile în contextul restricției temporare asupra călătoriilor neesențiale către Uniunea Europeană ( 118 ). Fără îndoială, acest lucru a ajutat persoanele interesate să înțeleagă dacă deplasarea pe care doreau să o facă putea sau nu putea să fie considerată „esențială”. Totuși, dacă anumite călătorii erau în mod clar interzise pe baza listei respective – călătoriile turistice, de exemplu – anumite mențiuni care figurează pe lista în cauză, precum „deplasarea din motive familiale imperative”, aveau de asemenea o formulare deschisă. În această privință, considerăm că autoritățile naționale erau obligate, în temeiul principiului securității juridice, să instituie un mecanism care să permită publicului să întrebe în prealabil, prin mijloace adecvate, dacă un anumit motiv de călătorie – de exemplu, legat de familie – era sau nu era considerat „esențial”, astfel încât să poată evita confruntarea cu un refuz neașteptat la momentul plecării sau al sosirii. De fapt, guvernul belgian a arătat că a pus la dispoziție o secțiune online cu „Întrebări frecvente” referitoare la acest subiect. Ori de câte ori publicul a adresat o asemenea întrebare în mod frecvent, autoritățile au furnizat răspunsul în cadrul său. Cerința pe care tocmai am explicat‑o pare să fie astfel îndeplinită.

Pentru a fi compatibile cu articolul 27 alineatul (1) și cu articolul 29 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia, măsurile contestate trebuiau de asemenea să fie aplicate în mod nediscriminatoriu ( 119 ).

Acest aspect poate fi abordat pe scurt, întrucât se pare că, în mod clar, aceasta a fost situația. În primul rând, interdicția de ieșire de pe teritoriul belgian către țări cu „risc ridicat”/„roșii” se aplica indiferent de cetățenia călătorilor. În al doilea rând, în ceea ce privește interdicția de intrare, este adevărat că măsura respectivă nu se aplica resortisanților belgieni și resortisanților altor state membre care își aveau reședința în Belgia, dar era impusă celorlalți cetățeni ai Uniunii. Totuși, această diferență de tratament este justificată, întrucât categoriile de persoane menționate nu se află într‑o situație comparabilă ( 120 ). În al treilea rând, carantina și testele erau obligatorii pentru rezidenții belgieni la întoarcerea lor din aceleași țări, indiferent de cetățenia lor.

Pentru a fi compatibile cu articolul 27 alineatul (1) și cu articolul 29 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia, măsurile contestate trebuiau în plus să respecte principiul proporționalității ( 121 ). După cum se va arăta în detaliu în secțiunile următoare, evaluarea îndeplinirii acestei cerințe include o examinare a trei criterii cumulative, și anume dacă aceste măsuri erau „adecvate” (i), „necesare” (ii) și „proporționale stricto sensu” (iii).

Totuși, înainte de a analiza în mod detaliat fiecare criteriu, sunt necesare unele clarificări referitoare la nivelul de control aplicabil în cazul acestui principiu în prezenta cauză. După cum arată guvernul norvegian, în materie de sănătate publică se impune o anumită reținere în această privință. Astfel, Curtea a statuat în repetate rânduri că, în conformitate cu „marja de apreciere” de care statele membre beneficiază în domeniul respectiv, acestora le revine sarcina de a decide nu doar la ce nivel intenționează să asigure protecția sănătății publice pe teritoriul lor, ci și „în ce mod trebuie atins acest nivel” ( 122 ). Mai mult, marja de apreciere menționată este deosebit de largă în împrejurări precum cele aflate în discuție în litigiul principal, în care autoritățile publice încearcă să reacționeze la o pandemie cauzată de un virus nou, într‑un stadiu încă relativ timpuriu și incert al acestui eveniment, cu timp sau cunoștințe limitate pentru identificarea celor mai adecvate măsuri. Într‑o astfel de situație, principiul precauției impune ca autoritățile publice să dispună de o marjă de manevră semnificativă ( 123 ).

Mai precis, aceasta nu înseamnă că autoritățile respective au beneficiat de o formă de carte blanche în ceea ce privește reacția lor la pandemia de COVID-19, astfel încât trebuie să fie exclus controlul judiciar al acțiunilor lor în această privință. De fapt, controlul judiciar este cu atât mai necesar cu cât, dată fiind urgența situației, măsurile introduse pentru combaterea răspândirii bolii menționate au fost adesea adoptate doar de guverne, fără a se urma procesul decizional democratic normal și în special fără control parlamentar ex ante.

Astfel, pentru a concilia, pe de o parte, această marjă largă de apreciere și, pe de altă parte, necesitatea respectării normelor juridice, întinderea controlului judiciar în cazul principiului proporționalității în prezenta cauză trebuie, în opinia noastră, să se limiteze și în speță la aspectul dacă autoritățile puteau considera în mod rezonabil că măsurile contestate erau adecvate și necesare în vederea gestionării riscului pentru „sănătatea publică” analizat mai sus și proporționale stricto sensu ( 124 ).

Dorim să precizăm totodată de la bun început că, aproximativ la data faptelor, instituțiile Uniunii au adoptat ( 125 ), în temeiul competenței limitate a Uniunii Europene în domeniul sănătății publice ( 126 ), o serie de comunicări, recomandări și orientări pentru a promova un anumit nivel de coordonare între diferitele măsuri adoptate de statele membre ca răspuns la pandemie ( 127 ). Deși, prin definiție, aceste instrumente legislative de tip soft‑law nu erau obligatorii pentru statele membre, ele trebuiau totuși să le ia în considerare, în mod corespunzător, în conformitate cu principiul cooperării loiale. Astfel, principiile și normele recomandate care au fost enunțate în cadrul lor sunt elemente contextuale relevante în prezenta cauză.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, cerința ca orice măsură care restrânge libera circulație să fie „adecvată” include două criterii cumulative: măsura în cauză trebuie, în primul rând, să fie de natură să contribuie la realizarea obiectivului urmărit, precum și, în al doilea rând, să „răspundă în mod veritabil preocupării de a‑l atinge și dacă este pusă în practică într‑un mod coerent și sistematic” ( 128 ).

Pentru a îndeplini prima parte a cerinței privind „caracterul adecvat”, guvernul belgian trebuia să demonstreze că restricțiile de călătorie precum cele contestate puteau contribui la prevenirea riscului unei noi creșteri a cazurilor de COVID-19 pe teritoriul belgian. Sunt necesare dovezi științifice concordante în acest sens. Acestea fiind spuse și, în cazul de față, în temeiul principiului precauției, sarcina probei este redusă. Astfel, la data faptelor, chiar dacă amenințarea reprezentată de pandemie părea reală și gravă, exista un grad semnificativ de incertitudine legată de soluțiile disponibile pentru combaterea sa.

În această privință, guvernul menționat susține că, deși nu era posibil să se stabilească cu certitudine, la data faptelor, că măsurile în cauză ar avea un efect preventiv, era totuși rezonabil să se presupună, pe baza informațiilor științifice disponibile la momentul respectiv, că ele ar putea avea un asemenea efect. În special, a existat un „consens larg” între experții medicali naționali și consilierii guvernului asupra faptului că deplasările internaționale ale persoanelor au contribuit în mod semnificativ la răspândirea COVID-19. Prin urmare, restricționarea acestor deplasări a părut să fie o măsură adecvată pentru controlul pandemiei.

Suntem de acord că autoritățile belgiene puteau presupune în mod rezonabil că restricțiile de călătorie ar putea contribui la atingerea obiectivului de „sănătate publică” urmărit. Totuși, sunt necesare clarificări suplimentare în această privință, întrucât contribuția menționată nu este atât de evidentă cum s‑a sugerat Curții de către guvernele interveniente și de către Comisie.

Astfel, în ceea ce privește baza științifică a unor astfel de măsuri, observăm că, înainte de COVID-19, se considera în general că restricțiile de călătorie nu sunt eficiente pentru stoparea bolilor epidemice ( 129 ). În consecință, în primele săptămâni ale pandemiei, OMS nu a recomandat punerea în aplicare a unor astfel de restricții față de China sau alte țări ( 130 ). Or, după cum se știe, majoritatea țărilor nu au ținut seama de recomandarea OMS în acest sens ( 131 ). Chiar instituțiile Uniunii au aprobat restricțiile de călătorie instituite în cadrul Uniunii Europene de statele membre și au recomandat punerea în aplicare a restricționării temporare coordonate a călătoriilor neesențiale către Uniunea Europeană, considerând că afluxul semnificativ de persoane care călătoresc din țările afectate de virus implica „importul” unui număr considerabil de cazuri „străine” de COVID-19 în țările lor de sosire, ceea ce putea să producă și chiar a produs focare epidemice locale ( 132 ). În acest context, diverse lucrări științifice publicate în primăvara anului 2020 au sugerat că restricțiile de călătorie respective au contribuit într‑adevăr la limitarea sau cel puțin la întârzierea sosirii și a apariției inițiale a bolii în țările în cauză ( 133 ). De fapt, OMS însăși și‑a revizuit în final poziția și a considerat că măsurile menționate aveau o anumită valoare în această privință ( 134 ).

Trebuie remarcat însă că, la data faptelor din litigiul principal, COVID-19 prinsese deja rădăcini pe teritoriul belgian. Se putea pune în mod legitim la îndoială scopul restricționării circulației internaționale după ce virusul se răspândise deja în rândul populației locale. Totuși, după cum susține guvernul belgian și, deși probele în materie disponibile la momentul respectiv erau limitate și neconcludente ( 135 ), era rezonabil să se presupună că, într‑un context în care, în primul rând, situația epidemiologică varia în mod semnificativ de la un stat membru la altul, unele țări înregistrând o rată ridicată de transmitere a virusului, în timp ce pe teritoriul belgian situația era sigură prin comparație ( 136 ), și în care, în al doilea rând, în condițiile în care se apropia vara, era de așteptat ca un aflux mare de călători să sosească sau să se întoarcă din acele țări cu incidență mai ridicată pentru motive legate de turism, era logic să se mențină anumite restricții de călătorie între Belgia și aceste țări. Acestea puteau contribui – într‑o măsură limitată, dar apreciabilă ( 137 ) – la prevenirea riscului unei noi creșteri a cazurilor de COVID-19 pe teritoriul belgian. Astfel, ele puteau împiedica un import semnificativ de cazuri de COVID-19 „străine” care puteau, la rândul lor, să bulverseze echilibrul local fragil. De fapt, însăși OMS a avut în vedere posibilitatea de a pune în aplicare sau de a menține asemenea restricții ca fiind una dintre măsurile adecvate pentru limitarea transmiterii comunitare într‑un asemenea context ( 138 ).

În mod evident, odată ce pare stabilit – într‑o măsură rezonabilă – că restricționarea deplasărilor internaționale ale persoanelor ar putea contribui la limitarea răspândirii COVID-19, nu există nicio îndoială că, după cum a susținut guvernul intervenient în fața Curții, interdicția contestată privind călătoriile „neesențiale” era adecvată pentru limitarea unor asemenea deplasări între Belgia și țările cu „risc ridicat” în cauză. Interdicția de „intrare” a prevenit riscul „aducerii” unor cazuri de boală de către călătorii care veneau din aceste zone. Interdicția de „ieșire” i‑a împiedicat pe rezidenții belgieni să călătorească în zonele respective cu același rezultat la întoarcerea lor. În plus, cerințele privind carantina și testarea în vederea depistării impuse rezidenților belgieni permiteau autorităților, după cum susține guvernul belgian, să urmărească îndeaproape starea lor de sănătate, ceea ce era de natură să contribuie la detectarea și izolarea cazurilor suspectate importate, limitându‑se astfel riscul de transmitere la populația locală ( 139 ).

Problema dacă restricțiile de călătorie contestate „au răspuns cu adevărat” preocupării pentru atingerea obiectivului de „sănătate publică” urmărit depinde de aspectul dacă aceste măsuri au făcut parte dintr‑o strategie mai amplă de limitare a răspândirii COVID-19 ( 140 ). Aceasta pare să fi fost situația. Guvernul belgian a arătat că alte „măsuri nefarmaceutice” destinate să împiedice transmiterea comunitară – precum măsurile de igienă, testare, izolare și urmărire a contactelor – erau în vigoare la data faptelor. În plus, apreciem că din această cerință rezultă că, atunci când un stat membru restrânge, așa cum a procedat Belgia la momentul respectiv, deplasările către și dinspre alte state membre din cauza situației lor epidemiologice comparativ mai grave, coerența cere ca acesta să impună restricții similare în cazul deplasărilor către și dinspre zonele situate în interiorul teritoriului național care au o situație epidemiologică la fel de gravă ( 141 ). Din dosar nu reiese cu claritate dacă aceasta era situația în Belgia la data faptelor. În opinia noastră, acest lucru trebuie să fie verificat de instanța de trimitere.

În ceea ce privește aspectul dacă măsurile contestate au fost puse în aplicare în mod coerent și sistematic, amintim că aplicarea lor depindea de situația epidemiologică din țările în cauză, ceea ce este în mod vădit în concordanță cu obiectivul de sănătate publică urmărit. Mai mult, toate țările cu o situație epidemiologică similară au fost tratate în același mod în această privință. În plus, evaluarea situației menționate din fiecare țară a fost efectuată pe baza unor date suficient de fiabile și actualizate furnizate de ECDC ( 142 ) – ceea ce a contribuit fără îndoială la coerența sistemului global.

În opinia noastră, faptul că restricțiile contestate nu se aplicau călătoriilor în scopuri „esențiale” nu pune sub semnul întrebării coerența lor. Astfel, un număr limitat de motive pentru călătorii erau recunoscute ca fiind „esențiale”. În consecință, întinderea acestei excluderi nu era de natură să împiedice realizarea obiectivului de sănătate publică urmărit ( 143 ). De fapt, excluderea menționată era o necesitate din perspectiva obiectivului în cauză. Împiedicarea unora dintre aceste călătorii „esențiale”, în special deplasarea lucrătorilor „esențiali” precum profesioniștii din domeniul sănătății, ar fi dăunat luptei împotriva COVID-19. În sfârșit, după cum vom arăta în mod detaliat mai jos, excluderea respectivă era necesară pentru asigurarea strictei proporționalități a măsurilor în discuție ( 144 ). În plus, amintim că „ținta” măsurilor era un potențial aflux de călători în scopuri turistice care, în mod constant, nu erau vizați în niciun caz de această excludere.

Cerința ca orice măsură care restrânge libera circulație să fie „necesară” include de asemenea două condiții. Trebuie să se verifice, în primul rând, dacă există măsuri alternative care ar fi la fel de eficiente ca măsura aleasă pentru atingerea obiectivului urmărit, fiind în același timp mai puțin constrângătoare ( 145 ), și, în al doilea rând, dacă această măsură este „strict necesară”, altfel spus, nu depășește ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivului respectiv ( 146 ).

Cu titlu introductiv, amintim că revine fiecărui stat membru sarcina de a decide atât nivelul la care înțelege să asigure protecția sănătății publice pe teritoriul său, cât și modul în care această protecție trebuie furnizată – cu condiția să fie îndeplinite cerințele impuse de dreptul Uniunii. Faptul că este posibil ca alte state membre să fi impus măsuri mai puțin stricte nu este, așadar, decisiv ( 147 ). În mod evident, cu cât este mai ridicat nivelul de protecție a sănătății publice, cu atât sunt mai stricte măsurile necesare pentru atingerea lui. Este clar că, în cazul de față, Belgia a urmărit un nivel ridicat de protecție.

În legătură cu existența unor alternative la restricțiile de călătorie contestate, care să fie la fel de eficiente pentru protejarea sănătății publice, dar în același timp mai puțin constrângătoare pentru libertatea de circulație, observăm că sarcina probei impusă autorităților naționale în această privință nu poate merge până la a le impune să demonstreze că nicio altă măsură imaginabilă nu putea constitui o alternativă la fel de viabilă ( 148 ). Astfel, în prezenta cauză, nu este necesar să se examineze fiecare măsură care poate fi imaginată. O examinare a alternativelor celor mai evidente, care au fost discutate în fața Curții, este suficientă.

În primul rând, faptul de a impune doar anumitor călători măsuri individuale de refuz de intrare sau de carantină, de exemplu celor care prezintă simptome ale bolii, ar fi fost, desigur, o măsură mai puțin constrângătoare. Totuși, ea nu ar fi fost la fel de eficientă pentru a preveni riscul „importului” de cazuri de COVID-19, la nivelul urmărit de autoritățile belgiene. Chiar presupunând că depistarea simptomelor tuturor călătorilor la punctul lor de intrare pe teritoriul belgian ar fi fost realizabilă, era rezonabil să se presupună că o astfel de depistare ar permite numai identificarea anumitor purtători ai bolii și că o parte dintre aceștia, și anume persoanele asimptomatice și presimptomatice, ar fi putut trece prin filtru fără a fi detectați ( 149 ). Depistarea generală a călătorilor prin teste rapide ar fi prezentat deficiențe similare ( 150 ).

În al doilea rând, nici simpla impunere a carantinei în cazul tuturor călătorilor care sosesc sau se întorc din țări cu „risc ridicat” nu ar fi fost la fel de eficientă pentru atingerea nivelului de protecție urmărit de guvernul belgian ca o interdicție de călătorie către și dinspre aceste țări, cu aplicarea cerințelor referitoare la carantină numai în cazul rezidenților. În mod clar, plasarea în carantină a călătorilor pentru o perioadă adecvată contribuie, într‑o anumită măsură, la atenuarea riscului menționat mai sus ( 151 ). Teoretic, ea garantează că toate persoanele, inclusiv purtătorii asimptomatici și cei aflați în faza presimptomatică, de incubație, sunt izolați de restul populației locale și, astfel, nu provoacă infectări în lanț. Totuși, după cum susțin guvernele belgian și norvegian, deși o interdicție de călătorie previne riscul importului de cazuri „străine” de COVID-19 pe teritoriul național, carantina este, în schimb, doar o măsură corectivă, care acționează atunci când asemenea cazuri au fost deja importate și, în funcție de modalitățile sale, este doar parțial eficace pentru atenuarea riscului de transmitere în continuare către populația locală. Impunerea plasării persoanelor în carantină la domiciliu, după cum se pare că a fost situația în speță, prezintă asemenea deficiențe. Dincolo de faptul că este posibil ca persoanele respective să nu își respecte pe deplin obligația de a se izola, ele împart adesea locuințele cu membri de familie care ar putea, la rândul lor, să fie infectați și să răspândească boala ( 152 ).

În ceea ce privește aspectul dacă restricțiile de călătorie contestate nu au depășit ceea ce era necesar pentru atingerea obiectivului de „sănătate publică” urmărit, amintim că aceste măsuri se aplicau numai în raport cu țările considerate ca prezentând un risc ridicat de infectare pentru călători. Mai mult, s‑ar părea – deși acest lucru trebuie verificat de instanța de trimitere – că, de fiecare dată când datele referitoare la rata de infectare în interiorul unei anumite țări, la nivel regional, erau disponibile, restricțiile se aplicau în mod mai direcționat, doar pentru deplasările între Belgia și regiunile problematice ( 153 ).

Desigur, poate era posibilă elaborarea unor măsuri mai adaptate, ceea ce ar fi putut permite o abordare chiar mai precis direcționată. Evaluarea situației epidemiologice dintr‑o anumită țară ar fi putut să fie nuanțată. Considerații precum rata de testare, structura populației etc. ar fi putut permite o evaluare mai precisă ( 154 ). Totuși, în mod evident, aceasta ar fi făcut ca evaluarea respectivă să fie mai complexă, în condițiile în care era esențial să se acționeze rapid. După cum arată guvernele belgian și norvegian, dreptul Uniunii permite autorităților naționale să adopte norme care sunt ușor de aplicat și de impus, chiar dacă poate nu conduc la o soluție perfectă pentru fiecare situație ( 155 ).

Amintim totodată că, pentru a îndeplini cerința aflată în discuție în prezenta secțiune, măsurile care restrâng dreptul la liberă circulație trebuie de asemenea să fie însoțite de anumite cerințe, de natură să garanteze că o ingerință în acest drept este limitată în mod efectiv la strictul necesar ( 156 ).

În cazul de față, o primă garanție împotriva unei astfel de ingerințe inutile a constat, în opinia noastră, în reevaluarea periodică a restricțiilor de călătorie contestate ( 157 ). După cum au subliniat guvernele interveniente și Comisia, situația epidemiologică din fiecare țară sau regiune a fost reexaminată în mod regulat pentru a se garanta aplicarea acestor restricții, în cazul unei anumite zone, atât timp cât situația respectivă era problematică. Datele privind ratele de infectare naționale sau regionale erau, se pare, actualizate săptămânal ( 158 ), astfel încât autoritățile publice să poată adapta clasificarea pe culori a țărilor în mod dinamic ( 159 ). În ceea ce privește necesitatea generală a acestor măsuri, revine instanței de trimitere sarcina să verifice dacă ordinele ministeriale relevante cuprindeau o „clauză de caducitate”, care să prevadă abrogarea lor la o anumită dată sau, cel puțin, dacă autoritățile belgiene urmăreau evoluția amenințării care le justifica.

În al doilea rând, instanța de trimitere trebuie să verifice totodată dacă garanțiile procedurale prevăzute la articolele 30 și 31 din Directiva privind cetățenia erau în vigoare. Chiar dacă, după cum am arătat la punctul 73 din prezentele concluzii, aceste dispoziții nu au fost redactate având în vedere măsuri generale precum cele aflate în discuție, garanțiile menționate totuși se aplicau. Astfel, ele erau destinate să „asigure un înalt nivel de protecție a drepturilor cetățenilor Uniunii” în cazul restricționării libertății lor de circulație, precum și „respectarea principiului conform căruia orice acțiune întreprinsă de autorități trebuie să fie motivată corespunzător” ( 160 ). Mai mult, garanțiile în cauză constituie o expresie concretă a principiul protecției jurisdicționale efective garantat la articolul 47 din cartă – ceea ce constituie un motiv în plus pentru a avea un domeniu de aplicare larg. Acestea fiind spuse, suntem de acord cu poziția guvernului belgian și a Comisiei potrivit căreia sunt necesare unele adaptări în cazul de față.

Pe de o parte, în ceea ce privește obligațiile de „notificare în scris” a „deciziei” care restrânge libera circulație a „persoanei interesate” și, respectiv, de a furniza persoanei respective informații cu privire la motivele pe care se bazează „decizia” în cauză, prevăzute la articolul 30 alineatele (1) și (2) din Directiva privind cetățenia, este evident că restricțiile de călătorie contestate nu puteau fi notificate astfel și nici informațiile furnizate în mod individual tuturor persoanelor care intrau în domeniul lor de aplicare. Totuși, protecția oferită de garanțiile menționate trebuia să fie asigurată în mod corespunzător. După cum a susținut guvernul belgian în ședință, prin faptul că informațiile despre adoptarea acestor restricții și motivele de „sănătate publică” pe care se întemeiau au fost adesea comunicate publicului larg prin diferite mijloace de mare audiență a fost îndeplinită, în opinia noastră, cerința respectivă ( 161 ).

În ceea ce privește, pe de altă parte, obligația de a permite cetățenilor Uniunii să aibă acces la căile judiciare de atac pentru a contesta o „decizie” care restrânge dreptul lor la liberă circulație, prevăzută la articolul 31 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia, aceasta nu înseamnă, în opinia noastră, că cetățenii Uniunii ar fi trebuit să aibă dreptul de a contesta în mod direct măsuri generale precum cele aflate în discuție, dacă o astfel de posibilitate nu exista în dreptul național. Astfel, considerăm că dispoziția menționată este necesar să fie interpretată în lumina articolului 47 din cartă și a cerințelor esențiale care decurg din acesta ( 162 ). Amintim că principiul protecției jurisdicționale efective garantat în cadrul său nu impune, prin el însuși, existența unei acțiuni de sine stătătoare pentru a contesta conformitatea prevederilor interne cu normele Uniunii, în măsura în care există una sau mai multe căi de atac care să permită, chiar și pe cale incidentală, asigurarea respectării drepturilor pe care justițiabilii le au în temeiul dreptului Uniunii ( 163 ).

Există mai multe moduri în care instanțele belgiene ar fi putut asigura protecția judiciară a drepturilor conferite cetățenilor Uniunii de Directiva privind cetățenia în timpul pandemiei. În primul rând, orice acțiune, de exemplu a autorităților polițienești care ar fi refuzat, pe baza restricțiilor de călătorie contestate, să lase o anumită persoană să se îmbarce pentru un zbor sau ar fi impus o sancțiune pentru încercarea de a face acest lucru, ar fi fost calificată, în sine, drept o „decizie”, în sensul articolului 31 alineatul (1) din această directivă ( 164 ) și ar fi trebuit, în consecință, să poată fi supusă controlului judiciar. În acest context, persoana interesată ar fi trebuit să aibă posibilitatea de a ridica, cu titlu preliminar, problema compatibilității cu dreptul Uniunii a măsurilor generale pe baza cărora fusese luată „decizia” respectivă. În al doilea rând, era în mod evident posibil – întrucât Nordic Info a introdus o astfel de cerere – să facă acest lucru în contextul unei cereri în despăgubiri împotriva statului ( 165 ).

În cadrul acestor căi de atac, un cetățean al Uniunii ar fi trebuit să fie în măsură nu doar să conteste compatibilitatea generală a măsurilor menționate cu dreptul Uniunii, ci și să susțină că nu ar fi trebuit să îi fie impusă respectarea lor. Persoana respectivă ar fi trebuit să fie în măsură să susțină, de exemplu, că i s‑a refuzat în mod eronat dreptul de a se îmbarca pentru zborul său, deși călătorea într‑un scop „esențial”. Instanțele ar fi trebuit să fie în măsură să controleze, de exemplu, dacă autoritățile aveau dreptul să considere că deplasarea pe care persoana în cauză intenționa să o facă, deși era legată de familie, nu intra în categoria „motivelor familiale imperative” ( 166 ) sau dacă situația sa individuală foarte specifică ar fi trebuit să justifice, dincolo de aceste categorii generale de deplasări considerate ca fiind „esențiale”, o derogare excepțională de la interdicția de călătorie ( 167 ).

Proporționalitatea stricto sensu implică o apreciere a inconvenientelor cauzate de o anumită măsură și a aspectului dacă acestea sunt proporționale în raport cu scopurile vizate ( 168 ). Această cerință a fost în mare măsură ignorată de guvernele interveniente și de Comisie în observațiile lor. Totuși, omisiunea lor este scuzabilă, întrucât etapa respectivă a controlului proporționalității lipsește în general din jurisprudența „clasică” a Curții în materie de liberă circulație ( 169 ). În schimb, ea apare în mod relativ constant în hotărârile sale referitoare la legalitatea măsurilor naționale care limitează exercitarea drepturilor fundamentale garantate de cartă, în temeiul articolul 52 alineatul (1) din cadrul său ( 170 ). În acest context, guvernul belgian și Comisia au fost întrebate de Curte în ședință dacă instanța de trimitere trebuie, în realitate, să verifice și proporționalitatea strictă a restricțiilor de călătorie contestate. Răspunsul intervenienților respectivi a fost afirmativ. Avem de asemenea convingerea că aceasta este abordarea corectă, pentru motivele care urmează.

Măsurile care restricționează libera circulație a persoanelor ridică în general probleme legate de drepturile fundamentale. Pe lângă faptul că dreptul la liberă circulație de care beneficiază cetățenii Uniunii este, în sine, protejat de cartă ( 171 ), măsurile naționale care restricționează acest drept limitează de regulă, în același timp, alte drepturi și libertăți garantate în cadrul său. Aceasta este cu siguranță situația în speță. Restricțiile de călătorie contestate, prin împiedicarea circulației între statele membre, este posibil să fi limitat, în funcție de împrejurări, (i) dreptul la viața privată și de familie protejat la articolul 7 (în măsura în care interdicția de călătorie ar fi putut în special să țină familiile despărțite) ( 172 ), (ii) dreptul la educație protejat la articolul 14 (în măsura în care ar fi putut împiedica de exemplu studenții să urmeze cursuri la o universitate străină), (iii) dreptul la muncă garantat la articolul 15 (în măsura în care ar putea împiedica persoanele să își caute de lucru în străinătate) și (iv) libertatea de a desfășura o activitate comercială protejată la articolul 16 (în special întrucât a făcut practic imposibilă furnizarea de servicii turistice legate de țările cu „risc ridicat” în cauză).

În asemenea situații, condițiile de derogare de la dreptul la liberă circulație, astfel cum sunt prevăzute la articolul 27 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia, trebuie interpretate într‑un mod conform cu cerințele care decurg din cartă. Astfel, această dispoziție nu poate permite restricționări ale liberei circulații a persoanelor care nu ar fi admisibile în temeiul articolului 52 alineatul (1) din cartă. Rezultă, în opinia noastră, că controlul proporționalității trebuie să fie la fel de strict în temeiul primei dispoziții ca și în temeiul celei de a doua.

Astfel, există o diferență semnificativă, în termeni de protecție a drepturilor fundamentale, între diferitele etape ale controlului proporționalității. Cerințele legate de „caracterul adecvat” și de „necesitate” au în vedere numai eficiența măsurilor în discuție în raport cu obiectivul urmărit. În definitiv, este vorba despre un simplu control judiciar limitat al aspectului dacă autoritățile au apreciat în mod rezonabil de corect situația de fapt în această privință. În plus, acest control depinde în mare măsură de considerații abstracte precum „nivelul de protecție” a interesului în cauză pe care autoritățile publice au urmărit să îl realizeze. După cum am arătat anterior, cu cât este mai ridicat nivelul de protecție respectiv, cu atât vor părea mai „necesare” măsurile restrictive, chiar și cele deosebit de drastice. Totuși, anumite măsuri, oricât de „necesare” ar fi pentru protejarea anumitor interese, pur și simplu afectează prea mult alte interese pentru a fi acceptabile într‑o societate democratică. Tocmai acesta este obiectul cerinței privind „proporționalitatea stricto sensu”. Potrivit cerinței menționate, avantajele care rezultă din măsurile contestate în raport cu obiectivul urmărit sunt evaluate comparativ cu inconvenientele pe care acestea le cauzează în raport cu drepturile fundamentale ( 173 ). După cum a observat avocatul general Saugmandsgaard Øe în Concluziile sale prezentate în cauza Tele2 Sverige și alții ( 174 ), acest exercițiu de evaluare comparativă „inițiază […] o dezbatere cu privire la valorile care trebuie să prevaleze într‑o societate democratică și, în definitiv, cu privire la tipul de societate în care dorim să trăim”. Această dezbatere este necesară, chiar și în cazul măsurilor de „sănătate publică” ( 175 ) și, am adăuga, în special în cazul măsurilor luate în timpul pandemiei de COVID-19, având în vedere impactul lor fără precedent asupra întregii populații a statelor membre ( 176 ).

În ceea ce privește proporționalitatea strictă a restricțiilor de călătorie contestate, observăm că, după cum am arătat anterior, pe de o parte, aceste măsuri au limitat, în funcție de împrejurări, diferite drepturi și libertăți fundamentale protejate de cartă. Pe de altă parte, ele păreau adecvate și necesare pentru urmărirea unui obiectiv de interes general recunoscut de Uniune, și anume protecția sănătății publice. În plus, după cum au subliniat guvernele belgian și norvegian, punerea în aplicare a unor astfel de măsuri trebuia să protejeze „dreptul la sănătate” al populațiilor naționale, care este recunoscut în numeroase instrumente internaționale la care statele membre sunt părți și care le impune obligații pozitive de a lua măsuri adecvate în special pentru controlul bolilor epidemice ( 177 ). În acest context, se impune menținerea unui „echilibru just” între aceste diferite drepturi și interese ( 178 ).

În mod evident, menținerea unui asemenea echilibru nu era ușoară. Menținerea sub control a pandemiei, limitând totodată impactul măsurilor sanitare asupra libertăților civile, a fost, fără îndoială, o sarcină complexă. Autoritățile publice au trebuit să facă numeroase alegeri politice, economice și sociale, iar aceasta destul de rapid, având în vedere evoluția rapidă a situației cu care se confruntau. De fapt, a fost probabil una dintre cele mai mari provocări cărora autoritățile publice au trebuit să le facă față în istoria recentă.

Evaluarea comparativă a avantajelor și a inconvenientelor unor restricții de călătorie precum cele în discuție era deosebit de dificilă. Pe de o parte, este posibil ca asemenea măsuri să fi contribuit la limitarea răspândirii COVID-19. Pe de altă parte, ele puteau cauza perturbări sociale și economice semnificative ( 179 ).

În primul rând, restricțiile de călătorie au avut un impact enorm asupra activităților comerciale și a libertății conexe garantate de articolul 16 din cartă. În special, consecințele asupra sectorului turismului au fost fără precedent. Din cauza acestor restricții, inclusiv activitățile operatorilor turistici precum Nordic Info au fost în general blocate ( 180 ). Totuși, atunci când evaluează comparativ valori concurente, autoritățile publice ar putea, în opinia noastră, să considere în mod rezonabil că sănătatea publică trebuie să prevaleze asupra unor astfel de considerații economice ( 181 ) și/sau că o pandemie necontrolată ar putea avea, pe termen lung, consecințe și mai grave asupra economiei, dacă nu s‑ar lua măsuri temporare pentru a limita răspândirea sa. În plus, au fost adoptate măsuri suplimentare la nivelul Uniunii și la nivel național pentru a se atenua impactul restricțiilor respective asupra sectorului în cauză ( 182 ).

În al doilea rând, restricțiile de călătorie au generat inconveniente semnificative pentru persoanele fizice. Aceste inconveniente apasă greu pe inima avocatului Uniunii, în măsura în care măsurile menționate au avut cel mai mare impact asupra „copilului prețuit” al dreptului Uniunii, și anume cetățeanul mobil al Uniunii. Statutul în cauză, precum și dreptul la liberă circulație aferent acestuia au fost concepute ca un mijloc de emancipare a persoanelor fizice, prin intermediul studiului, al muncii, al cultivării prieteniilor, al creării de legături de familie etc. în întreaga Uniune Europeană. Acesta a venit cu un stil de viață: pentru mulți dintre acești cetățeni, călătoriile internaționale constituie o parte esențială a vieții. Brusc, chiar mobilitatea pe care Uniunea Europeană o încurajase era acum considerată o amenințare și, în consecință, a fost restrânsă ( 183 ).

Acestea fiind spuse, este clar că, în general vorbind, restricțiile de călătorie pot avea un impact disparat asupra cetățenilor Uniunii, în funcție de împrejurări. De exemplu, a împiedica o persoană să se întoarcă acasă și/sau să se întâlnească cu cei dragi într‑o altă țară încalcă mai mult dreptul fundamental al acestei persoane la respectarea vieții private și de familie decât a o împiedica să plece într‑o călătorie turistică în Suedia. Acesta este motivul pentru care, de regulă, proporționalitatea strictă a unor astfel de măsuri trebuie să fie apreciată in concreto, ținând seama de situația individuală a persoanelor afectate ( 184 ).

Am arătat la punctul 70 de mai sus că, în ceea ce privește restricțiile de călătorie adoptate ca reacție la amenințarea reprezentată de o boală epidemică, o asemenea evaluare individuală nu ar fi adesea posibilă fără a se compromite eficacitatea unor astfel de restricții. Pot fi adoptate măsuri generale în această privință. Totuși, în această ipoteză, este necesar să se efectueze o apreciere in abstracto a proporționalității, făcându‑se distincție între diferite categorii de persoane și împrejurări, pentru a se lua în considerare faptul că anumite scopuri ale călătoriilor merită mai multă protecție decât altele și trebuie să prevaleze asupra cerințelor de sănătate publică ( 185 ).

Guvernul belgian a susținut în ședință, răspunzând la întrebări care i‑au fost adresate de Curte, că restricțiile de călătorie contestate au pornit de la această logică. În special, pentru asigurarea proporționalității stricte a acestor măsuri, persoanele care călătoresc în scopuri „esențiale”, în special pentru „motive familiale imperative”, au fost excluse din domeniul lor de aplicare.

În opinia noastră, presupunând că categoriile generale de călătorii „esențiale” erau înțelese într‑un mod suficient de larg pentru a fi îndeplinite printre altele cerințele dreptului fundamental la viață privată și de familie și că probele necesare pentru a demonstra că o călătorie era „indispensabilă” nu erau de natură să facă în practică excesiv de dificil un asemenea demers ( 186 ), acest lucru a contribuit în mod efectiv la asigurarea strictei proporționalități a măsurilor contestate ( 187 ). Totuși, dincolo de categoriile generale menționate, ar fi fost necesar totodată, în opinia noastră, ca măsurile contestate să fie puse în aplicare în mod flexibil. Alte împrejurări individuale specifice ar fi trebuit să justifice derogări excepționale la momentul punerii în aplicare. Persoanelor care se aflau temporar în Belgia ar fi trebuit să li se permită să se întoarcă în statul membru de reședință, indiferent dacă era vorba despre Suedia sau despre o altă țară cu „risc ridicat” ( 188 ). Alte împrejurări umanitare ar fi putut și ar fi trebuit de asemenea să justifice o astfel de derogare pentru motive legate de drepturile fundamentale. Sarcina de a verifica această chestiune revine instanței de trimitere.

În schimb, autoritățile publice puteau considera în mod rezonabil că deplasările în scopuri turistice, oricât de importante ar fi, trebuiau să cedeze temporar locul cerințelor de sănătate publică. În plus, în această privință, se impune să se țină seama de faptul că restricțiile în discuție se aplicau numai în raport cu anumite țări cu „risc ridicat”, în timp ce deplasările în scopuri turistice către alte țări erau permise. Acest lucru a contribuit de asemenea la respectarea proporționalității stricte a măsurilor contestate.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la prima întrebare că articolul 4 alineatul (1) și articolul 5 alineatul (1) coroborate cu articolul 27 alineatul (1) și cu articolul 29 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia trebuie interpretate în sensul că nu se opun în principiu unor măsuri naționale puse în aplicare ca reacție la amenințarea gravă și reală la adresa sănătății publice pe care o reprezintă o pandemie, măsuri care constau, pe de o parte, într‑o interdicție de călătorie către și dinspre țări în care situația epidemiologică este comparativ mai gravă decât cea care predomină în statul membru în cauză și, pe de altă parte, în cerințe privind carantina și testarea stabilite pentru rezidenți la întoarcerea lor din astfel de țări.

În fața instanței de trimitere, Nordic Info susține că, pentru a asigura respectarea restricțiilor de călătorie examinate în cadrul analizei noastre referitoare la prima întrebare, autoritățile belgiene au efectuat, la data faptelor, controale la frontierele dintre Belgia și alte state Schengen, cu încălcarea normelor din Codul Frontierelor Schengen.

Amintim că, pentru punerea în aplicare a obiectivului Uniunii de creare a „unui spațiu fără frontiere interne, în care libera circulație a persoanelor este asigurată” ( 189 ), Codul Frontierelor Schengen prevede principiul absenței controlului asupra persoanelor la trecerea „frontierelor interne” ( 190 ) dintre țările cărora li se aplică acquis‑ul Schengen, precum Belgia și Suedia ( 191 ). Articolul 22 din acest cod exprimă principiul respectiv, prevăzând că frontierele interne pot fi trecute prin orice punct, fără a se efectua o verificare la frontiere asupra persoanelor. Totuși, cu titlu de excepție, articolele 25-35 din același cod permit, în anumite condiții, reintroducerea temporară a unor astfel de controale.

Potrivit Nordic Info, în cazul de față, controalele contestate au fost efectuate cu încălcarea articolului 22 din Codul Frontierelor Schengen. Mai mult, în opinia sa, condițiile pentru reintroducerea în mod excepțional a controlului la frontierele interne, astfel cum sunt prevăzute la articolul 25 și următoarele din acest cod, nu erau îndeplinite.

În decizia de trimitere, instanța de trimitere pare să pornească de la premisa potrivit căreia verificările efectuate de autoritățile belgiene au constituit într‑adevăr „verificări la frontiere”, în sensul articolului 22 din Codul Frontierelor Schengen, și, în consecință, ridică problema legalității lor numai în raport cu articolul 25 și următoarele din acest cod. Guvernul belgian contestă însă premisa respectivă în observațiile sale. În plus, a doua întrebare este formulată în sens larg și deschis, astfel încât acoperă potențial și această chestiune. Prin urmare, considerăm că este oportun să aducem câteva precizări cu privire la caracterizarea verificărilor contestate (1), înainte de a examina condițiile pentru reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne (2).

Cererea de decizie preliminară este vagă în ceea ce privește verificările efectuate de autoritățile belgiene pentru a asigura respectarea restricțiilor de călătorie contestate la data faptelor. Instanța de trimitere arată numai – și amintește în formularea celei de a doua întrebări – că interdicția de călătorie prevăzută la articolul 18 din ordinul contestat ( 192 ) a fost „controlată și sancționată” în caz de încălcare și că ar putea fi „pusă în aplicare din oficiu” de autoritățile competente. În rest, instanța respectivă reproduce conținutul unora dintre dispozițiile relevante din dreptul belgian, fără a explica ce au implicat acestea în practică. În orice caz, elementele care urmează decurg din dosarul cauzei și în special din răspunsurile furnizate de guvernul belgian la întrebările care i‑au fost adresate de Curte.

Pe de o parte, nu se contestă că, la data faptelor, autoritățile belgiene nu reintroduseseră în mod oficial controlul la frontierele interne comune ale Belgiei cu alte țări Schengen, în conformitate cu articolul 25 și următoarele din Codul Frontierelor Schengen. Pe de altă parte, anumite verificări au fost efectuate la momentul respectiv de agenți de poliție, mai precis: – în aeroporturi, în ceea ce privește, în principiu, toate zborurile. Totuși, în cazul zborurilor provenite din țări Schengen cu „risc ridicat”/„roșii”, pasagerii erau verificați în mod aleatoriu; – în gările feroviare, agenții efectuau controale aleatorii asupra anumitor călători din trenurilor internaționale de mare viteză provenite din țările vecine, la momentul debarcării în prima gară în care aceste trenuri se opreau după intrarea lor pe teritoriul belgian; – pe drumurile care traversează frontierele, cu unități mobile de ofițeri care efectuau verificări aleatorii în timpul programului lor de lucru obișnuit.

În opinia guvernului belgian, aceste verificări nu au fost „verificări la frontiere” în sensul articolului 22 din Codul Frontierelor Schengen. Era vorba pur și simplu de „exercitarea competențelor polițienești de către autoritățile competente ale statelor membre în temeiul dreptului intern […] în zonele de frontieră” și, în plus, nu aveau un „efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere” în sensul articolului 23 litera (a) din codul respectiv. Prin urmare, ele nu au intrat sub incidența interdicției privind controlul la frontierele interne, după cum reiese cu claritate din această din urmă dispoziție.

Calificarea corectă a verificărilor contestate este, în mod evident, o chestiune care trebuie soluționată de instanța de trimitere. Pentru a lămuri instanța menționată în această privință, vom formula totuși câteva observații.

Pe de o parte, controalele contestate ar putea părea, la prima vedere, să corespundă definiției „verificărilor la frontiere” prevăzute la articolul 2 punctul 11 din Codul Frontierelor Schengen. În primul rând, ele erau aparent „efectuate la punctele de trecere a frontierei” sau în apropierea acestor puncte – cel puțin în ceea ce privește drumurile și aeroporturile ( 193 ), deși situația gărilor nu este foarte diferită ( 194 ). În al doilea rând, ele erau fără îndoială efectuate „pentru a se asigura că persoanele […] pot fi autorizate să intre pe teritoriul [unui stat membru] sau să îl părăsească”, întrucât se pare că agenții de poliție verificau dacă acei călători îndeplineau cel puțin una dintre condițiile impuse la data faptelor pentru „a fi autorizați să intre” pe teritoriul belgian sau „să îl părăsească” – și anume să călătorească într‑un „scop esențial” sau, în subsidiar, să nu sosească dintr‑o țară cu „risc ridicat” sau să încerce să plece către o asemenea țară.

Pe de altă parte, faptul că verificările contestate se pare că nu erau efectuate în amenajări fixe, ci mai degrabă de către unități mobile ale agenților de poliție care erau prezente în diferite locații la ore diferite, precum și faptul că acestea nu aveau un caracter sistematic ( 195 ), ci erau „verificări inopinate” aleatorii, constituie indicii puternice ( 196 ) în sensul că era vorba, după cum pretinde guvernul belgian, despre acte de „exercitare a competențelor polițienești […] în zonele de frontieră”, astfel cum sunt avute în vedere la articolul 23 litera (a) din Codul Frontierelor Schengen. În măsura în care intensitatea și frecvența acestor verificări – care trebuie examinate de instanța de trimitere în temeiul normelor relevante din dreptul belgian – nu erau de natură să aibă un „efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere”, ele nu intrau într‑adevăr sub incidența interdicției prevăzute la articolul 22 din acest cod ( 197 ). Faptul că articolul 23 litera (a) are în vedere, la punctul (ii), doar controalele efectuate ca reacție la „amenințări la adresa securității publice”, iar nu „amenințări la adresa sănătății publice”, este lipsit de relevanță în această privință. Astfel, dispoziția respectivă nici nu furnizează un temei juridic și nici nu stabilește motivele pentru care se pot exercita „competențele polițienești” – întrucât motivele respective sunt stabilite în legislația internă aplicabilă –, iar scenariul controalelor legate de siguranța publică este oferit doar cu titlu de exemplu ( 198 ).

Am arătat, în secțiunea anterioară, motivele pentru care, în opinia noastră, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, controalele de tipul celor efectuate la data faptelor de autoritățile belgiene pentru punerea în aplicare a restricțiilor de călătorie contestate nu constituiau „verificări la frontiere” la frontierele interne în sensul articolului 22 din Codul Frontierelor Schengen. În consecință, problema dacă erau îndeplinite în Belgia la momentul respectiv condițiile pentru reintroducerea în mod excepțional a controlului la aceste frontiere nu mai pare relevantă. Totuși, o vom aborda din motive de exhaustivitate ( 199 ).

Articolul 25 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen stabilește cadrul general pentru reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne. El prevede în special că acest control poate fi reintrodus „[a]tunci când […] există o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne” într‑un stat membru. Este necesar să fie îndeplinite și alte condiții de procedură și de fond, după cum vom arăta mai jos ( 200 ).

Totuși, independent de aspectul dacă celelalte condiții erau îndeplinite la data faptelor în Belgia, Nordic Info susține că reintroducerea controlului la frontiere nu era deloc posibilă în împrejurări precum cele aflate în discuție în litigiul principal, pentru simplul motiv că articolul 25 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen nu menționează „sănătatea publică” drept justificare a unei astfel de măsuri. Această chestiune se află, după cum reiese din decizia de trimitere, în centrul celei de a doua întrebări adresate de instanța de trimitere. În consecință, vom examina mai întâi, în mod abstract, domeniul de aplicare al dispoziției respective (a), iar apoi vom formula câteva observații scurte referitoare la aspectul dacă erau îndeplinite condițiile pentru punerea în aplicare a unei asemenea măsuri în împrejurările aflate în discuție (b).

În opinia noastră, argumentul invocat de Nordic Info referitor la motivele pentru care controlul la frontierele interne poate fi reintrodus în mod legal în temeiul articolului 25 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen are o anumită greutate ( 201 ).

Astfel, în timp ce articolul 27 alineatul (1) din Directiva privind cetățenia menționează în mod expres „ordinea publică, siguranța publică sau sănătatea publică” (sublinierea noastră) ca motive permise pentru restrângerea liberei circulații, articolul 25 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen face referire, în ceea ce privește controlul la frontierele interne, numai la „amenințarea gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne”, lăsând aparent deoparte „sănătatea publică”. Prevenirea „amenințărilor pentru sănătatea publică” la adresa statelor membre este menționată, de fapt, în acest cod, dar numai în privința intrării resortisanților țărilor terțe care sosesc la frontierele externe ( 202 ).

În plus, analiza istoricului codului menționat tinde să indice că această diferență de regim nu este o simplă omisiune, ci o alegere deliberată a legiuitorului Uniunii. În această privință, amintim că în Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen ( 203 ), încheiată la Schengen la 19 iunie 1990 ( 204 ), nu se făcea referire la „sănătatea publică” nici în ceea ce privește condiția de intrare a străinilor, nici în ceea ce privește reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne ( 205 ). Totuși, în propunerea sa legislativă, devenită prima versiune a Codului Frontierelor Schengen ( 206 ), Comisia a propus printre altele adăugarea la condițiile de intrare existente a faptului că străinii nu trebuie să constituie o amenințare pentru sănătatea publică ( 207 ) și că se poate reintroduce controlul la frontiere în cazul unei „amenințări grave la adresa ordinii publice, a siguranței publice sau a sănătății publice” ( 208 ). La prima lectură a textului, Parlamentul European a modificat însă dispozițiile privind controlul la frontierele interne în sensul că toate referirile la amenințările la adresa „sănătății publice” au fost eliminate ( 209 ). Modificarea în cauză a fost menținută până la finalizarea procesului legislativ.

Acestea fiind spuse, la fel ca guvernele belgian, norvegian și elvețian și asemeni Comisiei, considerăm că, deși „amenințările la adresa sănătății publice” nu pot, în sine, să justifice reintroducerea controlului la frontierele interne în temeiul articolului 25 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen, nu este mai puțin adevărat că unele situații legate de sănătatea publică sunt atât de grave, încât pot intra sub incidența noțiunii de „amenințare gravă la adresa ordinii publice” utilizată în cadrul dispoziției respective ( 210 ).

Deși noțiunea de „amenințare gravă la adresa ordinii publice” nu este definită în Codul Frontierelor Schengen, din considerentul (27) al codului menționat reiese că intenția legiuitorului Uniunii a fost aceea ca definiția furnizată de Curte în jurisprudența sa în materie de liberă circulație să se aplice în această privință. Potrivit jurisprudenței relevante, noțiunea de „ordine publică” presupune existența unei „amenințări reale, prezente și suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societății” ( 211 ).

În primul rând, protecția populației împotriva vătămărilor, în special prin controlul bolilor epidemice, precum și furnizarea de îngrijiri medicale populației respective poate fi considerată cu ușurință ca făcând parte din aceste „interese fundamentale ale societății”. De fapt, aceasta poate fi una dintre „funcțiile esențiale ale statului” pe care Uniunea Europeană trebuie să le „respecte” în temeiul articolului 4 alineatul (2) TUE. În al doilea rând, riscurile pe care le implică asemenea boli pot să fie, în anumite împrejurări, suficient de grave pentru a constitui o „amenințare reală, actuală și suficient de gravă” la adresa „intereselor” menționate ( 212 ).

În măsura în care, de exemplu, o anumită pandemie corespunde definiției „ordinii publice” amintite mai sus, nu vedem niciun motiv pentru a o exclude din domeniul de aplicare al articolului 25 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen. Modul de redactare a acestei dispoziții nu este nuanțat în funcție de tipul de „amenințări la adresa ordinii publice” care poate justifica reintroducerea controlului la frontierele interne. În măsura în care este „gravă”, orice astfel de amenințare este acoperită. Elementele istorice examinate mai sus nu exclud, în opinia noastră, o asemenea interpretare ( 213 ). Pentru a clarifica lucrurile, aceasta nu înseamnă că noțiunile de „sănătate publică” și de „ordine publică” coincid și că cea dintâi poate justifica întotdeauna o astfel de măsură. Aceasta ar fi situația numai în împrejurări excepționale în care situația sănătății publice este suficient de gravă pentru ca ordinea publică să fie grav amenințată ( 214 ).

Dat fiind că instanța de trimitere nu solicită de fapt să se stabilească dacă în împrejurările în discuție erau îndeplinite condițiile de reintroducere a controlului la frontiere și întrucât, mai mult, orice clarificări în această privință este probabil să fie lipsite de relevanță pentru procedura principală, ne vom limita la a formula câteva observații referitoare la acest aspect.

În primul rând, după cum tocmai am explicat, reintroducerea controlului la frontierele interne poate fi justificată, în temeiul articolului 25 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen, ca răspuns la o „amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne într‑un stat membru”. În legătură cu aspectul dacă pandemia de COVID-19 a constituit efectiv o astfel de „amenințare” la data faptelor, amintim punctele 76-86 din prezentele concluzii.

În al doilea rând, din articolul 25 alineatul (2) și din articolul 26 din Codul Frontierelor Schengen rezultă că punerea în aplicare a unei astfel de măsuri trebuie să respecte principiul proporționalității ( 215 ).

În primul rând, în ceea ce privește aspectul dacă reintroducerea controlului la frontierele interne este o măsură adecvată pentru remedierea „amenințării grave la adresa ordinii publice” pe care COVID-19 a putut să o constituie la data faptelor, amintim punctele 97-102 din prezentele concluzii pentru o examinare a efectului (limitat) al restricționărilor circulației internaționale a persoanelor asupra răspândirii unei boli epidemice. Totuși, în măsura în care restricțiile de călătorie precum cele aflate în discuție erau adecvate în această privință, considerăm că același lucru este valabil și pentru reintroducerea controlului la frontierele interne. Astfel, o asemenea măsură a contribuit (sau ar fi putut să contribuie) la punerea în aplicare a restricțiilor respective și, prin urmare, la aplicarea lor sistematică și coerentă.

În al doilea rând, aspectul dacă reintroducea controlului la frontierele interne a fost necesară depinde în esență de aspectul dacă măsurile alternative ar fi fost mai puțin restrictive, dar la fel de eficace pentru punerea în aplicare a restricțiilor de călătorie contestate. În această privință, observăm că „verificările inopinate” aleatorii efectuate în teritoriu, inclusiv în zonele de frontieră, însoțite de sancțiuni eficace și disuasive în cazul încălcării măsurilor menționate, ar fi putut probabil să constituie un mijloc mai puțin constrângător, dar la fel de eficace, de a pune în aplicare restricțiile de călătorie în cauză – și într‑adevăr, se pare că aceasta a fost abordarea aleasă în mod special de autoritățile belgiene la data faptelor ( 216 ).

În al treilea rând, în ceea ce privește proporționalitatea strictă a reintroducerii controlului la frontierele interne, amintim observațiile noastre de la punctele 120-133 de mai sus, dedicate examinării caracterului acceptabil, într‑o societate democratică, al restricțiilor privind circulația internațională a persoanelor pentru motive de „sănătate publică”. Adăugăm totodată că, dincolo de inconvenientele generate de restricțiile de călătorie majore, verificările la frontiere implică, în sine, anumite inconveniente ( 217 ). Verificările la frontiere efectuate de statele membre în timpul pandemiei au afectat în mod semnificativ circulația persoanelor care călătoreau în scopuri „esențiale” și astfel nu erau vizate de interdicții de călătorie și pentru care trecerea fără obstacole a frontierelor era esențială. Impactul acestor verificări asupra lucrătorilor frontalieri și a celor din domeniul medical a fost uneori important, mai ales atunci când erau organizate într‑un mod care conducea la cozi de așteptare lungi și la întârzieri considerabile. Aceeași observație este valabilă în cazul circulației mărfurilor între frontiere. Cel puțin, pentru „a echilibra” eventualele avantaje și dezavantaje ale controlului la frontiere, trebuiau să fie instituite măsuri, cum ar fi sistemul „culoarelor verzi” recomandat de Comisie, pentru a facilita fluxul persoanelor și al mărfurilor „esențiale” ( 218 ).

În sfârșit, amintim că trebuie urmată o procedură specială pentru reintroducerea controlului la frontierele interne. În special, potrivit articolului 27 din Codul Frontierelor Schengen, autoritățile naționale trebuie să își notifice omologii din celelalte state membre și Comisia cel târziu cu patru săptămâni înainte de reintroducerea preconizată. În mod excepțional, în temeiul articolului 28, ele ar fi putut reintroduce imediat controlul la frontiere, notificând totodată această măsură în același timp. În ambele cazuri, notificarea era necesară. Se pare că nu toate statele membre care au pus în aplicare o asemenea măsură în timpul pandemiei s‑au conformat cerinței menționate ( 219 ).

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la a doua întrebare că articolul 25 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen nu se opune în principiu reintroducerii temporare de către un stat membru a controlului la frontierele interne ca reacție la o pandemie, în măsura în care aceasta este suficient de gravă pentru a fi calificată drept „amenințare gravă la adresa ordinii publice” în sensul dispoziției menționate și în măsura în care sunt îndeplinite toate condițiile prevăzute de această dispoziție.

Având în vedere toate considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunalul de Primă Instanță neerlandofon din Bruxelles, Belgia) după cum urmează: 1) Articolul 4 alineatul (1) și articolul 5 alineatul (1) coroborate cu articolul 27 alineatul (1) și cu articolul 29 alineatul (1) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE trebuie interpretate în sensul că nu se opun în principiu unor măsuri naționale puse în aplicare ca reacție la amenințarea gravă și reală la adresa sănătății publice pe care o reprezintă o pandemie, măsuri care constau, pe de o parte, într‑o interdicție de călătorie către și dinspre țări în care situația epidemiologică este comparativ mai gravă decât cea care predomină în statul membru în cauză și, pe de altă parte, în cerințe privind carantina și testarea stabilite pentru rezidenți la întoarcerea lor din astfel de țări. 2) Articolul 25 alineatul (1) din Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) trebuie interpretat în sensul că nu se opune în principiu reintroducerii temporare de către un stat membru a controlului la frontierele interne ca reacție la o pandemie, în măsura în care aceasta este suficient de gravă pentru a fi calificată drept „amenințare gravă la adresa ordinii publice” în sensul dispoziției menționate și în măsura în care sunt îndeplinite toate condițiile prevăzute de această dispoziție.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL NICHOLAS EMILIOU

prezentate la 7 septembrie 2023 ( 1 ) ( i )