Hotărârea Curții (Camera a cincea) din 10 noiembrie 2022.#Eircom Limited împotriva Commission for Communications Regulation.#Cerere de decizie preliminară formulată de High Court (Irlanda).#Trimitere preliminară – Rețele și servicii de comunicații electronice – Serviciul universal și drepturile utilizatorilor – Directiva 2002/22/CE (Directiva privind serviciul universal) – Articolul 12 – Calculul costului și finanțarea obligațiilor de serviciu universal – Furnizor unic de servicii universale și furnizori multipli de servicii de telecomunicații care operează pe piață – Stabilirea existenței unei îndatoriri nejustificate.#Cauza C-494/21.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea Directivei 2002/22/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind serviciul universal și drepturile utilizatorilor cu privire la rețelele și serviciile electronice de comunicații (denumită în continuare „Directiva privind serviciul universal”) (JO 2002, L 108, p. 51, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 213).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Eircom Limited, desemnată, în cursul anului 2003, ca unic operator pentru furnizarea serviciului universal în Irlanda, pe de o parte, și Commission for Communications Regulation (autoritatea de reglementare în domeniul telecomunicațiilor, Irlanda) (denumită în continuare „Comisia de Reglementare”), pe de altă parte, în legătură cu refuzul acesteia din urmă de a acorda Eircom o finanțare prin care se urmărește acoperirea îndatoririi pretins nejustificate pe care ar reprezenta-o pentru această societate costul net suportat în temeiul obligațiilor sale de serviciu universal.

Considerentele (4), (18) și (21) ale Directivei privind serviciul universal au următorul cuprins: „(4) Garantarea unui serviciu universal (adică asigurarea unui set minim de servicii stabilite pentru toți utilizatorii finali la un preț acceptabil) poate implica furnizarea anumitor servicii către unii utilizatori finali la prețuri diferite de cele care rezultă din condițiile de piață normale. Cu toate acestea, compensarea întreprinderilor desemnate să furnizeze astfel de servicii în aceste condiții nu trebuie să aibă ca rezultat o denaturare a concurenței, cu condiția ca întreprinderile desemnate să fie compensate pentru costul net specific și ca acest cost net să fie recuperat printr-un mijloc neutru din punctul de vedere al concurenței. [...] (18) Statele membre ar trebui, dacă este cazul, să stabilească mecanisme de finanțare a costului net al obligațiilor de serviciu universal, în cazurile în care s-a demonstrat că obligațiile nu pot fi asumate decât cu pierdere sau la un cost net care depășește standardele comerciale normale. Este important să se asigure calculul corect al costului net al obligațiilor de serviciu universal, iar fiecare finanțare să se facă cu perturbări minime pentru piață și pentru întreprinderi și să fie compatibilă cu dispozițiile articolelor [107 și 108 TFUE]. [...] (21) În cazul în care o obligație de serviciu universal reprezintă o sarcină excesivă pentru o întreprindere, statele membre pot fi autorizate să își stabilească mecanisme eficace de acoperire a costurilor nete. Una dintre metodele de acoperire a costurilor nete aferente obligațiilor de serviciu universal o reprezintă contribuțiile din fondurile publice. De asemenea, compensarea costurilor nete stabilite se poate realiza prin punerea la contribuție a tuturor utilizatorilor, în mod transparent, prin intermediul taxelor pe întreprinderi. Statele membre ar trebui să poată finanța costurile nete ale diferitelor elemente ale serviciului universal prin diferite mecanisme și să finanțeze costurile nete ale unora sau tuturor elementelor fie prin unul dintre aceste mecanisme, fie printr-o combinație a ambelor mecanisme. În cazul recuperării costului prin taxe pe întreprinderi, statele membre ar trebui să asigure că metoda de repartizare a taxelor se bazează pe criterii obiective și nediscriminatorii și că este conformă principiului proporționalității. Acest principiu nu împiedică statele membre să îi scutească de taxe pe noii veniți care nu s-au impus încă pe piață. Mecanismele de finanțare ar trebui să aibă scopul de a asigura că participanții pe piață contribuie numai la finanțarea obligațiilor de serviciu universal și nu a altor activități, care nu sunt direct legate de furnizarea obligațiilor de serviciu universal. Mecanismele de recuperare ar trebui să respecte, în toate cazurile, principiile dreptului comunitar și, în special în cazul mecanismelor de repartizare a finanțării, pe cele de nediscriminare și proporționalitate. [...]”

Articolul 1 din această directivă, intitulat „Domeniul de aplicare și obiectivele”, prevede la alineatul (1): „În cadrul definit de Directiva 2002/21/CE [a Parlamentului European și al Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (directivă-cadru) (JO 2002, L 108, p. 33, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 195], prezenta directivă se referă la furnizarea de rețele și servicii de comunicații electronice utilizatorilor finali. Scopul este asigurarea de servicii de bună calitate accesibile publicului în toată Comunitatea, printr-o concurență și o ofertă efectivă, și de a trata cazurile în care nevoile utilizatorilor finali nu sunt îndeplinite în mod satisfăcător de către piață.”

Articolul 3 din directiva menționată, intitulat „Disponibilitatea serviciilor universale”, prevede la alineatul (2): „Statele membre stabilesc abordarea cea mai eficientă și potrivită pentru a asigura punerea în aplicare a serviciului universal, respectând în același timp principiile obiectivității, transparenței, nediscriminării și proporționalității. Acestea încearcă să reducă la minimum perturbările de pe piață, în special furnizarea de servicii la prețuri sau condiții diferite de condițiile normale de exploatare comercială, apărând în același timp interesul public.”

Articolul 8 din această directivă, intitulat „Desemnarea întreprinderilor”, prevede: „(1) Statele membre pot desemna una sau mai multe întreprinderi pentru a garanta furnizarea de servicii universale în conformitate cu articolele 4, 5, 6 și 7 și, dacă este cazul, articolul 9 alineatul (2), astfel încât să poată fi acoperit întreg teritoriul național. Statele membre pot desemna diferite întreprinderi sau grupuri de întreprinderi pentru furnizarea unor elemente diferite din serviciile universale și acoperirea unor părți diferite din teritoriul național. (2) Atunci când statele membre desemnează întreprinderi responsabile de servicii universale pe întreg teritoriul lor național sau o parte a sa, acestea folosesc un mecanism de desemnare eficace, obiectiv, transparent și nediscriminatoriu, care nu exclude a priori nici o întreprindere. Metodele de desemnare asigură furnizarea serviciilor universale în mod rentabil și pot fi folosite ca mijloc de determinare a costului net al obligațiilor de serviciu universal, în conformitate cu articolul 12.”

Articolul 12 din Directiva privind serviciul universal, intitulat „Calculul costurilor obligațiilor de serviciu universal”, prevede: „(1) În cazul în care autoritățile naționale de reglementare consideră că furnizarea serviciului universal, în conformitate cu articolele 3 până la 10 poate reprezenta o îndatorire nejustificată pentru întreprinderile desemnate să furnizeze servicii universale, acestea calculează costul net al furnizării lor. În acest scop, autoritățile naționale de reglementare: (a) calculează costul net al obligației de serviciu universal, luând în considerare eventualul avantaj comercial pe care îl are o întreprindere desemnată să furnizeze servicii universale, în conformitate cu anexa IV, partea A, sau (b) folosesc costul net al furnizării serviciilor universale stabilit printr-un mecanism de desemnare în conformitate cu articolul 8 alineatul (2). (2) Conturile și orice altă informație aflată la baza calculului costului net al obligațiilor de serviciu universal în conformitate cu alineatul (1) litera (a) sunt verificate de către autoritatea națională de reglementare sau de un organism independent de părțile relevante și aprobate de autoritatea națională de reglementare. Rezultatul calculului costurilor și concluziile verificării sunt puse la dispoziția publicului.”

Articolul 13 din această directivă, intitulat „Finanțarea obligațiilor de serviciu universal”, are următorul cuprins: „(1) În cazul în care, pe baza calculului costului net prevăzut la articolul 12, autoritățile naționale de reglementare constată că o întreprindere este supusă unei îndatoriri nejustificate, statele membre decid, la cererea unei întreprinderi desemnate: (a) să introducă un mecanism de compensare a întreprinderii în cauză pentru costurile nete calculate în condiții de transparență și pornind de la fondurile publice și (b) să repartizeze costul net al obligațiilor de serviciu universal între furnizorii de rețele și servicii de comunicații electronice. (2) În cazul în care acel cost net este repartizat în conformitate cu alineatul (1) litera (b), statele membre stabilesc un mecanism de repartizare administrat de autoritatea națională de reglementare sau de un organism independent de beneficiarii săi, sub supravegherea autorității naționale de reglementare. Numai costul net al obligațiilor definite la articolele 3 până la 10, calculat în conformitate cu articolul 12, poate face obiectul unei finanțări. (3) Mecanismul de repartizare respectă principiile transparenței, al unei perturbări minime a pieței, al nediscriminării și proporționalității, în conformitate cu principiile de la anexa IV, partea B. Statele membre pot alege să nu ceară contribuții întreprinderilor a căror cifră de afaceri națională se află sub o limită stabilită. (4) Eventualele taxe legate de repartizarea costului obligațiilor de serviciu universal sunt disociate și definite separat pentru fiecare întreprindere. Taxele în cauză nu sunt impuse sau aplicate întreprinderilor care nu furnizează servicii pe teritoriul statului membru care a stabilit mecanismul de repartizare.”

Anexa IV la această directivă, intitulată „Calculul costului net, dacă există, al obligațiilor de serviciu universal și stabilirea unui mecanism de acoperire sau de repartizare a costurilor în conformitate cu articolele 12 și 13”, cuprinde o parte A, ea însăși intitulată „Calculul costului net”, care prevede: „Obligațiile de serviciu universal reprezintă acele obligații pe care un stat membru le-a impus unei întreprinderi pentru furnizarea unei rețele și a unui serviciu într-o zonă geografică dată, aplicând, dacă este cazul, tarife compensate în schimbul furnizării acestui serviciu sau oferind tarife speciale consumatorilor cu venituri mici sau cu nevoi sociale specifice. Autoritățile naționale de reglementare iau în considerare toate mijloacele posibile de stimulare a operatorilor (desemnați sau nu) pentru îndeplinirea obligațiilor lor de serviciu universal într-un mod rentabil. Costul net corespunde diferenței dintre costul net suportat de o întreprindere desemnată atunci când aceasta furnizează un serviciu universal și atunci când nu îl furnizează. [...] Trebuie să se acorde atenția cuvenită evaluării corecte a costurilor pe care întreprinderea desemnată le-ar fi evitat dacă ar fi putut alege să nu aibă obligații de serviciu universal. Calculul costului net trebuie să evalueze avantajele, inclusiv cele intangibile, pentru operatorul de servicii universale. Calculul se bazează pe costurile care pot fi atribuite următoarelor posturi: (i) elementelor de servicii care nu pot fi furnizate decât în pierdere sau la costuri care ies din standardele comerciale normale. Această categorie poate include elemente de servicii precum accesul la serviciile telefonice de urgență, la anumite telefoane publice cu plată, la furnizarea anumitor servicii sau echipamente pentru persoanele cu handicap etc.; (ii) anumiți utilizatori finali sau grupuri de utilizatori finali care, luând în considerare costul de furnizare a rețelei și a serviciului specificat, venitul obținut și compensarea prețurilor într-o zonă geografică impusă de statul membru, nu pot fi serviți decât în pierdere sau la costuri care ies din standardele comerciale normale. Această categorie cuprinde utilizatorii finali sau grupurile de utilizatori finali cărora nu le-ar fi furnizate servicii de către un operator comercial dacă acesta nu ar avea o obligație de servicii universale. Calculul costului net al anumitor aspecte specifice obligațiilor de serviciu universal se efectuează separat, pentru a evita calculul dublu al avantajelor directe sau indirecte și al costurilor. Costul total net al obligațiilor de serviciu universal pentru o întreprindere corespunde sumei costurilor nete asociate fiecărei componente a acestor obligații, luând în considerare orice avantaj intangibil. Autoritatea națională de reglementare are responsabilitatea verificării acestui calcul.”

Articolul 1 alineatele (1) și (7) din Directiva 2009/136/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2009 de modificare a Directivei 2002/22, Directiva 2002/58/CE privind prelucrarea datelor personale și protejarea confidențialității în sectorul comunicațiilor publice și a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 privind cooperarea dintre autoritățile naționale însărcinate să asigure aplicarea legislației în materie de protecție a consumatorului (JO 2009, L 337, p. 11), intitulat „Modificări ale Directivei [2002/22] (Directiva privind serviciul universal)”, prevede: „Directiva [2002/22] (Directiva privind serviciul universal) se modifică după cum urmează: 1. Articolul 1 se înlocuiește cu următorul text: «Articolul 1 Obiectul și domeniul de aplicare (1) În cadrul definit de Directiva [2002/21] (directiva-cadru), prezenta directivă se referă la furnizarea de rețele și servicii de comunicații electronice utilizatorilor finali. Scopul este asigurarea de servicii de bună calitate accesibile publicului în toată Comunitatea, printr-o concurență și opțiuni efective, și de a trata cazurile în care nevoile utilizatorilor finali nu sunt îndeplinite în mod satisfăcător de piață. Directiva prevede, de asemenea, o serie de dispoziții privind anumite aspecte referitoare la echipamentul terminal, inclusiv dispoziții destinate a facilita accesul utilizatorilor finali cu handicap. [...]» [...] 7. La articolul 8 se adaugă următorul alineat: «(3) Atunci când o întreprindere desemnată în conformitate cu alineatul (1) are intenția să cedeze o parte importantă sau toate activele rețelelor de acces local către o entitate juridică diferită aparținând altui proprietar, aceasta va informa în prealabil și în timp util autoritatea națională de reglementare pentru a-i permite acesteia să evalueze efectul tranzacției dorite asupra furnizării accesului la un punct fix și a serviciilor de telefonie în temeiul articolului 4. Autoritatea națională de reglementare poate impune, modifica sau retrage anumite obligații specifice în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) din Directiva 2002/20/CE (Directiva privind autorizarea).» […]”

Articolul 4 din Directiva 2009/136, intitulat „Transpunere”, prevede la alineatul (1) primul paragraf: „Statele membre adoptă și publică până la 25 mai 2011 actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive. Statele membre comunică de îndată Comisiei [Europene] conținutul măsurilor respective.”

Trebuie să se observe că modificările aduse de articolul 1 alineatele (1) și (7) din Directiva 2009/136 articolului 1 alineatul (1) și articolului 8 din Directiva privind serviciul universal nu determină consecințe pentru răspunsul la întrebarea instanței de trimitere.

European Communities (Electronic Communications Networks and Services) (Universal Service and Users’ Rights) Regulations 2011 [Regulamentul Comunităților Europene privind rețelele și serviciile de comunicații electronice (Serviciul universal și drepturile utilizatorilor) din 2011] (S.I. nr. 337, denumit în continuare „Regulamentul național «serviciul universal»”) conține articolul 11, intitulat „Calculul costurilor obligațiilor de serviciu universal”, care prevede: „(1) În cazul în care o întreprindere desemnată ca având o obligație [de serviciu universal] dorește să obțină o finanțare pentru costurile nete aferente executării acestei obligații, aceasta poate adresa autorității de reglementare o cerere scrisă în vederea obținerii unei astfel de finanțări. (2) Orice cerere prezentată în temeiul alineatului (1) este însoțită de informațiile care pot fi solicitate în mod rezonabil de autoritățile de reglementare în sensul alineatului (3). Datele se pot referi la orice perioadă care poate fi stabilită de autoritatea de reglementare. (3) Pe baza informațiilor, inclusiv a celor prezentate în temeiul alineatului (2), pe care le consideră suficiente pentru a permite efectuarea stabilirii menționate în prezentul alineat, autoritatea de reglementare stabilește dacă o obligație prevăzută la alineatul (1) poate reprezenta o îndatorire nejustificată pentru întreprinderea în cauză. (4) Atunci când autoritatea de reglementare stabilește că o obligație menționată la alineatul (1) poate reprezenta o îndatorire nejustificată, aceasta calculează costul net al executării obligației respective pe baza: a) costului net, ținând seama de eventualul avantaj comercial pe care îl obține întreprinderea, calculat conform indicațiilor furnizate în anexa 2 partea A sau b) după caz, a costului net stabilit printr-o metodă de desemnare în conformitate cu articolul 7 alineatul (3). (5) O întreprindere desemnată menționată la alineatul (1) furnizează informațiile solicitate în mod rezonabil de autoritatea de reglementare în sensul alineatului (4). (6) În cazul în care autoritatea de reglementare stabilește că o obligație prevăzută la alineatul (1) nu reprezintă o îndatorire nejustificată, aceasta notifică întreprinderii în cauză stabilirea respectivă, precum și motivele acesteia, cât mai curând posibil în mod rezonabil, după stabilirea respectivă. [...]”

Articolul 12 din Regulamentul național „serviciu universal”, intitulat „Finanțarea obligațiilor de serviciu universal”, prevede: „(1) În cazul în care, pe baza calculului costului net prevăzut la articolul 11, autoritatea de reglementare consideră că costul net al executării unei obligații [de serviciu universal] reprezintă o îndatorire nejustificată pentru o întreprindere, aceasta repartizează costul net al obligației de serviciu universal între furnizorii de rețele și servicii de telecomunicații electronice. (2) Autoritatea de reglementare instituie un mecanism de repartizare administrat de ea însăși sau de un organism independent de întreprinderile desemnate, întrucât organismul în cauză se află sub supravegherea autorității de reglementare. Numai costul net al obligațiilor [de serviciu universal], calculat în conformitate cu articolul 11, poate face obiectul unei finanțări. (3) Un mecanism de repartizare instituit în conformitate cu alineatul (2) respectă principiile transparenței, perturbării minime a pieței, nediscriminării și proporționalității [...]. Autoritatea de reglementare poate alege să nu solicite contribuții întreprinderilor a căror cifră de afaceri națională verificată este mai mică decât orice cuantum pe care autoritatea de reglementare îl poate stabili din când în când, ținând seama de eventualele puncte de vedere care sunt împărțite cu aceasta în cadrul eventualelor consultări desfășurate în conformitate cu articolul 26. [...]”

La 31 mai 2011, Comisia de Reglementare a publicat Decizia 04/11, compusă dintr-o serie de decizii numerotate care prevăd principiile și metodele de calcul al costurilor nete și al veniturilor obligației de serviciu universal, principiile și metodele de calcul al altor venituri ale acestei obligații, precum și abordarea care trebuie adoptată pentru a stabili dacă furnizorul de servicii universale a fost supus unei îndatoriri nejustificate ca urmare a costurilor nete.

Deciziile numerotate 38-41 au următorul cuprins: „38. Pentru ca un [furnizor de servicii universale] să aibă o îndatorire nejustificată, trebuie îndeplinite trei condiții cumulative: i. trebuie să existe un cost net direct, verificabil și verificat; ii. beneficiile [obligației de serviciu universal] nu trebuie să depășească costul net (și anume se constată un cost net pozitiv); iii. acest cost net pozitiv este a) substanțial în comparație cu costurile administrative ale unui mecanism de repartizare și b) determină un dezavantaj concurențial semnificativ pentru un [furnizor de servicii universale]. 39. În cazul în care costul net pozitiv este relativ scăzut, [autoritatea de reglementare] stabilește, pe baza costurilor verificate ale [obligației de serviciu universal], dacă finanțarea [obligației de serviciu universal] este sau nu este justificată, ținând seama de costurile administrative ale înființării și ale exploatării unui mecanism de alocare (în raport cu costul net pozitiv al [obligației de serviciu universal]) și ținând seama de caracterul disproporționat al acestor costuri în raport cu orice transfer net către [furnizorul de serviciu universal]. 40. În cazul în care costul net pozitiv nu este relativ scăzut, [autoritatea de reglementare] va evalua dacă acest cost net afectează sau nu afectează în mod semnificativ rentabilitatea unui [furnizor de servicii universale] și/sau capacitatea sa de a obține o rată echitabilă de rentabilitate a capitalului angajat și 41. În cazul în care costul net pozitiv afectează în mod semnificativ rentabilitatea unui [furnizor de servicii universale], [autoritatea de reglementare] va evalua dacă un astfel de cost net afectează sau nu afectează în mod semnificativ capacitatea unui [furnizor de servicii universale] de a concura în viitor în condiții de egalitate cu concurenții săi.”

Eircom este operatorul care a deținut monopolul istoric pe piața irlandeză de telecomunicații. Această întreprindere a fost desemnată de Comisia de Reglementare ca fiind unicul furnizor de servicii universale în cursul anului 2003. Potrivit instanței de trimitere, Eircom rămâne, până în prezent, singurul operator în Irlanda care oferă acces în anumite puncte, precum și servicii vocale și la telefoane publice cu plată.

În urma cererilor de finanțare a costurilor nete ale obligației de serviciu universal prezentate de Eircom în temeiul articolului 11 din Regulamentul național „serviciul universal” și prin care se urmărește ca, în conformitate cu articolul 12 din acest regulament național, costul obligațiilor de serviciu universal să fie împărțit între diferiții operatori prezenți pe piață, Comisia de Reglementare a adoptat, la 18 aprilie 2019, cinci decizii (denumite în continuare „deciziile în litigiu”) prin care a considerat că costul net suportat de Eircom, în temeiul obligațiilor sale de serviciu universal între anul 2010 și anul 2015, nu constituia o îndatorire nejustificată în sarcina acesteia. În consecință, Comisia de Reglementare a refuzat, prin deciziile în litigiu, să recurgă la un mecanism de reparare prevăzut la articolul 12.

Sesizată cu o acțiune împotriva deciziilor în litigiu, instanța de trimitere a constatat că din acestea reiese că Comisia de Reglementare a efectuat calculul potrivit căruia, pentru cei cinci ani în cauză, costul net al obligațiilor de serviciu universal care revin Eircom se situa chiar sub 43 de milioane de euro. Profitul înainte de dobânzi și de impozitele acestei întreprinderi pentru perioada examinată în ceea ce privește activitățile sale legate de telefonia fixă a fost de 1,397 miliarde de euro.

În fiecare dintre deciziile în litigiu, Comisia de Reglementare s-ar fi întemeiat pe Unfair burden report (raport privind îndatorirea nejustificată) întocmit la cererea sa de un cabinet de consultanți. Potrivit acestor rapoarte, în ceea ce privește condițiile menționate în Decizia 38, Eircom ar suporta un cost net pozitiv pentru fiecare dintre anii în cauză, profitul care rezultă, pentru această întreprindere, din obligațiile sale de serviciu universal nu ar depăși costul net al acestora din urmă, iar costul net pozitiv ar fi substanțial în comparație cu costurile administrative ale unui mecanism de repartizare.

Din aceste rapoarte reiese că, în ceea ce privește aprecierea impusă de Decizia 40, rentabilitatea Eircom și capacitatea sa de a obține o rată echitabilă de rentabilitate a capitalului angajat nu au fost afectate în mod semnificativ de costul net al obligațiilor sale de serviciu universal în perioada relevantă.

Criteriul de referință utilizat în rapoartele menționate și validat de Comisia de Reglementare pentru a evalua capacitatea Eircom de a obține o rată echitabilă de rentabilitate ar fi constat în compararea rentabilității capitalului angajat (denumită în continuare „ROCE”) în ceea ce privește rezultatele financiare ale Eircom cu un cost mediu ponderat al capitalului, cost care fusese stabilit anterior de către Comisia de Reglementare. Cu titlu indicativ, în ceea ce privește activitățile de telefonie fixă ale Eircom, ținând seama de costul net al obligațiilor sale de serviciu universal, ROCE ar fi depășit costul mediu ponderat al capitalului pentru fiecare an examinat. Având în vedere constatările aferente acestora, din aceleași rapoarte ar reieși că, în ceea ce privește perioada la care se refereau cererile de finanțare ale Eircom, sarcina costului net al societății respective nu era excesivă, având în vedere capacitatea acesteia de a o suporta.

Potrivit instanței de trimitere, cabinetul de consultanță menționat mai sus a declarat că, în consecință, în cadrul elaborării rapoartelor referitoare la perioada examinată, acesta nu evaluase, în temeiul Deciziei 41, dacă costul net al obligațiilor de serviciu universal care revin Eircom ar fi avut un impact asupra capacității acesteia de a concura în viitor în condiții de egalitate cu concurenții săi pe piața în cauză.

Prin deciziile în litigiu, Comisia de Reglementare ar fi considerat totuși că lipsa unui efect semnificativ asupra rentabilității Eircom și asupra capacității sale de a obține o rată echitabilă a ROCE ar demonstra că costul net al obligațiilor sale de serviciu universal nu crease un dezavantaj concurențial semnificativ pentru întreprinderea respectivă. Prin urmare, această comisie de reglementare a considerat că nu este necesar să se efectueze o examinare a denaturărilor concurenței astfel cum este enunțată de această Decizie 41.

Instanța de trimitere constată că atât rapoartele menționate, cât și deciziile în litigiu se concentrează numai pe caracteristicile Eircom, întrucât nici Comisia de Reglementare, nici cabinetul de consultanță respectiv nu au procedat la o evaluare a poziției concurenților Eircom pe piață.

Aceasta arată de asemenea că, pentru perioada cuprinsă între anii 2010 și 2014, cota de piață a Eircom, în ceea ce privește numărul abonamentelor de telefonie fixă, ar fi scăzut de la 74,5 la 47,2 %, în timp ce unul dintre concurenții Eircom și-ar fi mărit, de exemplu, cota de piață națională de la 5 la 21,7 % în această perioadă. Ar rezulta dintr-o analiză a pieței efectuată în cursul anului 2014 de Comisia de Reglementare, în cadrul unei investigații realizate în rândul gospodăriilor în cursul anului 2013, la Dublin (Irlanda), că cota de piață a acestui concurent ar fi fost de 42 %, față de 44 % pentru Eircom.

Instanța de trimitere subliniază, în această privință, că nu se contestă că o caracteristică a pieței concurențiale a telecomunicațiilor este aceea că prestatorii de servicii care nu au obligații de serviciu universal „beneficiază de asemenea de pe urma conectării consumatorilor la rețea care altfel ar rămâne nedeserviți («externalități pozitive») sau că este, de asemenea, o caracteristică recunoscută a unor astfel de piețe concurențiale faptul că toți furnizorii de servicii pot teoretic să «aleagă» în centre geografice mai profitabile”.

În aceste condiții, instanța de trimitere constată că între părți există un dezacord cu privire la domeniul de aplicare al Hotărârii Curții din 6 octombrie 2010, Base și alții (C‑389/08, EU:C:2010:584), și la aplicarea criteriilor care reies din aceasta în legătură cu aprecierea existenței unei îndatoriri nejustificate într-un caz precum cel al Eircom, în care o singură întreprindere are obligații de serviciu universal.

Mai precis, potrivit instanței de trimitere, Eircom consideră că această hotărâre trebuie interpretată ținând seama de contextul legislativ al cauzei în care a fost pronunțată și că capacitatea relativă a unei întreprinderi căreia i s-au încredințat obligații de serviciu universal de a suporta costurile nete ale acestora din urmă trebuie apreciată ținând seama nu numai de caracteristicile proprii, ci și de cele ale concurenților săi. În lipsa unei astfel de evaluări, ar exista un risc semnificativ ca toți operatorii să beneficieze de externalitățile pozitive ale unei astfel de întreprinderi, dar numai aceasta suportă costul lor, deși situația sa nu este semnificativ mai bună în raport cu cea a concurenților săi.

La rândul său, Comisia de Reglementare consideră, potrivit instanței de trimitere, că din hotărârea menționată reiese că, pentru a aprecia dacă costul net al obligațiilor de serviciu universal care revin unui operator constituie o îndatorire nejustificată, trebuie să se concentreze asupra capacității operatorului menționat de a suporta costul respectiv în lumina caracteristicilor proprii ale acestuia. Aprecierea existenței unei îndatoriri nejustificate în temeiul unei analize a pieței nu ar fi o cerință care ar rezulta fie din cadrul de reglementare, fie din jurisprudența Curții.

În aceste condiții, High Court (Înalta Curte, Irlanda) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară: „În cazurile în care: i) piața telecomunicațiilor a fost liberalizată și există mai mulți furnizori de servicii de telecomunicații care își desfășoară activitatea pe piață; ii) un singur furnizor de servicii (denumit în continuare «FSU») a fost selectat de autoritatea națională de reglementare (denumită în continuare «ANR») pentru a îndeplini obligațiile de serviciu universal [...]; iii) ANR a stabilit că există un cost net pozitiv asociat cu îndeplinirea [obligațiilor de serviciu universal] și iv) ANR a stabilit că costul net al [obligațiilor de serviciu universal] este semnificativ în comparație cu costurile administrative ale stabilirii unui mecanism de repartizare în ceea ce privește costul net al [obligațiilor de serviciu universal] între participanții la piață; În cazul în care ANR este obligată, în temeiul obligațiilor care îi revin în temeiul Directivei [privind serviciul universal], să examineze dacă costul net al [obligațiilor de serviciu universal] este excesiv având în vedere capacitatea [furnizorului de servicii universale] de a-l suporta, ținând seama de toate caracteristicile [furnizorului de servicii universale], în special de calitatea echipamentelor sale, de situația sa economică și financiară și de cota sa de piață (astfel cum se menționează la punctul 42 din Hotărârea din [6 octombrie 2010, Base și alții, (C‑389/08, EU:C:2010:584)]), este permis, în temeiul directivelor, ca ANR să efectueze această evaluare ținând seama exclusiv de caracteristicile/situația [furnizorului de servicii universale] sau trebuie să evalueze caracteristicile/situația [furnizorului de servicii universale] în raport cu concurenții săi de pe piața relevantă?”

Trebuie arătat, cu titlu introductiv, că, deși, pe plan formal, instanța de trimitere nu a formulat întrebarea preliminară făcând trimitere la dispoziții speciale ale Directivei privind serviciul universal, această împrejurare nu împiedică Curtea să îi furnizeze toate elementele de interpretare care pot fi utile pentru soluționarea cauzei cu care este sesizată, indiferent dacă aceasta s‑a referit sau nu la ele în enunțul întrebărilor sale. În această privință, revine Curții sarcina de a extrage din ansamblul elementelor furnizate de instanța națională și în special din motivarea deciziei de trimitere elementele din dreptul Uniunii care necesită o interpretare, având în vedere obiectul litigiului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 noiembrie 2021, Governor of Cloverhill Prison și alții, C‑479/21 PPU, EU:C:2021:929, punctul 39, precum și jurisprudența citată).

În speță, din cererea de decizie preliminară reiese că, prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 12 și 13 din Directiva privind serviciul universal trebuie interpretate în sensul că impun ANR competente, pentru a aprecia dacă costul net al obligațiilor de serviciu universal reprezintă o îndatorire nejustificată pentru un operator însărcinat cu astfel de obligații, să examineze caracteristicile proprii acestuia din urmă, ținând seama de situația sa în raport cu cea a concurenților săi pe piața în cauză.

În această privință, trebuie amintit că Directiva privind serviciul universal vizează crearea unui cadru de reglementare armonizat care să asigure, în sectorul comunicațiilor electronice, furnizarea de servicii universale, și anume asigurarea unui set minim de servicii stabilite pentru toți utilizatorii finali la un preț acceptabil. Potrivit articolului 1 alineatul (1) din această directivă, unul dintre obiectivele acesteia este asigurarea de servicii de bună calitate accesibile publicului în toată Comunitatea Europeană, printr‑o concurență și o ofertă efective (Hotărârea din 6 octombrie 2010, Base și alții, C‑389/08, EU:C:2010:584, punctul 32, precum și jurisprudența citată).

În temeiul articolului 3 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal, statele membre stabilesc abordarea cea mai eficientă și mai potrivită pentru a asigura punerea în aplicare a serviciului universal, respectând în același timp principiile obiectivității, transparenței, nediscriminării și proporționalității, și încearcă să reducă la minimum perturbările de pe piață, apărând în același timp interesul public (Hotărârea din 6 octombrie 2010, Base și alții, C‑389/08, EU:C:2010:584, punctul 33, precum și jurisprudența citată).

Astfel cum prevede considerentul (4) al Directivei privind serviciul universal, garantarea unui serviciu universal poate implica furnizarea anumitor servicii către unii utilizatori finali la prețuri diferite de cele care rezultă din condițiile de piață normale. Pentru acest motiv, legiuitorul comunitar a prevăzut, astfel cum reiese din considerentul (18) al aceleiași directive, că statele membre ar trebui, dacă este cazul, să stabilească mecanisme de finanțare a costului net al obligațiilor de serviciu universal în cazurile în care s‑a demonstrat că respectivele obligații nu pot fi asumate decât cu pierdere sau la un cost net care depășește standardele comerciale normale (Hotărârea din 6 octombrie 2010, Base și alții, C‑389/08, EU:C:2010:584, punctul 34, precum și jurisprudența citată).

Astfel, conform articolului 12 alineatul (1) primul paragraf din Directiva privind serviciul universal, în cazul în care ANR consideră că furnizarea serviciului universal, în conformitate cu articolele 3-10 din această directivă, poate reprezenta o îndatorire nejustificată pentru întreprinderile desemnate să furnizeze servicii universale, acestea trebuie să calculeze costul net al furnizării lor.

Deși prevederile celui de al doilea paragraf al articolului 12 alineatul (1), precum și cele ale anexei IV la Directiva privind serviciul universal stabilesc normele potrivit cărora trebuie calculat costul net al furnizării serviciului universal atunci când ANR au considerat că această furnizare poate reprezenta o îndatorire nejustificată, nu reiese nici din articolul 12 alineatul (1) menționat, nici dintr‑o altă prevedere a acestei directive că legiuitorul comunitar ar fi intenționat să stabilească el însuși condițiile în care ANR trebuie să considere, în prealabil, că respectiva furnizare poate reprezenta o astfel de îndatorire nejustificată. În schimb, reiese din prevederile articolului 13 din Directiva privind serviciul universal că numai pe baza calculului costului net al furnizării serviciului universal, astfel cum este prevăzut la articolul 12 din aceasta, pot constata ANR că o întreprindere desemnată ca furnizor de servicii universale este într‑adevăr supusă unei îndatoriri nejustificate și că, prin urmare, statele membre trebuie să decidă, la solicitarea acestei întreprinderi, să adopte modalități de compensare ca urmare a acestui cost (Hotărârea din 6 octombrie 2010, Base și alții, C‑389/08, EU:C:2010:584, punctele 36 și 37).

În ceea ce privește noțiunea de „îndatorire nejustificată”, aceasta din urmă nu este definită de Directiva privind serviciul universal. Or, astfel cum Curtea a avut deja ocazia să constate în Hotărârea din 6 octombrie 2010, Base și alții (C‑389/08, EU:C:2010:584, punctul 42), reiese din considerentul (21) al Directivei 2002/22 că legiuitorul Uniunii a intenționat să stabilească o legătură între mecanismele de acoperire a costurilor nete pe care le poate implica furnizarea serviciului universal pentru o întreprindere și existența unei îndatoriri excesive în sarcina respectivei întreprinderi. În acest context, apreciind că costul net al serviciului universal nu reprezintă în mod necesar o îndatorire excesivă pentru toate întreprinderile în cauză, legiuitorul a urmărit să excludă posibilitatea ca orice cost net de furnizare a serviciului universal să dea în mod automat dreptul la o compensație. Curtea a concluzionat că îndatorirea nejustificată a cărei existență trebuie constatată de ANR înainte de orice compensație este îndatorirea care, pentru fiecare întreprindere în cauză, prezintă un caracter excesiv din punctul de vedere al capacității sale de a o suporta, ținând seama de ansamblul caracteristicilor proprii acesteia, în special de nivelul echipamentelor sale, de situația sa economică și financiară, precum și de cota sa de piață.

Deși, în lipsa din Directiva privind serviciul universal a unei precizări în această privință, revine ANR obligația de a stabili în mod general și impersonal criteriile care să permită determinarea pragurilor dincolo de care, ținând seama de caracteristicile menționate la punctul precedent, o îndatorire poate fi considerată excesivă, ANR nu poate totuși să constate că îndatorirea determinată de furnizarea serviciului universal este nejustificată, în scopul aplicării articolului 13 din această directivă, decât cu condiția de a efectua o examinare specifică a situației fiecărei întreprinderi în cauză din perspectiva acestor criterii (Hotărârea din 6 octombrie 2010, Base și alții, C‑389/08, EU:C:2010:584, punctul 43).

Dacă ANR constată că una sau mai multe întreprinderi desemnate ca furnizori de serviciu universal sunt supuse unei îndatoriri nejustificate și dacă această întreprindere sau aceste întreprinderi solicită să fie compensate, revine în acest caz statului membru obligația de a institui mecanismele necesare în acest scop, în conformitate cu articolul 13 din Directiva privind serviciul universal (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2010, Base și alții, C‑389/08, EU:C:2010:584, punctul 44).

Având în vedere cele amintite mai sus, Curtea a concluzionat, în Hotărârea din 6 octombrie 2010, Base și alții (C‑389/08, EU:C:2010:584, punctul 45), că statele membre nu pot, fără să încalce obligațiile ce rezultă din Directiva privind serviciul universal, să constate că furnizarea serviciului universal constituie efectiv o îndatorire nejustificată compensabilă fără să fi efectuat calculul costului net pe care această furnizare îl reprezintă pentru fiecare întreprindere care este însărcinată cu respectiva furnizare și fără să fi apreciat dacă acest cost constituie o îndatorire excesivă pentru întreprinderea menționată. Statele membre nu pot nici să adopte un regim de compensare în care compensarea nu ar avea nicio legătură cu respectivul cost net.

În această privință, trebuie să se constate de la bun început că orice luare în considerare a cotei de piață a furnizorului de servicii universale implică faptul că procesul de stabilire a caracterului eventual nejustificat al îndatoririi care revine acestui furnizor ca urmare a obligațiilor sale de serviciu universal cuprinde o componentă comparativă inerentă care nu poate fi ignorată de ANR. Astfel, simpla constatare a unor elemente referitoare la cota de piață a furnizorului respectiv luată în considerare în mod izolat nu permite să se tragă concluzii utile în lipsa unei comparații cu cotele de piață deținute de concurenții săi. Aceste concluzii pot varia în funcție de numărul de concurenți prezenți pe piață, de legăturile existente, dacă este cazul, între acestea din urmă sau chiar de diferitele sectoare ale pieței relevante în care sunt prezenți acești concurenți.

În consecință, astfel cum arată Eircom, guvernul ceh și Comisia, din dispozițiile relevante ale Directivei privind serviciul universal reiese că ANR competentă este obligată, în cadrul acestui proces, să țină seama de situația furnizorului de servicii universale în raport cu situația concurenților săi pe piața în cauză.

Astfel, după cum s-a amintit la punctele 34 și 35 din prezenta hotărâre, potrivit articolului 1 alineatul (1) din această directivă, principalul obiectiv urmărit de aceasta constă în asigurarea de servicii de bună calitate accesibile publicului în toată Uniunea, printr‑o concurență și o ofertă efective. În plus, la punerea în aplicare a serviciului universal, statele membre trebuie, în temeiul articolului 3 alineatul (2) din directiva menționată, printre altele să încerce să reducă la minimum perturbările de pe piață, în special furnizarea de servicii la prețuri sau condiții diferite de condițiile normale de exploatare comercială, apărând în același timp interesul public.

În plus, în ceea ce privește, mai precis, calculul costului net al obligațiilor de serviciu universal, precum și eventuala finanțare a acestora, considerentul (4) al aceleiași directive prevede că compensarea întreprinderilor desemnate să furnizeze anumite servicii către unii utilizatori finali la prețuri diferite de cele care rezultă din condițiile de piață normale nu trebuie să aibă ca rezultat o denaturare a concurenței, cu condiția ca întreprinderile desemnate să fie compensate pentru costul net specific și ca acest cost net să fie recuperat printr-un mijloc neutru din punctul de vedere al concurenței.

Rezultă că evaluarea situației concurențiale pe piața în cauză face parte integrantă din condițiile de aplicare a articolelor 12 și 13 din Directiva privind serviciul universal (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 iunie 2008, Comisia/Franța, C‑220/07, nepublicată, EU:C:2008:354, punctele 45 și 46, precum și Hotărârea din 21 decembrie 2016, TDC, C‑327/15, EU:C:2016:974, punctul 49).

Pe de altă parte, trebuie constatat că o apreciere a caracteristicilor proprii unui furnizor de servicii universale în lumina mediului concurențial în care evoluează acesta este de asemenea conformă cu obiectivele urmărite de Directiva privind serviciul universal.

Aceasta este situația în special în ceea ce privește elementele care privesc situația economică și financiară a unui furnizor de servicii universale. Astfel, simpla constatare potrivit căreia un asemenea furnizor rămâne rentabil în pofida îndatoririi care îi revine ca urmare a costului net al obligațiilor sale de serviciu universal nu permite să se tragă concluzii privind repercusiunile acestui cost net asupra capacității furnizorului respectiv de a concura cu ceilalți operatori prezenți pe o piață evolutivă. Nu se poate exclude ca îndatorirea reprezentată de costul net al obligațiilor de serviciu universal pentru un astfel de furnizor să împiedice sau să facă mai dificilă sau mai complexă finanțarea investițiilor în tehnologii noi sau pe piețe conexe, investiții pe care concurenții săi ar putea eventual să fie în măsură să le efectueze și care sunt susceptibile, ca urmare a acestui fapt, să le aducă avantaje concurențiale importante.

Astfel, ținând seama de situația unui furnizor de servicii universale în raport cu cea a concurenților săi, ANR poate aprecia dacă costul net al obligațiilor de serviciu universal care îi revin constituie, ca urmare a denaturărilor concurenței care rezultă de aici pe piața în cauză în detrimentul furnizorului respectiv, o îndatorire nejustificată pentru acesta din urmă, în sensul articolelor 12 și 13 din Directiva privind serviciul universal.

În această privință, astfel cum s-a amintit la punctul 45 din prezenta hotărâre, asigurarea de servicii de bună calitate accesibile publicului în toată Uniunea, printr‑o concurență și o ofertă efective, constituie principalul obiectiv al Directivei privind serviciul universal, potrivit articolului 1 alineatul (1) din aceasta din urmă. Or, în măsura în care deteriorarea poziției concurențiale a unui furnizor de servicii universale din cauza caracterului nejustificat al îndatoririi care îi revine acestuia ca urmare a obligațiilor sale de serviciu universal ar aduce atingere unei concurențe efective pe piața în cauză, o asemenea împrejurare ar putea compromite condițiile de furnizare a serviciului universal și, în ultimă instanță, realizarea acestui obiectiv.

Astfel, în conformitate cu partea A din anexa IV la Directiva privind serviciul universal, trebuie să se evalueze, la calcularea costului net care revine furnizorului de servicii universale, costurile pe care întreprinderea desemnată le-ar fi evitat dacă ar fi putut alege să nu aibă obligații de serviciu universal. ANR trebuie să țină seama de situația acestui furnizor față de cea a concurenților săi pe piața în cauză, tocmai în raport cu concluziile pe care le deduce din acest proces.

În cadrul acestei analize, ANR sesizată cu o cerere precum cea prevăzută la articolul 13 din Directiva privind serviciul universal trebuie să țină seama și de conținutul acestei cereri și de elementele invocate de furnizorul care urmărește să obțină revizuirea condițiilor de finanțare a costului net al obligațiilor de serviciu universal.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că articolele 12 și 13 din Directiva privind serviciul universal trebuie interpretate în sensul că impun ANR competente, pentru a aprecia dacă costul net al obligațiilor de serviciu universal reprezintă o îndatorire nejustificată pentru un operator căruia îi revin astfel de obligații, să examineze caracteristicile proprii acestuia din urmă, ținând seama de situația sa în raport cu cea a concurenților săi pe piața în cauză.

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a cincea)

10 noiembrie 2022 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Dreptul irlandez

Litigiul principal și întrebarea preliminară

Cu privire la întrebarea preliminară

Cu privire la cheltuielile de judecată