Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 9 aprilie 2024.#Comisia Europeană împotriva Consiliului Uniunii Europene.#Intervenție – Articolul 40 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene – Cerere formulată de Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate – Interesul în soluționarea litigiului – Admitere.#Cauza C-551/21.

Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită anularea articolului 2 din Decizia (UE) 2021/1117 a Consiliului din 28 iunie 2021 privind semnarea, în numele Uniunii Europene, și aplicarea cu titlu provizoriu a Protocolului de punere în aplicare a Acordului de parteneriat în domeniul pescuitului dintre Republica Gaboneză și Comunitatea Europeană (2021-2026) (JO 2021, L 242, p. 3), precum și a desemnării de către Consiliul Uniunii Europene, prin intermediul președintelui său, a reprezentantului permanent al Republicii Portugheze pe lângă Uniunea Europeană ca persoană împuternicită să semneze acest protocol.

Articolul 2 paragraful 1 din Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor din 23 mai 1969 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, p. 331, denumită în continuare „Convenția de la Viena”) prevede: „În sensul prezentei Convenții: […] c) prin expresia «depline puteri» se înțelege un document emanând de la autoritatea competentă a unui stat și desemnând una sau mai multe persoane împuternicite să reprezinte statul pentru negocierea, adoptarea sau autentificarea textului unui tratat, pentru a exprima consimțământul statului de a fi legat printr‑un tratat sau pentru a îndeplini oricare alt act cu privire la tratat; […]”

Potrivit articolului 7 paragraful 1 din această convenție: „O persoană este considerată ca reprezentând un stat pentru adoptarea sau autentificarea textului unui tratat sau pentru a exprima consimțământul unui stat de a fi legat printr‑un tratat dacă: a) prezintă depline puteri cuvenite; […] […]”

Articolul 18 din convenția menționată prevede: „Un stat trebuie să se abțină de la săvârșirea unor acte care ar lipsi un tratat de obiectul și scopul său: a) când a semnat tratatul sau a schimbat instrumentul care constituie tratatul sub rezerva ratificării, acceptării sau aprobării, atât timp cât nu și‑a manifestat intenția de a nu deveni parte la tratat; sau b) când și‑a exprimat consimțământul de a fi legat prin tratat, în perioada care precedă intrarea în vigoare a tratatului și cu condiția ca aceasta să nu fie întârziată fără motiv valabil.”

Potrivit articolului 13 alineatul (2) TUE: „Fiecare instituție acționează în limitele atribuțiilor care îi sunt conferite prin tratate, în conformitate cu procedurile, condițiile și scopurile prevăzute de acestea. Instituțiile cooperează unele cu altele în mod loial.”

Articolul 16 TUE are următorul cuprins: „(1) Consiliul exercită, împreună cu Parlamentul European, funcțiile legislativă și bugetară. Acesta exercită funcții de definire a politicilor și de coordonare, în conformitate cu condițiile prevăzute în tratate. […] (6) Consiliul se întrunește în cadrul diferitelor formațiuni, […]. Consiliul Afaceri Generale asigură coerența lucrărilor diferitelor formațiuni ale Consiliului. […] Consiliul Afaceri Externe elaborează acțiunea externă a Uniunii, în conformitate cu liniile strategice stabilite de Consiliul European, și asigură coerența acțiunii Uniunii. (7) Un comitet al reprezentanților permanenți ai guvernelor statelor membre răspunde de pregătirea lucrărilor Consiliului. […] (9) Președinția formațiunilor Consiliului, cu excepția celei Afaceri Externe, este asigurată de reprezentanții statelor membre în cadrul Consiliului după un sistem de rotație egal, […].”

Articolul 17 alineatul (1) TUE prevede: „Comisia promovează interesul general al Uniunii și ia inițiativele corespunzătoare în acest scop. Aceasta asigură aplicarea tratatelor, precum și a măsurilor adoptate de instituții în temeiul acestora. Comisia supraveghează aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curții de Justiție a Uniunii Europene. Aceasta execută bugetul și gestionează programele. Comisia exercită funcții de coordonare, de executare și de administrare, în conformitate cu condițiile prevăzute în tratate. Cu excepția politicii externe și de securitate comune și a altor cazuri prevăzute în tratate, aceasta asigură reprezentarea externă a Uniunii. Comisia adoptă inițiativele de programare anuală și multianuală a Uniunii, în vederea încheierii unor acorduri interinstituționale.”

Articolul 27 alineatul (2) TUE prevede: „Înaltul Reprezentant al [Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate] reprezintă Uniunea în chestiunile referitoare la politica externă și de securitate comună. […]”

Articolul 218 TFUE prevede: „(1) Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale ale articolului 207, acordurile dintre Uniune și țări terțe sau organizații internaționale sunt negociate și încheiate în conformitate cu procedura de mai jos. (2) Consiliul autorizează începerea negocierilor, adoptă directivele de negociere, autorizează semnarea și încheie acordurile. (3) Comisia sau Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, în cazul în care acordul în cauză privește exclusiv sau în principal politica externă și de securitate comună, prezintă recomandări Consiliului care adoptă o decizie de autorizare a începerii negocierilor și desemnează, în funcție de domeniul acordului în cauză, negociatorul sau șeful echipei de negociatori a Uniunii. (4) Consiliul poate adresa directive negociatorului și poate desemna un comitet special, negocierile trebuind să fie conduse în consultare cu acest comitet. (5) Consiliul, la propunerea negociatorului, adoptă o decizie care autorizează semnarea acordului și, după caz, de aplicare a sa cu titlu provizoriu înainte de intrarea în vigoare. (6) Consiliul, la propunerea negociatorului, adoptă o decizie privind încheierea acordului. […]”

La 22 octombrie 2015, Consiliul a adoptat, la recomandarea Comisiei, o decizie de autorizare a acesteia să deschidă, în numele Uniunii, negocieri cu Republica Gaboneză în vederea unei înnoiri, pentru perioada 2021-2026, a Protocolului de punere în aplicare a Acordului de parteneriat în domeniul pescuitului între Uniunea Europeană și Republica Gaboneză.

În urma acestor negocieri, la 10 februarie 2021, negociatorii au parafat noul protocol de punere în aplicare a acestui acord (denumit în continuare „protocolul”).

La 19 mai 2021, Comisia a prezentat propunerea sa de decizie a Consiliului privind semnarea, în numele Uniunii Europene, și aplicarea provizorie a Protocolului (2021-2026) de punere în aplicare a Acordului de parteneriat în domeniul pescuitului dintre Republica Gaboneză și Comunitatea Europeană [COM(2021) 246 final].

Articolul 2 din decizie, astfel cum a fost propus de Comisie, avea următorul cuprins: „Secretariatul General al Consiliului stabilește instrumentul prin care se acordă puteri depline în vederea semnării protocolului, sub rezerva încheierii acestuia, persoanei (persoanelor) indicate de Comisie.”

La 28 iunie 2021, Consiliul a adoptat Decizia (UE) 2021/1117. Această decizie cuprinde patru articole, redactate după cum urmează: „Articolul 1 Se autorizează semnarea, în numele Uniunii, a Protocolului de punere în aplicare a Acordului de parteneriat în domeniul pescuitului dintre Republica Gaboneză și Comunitatea Europeană (2021-2026) […], sub rezerva încheierii protocolului menționat. Articolul 2 Președintele Consiliului este autorizat să desemneze persoana sau persoanele împuternicite să semneze protocolul în numele Uniunii. Articolul 3 Protocolul se aplică cu titlu provizoriu de la data semnării sale până la finalizarea procedurilor necesare pentru intrarea sa în vigoare. Articolul 4 Prezenta decizie intră în vigoare la data adoptării.”

Tot la 28 iunie 2021, președintele Consiliului l‑a desemnat pe reprezentantul permanent al Republicii Portugheze pe lângă Uniunea Europeană ca persoană împuternicită să semneze protocolul în numele Uniunii. Republica Portugheză era statul membru care exercita în acea perioadă președinția prin rotație a Consiliului.

La 29 iunie 2021, acest reprezentant permanent a semnat protocolul în numele Uniunii.

La 30 iunie 2021, Comisia și statele membre au fost informate, prin documentul ST 10307/21 al Secretariatului General al Consiliului (denumit în continuare „documentul ST 10307/21”), cu privire la această semnare și la aplicarea cu titlu provizoriu a protocolului începând cu 29 iunie 2021.

Comisia solicită Curții: – anularea articolului 2 din Decizia 2021/1117; – anularea desemnării de către Consiliu, prin intermediul președintelui său, a reprezentantului permanent al Republicii Portugheze pe lângă Uniunea Europeană ca persoană împuternicită să semneze protocolul și – obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.

Consiliul solicită Curții: – respingerea acțiunii ca inadmisibilă; – în subsidiar, respingerea acțiunii ca neîntemeiată; – obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată și – cu titlu și mai subsidiar, în ipoteza în care Curtea ar anula actele atacate, indicarea, în temeiul articolului 264 al doilea paragraf TFUE, a faptului că efectele acestor acte trebuie considerate ca fiind irevocabile.

Prin decizia președintelui Curții din 26 ianuarie 2022, Republica Cehă, Republica Franceză, Ungaria, Regatul Țărilor de Jos și Republica Portugheză au fost autorizate să intervină în susținerea concluziilor Consiliului.

Prin ordonanța președintelui Curții din 3 martie 2022, Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate (denumit în continuare „Înaltul Reprezentant”) a fost autorizat să intervină în susținerea concluziilor Comisiei.

În sfârșit, trebuie arătat că, în cererea introductivă, Comisia arată că Consiliul a săvârșit o eroare de drept în măsura în care a întemeiat, fără altă precizare, Decizia 2021/1117 pe articolul 43 TFUE, subliniind totodată că acest aspect nu face obiectul unui motiv în susținerea acțiunii sale. Potrivit Comisiei, Consiliul ar fi trebuit să indice, ca temei juridic al acestei decizii, articolul 43 alineatul (2) TFUE, pentru ca procedura de aprobare aplicabilă să fie clar specificată. Cu toate acestea, întrucât Consiliul a solicitat aprobarea Parlamentului European pentru încheierea protocolului, eroarea săvârșită nu ar fi avut nicio consecință juridică. În aceste condiții, Comisia lasă Curții sarcina de a aprecia dacă această eroare trebuie sau nu să fie constatată pe calea unui obiter dictum.

Consiliul solicită constatarea inadmisibilității acțiunii.

În ceea ce privește, pe de o parte, concluziile prin care se solicită anularea articolului 2 din Decizia 2021/1117, Consiliul, susținut de guvernele maghiar, neerlandez și portughez, amintește că anularea în parte a unui act al Uniunii nu este posibilă decât în măsura în care elementul a cărui anulare se solicită poate fi separat de restul acestui act. Această cerință nu ar fi îndeplinită atunci când anularea în parte solicitată poate modifica substanța actului menționat, aspect care ar trebui stabilit în mod obiectiv.

Or, potrivit acestei instituții și acestor guverne, articolul 2 din Decizia 2021/1117 nu poate fi separat de restul acestei decizii fără ca substanța acesteia să nu fie modificată. Din moment ce orice decizie a Consiliului de autorizare a semnării unui acord internațional conține în mod necesar o dispoziție care enunță modul în care va fi desemnat semnatarul, lipsa unei asemenea dispoziții, care decurge din anularea doar a articolului 2 din Decizia 2021/1117, ar crea un vid juridic ce ar contraveni obiectului și finalității acestei decizii, care constau în semnarea și în aplicarea cu titlu provizoriu a protocolului.

În ceea ce privește, pe de altă parte, concluziile prin care se solicită anularea desemnării de către Consiliu, prin intermediul președintelui său, a reprezentantului permanent al Republicii Portugheze pe lângă Uniunea Europeană ca persoană împuternicită să semneze protocolul, Consiliul, susținut de guvernul maghiar, arată că conținutul cererii introductive nu permite să se identifice cu precizie obiectul acestui capăt de cerere, încălcându‑se cerința de claritate și de precizie care decurge din articolul 21 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și din articolul 120 litera (c) din Regulamentul de procedură al Curții. Astfel, Comisia nu ar menționa deplinele puteri acordate la 28 iunie 2021 de președintele Consiliului reprezentantului permanent al Republicii Portugheze pe lângă Uniunea Europeană în vederea semnării protocolului în numele Uniunii. Consiliul adaugă că documentul ST 10307/21, la care se referă Comisia în aceeași cerere introductivă, prezintă un caracter pur informativ, astfel încât nu produce niciun efect juridic și, prin urmare, nu poate face obiectul unei acțiuni în anulare.

În sfârșit, Consiliul contestă admisibilitatea acțiunii în măsura în care prin aceasta se critică în mod indirect temeiul juridic material ales pentru Decizia 2021/1117. Astfel, Comisia ar sublinia că nu intenționează să invoce un motiv în această privință, întrucât această eroare nu a avut nicio consecință juridică în speță, lăsând în același timp la aprecierea Curții problema dacă ar fi necesar ca ea să fie remediată prin intermediul unui obiter dictum. Din cauza acestei lipse de claritate, Consiliul s‑ar afla în incertitudine cu privire la necesitatea sau lipsa necesității de a prezenta o apărare cu privire la acest subiect. O asemenea prezentare a cererii introductive ar fi, așadar, incompatibilă cu cerințele securității juridice și bunei administrări a justiției, din care rezultă că cererea introductivă trebuie să fie suficient de clară și de precisă pentru a permite părții adverse să își pregătească apărarea, iar Curții să se pronunțe.

Comisia, susținută de Înaltul Reprezentant, solicită constatarea admisibilității acțiunii.

În primul rând, potrivit jurisprudenței constante a Curții, anularea în parte a unui act al Uniunii nu este posibilă decât în măsura în care elementele a căror anulare este solicitată pot fi separate de restul acestuia. Această condiție nu este îndeplinită atunci când anularea în parte a unui act ar avea ca efect modificarea substanței acestuia. Verificarea caracterului separabil al dispozițiilor contestate presupune examinarea domeniului de aplicare al acestor dispoziții pentru a se putea evalua dacă anularea lor ar modifica spiritul și substanța actului atacat [Hotărârea din 16 iulie 2015, Comisia/Consiliul,C‑425/13, EU:C:2015:483, punctul 94, și Hotărârea din 22 noiembrie 2022, Comisia/Consiliul (Aderarea la Actul de la Geneva), C‑24/20, EU:C:2022:911, punctul 47].

Chestiunea dacă o anulare în parte ar modifica substanța actului atacat reprezintă un criteriu obiectiv, iar nu un criteriu subiectiv legat de voința politică a instituției care a adoptat acest act [Hotărârea din 22 noiembrie 2022, Comisia/Consiliul (Aderarea la Actul de la Geneva), C‑24/20, EU:C:2022:911, punctul 48 și jurisprudența citată].

În speță, este necesar să se constate că, după cum reiese din însuși modul lor de redactare, primele trei articole din Decizia 2021/1117 au, fiecare, un domeniu de aplicare distinct.

Astfel, la articolul 1 din această decizie, Consiliul autorizează semnarea protocolului, iar la articolul 3, el dispune aplicarea cu titlu provizoriu a acestuia. Prin articolul 2 din decizia menționată, vizat de prezenta acțiune, Consiliul îl autorizează pe președintele său să desemneze persoana sau persoanele împuternicite să semneze protocolul în numele Uniunii.

Articolele 1 și 3 din Decizia 2021/1117 exprimă astfel decizia Consiliului de a aproba, în ceea ce privește conținutul său, protocolul negociat de Comisie și de a dispune aplicarea lui cu titlu provizoriu, în timp ce articolul 2 din această decizie stabilește autoritatea însărcinată cu desemnarea semnatarului acestui protocol. Astfel cum a arătat doamna avocată generală la punctele 34-37 din concluzii, chestiunea desemnării semnatarului nu influențează decizia Consiliului de a aproba conținutul protocolului și de a dispune aplicarea cu titlu provizoriu a acestuia. De altfel, atât stabilirea persoanei abilitate să desemneze semnatarul, cât și desemnarea ulterioară de către această persoană a semnatarului însuși ar putea interveni prin acte separate fără ca aceasta să aibă, în mod obiectiv, ca efect modificarea substanței sau a spiritului articolului 1 sau articolului 3 din Decizia 2021/1117.

În ceea ce privește articolul 4 din decizia menționată, el se limitează să prevadă data intrării în vigoare a acesteia.

Rezultă că articolul 2 din Decizia 2021/1117 poate fi izolat de restul acestei decizii și poate face, separat, obiectul unei acțiuni în anulare.

În al doilea rând, desemnarea de către Consiliu a reprezentantului permanent al Republicii Portugheze pe lângă Uniunea Europeană ca persoană împuternicită să semneze protocolul constituie un act al Consiliului, în sensul articolului 263 primul paragraf TFUE, care poate, așadar, conform celui de al doilea paragraf al acestui articol, să facă obiectul unei acțiuni a Comisiei. În consecință, contrar celor afirmate de Consiliu, susținut cu privire la acest aspect de guvernul maghiar, capătul de cerere prin care se solicită anularea acestei desemnări este admisibil.

Această concluzie nu este repusă în discuție de argumentul Consiliului potrivit căruia Comisia nu a indicat, cu gradul de claritate și de precizie impus de articolul 21 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și de articolul 120 litera (c) din Regulamentul de procedură, obiectul acestui capăt de cerere din moment ce ea nu s‑a referit, în cererea sa de sesizare a instanței, la deplinele puteri acordate la 28 iunie 2021 de președintele Consiliului reprezentantului permanent al Republicii Portugheze pe lângă Uniunea Europeană. Într‑adevăr, părțile nu contestă că aceste depline puteri, care nu au fost publicate, au fost transmise de Secretariatul General al Consiliului numai Republicii Gaboneze, în timp ce Comisia a fost destinatara, la 30 iunie 2021, doar a documentului ST 10307/21 privind informarea cu privire la faptul că protocolul fusese semnat în ziua anterioară de reprezentantul permanent al Republicii Portugheze pe lângă Uniunea Europeană.

De altfel și de vreme ce o copie a deplinelor puteri a fost în cele din urmă comunicată Comisiei în cadrul prezentului litigiu ca anexă la memoriul în apărare al Consiliului, Comisia a precizat, în memoriul său în replică, că capătul de cerere privind anularea desemnării de către Consiliu, prin intermediul președintelui său, a reprezentantului permanent al Republicii Portugheze pe lângă Uniunea Europeană ca persoană împuternicită să semneze protocolul viza aceste depline puteri.

În aceste condiții, Comisia a respectat pe deplin cerințele de claritate și de precizie care decurg din articolul 21 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și din articolul 120 litera (c) din Regulamentul de procedură, indicând, în cererea sa introductivă, că desemnarea reprezentantului permanent al Republicii Portugheze pe lângă Uniunea Europeană ca persoană împuternicită să semneze protocolul face parte integrantă din obiectul acțiunii sale în anulare și făcând referire, în această privință, doar la documentul care îi fusese adresat cu privire la acest subiect, aducând totodată precizarea vizată la punctul anterior în memoriul său în replică, în urma comunicării de către Consiliu a deplinelor puteri.

În ceea ce privește, în al treilea rând, excepția de inadmisibilitate a acțiunii în măsura în care aceasta vizează temeiul juridic al Deciziei 2021/1117, aceasta trebuie respinsă ca inoperantă. Astfel, după cum a subliniat Comisia în cererea sa introductivă, sugestia sa privind includerea, în hotărârea Curții, a unui obiter dictum cu privire la acest temei juridic nu face parte dintre motivele acțiunii sale, această instituție indicând de altfel, în aceeași cerere introductivă, că eroarea pe care o reproșează nu a avut nicio consecință juridică în speță.

Din tot ceea ce precedă rezultă că acțiunea este admisibilă.

În susținerea acțiunii formulate, Comisia invocă două motive, fiecare dintre ele fiind împărțit în două aspecte. Primul motiv este întemeiat pe încălcarea articolului 17 alineatul (1) TUE coroborat, în cadrul primului aspect, cu articolul 13 alineatele (1) și (2) TUE și, în cadrul celui de al doilea aspect, cu articolul 4 alineatul (3) TUE. Al doilea motiv este întemeiat, în cadrul primului aspect, pe încălcarea articolelor 296 și 297 TFUE și, în cadrul celui de al doilea aspect, pe încălcarea articolului 13 alineatul (2) TUE.

Trebuie analizat mai întâi primul aspect al primului motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 17 alineatul (1) TUE coroborat cu articolul 13 alineatele (1) și (2) TUE.

Comisia, susținută de Înaltul Reprezentant, arată că articolul 17 alineatul (1) TUE îi conferă prerogativa de a îndeplini singură reprezentarea externă a Uniunii în chestiunile care nu se referă la politica externă și de securitate comună (PESC). Această prerogativă ar include printre altele semnarea acordurilor internaționale în numele Uniunii sau desemnarea semnatarului unor astfel de acorduri în numele acesteia. Prin urmare, Consiliul, cu încălcarea prerogativei menționate, prin actele vizate de prezenta acțiune ar fi adus atingere echilibrului instituțional stabilit de tratate, a cărui respectare este impusă de articolul 13 alineatele (1) și (2) TUE.

În această privință, ar trebui să se facă distincție între procesul decizional intern al Uniunii, care conduce la autorizarea de către Consiliu a semnării acordului internațional negociat de Comisie, și semnarea în sine a acestui acord. Semnarea ar constitui un act de reprezentare externă, în sensul articolului 17 alineatul (1) a șasea teză TUE, în conformitate cu dreptul internațional cutumiar reflectat în Convenția de la Viena. Prin urmare, Comisiei i‑ar reveni sarcina de a desemna persoana însărcinată cu semnarea acordului respectiv.

Această repartizare a competențelor între Consiliu și Comisie ar fi confirmată de articolul 218 alineatul (5) TFUE, care abilitează Consiliul să autorizeze semnarea acordului, însă nu să desemneze semnatarul.

Prin urmare, nu ar exista niciun conflict între articolul 17 alineatul (1) TUE și articolul 218 alineatul (5) TFUE, cea de a doua dintre aceste dispoziții nederogând de la prima.

Prin împuternicirea reprezentantului permanent al statului membru care deținea președinția Consiliului să semneze protocolul în numele Uniunii, Consiliul ar fi acționat ca și cum el însuși, președinția sa prin rotație și Secretariatul General ar asigura încă reprezentarea externă a Uniunii. Or, de la intrarea în vigoare a Tratatelor UE și FUE, rezultate din Tratatul de la Lisabona, situația nu ar fi mai aceasta.

Astfel, dispariția președinției rotative a Consiliului în reprezentarea externă a Uniunii ar fi una dintre principalele inovații ale Tratatului de la Lisabona în domeniul relațiilor externe. Obiectivul acestei modificări ar consta în consolidarea vizibilității Uniunii și a recunoașterii internaționale a acesteia, garantându‑se ca reprezentanții țărilor terțe să nu mai fie expuși schimbărilor în reprezentarea externă a Uniunii care decurgeau din rotația președinției Consiliului între statele membre și să fie în contact nu cu reprezentanții statelor membre pe lângă Uniune, ci cu reprezentanți ai acesteia, desemnați de Înaltul Reprezentant în domeniul PESC și de Comisie în orice alt domeniu al relațiilor externe ale Uniunii.

Actele Consiliului vizate de prezenta acțiune s‑ar înscrie într‑o practică ce neagă această modificare introdusă prin Tratatul de la Lisabona. În consecință, această practică ar fi nelegală, fără a avea incidență în această privință împrejurarea că ea este încă pusă în aplicare de Secretariatul General al Consiliului și de Biroul pentru tratate și acorduri care îl asistă.

Prin urmare, articolul 2 din Decizia 2021/1117 și desemnarea reprezentantului permanent al Republicii Portugheze pe lângă Uniunea Europeană ca semnatar al protocolului în numele Uniunii ar trebui să fie anulate. Cu toate acestea, ar trebui menținute efectele protocolului.

Consiliul solicită respingerea primului aspect al primului motiv.

Această instituție, susținută de guvernele ceh, francez, maghiar, neerlandez și portughez, apreciază că prezenta acțiune constituie o încercare de a aduce atingere prerogativelor sale în ceea ce privește semnarea și, prin extensie, încheierea de acorduri internaționale în numele Uniunii, astfel cum sunt enunțate în Tratatele UE și FUE și astfel cum au fost exercitate de către acesta timp de mai multe decenii.

În această privință, Consiliul observă că, în exercitarea competenței care îi este atribuită pentru a autoriza semnarea și pentru a încheia asemenea acorduri, este asistat de Secretariatul său General, care dispune în acest scop de Biroul pentru tratate și acorduri, ale cărui sarcini includ în special organizarea semnării acordurilor internaționale.

Deplinele puteri pregătite de acest birou pentru președintele Consiliului s‑ar întemeia pe o evaluare a diverse elemente, printre care nivelul protocolar al reprezentantului desemnat de țara terță în cauză, importanța politică a acordului și cadrul în care sau în marja căruia este organizată ceremonia de semnare.

Desemnarea persoanei sau a persoanelor abilitate să semneze un acord internațional în numele Uniunii ar constitui o prelungire și o componentă a exercitării de către Consiliu a prerogativei pe care i‑o atribuie articolul 218 alineatul (5) TFUE de a „autoriz[a] semnarea”. Având în vedere această dispoziție, articolul 17 alineatul (1) a șasea teză TUE ar fi lipsit de relevanță în ceea ce privește semnarea acordurilor internaționale. O asemenea semnare nu ar avea ca obiect doar comunicarea poziției Uniunii, ci ar crea efecte juridice în dreptul internațional, motiv pentru care ea nu poate ține de simpla „reprezentare externă a Uniunii”.

Toate etapele cuprinse între decizia de autorizare a semnării și semnarea însăși ar forma un continuum juridic și procedural care intră în competența Consiliului în temeiul articolului 16 alineatul (1) TUE și care și‑ar găsi o expresie specifică la articolul 218 alineatul (5) TFUE. Având în vedere că semnarea unui acord internațional produce efecte juridice, aceasta ar trebui considerată ca fiind un element constitutiv al definirii politicilor Uniunii.

Consiliul și guvernele care îl susțin subliniază, în plus, că competențele referitoare la acordurile internaționale pe care autorii tratatelor le încredințează unei instituții sunt conferite întotdeauna în mod explicit. În lipsa unei mențiuni exprese în articolul 218 alineatul (5) TFUE, care să limiteze competența Consiliului în materie de semnare, autorii tratatelor ar fi stabilit un echilibru instituțional care nu permite Comisiei să revendice, în temeiul articolului 17 alineatul (1) TUE, o competență de a desemna semnatarul.

Faptul că persoana desemnată de deplinele puteri este calificată drept „reprezentant”, în sensul dreptului internațional cutumiar codificat prin Convenția de la Viena, nu poate implica, fără a încălca domeniul de aplicare al articolului 16 alineatul (1) TUE și al articolului 218 alineatul (5) TFUE, că semnătura aplicată de această persoană ține de „reprezentarea externă a Uniunii”, în sensul articolului 17 alineatul (1) a șasea teză TUE. Chiar presupunând că semnarea unui acord internațional poate fi, în abstract, un act care ține de reprezentarea externă, nu ar fi mai puțin adevărat că articolul 218 alineatul (5) TFUE face parte din „alt[e] cazuri prevăzute de tratate”, vizate la articolul 17 alineatul (1) a șasea teză TUE, și că acesta face, așadar, excepție de la competența Comisiei de a asigura reprezentarea externă a Uniunii atunci când este vorba despre organizarea semnării unui acord internațional.

Consiliul și guvernele care îl susțin recunosc că Tratatele UE și CE în vigoare anterior Tratatului de la Lisabona nu conțineau o dispoziție echivalentă articolului 17 alineatul (1) a șasea teză TUE, însă observă că aceste tratate anterioare, care confereau deja anumite puteri de reprezentare externă Comisiei, nu acordau totuși nicio competență acesteia pentru a semna acorduri internaționale. Aceasta ar fi situația și în cadrul Tratatelor UE și FUE. În același mod, faptul că Tratatul de la Lisabona a transferat Înaltului Reprezentant competențe de reprezentare externă a președinției prin rotație a Consiliului nu ar fi modificat competența Consiliului, care decurge în prezent din articolul 218 alineatul (5) TFUE, de a desemna semnatarii acordurilor internaționale. Tratatul de la Lisabona nu ar fi adus, așadar, modificările invocate de Comisie în ceea ce privește semnarea unor astfel de acorduri, diferențele textuale existente între dispozițiile anterioare și articolul 218 alineatul (5) TFUE fiind pur redacționale.

Trebuie amintit de la bun început că tratatele au instituit un sistem de repartizare a competențelor între instituțiile Uniunii care atribuie fiecăreia dintre ele propria misiune în structura instituțională a Uniunii și în realizarea sarcinilor care i‑au fost conferite acesteia [Hotărârea din 22 mai 1990, Parlamentul/Consiliul,C‑70/88, EU:C:1990:217, punctul 21, și Hotărârea din 25 octombrie 2017, Comisia/Consiliul (CMR-15),C‑687/15, EU:C:2017:803, punctul 40].

Astfel, articolul 13 alineatul (2) TUE prevede că fiecare instituție a Uniunii acționează în limitele atribuțiilor care îi sunt conferite prin tratate, în conformitate cu procedurile, condițiile și scopurile prevăzute de acestea. Această dispoziție reflectă principiul echilibrului instituțional, caracteristică a structurii instituționale a Uniunii, care presupune ca fiecare dintre instituții să își exercite competențele cu respectarea competențelor celorlalte [Hotărârea din 14 aprilie 2015, Consiliul/Comisia,C‑409/13, EU:C:2015:217, punctul 64, și Hotărârea din 22 noiembrie 2022, Comisia/Consiliul (Aderarea la Actul de la Geneva), C‑24/20, EU:C:2022:911, punctul 83].

Articolul 13 alineatul (2) TUE prevede, pe de altă parte, că instituțiile Uniunii cooperează unele cu altele în mod loial.

În speță, competențele Consiliului relevante pentru examinarea primului aspect al primului motiv o includ în special pe cea prevăzută la articolul 16 alineatul (1) a doua teză TUE, care atribuie acestei instituții funcția de „definire a politicilor și de coordonare, în conformitate cu condițiile prevăzute în tratate”, și pe cea prevăzută la articolul 16 alineatul (6) al treilea paragraf TUE, potrivit căruia Consiliul Afaceri Externe „elaborează acțiunea externă a Uniunii, în conformitate cu liniile strategice stabilite de Consiliul European, și asigură coerența acțiunii Uniunii”.

Competențele relevante ale Comisiei în scopul aceleiași examinări sunt, în ceea ce le privește, enunțate la articolul 17 alineatul (1) prima, a cincea și a șasea teză TUE. Aceste teze prevăd că Comisia „promovează interesul general al Uniunii și ia inițiativele corespunzătoare în acest scop”, „exercită funcții de coordonare, de executare și de administrare, în conformitate cu condițiile prevăzute în tratate” și, respectiv, „asigură reprezentarea externă a Uniunii”, cu excepția însă, în ceea ce privește această din urmă competență, a PESC și a „altor cazuri prevăzute de tratate”.

În conformitate cu această repartizare a competențelor și așa cum confirmă de altfel articolul 218 alineatele (2) și (5) TFUE, este de competența Consiliului, la propunerea negociatorului, să autorizeze semnarea unui acord internațional în numele Uniunii. Într‑adevăr, decizia privind aspectul dacă trebuie semnat un acord negociat de Comisie cu o țară terță presupune să se examineze – cu respectarea liniilor strategice stabilite de Consiliul European, precum și a principiilor și a obiectivelor acțiunii externe a Uniunii – interesele acesteia în cadrul relațiilor cu țara terță respectivă și să se realizeze arbitraje între interesele divergente care țin de aceste relații. În consecință, această decizie face parte dintre actele de definire a politicilor Uniunii și de elaborare a acțiunii externe a acesteia, în sensul articolului 16 alineatul (1) a doua teză și alineatul (6) al treilea paragraf TUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 iulie 2016, Consiliul/Comisia,C‑660/13, EU:C:2016:616, punctele 39 și 40).

Decizia de autorizare a semnării unui acord internațional nu include însă actul ulterior care constă în însăși semnarea acestui acord. Într‑adevăr, această semnătură trebuie, în urma autorizării, să fie aplicată după ce au fost efectuate toate demersurile necesare în acest scop, în special față de țara terță în cauză. Printre aceste demersuri figurează emiterea deplinelor puteri privind desemnarea persoanei sau a persoanelor împuternicite să semneze acordul în numele Uniunii.

Pentru a stabili care este, în dreptul Uniunii, instituția competentă să desemneze semnatarul unui acord internațional, ar trebui să se țină seama de caracteristica principală a desemnării respective, care constă în împuternicirea unei persoane sau a unor persoane să acționeze în numele Uniunii față de țara terță în cauză.

În această privință, trebuie arătat, pe de o parte, că această desemnare nu impune o apreciere care să țină de „definirea politicilor” Uniunii sau de funcțiile de „coordonare” sau de „elaborare a acțiunii externe” a acesteia, în sensul articolului 16 alineatele (1) și (6) TUE. Ea are desigur loc în urma deciziei Consiliului de autorizare a semnării acordului, însă nu participă la aprecierea politică, subiacentă unei asemenea decizii, la capătul căreia această instituție a consimțit la efectele juridice care vor fi produse prin semnare potrivit normelor relevante ale dreptului internațional.

În această ultimă privință, este necesar să se observe că, oricare ar fi persoana desemnată ca semnatară în temeiul normelor dreptului Uniunii, efectele juridice ale semnării – printre care obligația prevăzută în special la articolul 18 din Convenția de la Viena de abținere de la săvârșirea unor acte care ar lipsi un tratat de obiectul și scopul său – vor fi aceleași și vor angaja Uniunea în calitatea sa de subiect de drept internațional.

Pe de altă parte, în ceea ce privește aspectul dacă desemnarea semnatarului este un act care „asigură reprezentarea externă a Uniunii”, în sensul articolului 17 alineatul (1) a șasea teză TUE, este necesar să se arate că, potrivit sensului său obișnuit, noțiunea juridică de „reprezentare” implică o acțiune în numele unui subiect pe lângă un terț, o asemenea acțiune putând fi, după cum a arătat doamna avocată generală la punctul 50 din concluzii, o manifestare de voință a acestui subiect față de acest terț.

Or, aplicarea de către persoana desemnată în acest scop a semnăturii sale pe un acord internațional în numele Uniunii exprimă tocmai manifestarea voinței Uniunii, așa cum a fost definită de Consiliu, față de țara terță cu care acest acord a fost negociat.

Modul de redactare a articolului 17 alineatul (1) a șasea teză TUE, potrivit căruia Comisia „asigură reprezentarea externă a Uniunii”, urmărește așadar să stabilească faptul că această dispoziție conferă Comisiei competența de a adopta – în afara PESC și cu excepția cazului în care tratatele prevăd, cu privire la acest aspect, o repartizare diferită a competențelor – orice acțiune care, în urma deciziei Consiliului privind autorizarea semnării unui acord internațional în numele Uniunii, garantează că această semnătură este aplicată.

Această interpretare literală a articolului 17 alineatul (1) a șasea teză TUE se înscrie în linia dreptului internațional cutumiar.

În această privință, referitor la semnarea acordurilor internaționale, din dreptul internațional cutumiar, astfel cum a fost codificat în particular la articolul 2 paragraful 1 litera c) și la articolul 7 paragraful 1 litera a) din Convenția de la Viena, reiese că orice persoană desemnată într‑un document care emană de la autoritatea competentă a unui stat sau de la organismul competent al unei organizații internaționale pentru a îndeplini actul de semnare trebuie considerată, în temeiul acestor depline puteri, ca reprezentând acest stat sau această organizație internațională.

Aplicarea de către o asemenea persoană a semnăturii sale pe un acord internațional în numele Uniunii ține astfel, din perspectiva normelor de drept internațional cutumiar, de „reprezentarea” acesteia din urmă.

În consecință, având în vedere articolul 17 alineatul (1) a șasea teză TUE, este necesar să se considere că demersurile necesare pentru semnarea unui acord internațional după ce această semnare a fost autorizată de Consiliu, printre care demersul care constă în desemnarea semnatarului, intră, în afara PESC, în competența Comisiei de a „asigura reprezentarea externă a Uniunii”, cu excepția cazului în care Tratatul UE sau Tratatul FUE atribuie competența de a organiza această semnare unei alte instituții a Uniunii. Această din urmă rezervă, reflectată în expresia „altor cazuri prevăzute de tratate”, constituie, după cum a arătat doamna avocată generală la punctul 72 din concluzii și după cum rezultă din însuși modul de redactare a articolului 17 alineatul (1) a șasea teză TUE, o excepție de la competența Comisiei enunțată în această dispoziție.

Consiliul și guvernele care îl susțin afirmă că articolul 218 TFUE, care prevede o procedură unificată și cu aplicabilitate generală referitoare la negocierea, semnarea și încheierea acordurilor internaționale pe care Uniunea este competentă să le încheie [a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 septembrie 2021, Comisia/Consiliul (Acord cu Armenia), C‑180/20, EU:C:2021:658, punctul 27 și jurisprudența citată] și al cărui alineat (5) privește autorizarea semnării acestor acorduri, face parte, în ceea ce privește această semnare, din „alt[e] cazuri prevăzute de tratate”, menționate la articolul 17 alineatul (1) a șasea teză TUE.

Este necesar să se arate însă că, spre deosebire de articolul 218 alineatul (3) TFUE, care, în ceea ce privește negocierea acordurilor internaționale, conferă Consiliului competența nu numai de a autoriza deschiderea negocierilor, ci și de a desemna negociatorul sau șeful echipei de negociere a Uniunii, articolul 218 alineatul (5) TFUE menționează o competență a Consiliului de a autoriza semnarea și aplicarea cu titlu provizoriu a acordului internațional, iar nu o competență de a desemna semnatarul acestuia. Astfel, după cum a arătat doamna avocată generală la punctele 82-84 din concluzii, această din urmă dispoziție nu cuprinde o derogare de la articolul 17 alineatul (1) a șasea teză TUE.

Deși procedura de negociere, de semnare și de încheiere a acordurilor internaționale prevăzută la articolul 218 TFUE poate fi considerată, în ansamblul său, așa cum observă Consiliul și guvernele care îl susțin, un „continuum”, nu este mai puțin adevărat că, în cursul fiecăreia dintre etapele acestei proceduri identificate în acest articol, fiecare instituție trebuie, sub rezerva doar a excepțiilor expres prevăzute, să își exercite competențele așa cum au fost atribuite prin tratate, iar aceasta în conformitate cu principiul echilibrului instituțional amintit la punctul 62 din prezenta hotărâre. Or, în ceea ce privește desemnarea semnatarului unui acord internațional, articolul 218 alineatul (5) TFUE nu prevede, în favoarea Consiliului, o excepție de la competența Comisiei întemeiată pe articolul 17 alineatul (1) a șasea teză TUE.

Rezultă că, în cazul în care Consiliul a autorizat semnarea unui acord internațional care, precum în speță, nu intră sub incidența PESC sau a „altor cazuri prevăzute de tratate”, revine Comisiei, în temeiul articolului 17 alineatul (1) a șasea teză TUE, sarcina de a asigura semnarea acestui acord.

Această constatare nu este infirmată de faptul că Consiliul a continuat, după intrarea în vigoare a Tratatelor UE și FUE, să îi desemneze pe semnatarii acordurilor internaționale și să îl aleagă în mod regulat ca semnatar pe reprezentantul permanent pe lângă Uniune al statului membru care deține președinția prin rotație a Consiliului. Într‑adevăr, o practică, chiar constantă, nu poate modifica normele tratatelor pe care instituțiile sunt obligate să le respecte [a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 octombrie 2017, Comisia/Consiliul (CMR-15),C‑687/15, EU:C:2017:803, punctul 42 și jurisprudența citată].

În sfârșit, trebuie arătat că, în conformitate cu articolul 17 alineatul (1) prima teză TUE, Comisia trebuie să își exercite competența privind semnarea acordurilor internaționale în interesul general al Uniunii. În plus, ea este ținută să respecte obligația de cooperare loială prevăzută la articolul 13 alineatul (2) TUE. De asemenea, revine în special acestei instituții sarcina de a se asigura că, odată adoptată decizia Consiliului de autorizare a semnării unui acord, semnarea respectivă intervine în cel mai scurt termen, iar aceasta în condiții care să reflecte în mod adecvat importanța acordului în cauză. Pe de altă parte, în cazul unei schimbări fundamentale a împrejurărilor, care survine după adoptarea deciziei de autorizare a semnării, revine Comisiei sarcina de a consulta Consiliul pentru ca acesta să poată, dacă este cazul, în cadrul exercitării competențelor sale consacrate la articolul 16 alineatele (1) și (6) TUE, precum și la articolul 218 TFUE, să deducă consecințele pe care le are această schimbare fundamentală de împrejurări înainte ca semnătura să fie aplicată.

Având în vedere ansamblul elementelor care precedă, primul aspect al primului motiv al acțiunii trebuie admis.

Prin urmare, este necesar să se anuleze articolul 2 din Decizia 2021/1117, precum și desemnarea, în temeiul acestei dispoziții, a reprezentantului permanent al Republicii Portugheze pe lângă Uniunea Europeană ca persoană împuternicită să semneze protocolul, fără a mai fi necesară examinarea celui de al doilea aspect al primului motiv și nici a celui de al doilea motiv al acțiunii.

Potrivit articolului 264 al doilea paragraf TFUE, Curtea poate indica, în cazul în care consideră că este necesar, care sunt efectele unui act anulat ce trebuie considerate ca fiind irevocabile.

Această competență poate fi utilizată, pentru motive de securitate juridică, în special atunci când anularea unui act al Uniunii adoptat în cadrul procedurii de negociere, de semnare și de încheiere a unui acord internațional este de natură să repună în discuție participarea Uniunii la acest acord sau la punerea lui în aplicare, deși competența Uniunii în acest scop nu dă naștere la îndoieli [a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 octombrie 2017, Comisia/Consiliul (Acordul de la Lisabona revizuit), C‑389/15, EU:C:2017:798, punctul 81 și jurisprudența citată].

Anularea articolului 2 din Decizia 2021/1117 și a desemnării, în temeiul acestei dispoziții, a persoanei împuternicite să semneze protocolul fără menținerea efectelor acestora ar avea drept consecință repunerea în discuție a semnării protocolului în numele Uniunii, care a avut loc la 29 iunie 2021, deși competența Uniunii de a consimți, prin intermediul unei semnături în numele său, la efectele juridice menționate în special la articolul 18 din Convenția de la Viena, precum și la aplicarea cu titlu provizoriu a protocolului nu dă naștere la îndoieli și deși, de altfel, voința Uniunii de a exprima acest consimțământ este certă, întrucât, la articolul 1 din Decizia 2021/1117, Consiliul a autorizat semnarea protocolului. Cu toate că este adevărat că această autorizație a fost acordată sub rezerva încheierii protocolului, trebuie totuși să se constate că această încheiere a avut ulterior loc, astfel cum demonstrează adoptarea Deciziei (UE) 2022/2066 a Consiliului din 21 februarie 2022 privind încheierea, în numele Uniunii Europene, a Protocolului de punere în aplicare a Acordului de parteneriat în domeniul pescuitului dintre Republica Gaboneză și Comunitatea Europeană (2021-2026) (JO 2022, L 277, p. 103), care a exprimat aprobarea de către Uniune a protocolului.

În consecință, pentru a prezerva securitatea juridică, este necesar să se decidă că efectele articolului 2 din Decizia 2021/1117 și ale desemnării, în temeiul acestei dispoziții, a reprezentantului permanent al Republicii Portugheze pe lângă Uniunea Europeană ca persoană împuternicită să semneze protocolul sunt irevocabile.

În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată, iar Consiliul a căzut în pretenții, se impune ca acesta să fie obligat să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Comisie.

În conformitate cu articolul 140 alineatul (1) din acest regulament, Republica Cehă, Republica Franceză, Ungaria, Regatul Țărilor de Jos și Republica Portugheză vor suporta propriile cheltuieli de judecată.

În temeiul articolului 140 alineatul (3) din regulamentul menționat, Înaltul Reprezentant va suporta de asemenea propriile cheltuieli de judecată.

HOTĂRÂREA CURȚII (Marea Cameră)

9 aprilie 2024 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul internațional

Dreptul Uniunii

Tratatul UE

Tratatul FUE

Istoricul litigiului

Concluziile părților și procedura în fața Curții

Cu privire la acțiune

Cu privire la admisibilitate

Argumentația părților

Aprecierea Curții

Cu privire la fond

Argumentația părților

Aprecierea Curții

Cu privire la menținerea efectelor actelor anulate

Cu privire la cheltuielile de judecată