Hotărârea Curții (Camera a doua) din 16 martie 2023.#Towercast SASU împotriva Autorité de la concurrence și Ministère de l’Économie.#Cerere de decizie preliminară formulată de Cour d'appel de Paris.#Trimitere preliminară – Concurență – Controlul concentrărilor între întreprinderi – Regulamentul (CE) nr. 139/2004 – Articolul 21 alineatul (1) – Aplicare exclusivă a acestui regulament în cazul operațiunilor care intră sub incidența noțiunii de «concentrare» – Domeniu de aplicare – Operațiune de concentrare lipsită de dimensiune comunitară, situată sub pragurile de control ex ante obligatoriu prevăzute de dreptul unui stat membru și care nu au făcut obiectul unei trimiteri la Comisia Europeană – Control exercitat de către autoritățile de concurență ale acestui stat membru asupra unei astfel de operațiuni în raport cu articolul 102 TFUE – Admisibilitate.#Cauza C-449/21.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 21 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 139/2004 al Consiliului din 20 ianuarie 2004 privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi (JO 2004, L 24, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 201).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Towercast SASU, pe de o parte, și Autorité de la concurrence (Autoritatea de Concurență, Franța) și ministre chargé de l’économie (ministrul economiei, Franța), pe de altă parte, în legătură cu o decizie de respingere a unei plângeri formulate de Towercast pentru abuz de poziție dominantă.

Regulamentul (CEE) nr. 4064/89 al Consiliului din 21 decembrie 1989 privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi (JO 1989, L 395, p. 1) a intrat în vigoare la 21 septembrie 1990. Potrivit considerentelor (6)-(8) ale acestui regulament: „(6) considerând că articolele 85 și 86 din [Tratatul CEE], deși aplicabile anumitor concentrări, conform jurisprudenței Curții de Justiție, nu sunt suficiente pentru a acoperi toate operațiunile care s‑ar putea dovedi incompatibile cu sistemul de concurență nedenaturată impus de tratat; (7) considerând că, prin urmare, este necesar să se creeze un nou instrument juridic sub forma unui regulament care să permită controlul efectiv al tuturor operațiunilor de concentrare în funcție de efectul acestora asupra structurii concurenței în [Comunitatea Economică Europeană] și care să fie, de asemenea, singurul instrument aplicabil acestor concentrări; (8) considerând că, în consecință, prezentul regulament ar trebui să se bazeze nu doar pe articolul 87 [din Tratatul CEE], ci, în principal, pe articolul 235 din [Tratatul CEE], în temeiul căruia Comunitatea își poate conferi competențele suplimentare de acțiune necesare pentru atingerea obiectivelor sale, precum și competențe de acțiune în ceea ce privește concentrările pe piețele produselor agricole enumerate la anexa II la [Tratatul CEE].” [traducere neoficială]

Articolul 22 din regulamentul menționat prevedea: „(1) În privința concentrărilor astfel cum sunt definite la articolul 3 se aplică exclusiv prezentul regulament. (2) Regulamentul (CE) nr. 17 [al Consiliului din 6 februarie 1962, primul regulament de punere în aplicare a articolelor 85 și 86 din [Tratatul CEE] (JO 1962, 13, p. 204)], Regulamentul (CEE) nr. 1017/68 [al Consiliului din 19 iulie 1968 de aplicare a normelor de concurență în sectoarele transporturilor feroviare, rutiere și pe căi navigabile (JO 1968, L 175, p. 1)], Regulamentul (CEE) nr. 4056/86 [al Consiliului din 22 decembrie 1986 de stabilire a normelor de aplicare a articolelor 85 și 86 din [Tratatul CEE] transporturilor maritime (JO 1986, L 378, p. 4)] și Regulamentul (CEE) nr. 3975/87 [al Consiliului din 14 decembrie 1987 de stabilire a normelor de aplicare a regulilor de concurență întreprinderilor din sectorul transportului aerian (JO 1987, L 374, p. 1)] nu se aplică concentrărilor, astfel cum sunt definite la articolul 3. (3) În cazul în care, la cererea unui stat membru, Comisia [Europeană] constată că o operațiune de concentrare în sensul articolului 3, dar care nu are o dimensiune comunitară în sensul articolului 1, creează sau consolidează o poziție dominantă având drept consecință ridicarea unor obstacole semnificative în calea concurenței efective pe teritoriul statului membru în cauză, Comisia poate, în măsura în care această concentrare afectează comerțul dintre statele membre, să adopte deciziile prevăzute la articolul 8 alineatul (2) al doilea paragraf și la articolul 8 alineatele (3) și (4). […] (5) Comisia adoptă, în temeiul alineatului (3), numai măsurile strict necesare pentru menținerea sau restabilirea unei concurențe efective pe teritoriul statului membru la cererea căruia ea a intervenit. […]” [traducere neoficială]

Fără a aduce atingere dispozițiilor tranzitorii prevăzute la articolul 26 alineatul (2), Regulamentul nr. 139/2004 a abrogat și a înlocuit, cu efect de la 1 mai 2004, Regulamentul nr. 4064/89.

În considerentele (2), (5)-(9), (20) și (24) ale Regulamentului nr. 139/2004 se enunță: „(2) Pentru îndeplinirea obiectivelor [Tratatului CE], articolul 3 alineatul (1) litera (g) stabilește pentru [Comunitatea Europeană] obiectivul de a institui un sistem care să asigure că, în cadrul pieței comune, concurența nu este denaturată. […] […] (5) […] ar trebui să se asigure că procesul de reorganizare nu provoacă daune durabile concurenței; prin urmare, dreptul comunitar trebuie să includă dispoziții care să reglementeze acele concentrări care pot afecta semnificativ concurența efectivă pe piața comună sau pe o parte semnificativă a acesteia. (6) Prin urmare, este necesar un instrument juridic specific care să permită controlul eficient asupra tuturor concentrărilor în ceea ce privește efectul acestora asupra structurii concurenței în Comunitate și care să fie singurul instrument aplicabil acestor concentrări. Regulamentul [nr. 4064/89] a permis dezvoltarea unei politici comunitare în acest domeniu. Totuși, având în vedere experiența acumulată, regulamentul în cauză ar trebui reformat în dispoziții legislative care să răspundă provocărilor unei piețe mai integrate și viitoarei extinderi a Uniunii Europene. În conformitate cu principiile subsidiarității și proporționalității, astfel cum sunt prevăzute la articolul 5 [CE], prezentul regulament nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului său de a asigura că pe piața comună concurența nu este denaturată, în conformitate cu principiul unei economii de piață deschise cu liberă concurență. (7) Deși sunt aplicabile anumitor concentrări, în conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție, articolele 81 și 82 [CE] nu sunt suficiente pentru a controla toate operațiunile care s‑ar putea dovedi incompatibile cu sistemul de concurență nedenaturată prevăzut de [Tratatul CE]. În consecință, prezentul regulament ar trebui să se bazeze nu doar pe articolul 83 [CE], ci, în principal, pe articolul 308 [CE], în temeiul căruia Comunitatea își poate conferi competențele suplimentare de acțiune necesare pentru atingerea obiectivelor sale, precum și competențe de acțiune în ceea ce privește concentrările pe piețele produselor agricole enumerate la anexa I la [Tratatul CE]. (8) Dispozițiile care urmează să fie adoptate prin prezentul regulament ar trebui să se aplice unor schimbări structurale semnificative, al căror impact asupra pieței depășește frontierele naționale ale oricărui stat membru. Astfel de concentrări ar trebui examinate, ca regulă generală, exclusiv la nivelul Comunității, prin aplicarea unui sistem de tip «ghișeu unic» și în conformitate cu principiul subsidiarității. […] (9) Sfera de aplicare a prezentului regulament ar trebui definită în funcție de zona geografică în care își desfășoară activitatea întreprinderile în cauză și ar trebui limitată la praguri cantitative, astfel încât să includă doar acele concentrări care au o dimensiune comunitară. […] […] (20) Este util să se definească noțiunea de concentrare astfel încât să fie incluse operațiunile care au ca rezultat modificări de durată asupra controlului întreprinderilor implicate și, prin urmare, asupra structurii pieței. În consecință, este oportun să se includă în sfera de aplicare a prezentului regulament toate societățile în comun care îndeplinesc în mod durabil toate funcțiile unei entități economice autonome. În plus, este oportun ca operațiunile care sunt strâns legate între ele printr‑o legătură condițională sau care iau forma unei serii de tranzacții cu valori mobiliare desfășurate pe parcursul unei perioade de timp rezonabil de scurte să fie tratate ca fiind o singură concentrare. […] (24) Pentru a asigura un sistem în cadrul căruia concurența nu este denaturată pe piața comună, în continuarea unei politici desfășurate în conformitate cu principiul unei economii de piață deschise cu liberă concurență, prezentul regulament trebuie să permită controlul efectiv al tuturor concentrărilor din punctul de vedere al efectului lor asupra concurenței în Comunitate. În consecință, Regulamentul [nr. 4064/89] a instituit principiul în conformitate cu care o concentrare cu o dimensiune comunitară care creează sau consolidează o poziție dominantă, în urma căreia concurența pe piața comună sau pe o parte semnificativă a acesteia ar fi în mod semnificativ împiedicată, ar trebui declarată incompatibilă cu piața comună.”

Articolul 1 din Regulamentul nr. 139/2004 stabilește domeniul de aplicare al acestuia după cum urmează: „(1) Fără a aduce atingere articolului 4 alineatul (5) și articolului 22, prezentul regulament se aplică tuturor concentrărilor cu dimensiune comunitară, astfel cum sunt definite în prezentul articol. (2) O concentrare are dimensiune comunitară în cazul în care: (a) cifra de afaceri totală realizată la nivel mondial de toate întreprinderile implicate depășește 5000 de milioane EUR și (b) cifra de afaceri totală realizată în Comunitate de către fiecare din cel puțin două întreprinderi implicate depășește 250 de milioane EUR, cu excepția cazurilor în care fiecare dintre întreprinderile implicate realizează mai mult de două treimi din cifra sa totală de afaceri la nivel comunitar într‑unul și același stat membru. (3) O concentrare care nu atinge pragurile prevăzute la alineatul (2) are dimensiune comunitară în cazul în care: (a) cifra de afaceri totală realizată la nivel mondial de toate întreprinderile implicate depășește 2500 de milioane EUR și (b) în fiecare din cel puțin trei state membre, cifra totală de afaceri combinată realizată de toate întreprinderile implicate depășește 100 de milioane EUR; (c) în fiecare din cel puțin trei state membre care sunt incluse la litera (b), cifra totală de afaceri realizată de către fiecare din cel puțin două dintre întreprinderile implicate depășește 25 de milioane EUR (d) cifra totală de afaceri realizată în Comunitate de către fiecare din cel puțin două dintre întreprinderile implicate depășește 100 de milioane EUR, cu excepția cazurilor în care fiecare dintre întreprinderile implicate realizează mai mult de două treimi din cifra sa totală de afaceri la nivel comunitar într‑unul și același stat membru. […]”

Articolul 3 din acest regulament definește noțiunea de „concentrare” în următorii termeni: „(1) Se consideră că se realizează o concentrare în cazul în care modificarea de durată a controlului rezultă în urma: (a) fuzionării a două sau mai multe întreprinderi independente anterior sau părți ale unor întreprinderi sau (b) preluării, de către una sau mai multe persoane care controlează deja cel puțin o întreprindere sau de către una sau mai multe întreprinderi, fie prin achiziționarea de valori mobiliare sau de active, fie prin contract sau prin orice alte mijloace, a controlului direct sau indirect asupra uneia sau mai multor întreprinderi sau părți ale acestora. (2) Controlul decurge din drepturi, contracte sau orice alte mijloace care, fie separat sau combinate și având în vedere considerentele de drept sau de fapt relevante, conferă posibilitatea exercitării unei influențe decisive asupra unei întreprinderi, în special prin: (a) dreptul de proprietate sau dreptul de folosință integrală sau parțială asupra activelor unei întreprinderi; (b) drepturi sau contracte care conferă o influență decisivă asupra structurii, voturilor sau deciziilor organelor unei întreprinderi. (3) Controlul este dobândit de persoane sau întreprinderi care: (a) sunt titulare ale drepturilor sau beneficiare ale drepturilor în baza contractelor în cauză sau (b) deși nu sunt titularele acestor drepturi sau beneficiare ale drepturilor în baza acestor contracte, au puterea de a exercita drepturile care decurg din acestea. […]”

Articolul 21 din regulamentul menționat, intitulat „Aplicarea regulamentului și jurisdicția”, prevede: „(1) Prezentul regulament se aplică exclusiv concentrărilor astfel cum sunt definite la articolul 3, iar Regulamentele (CE) nr. 1/2003 [al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele [81] și [82 CE] (JO 2003, L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167)], [nr. 1017/68, 4056/86 și 3975/87] nu se aplică decât în legătură cu societățile în comun care nu au o dimensiune comunitară și care au ca obiect sau efect coordonarea comportamentului concurențial al unor întreprinderi care își păstrează independența. (2) Sub rezerva controlului de către Curtea de Justiție, Comisia are competență unică privind adoptarea deciziilor prevăzute de prezentul regulament. (3) Niciun stat membru nu aplică legislația sa națională privind concurența niciunei concentrări care are o dimensiune comunitară. […]”

Articolul 22 alineatul (1) din Regulamentul nr. 139/2004, intitulat „Trimiterea la Comisie”, prevede: „(1) Unul sau mai multe state membre pot solicita Comisiei să examineze orice concentrare astfel cum este definită la articolul 3 care nu are o dimensiune comunitară în sensul articolului 1, dar care afectează schimburile comerciale între statele membre și amenință să afecteze semnificativ concurența pe teritoriul statului membru sau al statelor membre care formulează solicitarea. O astfel de solicitare trebuie făcută în termen de cel mult 15 zile lucrătoare de la data la care a fost notificată concentrarea sau, în cazul în care notificarea nu este necesară, de la aducerea acesteia în alt mod la cunoștința statului membru în cauză.”

Articolul 3 din Regulamentul nr. 1/2003, intitulat „Raportul dintre articolele [101] și [102 TFUE] și legislațiile naționale de concurență”, prevede: „(1) […] Atunci când autoritățile de concurență ale statelor membre sau instanțele naționale aplică legislația națională de concurență oricărui abuz interzis de [articolul 102 TFUE], acestea aplică de asemenea [articolul 102 TFUE]. (2) […] Prezentul regulament nu împiedică statele membre să adopte și să aplice pe teritoriul lor o legislație națională mai strictă care interzice sau sancționează conduita unilaterală adoptată de întreprinderi. (3) Fără a aduce atingere principiilor generale și altor dispoziții de drept [al Uniunii], alineatele (1) și (2) nu se aplică atunci când autoritățile de concurență și instanțele statelor membre aplică legislația națională privind controlul concentrărilor […]”

Articolul 5 primul paragraf din acest regulament prevede că „[a]utoritățile de concurență ale statelor membre sunt competente să aplice [articolele 101 și 102 TFUE] în cazuri individuale” și pot adopta, în acest scop, decizii i) prin care se dispune încetarea unei încălcări, ii) prin care se dispun măsuri provizorii, iii) prin care se acceptă angajamente și iv) prin care se impun amenzi, penalități cu titlu cominatoriu sau orice alte sancțiuni prevăzute de dreptul lor național.

Potrivit articolului L. 420‑2 din Codul comercial: „Este interzisă, în condițiile prevăzute la articolul L. 420-1, exploatarea abuzivă de către o întreprindere sau un grup de întreprinderi a unei poziții dominante pe piața internă sau pe o parte semnificativă a acesteia. Aceste abuzuri pot consta printre altele în refuzul vânzării, în vânzări către părți afiliate sau în condiții de vânzare discriminatorii, precum și în ruperea unor relații comerciale stabilite, pentru simplul motiv că partenerul refuză să se supună unor condiții comerciale nejustificate. Este în plus interzisă, întrucât poate afecta funcționarea sau structura concurenței, exploatarea abuzivă de către o întreprindere sau un grup de întreprinderi a stării de dependență economică în care se află, în raport cu aceasta, o întreprindere client sau furnizor. Aceste abuzuri pot consta printre altele în refuzul vânzării, în vânzări legate, în practici discriminatorii prevăzute la articolele L. 442-1-L. 442-3 sau în acorduri de gamă.”

Articolul L. 490-9 din Codul comercial prevede: „Pentru aplicarea articolelor [101]-[103 TFUE], ministrul economiei și funcționarii pe care i‑a desemnat sau abilitat în conformitate cu dispozițiile prezentului cod, pe de o parte, și Autoritatea de Concurență, pe de altă parte, au fiecare competențele care le sunt conferite de articolele prezentului cod și ale Regulamentului [nr. 139/2004] și de Regulamentul [nr. 1/2003]. Normele de procedură prevăzute de aceste texte le sunt aplicabile.”

În plus, dreptul francez prevede o procedură de control obligatoriu ex ante al concentrărilor în condițiile stabilite de Codul comercial, articolul L. 430-1 din acest cod definind ce este o concentrare, iar articolul L. 430-2 stabilind pragurile cifrei de afaceri începând de la care este aplicabil controlul național al concentrărilor.

Articolul L. 430-9 din Codul comercial prevede, pe de altă parte, că, „[î]n cazul unui abuz de poziție dominantă sau al unei stări de dependență economică, Autoritatea de Concurență poate, printr‑o decizie motivată, să impună întreprinderii sau grupului de întreprinderi în cauză să modifice, să completeze sau să rezilieze, într‑o perioadă determinată, toate acordurile și actele prin care s‑a realizat concentrarea puterii economice care a permis abuzurile, chiar dacă aceste acte au făcut obiectul procedurii prevăzute în prezentul titlu”.

La 13 octombrie 2016, Télédiffusion de France (TDF), care furnizează în Franța servicii de difuzare a televiziunii digitale terestre (denumită în continuare „TDT”), a preluat controlul exclusiv asupra Itas, societate care își desfășoară de asemenea activitatea în sectorul difuzării TDT, prin achiziționarea tuturor acțiunilor acesteia din urmă.

Operațiunea de achiziționare a Itas, situată sub pragurile definite la articolul 1 din Regulamentul nr. 139/2004 și la articolul L. 430-2 din Codul comercial, nu făcuse obiectul unei notificări și nici al unei examinări în temeiul controlului prealabil al concentrărilor. Această operațiune nu a condus nici la o procedură de trimitere către Comisie în temeiul articolului 22 din Regulamentul nr. 139/2004.

La 15 noiembrie 2017, Autoritatea de Concurență a fost sesizată de Towercast, societate care furnizează servicii de difuzare a TDT în Franța, cu o plângere privind o practică pusă în aplicare în sectorul difuzării hertziene terestre. Towercast susținea că preluarea controlului Itas de către TDF la 13 octombrie 2016 constituia un abuz de poziție dominantă, întrucât împiedica concurența pe piețele cu ridicata din amonte și din aval ale difuzării TDT prin consolidarea substanțială a poziției dominante a TDF pe aceste piețe.

La 25 iunie 2018 a fost trimisă o notificare privind obiecțiunile către TDF infrastructure și TDF infrastructure Holding, precum și către Tivana France Holdings, Tivana Midco, Tivana Topco (denumite în continuare împreună „Tivana”), prin care li se impută faptul că, „la data de 13 octombrie 2016, în calitate de întreprindere unică în sensul legislației în domeniul concurenței, au abuzat de poziția lor dominantă pe piața de comercializare cu ridicata din aval a serviciilor de difuzare a TDT, prin preluarea controlului exclusiv al grupului Itas”, această practică fiind susceptibilă de a avea ca efect împiedicarea, restrângerea sau denaturarea concurenței pe piața de comercializare cu ridicata din aval a serviciilor de difuzare a TDT, practică interzisă de articolul L. 420-2 din Codul comercial și de articolul 102 TFUE.

Prin Decizia nr. 20-D-01 din 16 ianuarie 2020, Autoritatea de Concurență a considerat că obiecția notificată împotriva societăților din grupul TDF nu fusese stabilită și că nu existau motive pentru continuarea procedurii. Adoptând o analiză diferită de cea reținută de serviciile sale de cercetare, această autoritate a considerat în esență că adoptarea Regulamentului nr. 4064/89 trasase o linie de partajare netă între controlul concentrărilor și controlul practicilor anticoncurențiale și că Regulamentul nr. 139/2004, care i‑a succedat, se aplica cu titlu exclusiv concentrărilor astfel cum sunt definite la articolul 3 din acest regulament și lăsa fără obiect aplicarea articolului 102 TFUE în privința unei operațiuni de concentrare, în absența unui comportament abuziv al întreprinderii în cauză care să poată fi detașat de operațiunea respectivă.

La 9 martie 2020, Towercast a introdus o acțiune împotriva respectivei decizii în fața instanței de trimitere.

În susținerea acestei acțiuni, Towercast se întemeiază pe Hotărârea din 21 februarie 1973, Europemballage și Continental Can/Comisia (6/72, EU:C:1973:22), susținând că, prin această hotărâre, Curtea a statuat că Comisia putea aplica în mod legal operațiunilor de concentrare între întreprinderi articolul 86 din Tratatul CEE (devenit articolul 82 CE, devenit la rândul său articolul 102 TFUE). Towercast apreciază că principiile enunțate în această hotărâre sunt încă relevante. Instituirea unui control prealabil al concentrărilor prin Regulamentele nr. 4064/89 și nr. 139/2004 nu ar fi lipsit de obiect aplicarea articolului 102 TFUE în cazul unei concentrări care nu are o dimensiune comunitară. Regulamentul nr. 139/2004 nu s‑ar aplica exclusiv decât pentru concentrările care se află în domeniul său de aplicare, cu alte cuvinte cele de dimensiune comunitară sau trimise Comisiei de autoritățile naționale de concurență. Aceasta se prevalează de efectul direct al articolului 102 TFUE și pretinde, în ceea ce privește operațiunile de concentrare situate sub praguri, un control ex post al compatibilității cu acest articol.

Autoritatea de Concurență menține analiza prezentată în decizia sa în fața instanței de trimitere, în special în ceea ce privește domeniul de aplicare al jurisprudenței rezultate din Hotărârea din 21 februarie 1973, Europemballage și Continental Can/Comisia (6/72, EU:C:1973:22), care, în opinia sa, a rămas fără obiect de la crearea unui sistem specific de control aplicabil operațiunilor de concentrare. Aceasta apreciază că mecanismul astfel instituit exclude în esență examinarea ex post aplicabilă practicilor anticoncurențiale. Ea arată că articolul 3 din Regulamentul nr. 139/2004 definește operațiunile de concentrare potrivit unui criteriu material, fără referire la pragurile prevăzute la articolul 1 din acesta, astfel încât domeniul său de aplicare nu poate fi restrâns la operațiunile de concentrare de dimensiune comunitară, situate peste aceste praguri.

Instanța de trimitere arată că articolul 102 TFUE este o dispoziție cu efect direct a cărei aplicare nu este condiționată de adoptarea prealabilă a unui regulament procedural. Aceasta observă de asemenea că considerentul (7) al Regulamentului nr. 139/2004 precizează că, „[d]eși sunt aplicabile anumitor concentrări, în conformitate cu jurisprudența Curții […], articolele [101 și 102 TFUE] nu sunt suficiente pentru a controla toate operațiunile care s‑ar putea dovedi incompatibile cu sistemul de concurență nedenaturată prevăzut de tratat”. Prin urmare, instanța de trimitere ridică problema dacă excluderea prevăzută la articolul 21 alineatul (1) din Regulamentul nr. 139/2004 se aplică de asemenea operațiunilor de concentrare care nu au făcut obiectul niciunui control ex ante.

Instanța de trimitere arată că, deși Curtea a indicat, în Hotărârea din 7 septembrie 2017, Austria Asphalt (C‑248/16, EU:C:2017:643), că Regulamentul nr. 139/2004 este singurul aplicabil în cazul concentrărilor, astfel cum sunt definite la articolul 3 din acest regulament, pentru care Regulamentul nr. 1/2003 nu este, în principiu, aplicabil, Curtea nu a explicat excepțiile care s‑ar putea face de la acest principiu și nu s‑a pronunțat cu privire la aspectul dacă interpretarea reținută în Hotărârea din 21 februarie 1973, Europemballage și Continental Can/Comisia (6/72, EU:C:1973:22), se poate aplica în continuare, în special în privința concentrărilor situate sub pragurile de control obligatoriu, care nu au făcut obiectul niciunei analize în cadrul unui control ex ante obligatoriu și nici al vreunei cereri de trimitere Comisiei în temeiul articolului 22 din Regulamentul nr. 139/2004.

Instanța de trimitere consideră că subzistă o îndoială, prin urmare, în ceea ce privește interpretarea care trebuie dată acestor din urmă dispoziții, privind imposibilitatea de a proceda „în principiu” la o aplicare autonomă a normelor de concurență rezultate din dreptul primar în privința unei operațiuni care, precum în speță, în primul rând, poate răspunde definiției date la articolul 3 din Regulamentul nr. 139/2004, în al doilea rând, nu a dat naștere niciunui control preventiv, atât în temeiul dreptului Uniunii, cât și în temeiul dreptului național aplicabil operațiunilor de concentrare, și, în al treilea rând, nu este astfel expusă, din cauza faptului că o asemenea operațiune se situează sub pragurile de control ex ante, niciunui risc de aplicare cumulativă a Regulamentelor nr. 139/2004 și nr. 1/2003 sau de contradicție care ar rezulta dintr‑o dublă analiză ex ante și ex post.

Această instanță arată, în plus, că articolul 21 alineatul (1) din Regulamentul nr. 139/2004 a fost aplicat în mod eterogen în diferite state membre.

În aceste condiții, cour d’appel de Paris (Curtea de Apel din Paris, Franța) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară: „Articolul 21 alineatul (1) din Regulamentul [nr. 139/2004] trebuie interpretat în sensul că se opune ca o operațiune de concentrare care nu prezintă o dimensiune comunitară în sensul articolului 1 din regulamentul menționat, situată sub pragurile de control ex ante obligatoriu prevăzute de dreptul național și care nu a dat naștere unei trimiteri către Comisia Europeană în temeiul articolului 22 din regulamentul menționat, să fie analizată de o autoritate națională de concurență ca reprezentând un abuz de poziție dominantă interzis de articolul 102 TFUE, având în vedere structura concurenței pe o piață de dimensiune națională?”

Prin intermediul întrebării adresate, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 21 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 139/2004 trebuie interpretat în sensul că se opune ca o operațiune de concentrare între întreprinderi care nu prezintă o dimensiune comunitară în sensul articolului 1 din regulamentul menționat, situată sub pragurile de control ex ante obligatoriu prevăzute de dreptul național și care nu a dat naștere unei trimiteri către Comisie în temeiul articolului 22 din regulamentul menționat, să fie analizată de o autoritate națională de concurență ca reprezentând un abuz de poziție dominantă interzis la articolul 102 TFUE, având în vedere structura concurenței pe o piață de dimensiune națională.

Potrivit unei jurisprudențe constante interpretarea unei dispoziții a dreptului Uniunii impune să se țină seama nu numai de termenii săi, ci și de contextul în care se înscrie, precum și de obiectivele și de finalitatea pe care le urmărește actul din care aceasta face parte. Geneza unei dispoziții a dreptului Uniunii poate de asemenea să ofere elemente importante pentru interpretarea acesteia [Hotărârea din 25 iunie 2020, A și alții (Turbine eoliene la Aalter și la Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, punctul 37, precum și jurisprudența citată].

În ceea ce privește, mai întâi, modul de redactare a articolului 21 alineatul (1), rezultă că Regulamentul nr. 139/2004 „se aplică exclusiv concentrărilor astfel cum sunt definite la articolul 3”, pentru care Regulamentul nr. 1/2003 nu este aplicabil în principiu.

Articolul 21 alineatul (1) din Regulamentul nr. 139/2004 urmărește, așadar, să reglementeze domeniul de aplicare al acestui regulament în ceea ce privește examinarea operațiunilor de concentrare în raport cu cel al celorlalte acte de drept derivat al Uniunii în materie de concurență.

În schimb, examinarea modului de redactare a acestei dispoziții nu răspunde la întrebarea dacă dispozițiile dreptului primar și în special articolul 102 TFUE rămân aplicabile unei operațiuni de concentrare de întreprinderi, în sensul articolului 3 din Regulamentul nr. 139/2004, în special în ipoteza, precum cea în discuție în litigiul principal, în care concentrarea vizată nu a atins, pe de o parte, pragurile de control prevăzute de dreptul Uniunii, precum și de legislațiile naționale și, pe de altă parte, nu a făcut obiectul unei trimiteri la Comisie în temeiul articolului 22 din regulamentul respectiv, astfel încât nu a fost efectuat niciun control ex ante în temeiul legislației privind concentrările.

În ceea ce privește, în continuare, geneza articolului 21 alineatul (1) din regulamentul menționat, această dispoziție, care reia mutatis mutandis conținutul articolului 22 din Regulamentul nr. 4064/89, aplicabil anterior, reflectă voința legiuitorului Uniunii, amintită în considerentul (7) al acestui din urmă regulament, de a preciza că celelalte regulamente de punere în aplicare a dreptului concurenței încetează, în principiu, să fie aplicabile tuturor operațiunilor de concentrare, și anume atât operațiunilor care constituie un abuz de poziție dominantă, cât și operațiunilor de concentrare care conferă întreprinderilor interesate puterea de a împiedica concurența efectivă pe piața internă.

În sfârșit, în ceea ce privește obiectivele și economia generală a Regulamentului nr. 139/2004, este necesar să se arate că, astfel cum enunță considerentul său (5), acest regulament urmărește să garanteze că procesul de reorganizare a întreprinderilor, în special sub formă de concentrări, nu provoacă daune durabile concurenței. În consecință, dreptul Uniunii trebuie să includă dispoziții aplicabile concentrărilor care pot afecta semnificativ concurența efectivă pe piața internă sau pe o parte semnificativă a acesteia. Legiuitorul Uniunii a intenționat, în această privință, să precizeze că Regulamentul nr. 139/2004 constituie singurul instrument procedural aplicabil examinării prealabile și centralizate a concentrărilor, care, astfel cum se arată în considerentul (6) al acestuia, trebuie să permită un control eficient asupra tuturor concentrărilor în ceea ce privește efectul acestora asupra structurii concurenței (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 septembrie 2017, Austria Asphalt, C‑248/16, EU:C:2017:643, punctul 21, și Hotărârea din 31 mai 2018, Ernst & Young (C‑633/16, EU:C:2018:371, punctul 41).

Deși, în temeiul sistemului „ghișeului unic” instituit prin regulamentul menționat, acesta constituie un instrument procedural specific care are vocația de a se aplica cu titlu exclusiv concentrărilor de întreprinderi care implică schimbări structurale semnificative, al căror impact asupra pieței depășește frontierele naționale ale unui stat membru, astfel cum reiese din considerentul (8) al regulamentului menționat, nu se poate deduce totuși de aici că legiuitorul a intenționat să lase fără obiect controlul efectuat la nivel național al unei operațiuni de concentrare în raport cu articolul 102 TFUE.

Se precizează astfel în considerentul (7) al Regulamentului nr. 139/2004 că, „[d]eși sunt aplicabile anumitor concentrări […] articolele [101] și [102 TFUE], nu sunt suficiente pentru a controla toate operațiunile care s‑ar putea dovedi incompatibile cu sistemul de concurență nedenaturată prevăzut de tratat”.

Din această din urmă indicație reiese că, departe de a priva autoritățile competente ale statelor membre de posibilitatea de a aplica dispozițiile tratatului în materie de concurență în cazul concentrărilor, astfel cum sunt definite la articolul 3 din Regulamentul nr. 139/2004, acest din urmă regulament face parte dintr‑un ansamblu legislativ prin care se urmărește punerea în aplicare a articolelor 101 și 102 TFUE, precum și stabilirea unui sistem de control care garantează că concurența nu este denaturată pe piața internă a Uniunii (Hotărârea din 7 septembrie 2017, Austria Asphalt, C‑248/16, EU:C:2017:643, punctul 31, și Hotărârea din 31 mai 2018, Ernst & Young, C‑633/16, EU:C:2018:371, punctul 55).

Trebuie amintit de asemenea că, pentru a remedia lacunele sistemului de protecție împotriva denaturărilor concurenței care pot rezulta din restructurările întreprinderilor, acest regulament a fost adoptat în temeiul articolului 83 CE (devenit articolul 103 TFUE), privind regulamentele sau directivele care pot fi adoptate în vederea aplicării principiilor prevăzute la articolele 101 și 102 TFUE, și în temeiul articolului 308 CE (devenit articolul 352 TFUE), potrivit căruia Uniunea își poate conferi competențe de acțiune suplimentare necesare realizării obiectivelor sale. Deși funcționarea și economia protecției oferite de dreptul Uniunii împotriva denaturărilor concurenței generate eventual de operațiunile de concentrare sunt orientate, pentru motive de securitate juridică, în sensul unei aplicări prioritare a mecanismului de control prealabil al concentrărilor, astfel cum sunt definite la articolul 3 din Regulamentul nr. 139/2004, acest lucru nu poate exclude totuși posibilitatea ca o autoritate de concurență să identifice, în anumite împrejurări, o operațiune de concentrare din perspectiva articolului 102 TFUE.

Rezultă astfel din economia Regulamentului nr. 139/2004 că, deși instituie un control ex ante al operațiunilor de concentrare de dimensiune comunitară, acesta nu exclude totuși un control ex post al operațiunilor de concentrare care nu ating respectivul prag. Deși este adevărat că articolul 3 din acest regulament reține o definiție materială a concentrării de întreprinderi fără referire la pragurile menționate în acesta din urmă, regulamentul respectiv trebuie interpretat în lumina contextului său, în special a articolului 1 și a considerentelor (7) și (9) ale acestuia. Rezultă, pe de o parte, că același regulament se aplică numai concentrărilor de dimensiune comunitară și, pe de altă parte, că se admite că anumite concentrări pot, în același timp, să fie excluse de la un control ex ante și să facă obiectul unui control ex post.

Interpretarea susținută în speță de Autoritatea de Concurență, de Tivana și de TDF, precum și de guvernele francez și neerlandez echivalează în definitiv cu înlăturarea aplicabilității directe a unei dispoziții a dreptului primar ca urmare a adoptării unui act de drept derivat referitor la anumite comportamente ale întreprinderilor pe piață.

În această privință, trebuie amintit că potrivit articolului 102 TFUE, este incompatibilă cu piața internă și interzisă, în măsura în care poate afecta comerțul dintre statele membre, folosirea în mod abuziv de către una sau mai multe întreprinderi a unei poziții dominante deținute pe piața internă sau pe o parte semnificativă a acesteia.

Este consacrat faptul că acest articol este o dispoziție cu efect direct a cărei aplicare nu este condiționată de adoptarea prealabilă a unui regulament procedural. Acest articol conferă justițiabililor drepturi pe care instanțele naționale trebuie să le protejeze (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 martie 2019, Skanska Industrial Solutions și alții, C‑724/17, EU:C:2019:204, punctul 24, precum și jurisprudența citată).

În acest context, trebuie precizat de asemenea că abuzul de poziție dominantă nu poate face obiectul niciunei exceptări, indiferent în ce mod; un astfel de abuz este pur și simplu interzis de tratat. În funcție de situație, revine autorităților naționale competente sau Comisiei sarcina de a acționa în conformitate cu această interdicție în cadrul exercitării competențelor lor (Hotărârea din 11 aprilie 1989, Saeed Flugreisen și Silver Line Reisebüro, 66/86, EU:C:1989:140, punctul 32).

Referitor la lista practicilor și comportamentelor care figurează la articolul 102 TFUE, Curtea a statuat că aceasta nu era limitativă, astfel încât enumerarea practicilor abuzive conținută în această dispoziție nu epuizează modurile de exploatare abuzivă a poziției dominante interzise de dreptul Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 februarie 1973, Europemballage și Continental Can/Comisia, 6/72, EU:C:1973:22, punctul 26, și Hotărârea din 17 februarie 2011, TeliaSonera Sverige,C‑52/09, EU:C:2011:83, punctul 26).

Astfel cum a subliniat Comisia, inaplicabilitatea Regulamentului nr. 1/2003 și în special a articolului 5 din acesta, care privea competența autorităților de concurență ale statelor membre de a aplica articolele 101 și 102 TFUE operațiunilor de concentrare definite la articolul 3 din Regulamentul nr. 139/2004, nu poate conduce la a interzice autorităților naționale de concurență să aplice articolul 102 TFUE unor concentrări.

Astfel, în pofida principiului aplicării exclusive a Regulamentului nr. 139/2004 în privința operațiunilor de concentrare, prevăzut la articolul 21 alineatul (1) din acest regulament, dreptul procedural al statelor membre este cel care se aplică concentrărilor care nu au o dimensiune comunitară.

Desigur, aplicarea în Hotărârea din 21 februarie 1973, Europemballage și Continental Can/Comisia (6/72, EU:C:1973:22), a articolului 86 din Tratatul CEE (devenit articolul 82 CE, devenit la rândul său articolul 102 TFUE) în contextul specific al operațiunilor de concentrare a fost utilizată și percepută ca un paliativ al absenței din Tratatul CEE a oricărei dispoziții explicite de control al acestor operațiuni. În aceste condiții, odată cu intrarea în vigoare a unor dispoziții autonome referitoare la controlul concentrărilor, astfel cum sunt prevăzute în prezent în Regulamentul nr. 139/2004, recurgerea la normele procedurale referitoare la punerea în aplicare a articolelor 81 și 82 CE (devenite articolele 101 și 102 TFUE), enunțate într‑o primă etapă de Regulamentul nr. 17 și ulterior de Regulamentul nr. 1/2003, a rămas fără obiect.

Astfel, Regulamentul nr. 139/2004 nu se poate opune ca o operațiune de concentrare cu dimensiune necomunitară, precum cea în discuție în cauza principală, să poată face obiectul unui control din partea autorităților naționale de concurență și a instanțelor naționale în temeiul efectului direct al articolului 102 TFUE prin recurgerea la propriile norme procedurale.

Astfel, interdicția enunțată la articolul 102 TFUE este suficient de clară, precisă și necondiționată astfel încât nu este nevoie de o normă juridică de drept derivat care să dispună sau să autorizeze în mod expres aplicarea sa de către autoritățile și instanțele naționale.

Rezultă că unei operațiuni de concentrare care nu atinge pragurile de control prealabil prevăzute de Regulamentul nr. 139/2004 și, respectiv, de dreptul național aplicabil i se poate aplica articolul 102 TFUE atunci când sunt îndeplinite condițiile prevăzute la acest articol pentru a stabili existența unui abuz de poziție dominantă. Revine în special autorității sesizate sarcina de a verifica dacă, prin acest comportament, cumpărătorul care se află în poziție dominantă pe o anumită piață și care a preluat controlul unei alte întreprinderi pe această piață a împiedicat în mod substanțial concurența pe piața menționată. În această privință, simpla constatare a consolidării poziției unei întreprinderi nu este suficientă pentru a reține calificarea unui abuz, întrucât trebuie să se stabilească faptul că gradul de dominare astfel atins ar împiedica în mod semnificativ concurența, cu alte cuvinte nu ar lăsa să subziste decât întreprinderi dependente, în comportamentul lor, de întreprinderea dominantă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 februarie 1973, Europemballage și Continental Can/Comisia, 6/72, EU:C:1973:22, punctul 26, precum și Hotărârea din 16 martie 2000, Compagnie maritime belge transports și alții/Comisia, C‑395/96 P și C‑396/96 P, EU:C:2000:132, punctul 113).

Având în vedere toate considerațiile precedente, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 21 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 139/2004 trebuie interpretat în sensul că nu se opune ca o operațiune de concentrare între întreprinderi care nu prezintă o dimensiune comunitară în sensul articolului 1 din acest regulament, situată sub pragurile de control ex ante obligatoriu prevăzute de dreptul național și care nu a dat naștere unei trimiteri către Comisie în temeiul articolului 22 din regulamentul menționat, să fie analizată de o autoritate națională de concurență a unui stat membru ca reprezentând un abuz de poziție dominantă interzis la articolul 102 TFUE, având în vedere structura concurenței pe o piață de dimensiune națională.

TDF și Tivana au solicitat Curții, în observațiile lor scrise și orale, să limiteze efectele în timp ale prezentei hotărâri în cazul în care Curtea ar statua că o operațiune care nu depășește pragurile de control al concentrărilor și care nu face obiectul unei trimiteri la Comisie în temeiul articolului 22 din Regulamentul nr. 139/2004 poate fi analizată în raport cu articolul 102 TFUE.

În susținerea cererii lor, TDF și Tivana arată în esență că o astfel de hotărâre ar genera consecințe grave în ceea ce privește securitatea juridică nu numai pentru ele, ci și pentru toate întreprinderile care au realizat cu bună‑credință operațiuni de concentrare sub praguri, operațiuni care ar fi susceptibile de acum să fie puse în discuție în fața autorităților sau a instanțelor naționale în temeiul articolului 102 TFUE.

Trebuie amintit în această privință că, în conformitate cu o jurisprudență constantă, interpretarea pe care Curtea o dă unei norme a dreptului Uniunii în exercitarea competenței pe care i‑o conferă articolul 267 TFUE lămurește și precizează semnificația și domeniul de aplicare ale acestei norme astfel cum trebuie sau cum ar fi trebuit să fie înțeleasă și aplicată de la data intrării sale în vigoare. Rezultă că norma astfel interpretată poate și trebuie să fie aplicată de instanță raporturilor juridice născute și constituite înainte de pronunțarea hotărârii asupra cererii de interpretare dacă, pe de altă parte, sunt întrunite condițiile care permit sesizarea instanțelor competente cu un litigiu referitor la aplicarea normei respective [Hotărârea din 24 noiembrie 2020, Openbaar Ministerie (Fals în înscrisuri), C‑510/19, EU:C:2020:953, punctul 73 și jurisprudența citată].

Curtea poate numai în mod cu totul excepțional, în aplicarea principiului general al securității juridice, inerent ordinii juridice a Uniunii, să considere necesar să limiteze posibilitatea oricărei persoane interesate de a invoca o dispoziție pe care a interpretat‑o în scopul de a contesta raporturi juridice stabilite cu bună‑credință. Pentru a putea impune o astfel de limitare, este necesară întrunirea a două criterii esențiale, și anume buna‑credință a mediilor interesate și riscul unor perturbări grave [Hotărârea din 24 noiembrie 2020, Openbaar Ministerie (Fals în înscrisuri), C‑510/19, EU:C:2020:953, punctul 74 și jurisprudența citată].

În speță, în ceea ce privește, în primul rând, criteriul referitor la buna‑credință a mediilor interesate, este necesar să se constate că interpretarea dreptului Uniunii dată de Curte în prezenta hotărâre se înscrie în prelungirea jurisprudenței consacrate a Curții și a celei a Tribunalului referitoare la efectul direct al articolului 102 TFUE și la consecințele aferente. TDF și Tivana nu pot susține în mod util că se puteau aștepta ca operațiunea de concentrare în discuție în cauza principală să nu fie examinată din perspectiva articolului 102 TFUE din cauza unei incertitudini obiective și importante în ceea ce privește domeniul de aplicare juridic al acestui articol din Tratatul FUE.

În al doilea rând, trebuie arătat că nici cererea de decizie preliminară, nici observațiile depuse în fața Curții nu conțin elemente de natură să demonstreze că interpretarea reținută de Curte în prezenta hotărâre ar prezenta un risc de perturbări grave, în lipsa unei indicații precise cu privire la numărul de raporturi juridice care pot fi afectate de această interpretare.

În plus, interpretarea dreptului Uniunii dată de Curte în prezenta hotărâre privește posibilitatea ca o autoritate națională de concurență să examineze din perspectiva articolului 102 TFUE o operațiune de concentrare lipsită de dimensiune comunitară, în sensul articolului 1 din Regulamentul nr. 139/2004, situată sub pragurile de control ex ante obligatoriu prevăzute de dreptul național și care nu a condus la o trimitere la Comisie în temeiul articolului 22 din acest regulament. O asemenea interpretare nu implică în mod necesar că o astfel de operațiune ar risca să fie repusă în discuție, aducând astfel atingere dreptului de proprietate și determinând consecințe financiare considerabile.

Prin urmare, nici existența unui risc de perturbări grave de natură să justifice o limitare în timp a efectelor prezentei hotărâri nu poate fi considerată dovedită.

În aceste condiții, nu este necesară limitarea în timp a efectelor prezentei hotărâri.

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a doua)

16 martie 2023 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Regulamentul nr. 4064/89

Regulamentul nr. 139/2004

Regulamentul nr. 1/2003

Dreptul francez

Litigiul principal și întrebarea preliminară

Cu privire la întrebarea preliminară

Cu privire la limitarea în timp a efectelor prezentei hotărâri

Cu privire la cheltuielile de judecată