Concluziile avocatului general L. Medina prezentate la 22 iunie 2023.#Public.Resource.Org, Inc. și Right to Know CLG împotriva Comisiei Europene ș.a.#Recurs – Acces la documentele instituțiilor Uniunii Europene – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Articolul 4 alineatul (2) – Excepții – Respingere a cererii de acces la un document a cărui divulgare ar putea aduce atingere protecției intereselor comerciale ale unei anume persoane fizice sau juridice, inclusiv în ceea ce privește proprietatea intelectuală – Interes public superior care justifică divulgarea – Standarde armonizate adoptate de Comitetul European de Standardizare (CEN) – Protecție care decurge din dreptul de autor – Principiul statului de drept – Principiul transparenței – Principiul deschiderii – Principiul bunei guvernanțe.#Cauza C-588/21 P.

Prin recursul formulat, Public.Resource.Org, Inc. și Right to Know CLG (denumite în continuare împreună „recurentele”), organizații fără scop lucrativ a căror misiune prioritară este de a face dreptul liber accesibil tuturor cetățenilor, solicită anularea Hotărârii Tribunalului din 14 iulie 2021, Public.Resource.Org și Right to Know/Comisia (T‑185/19, EU:T:2021:445, denumită în continuare „hotărârea atacată”). Prin hotărârea menționată s‑a respins ca nefondată acțiunea acestora având ca obiect anularea Deciziei C(2019) 639 final a Comisiei din 22 ianuarie 2019 prin care li s‑a refuzat accesul la patru standarde tehnice armonizate (denumite în continuare „STA”) adoptate de Comitetul European de Standardizare (CEN) (denumită în continuare „decizia în litigiu”). Prezenta cauză oferă Marii Camere a Curții ocazia de a se pronunța pentru prima dată cu privire la aspectul dacă STA‑urile – despre care Curtea a recunoscut deja că fac parte din dreptul Uniunii și produc efecte juridice – pot fi protejate prin dreptul de autor și de asemenea dacă statul de drept, precum și principiul transparenței și dreptul de acces la documente, astfel cum sunt consacrate la articolul 15 TFUE, impun ca accesul la STA‑uri să fie liber și gratuit.

Recurentele au solicitat Comisiei Europene, în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 ( 2 ) și al Regulamentului (CE) nr. 1367/2006 ( 3 ), acces la documente deținute de Comisie (în continuare, „cererea de acces”). Cererea de acces privea patru STA‑uri adoptate de CEN, în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 1025/2012 ( 4 ), și anume standardele: (i) „Siguranța jucăriilor. Partea 5: Jocuri chimice (seturi) altele decât trusele pentru experiențe chimice”, (ii) „Siguranța jucăriilor. Partea 4: Truse pentru experiențe chimice și activități conexe”, (iii) „Siguranța jucăriilor. Partea 12: N‑Nitrozamine și substanțe N‑nitrozabile” și (iv) „Metodă pentru simularea uzurii și a coroziunii pentru determinarea nichelului eliberat din obiectele acoperite” (denumite în continuare „STA‑urile solicitate”). STA‑urile (i)-(iii) se referă la Directiva 2009/48/CE ( 5 ) (denumită în continuare „Directiva privind siguranța jucăriilor”), iar STA‑ul (iv) se referă la Regulamentul (CE) nr. 1907/2006 ( 6 ).

Prin scrisoarea din 15 noiembrie 2018, în temeiul articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia a refuzat accesul solicitat. Comisia a confirmat acest refuz prin decizia în litigiu.

Regulamentul nr. 1025/2012 continuă linia „reglementărilor noii abordări” în materie de armonizare tehnică și de standardizare dezvoltată în anul 1985, care restrânge conținutul legislației la „cerințele esențiale”, lăsând în sarcina STA‑urilor stabilirea detaliilor tehnice. Regulamentul desemnează în mod formal doar trei organizații de standardizare europene (denumite în continuare „OSE”) în scopul stabilirii STA‑urilor: CEN (responsabil de standardizare în majoritatea sectoarelor), Comité européen de normalisation électrotechnique (CENELEC, Comitetul European de Standardizare în Electrotehnică), care este responsabil de standardizare în domeniul ingineriei electrice, și Institutul European de Standardizare în Telecomunicații (ETSI), care este responsabil de standardizare în domeniul tehnologiilor informației și comunicațiilor.

Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 28 martie 2019, recurentele au introdus o acțiune având ca obiect anularea deciziei în litigiu. În esență, primul motiv al recurentelor era întemeiat pe interpretarea și/sau aplicarea eronată de către Comisie a articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, iar al doilea motiv era întemeiat pe încălcarea de către Comisie a articolului 4 alineatul (2) ultima teză din Regulamentul nr. 1049/2001. Tribunalul a respins ambele motive, precum și acțiunea.

Recurentele susțin în esență că eroarea de drept săvârșită de Tribunal constă în nerecunoașterea faptului că STA‑urile solicitate nu pot fi protejate prin dreptul de autor, din moment ce ele fac parte din dreptul Uniunii, iar statul de drept impune accesul liber la lege. Comisia și intervenientele (CEN și celelalte 14 interveniente în primă instanță) susțin că recursul ar trebui să fie respins ca nefondat, arătând în esență că sistemul de standardizare al Uniunii se întemeiază pe recunoașterea dreptului de autor al OSE‑urilor asupra STA‑urilor.

Este necesar să începem prezentele concluzii printr‑o prezentare generală a hotărârilor Curții pronunțate în cauzele Fra.bo, James Elliott și Stichting ( 7 ), deoarece acestea constituie fundalul prezentei cauze.

În primul rând, în Hotărârea Fra.bo (punctele 27-32), Curtea a admis în esență că, în pofida faptului că sunt entități de drept privat, organismele naționale de standardizare și de certificare pot exercita prerogative de putere publică și că, deși standardele tehnice naționale sunt de iure voluntare, de facto ele pot avea efecte obligatorii. Aceasta se datorează faptului că alte mijloace de asigurare a conformității cu dreptul derivat al Uniunii ar fi mai costisitoare pentru producători, care ar trebui să investească în găsirea unor metode care să poată garanta cel puțin un nivel de protecție echivalent celui al standardelor și ținând seama de faptul că orice altă metodă de conformare nu ar beneficia de prezumția de conformitate cu cerințele dreptului derivat al Uniunii. Curtea a admis caracterul potențial obligatoriu de facto al unui standard tehnic (punctul 30) și a statuat că „[articolul 34 TFUE] trebuie interpretat în sensul că se aplică activităților de standardizare și de certificare ale unui organism privat atunci când, potrivit legislației naționale, produsele certificate de un astfel de organism sunt considerate conforme cu dreptul național, iar aceasta are drept efect restrângerea comercializării produselor care nu sunt certificate de organismul menționat” (punctul 32).

În al doilea rând, Curtea a afirmat în Hotărârea James Elliott (punctul 40), hotărâre de referință, că, având în vedere efectele lor juridice, STA‑urile fac parte din dreptul Uniunii. Ea a statuat că „[un STA] precum cel în discuție în litigiul principal, adoptat în temeiul [unei directive] și ale cărui referințe au fost publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, face parte din dreptul Uniunii, întrucât prin referință la dispozițiile unui astfel de standard se stabilește dacă prezumția [de conformitate] instituită [în această directivă] se aplică sau nu se aplică în cazul unui anumit produs”. În plus, potrivit punctului 42 din aceeași hotărâre, „[d]eși este adevărat că conformitatea unui produs pentru construcții cu cerințele esențiale cuprinse în [această directivă] poate fi atestată, dacă este cazul, prin alte mijloace decât dovada conformității cu [STA‑urile], acest fapt nu poate repune în discuție existența efectelor juridice aferente unui [STA]” (sublinierea noastră). În sfârșit, potrivit punctului 43 din Hotărârea James Elliott, „[d]e altfel, trebuie arătat că, deși elaborarea unui astfel de [STA] este, desigur, încredințată unui organism de drept privat, ea constituie totuși o măsură de punere în aplicare necesară și strict delimitată prin cerințele esențiale definite de această directivă, realizată la inițiativa și sub îndrumarea, precum și sub controlul Comisiei, iar efectele sale juridice sunt supuse publicării prealabile a referințelor sale de către aceasta din urmă în [Jurnalul Oficial], seria C” (sublinierea noastră). Este necesar să se observe totuși că, din anul 2018, seria „L” (pentru legislație) în locul seriei „C” (comunicări și informări) este cea care confirmă recunoașterea faptului că STA‑urile fac parte din dreptul Uniunii.

În al treilea rând, în Hotărârea Stichting (punctele 33-49), Marea Cameră a Curții a statuat că standardele [în speță, standardele Organizației Internaționale de Standardizare (ISO)] pot dobândi caracter obligatoriu. Curtea a statuat în esență că nu este necesar ca un act legislativ să aducă precizări de natură tehnică și că, prin urmare, faptul că într‑o directivă există doar o referire la un standard ISO (iar nu la textul integral al acestuia) nu afectează validitatea directivei respective. Cu toate acestea, la punctul 48, Curtea a statuat că, „în conformitate cu principiul securității juridice […], standardele tehnice stabilite de un organism de standardizare precum ISO și care au devenit obligatorii printr‑un act legislativ al Uniunii nu sunt opozabile particularilor în general decât dacă au fost ele însele publicate în [Jurnalul Oficial]”.

Astfel cum vom explica în prezentele concluzii, având în vedere faptul că STA‑urile impun anumite obligații, iar efectele lor juridice pot fi invocate de publicul larg, hotărârile menționate anterior, coroborate, constituie o bază solidă care permite Curții să se pronunțe cu privire la condițiile adecvate de acces la STA‑uri. În același timp, trebuie subliniat că această analiză nu se aplică în mod necesar altor tipuri de standarde elaborate de OSE‑uri.

În plus, este necesar să se sublinieze că unul dintre cele patru STA‑uri solicitate, și anume standardul (iv), menționat la punctul 2 din prezentele concluzii, este, de fapt, absolut obligatoriu, astfel cum a recunoscut Comisia în ședință. Aceasta deoarece punctul 27 din anexa XVII la Regulamentul nr. 1907/2006 prevede, în ceea ce privește nichelul, că „standardele adoptate de către […] CEN […] sunt utilizate ca metode de încercare pentru demonstrarea conformității articolelor cu dispozițiile alineatelor (1) și (2)” (sublinierea noastră). Prin urmare, acest standard solicitat este comparabil cu standardul în discuție din Hotărârea Stichting (punctul 30), care era de asemenea obligatoriu, întrucât legislația Uniunii folosea același termen („shall”).

În ceea ce privește celelalte trei STA‑uri în cauză solicitate în speță, Directiva privind siguranța jucăriilor enunță în considerentul (2) că „Directiva 88/378/CEE[ ( 8 )] […] stabilește cerințele esențiale de siguranță cu privire la jucării […]. Detaliile tehnice sunt adoptate de către […] CEN […] și […] Cenelec […], în conformitate cu Directiva 98/34/CE[ ( 9 )] […]. Conformitatea cu [STA‑urile] astfel stabilite, al căror număr de referință este publicat în [Jurnalul Oficial], oferă prezumția de conformitate cu cerințele Directivei 88/378/CEE. Experiența a demonstrat faptul că aceste principii de bază funcționează bine în sectorul jucăriilor și ar trebui menținute”.

Este dificilă încadrarea STA‑urilor în orice categorie preexistentă stabilită de dreptul Uniunii și, prin urmare, este necesară o analiză mai aprofundată pentru a stabili dacă ar trebui să existe acces liber și gratuit la acestea și/sau dacă ele pot fi protejate prin dreptul de autor. Deși Curtea a admis deja că STA‑urile produc efecte juridice, că fac parte din dreptul Uniunii și că pot fi obligatorii, ea nu a abordat încă natura exactă a acestora. Potrivit motivului principal al recurentelor, STA‑urile nu pot fi protejate prin dreptul de autor, din moment ce ele fac parte din dreptul Uniunii, iar statul de drept impune accesul liber la lege. Prin urmare, pentru a aprecia dacă acest motiv poate fi admis, este necesară analizarea elementelor constitutive ale STA‑urilor, precum ce instituție sau entitate adoptă STA‑urile ca acte care fac parte din dreptul Uniunii, care este temeiul juridic și procedura pentru adoptarea STA‑urilor, care sunt mai exact efectele juridice ale STA‑urilor și care este natura acestor acte.

Într‑adevăr, este necesar să se examineze dacă STA‑urile au evoluat în timp într‑un asemenea mod încât constituie acte juridice sui generis ale Uniunii (acte de standardizare ale Uniunii), în măsura în care acestea sunt măsuri de punere în aplicare a dreptului derivat al Uniunii strict reglementate. Curtea a admis în Hotărârea Short Selling ( 10 ), de exemplu, că articolele 290 și 291 TFUE nu instituie un sistem închis de punere în aplicare și că pot fi adoptate alte instrumente de reglementare pentru a stabili detaliile unui act legislativ. Prin urmare, invităm Curtea să profite de această ocazie și să aducă clarificările atât de necesare cu privire la natura juridică corectă a STA‑urilor și la locul acestora în ordinea juridică a Uniunii.

Argumentul nostru principal în prezentele concluzii este că STA‑urile trebuie să fie considerate ca reprezentând acte ale instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii Europene. Într‑adevăr, Comisia joacă un rol central în sistemul de standardizare al Uniunii, astfel cum a fost instituit de legiuitorul Uniunii. Estimăm (așa cum a apreciat anterior avocatul general Campos Sánchez‑Bordona în cauza James Elliott ( 11 )) că „[STA‑urile] trebuie considerate «acte adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii», în sensul articolului 267 TFUE” și, astfel cum vom explica în continuare, și în sensul dreptului Uniunii în general și al accesului la dreptul Uniunii, în special.

Într‑adevăr, așa cum se explică în Concluziile prezentate în cauza James Elliott, există mai multe argumente în sprijinul acestei concluzii: (a) utilizarea directivelor sau a regulamentelor „noii abordări” nu poate aduce atingere competenței Curții, (b) Comisia exercită un control semnificativ asupra procedurii de elaborare a STA‑urilor de către OSE‑uri și (c) funcționarea celor trei OSE‑uri (singurele trei organisme de standardizare ale Uniunii) este condiționată de acțiunea Uniunii. În consecință, vom arăta că Comisia ar trebui să fie considerată instituția care adoptă STA‑urile (din moment ce OSE‑urile reprezintă, în fapt, doar organisme pregătitoare cu o marjă de apreciere limitată) sau, în orice caz, instituția responsabilă de adoptarea STA‑urilor împreună cu OSE‑urile.

Este adevărat că, în urma Concluziilor avocatului general Campos Sánchez‑Bordona, Camera a treia a Curții a amintit în Hotărârea James Elliott că, „potrivit jurisprudenței, Curtea are competența de a interpreta acte care, deși este adevărat că au fost adoptate de organe care nu pot fi calificate drept «instituții, organe, oficii sau agenții [ale] Uniunii», au totuși natura unor măsuri de punere în aplicare sau de aplicare a unui act de drept al Uniunii” (punctul 34).

Totuși, astfel cum s‑a subliniat în mod corect în doctrină, hotărârea Curții în această cauză nu exclude interpretarea cuprinsă în concluziile respective, în măsura în care Curtea „a lăsat fără răspuns întrebarea dacă [STA‑urile] trebuie să fie considerate ca provenind de la Comisie, [din moment ce] OSE‑urile nu acționează decât în calitate de organism pregătitor”. Este important de remarcat că, în cauza respectivă, Curtea nu a fost chemată să se pronunțe cu privire la aspectul dacă controlul exercitat de Comisie este suficient pentru a transfera răspunderea finală pentru STA‑uri de la OSE‑uri către Comisie și dacă în cadrul STA‑urilor a existat efectiv o delegare de către Comisie a unor anumite competențe către OSE‑uri ( 12 ).

Considerațiile noastre introductive ne determină să apreciem că STA‑urile nu sunt simple măsuri de punere în aplicare provenind de la un organism de drept privat (OSE‑urile), ci că, în cadrul sistemului de standardizare al Uniunii stabilit de legiuitorul Uniunii, trebuie să se considere că ele au fost adoptate de Comisie sau, cel puțin, că această instituție este responsabilă pentru adoptarea lor împreună cu OSE‑urile.

O comunicare recentă a Comisiei arată că această instituție recunoaște caracterul public al activității desfășurate de OSE‑uri, întrucât strategia de standardizare a Uniunii, „trebuie […] și să includă valorile democratice fundamentale și interesele [Uniunii], precum și principii ecologice și sociale”, standardele tehnice având un interes strategic specific pentru Uniune. Această comunicare admite de asemenea că este necesar să se transfere și mai mult control asupra STA‑urilor de la OSE‑uri la Comisie, atunci când precizează că, pentru a se asigura că interesul public este luat în considerare, Comisia ar trebui să fie împuternicită să elaboreze în mod direct – prin intermediul unor acte de punere în aplicare – specificații comune (documente tehnice alternative la STA‑urile elaborate de OSE‑uri) ( 13 ).

În plus, considerațiile de mai sus sunt de asemenea confirmate prin analiza procedurii de adoptare a STA‑urilor.

În primul rând, un STA își are originea într‑o solicitare de standardizare („mandatul” Comisiei către OSE). Doar Comisia, iar nu un OSE sau orice altă entitate, este împuternicită să solicite elaborarea unui STA pentru a pune în aplicare o anumită directivă sau un anumit regulament. Astfel, Comisia apelează la OSE‑ul ales, care acționează ca organism pregătitor însărcinat cu acest mandat. Comisia selectează OSE‑ul care va fi însărcinat cu pregătirea proiectului de STA, potrivit unor criterii stricte în ceea ce privește conținutul acestuia, alese de Comisie și în termenul stabilit de aceasta din urmă. Mandatul este detaliat și include un calendar specific pentru elaborarea STA‑ului, pentru a sprijini punerea în aplicare a dreptului derivat specific al Uniunii. Observăm că mandatul include criteriile care guvernează elaborarea unui STA și că aceste criterii sunt, de regulă, foarte detaliate ( 14 ). OSE‑ul are obligația de a informa Comisia cu privire la evoluția procesului de elaborare.

Subliniem în această privință că mandatul amintit are efecte extinse, nu numai pentru că furnizează OSE‑ului orientările necesare în procesul de dezvoltare a STA‑ului, ci și pentru că, în conformitate cu Hotărârea Anstar a Curții, STA‑urile trebuie de asemenea să fie interpretate în lumina mandatului care se află la originea acestora ( 15 ). În ceea ce privește conținutul unui mandat, Comisia poate delega numai sarcini tehnice și trebuie să se abțină de la orice delegare de competențe discreționare politice către OSE‑uri ( 16 ).

În al doilea rând, odată finalizat proiectul de STA, OSE‑ul trebuie să îl prezinte Comisiei și, încă o dată, doar această instituție este abilitată să efectueze o evaluare a conformității pentru a verifica dacă proiectul de STA este coerent cu mandatul inițial. Respectiva evaluare poate lua trei forme, în conformitate cu Vademecumul. Este important de remarcat că doar Comisia are prerogativa de a aprecia dacă evaluarea proiectului de STA este sau nu satisfăcătoare. Vademecumul (p. 9) prevede că „specificațiile furnizate de OSE‑uri în sprijinul legislației Uniunii nu pot fi niciodată considerate în mod automat drept conforme cu mandatul inițial, întrucât aceasta este o responsabilitate politică. În calitate de autoritate solicitantă, Comisia va trebui întotdeauna să evalueze conformitatea cu solicitarea sa inițială, în cooperare cu OSE‑urile […] înainte de a decide să publice în Jurnalul Oficial referințele unui standard furnizat”.

În al treilea rând, standardul elaborat de OSE sub supravegherea strictă a Comisiei devine un STA numai dacă și atunci când Comisia publică o referință la standardul respectiv în Jurnalul Oficial. În cazul în care Comisia consideră că proiectul de STA nu este suficient de coerent cu mandatul, ea solicită OSE‑ului în cauză să îl modifice sau retrage publicarea referinței la proiectul de STA sau la o parte a acestuia din Jurnalul Oficial. În plus, marja de apreciere a OSE‑urilor este limitată și mai mult de competența Parlamentului European și a statelor membre de a formula obiecții împotriva proiectului de STA.

În sfârșit, Comisia nu doar supraveghează îndeaproape elaborarea STA‑ului, ci oferă de asemenea o finanțare semnificativă (până la 35 % din bugetul CEN). Cooperarea cu Comisia este guvernată de un acord sub forma unor orientări generale care sunt reînnoite periodic și care subliniază importanța standardizării pentru politica europeană și pentru libera circulație a bunurilor și serviciilor ( 17 ).

Ciclul de viață al unui STA, de la crearea până la adoptarea sa, începe și se încheie cu Comisia. Deși proiectul de standard este pregătit de OSE, nu este mai puțin adevărat că el nu face parte din dreptul Uniunii până la publicarea de către Comisie a referinței la acesta în Jurnalul Oficial. Prin urmare, Comisia este cea care transformă acest document pregătitor în act de drept al Uniunii.

Într‑adevăr, după cum s‑a recunoscut pe larg în doctrină ( 18 ), „«noua abordare» în dreptul Uniunii implică o tehnică mai complexă. Potrivit mai multor comentatori, în versiunea sa actuală, consacrată prin Regulamentul nr. 1025/2012, aceasta stabilește o «juridicizare» mai puternică, astfel încât instituțiile Uniunii nu pot nega controlul lor asupra conținutului [STA‑urilor]” ( 19 ).

După cum a subliniat deja avocatul general Campos Sánchez‑Bordona, „atât posibilitatea statelor membre și a Parlamentului European de a formula obiecții formale, cât și modul în care acționează Comisia înainte de publicarea [referințelor la STA] indică faptul că este vorba despre o situație de delegare normativă «controlată» către un organism privat de standardizare” (punctul 55). În plus, „[c]aracterul privat al CEN este pe deplin evident atunci când elaborează standarde europene nearmonizate, însă acesta acționează în mod diferit în situațiile în care activitatea sa este direcționată spre îndeplinirea mandatelor acordate de Comisie pentru elaborarea [STA‑urilor]” (punctul 56 din concluzii) ( 20 ).

În plus, la fel ca în cazul actelor delegate și al actelor de punere în aplicare, mandatele de standardizare ale Comisiei sunt de asemenea guvernate de Regulamentul privind procedura comitetului ( 21 ), pentru a asigura un nivel similar de control din partea statelor membre și a Parlamentului European.

În continuare, este necesar să se examineze efectele juridice ale STA‑urilor.

De la bun început, este important să se facă distincție între standardele obișnuite sau nearmonizate, care sunt voluntare și nu produc efecte juridice per se, și STA‑uri. Acestea din urmă sunt o formă specifică de standarde tehnice, în măsura în care: (a) fac parte din dreptul Uniunii, (b) sunt menționate în legislația obligatorie a Uniunii sau, în orice caz, constituie măsuri necesare de punere în aplicare a unei astfel de legislații, așa cum s‑a arătat mai sus, și (c) produc efecte juridice importante care le sunt atribuite de dreptul Uniunii, astfel cum se va arăta în continuare. Potrivit Vademecumului (p. 8), STA‑urile „susțin punerea în aplicare a legislației Uniunii”, dar, în realitate, ele sunt mult mai mult decât o simplă „susținere”. Ele sunt, în fapt, indispensabile pentru punerea corectă în aplicare a dreptului derivat relevant al Uniunii.

Aceste efecte sunt următoarele. STA‑urile sunt adoptate pe baza procedurii stabilite de legiuitorul Uniunii în Regulamentul nr. 1025/2012 și acestora le este atribuită prezumția crucială de conformitate, cu alte cuvinte conformitatea cu un anumit STA implică respectarea cerințelor esențiale ale dreptului derivat corespunzător al Uniunii și garantează astfel libera circulație a bunurilor sau a serviciilor în cauză în cadrul Uniunii.

Având în vedere cele de mai sus și ținând seama de referința care figurează în fiecare STA la dreptul derivat corespunzător, care a fost subliniată în doctrină ( 22 ), se poate concluziona că, deși STA‑urile au fost concepute inițial ca un mecanism voluntar de conformitate cu cerințele esențiale prevăzute de dreptul derivat al Uniunii, Curtea le‑a recunoscut în fapt efectele juridice potențial obligatorii ( 23 ).

Stricto sensu, Regulamentul nr. 1025/2012 prevede că STA‑urile sunt voluntare, în măsura în care operatorii economici au (cel puțin în teorie) mijloace alternative pentru a demonstra conformitatea cu cerințele esențiale ale dreptului derivat relevant. Totuși, așa cum am explicat mai sus, una dintre cele mai importante caracteristici ale STA‑urilor este efectul juridic al prezumției de conformitate. Această prezumție face din STA un instrument esențial, în special pentru operatorii economici, pentru a beneficia de dreptul la liberă circulație, întrucât, odată ce îndeplinesc cerințele unui STA, ei beneficiază de acest efect juridic, iar bunurile și serviciile în cauză pot circula liber pe piața Uniunii.

Cu alte cuvinte, respectarea STA‑urilor oferă producătorului sau prestatorului de servicii beneficiul prezumției de conformitate și, în ceea ce privește răspunderea – în cazul unor probleme, accidente sau litigii conexe –, producătorul sau prestatorul de servicii poate invoca această prezumție: într‑adevăr, într‑o astfel de situație, proba pe care producătorul sau prestatorul de servicii trebuie să o aducă este doar să demonstreze că a respectat STA‑ul relevant și îi revine părții adverse (consumator sau concurent) sarcina să răstoarne prezumția menționată.

Asemenea efecte juridice importante conduc la dificultăți practice și la un dezechilibru între părți. Deși respectarea STA‑urilor conferă prezumția crucială de conformitate, nu există totuși niciun acces liber la acestea, ceea ce permite cu dificultate, în cazul publicului larg, consultarea STA‑urilor și, atât în cazul publicului larg, cât și al operatorilor economici, evaluarea și utilizarea efectivă a posibilelor alternative la STA‑uri, pentru a îndeplini cerințele esențiale ale dreptului derivat.

Prezenta cauză este similară cu cea în care s‑a pronunțat Hotărârea Stichting. În cauza respectivă, instanța națională a solicitat Curții să se pronunțe cu privire la validitatea unei directive în lumina principiului transparenței, în condițiile în care această directivă încorpora – printr‑o referință – un standard ISO care nu era liber accesibil. În această cauză, Curtea a statuat că principiul securității juridice impune publicarea dreptului Uniunii înainte ca acest drept să poată fi opozabil persoanelor fizice și juridice. Totuși, această hotărâre se întemeiază pe premisa că directiva menționată nu prevedea nicio restricție în ceea ce privește accesul la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001. Curtea a observat că această încorporare a standardelor ISO în directivă impunea obligații persoanelor juridice, întrucât ele puteau avea acces la respectivele standarde prin intermediul organismelor naționale de standardizare. În schimb, în ceea ce privește persoanele fizice, Curtea a statuat la punctul 48 din hotărârea menționată că principiul securității juridice impune ca standardele tehnice stabilite de un organism de standardizare precum ISO și care au devenit obligatorii printr‑un act legislativ al Uniunii să nu fie opozabile particularilor în general decât dacă au fost ele însele publicate în Jurnalul Oficial (spre deosebire de o simplă referință). Într‑adevăr, într‑un astfel de caz, publicul larg nu poate cunoaște metodele necesare pentru măsurarea emisiilor produselor din tutun decât dacă are acces la aceste standarde.

De exemplu, în prezenta cauză, cerințele esențiale pentru siguranța jucăriilor prevăzute în anexa II la Directiva privind siguranța jucăriilor („Cerințe speciale de siguranță”), partea a II‑a („Inflamabilitatea”), punctul 3, se limitează să precizeze că „jucăriile, cu excepția capselor cu percuție, nu trebuie să fie explozibile sau să conțină elemente sau substanțe susceptibile să explodeze în caz de utilizare, în conformitate cu articolul 10 alineatul (2) primul paragraf”. Or, astfel cum au arătat recurentele, lista substanțelor și cantitatea maximă admisă a acestora în seturi chimice, care dau naștere prezumției de conformitate cu cerințele esențiale, pot fi descoperite numai prin consultarea STA‑urilor relevante.

Cu alte cuvinte, directiva și cerințele esențiale stabilesc doar rezultatul care trebuie atins, iar nu și mijloacele de realizare a acestuia. Aceasta arată că, în practică, este imposibil ca o persoană fizică sau juridică să verifice conformitatea unui produs cu cerințele esențiale fără a avea acces la STA‑urile relevante.

Atunci când un producător (sau un prestator de servicii) își asumă riscul și introduce pe piață un produs (sau un serviciu) care nu este conform cu STA‑urile, consecința este că produsul și producătorul (sau serviciul și prestatorul) nu beneficiază de prezumția de conformitate cu cerințele esențiale ale dreptului derivat al Uniunii. De aici rezultă că, în caz de litigiu, producătorului sau prestatorului de servicii îi revine sarcina de a dovedi că produsul este efectiv conform cu dreptul derivat aplicabil al Uniunii. În opinia noastră, aceasta echivalează în mod clar cu o situație în care, de facto, toți producătorii sau prestatorii de servicii vor încerca întotdeauna să se conformeze STA‑urilor, întrucât niciun producător sau prestator de servicii rațional nu ar fi dispus să se expună unui risc comercial considerabil și să suporte o astfel de sarcină.

Altfel spus, respectarea STA‑urilor dă naștere prezumției de conformitate cu cerințele esențiale ale dreptului derivat al Uniunii, ceea ce, la rândul său, înseamnă că STA‑ul are același efect ca o normă imperativă pentru orice persoană fizică sau juridică ce intenționează să conteste această prezumție cu privire la un anumit produs sau serviciu. Prin urmare, recurgerea la STA‑uri afectează în mod direct sarcina probei.

În consecință, există efecte juridice, atât pentru producătorii și prestatorii de servicii, cât și pentru o persoană care contestă prezumția, care sunt legate de respectarea STA‑urilor – chiar atunci când acestea (în cazul celor trei STA‑uri în discuție în speță în ceea ce privește Directiva privind siguranța jucăriilor) nu sunt din punct de vedere formal și în teorie obligatorii.

Faptul că STA‑urile sunt de facto obligatorii, deoarece sunt, în general, singura metodă acceptată pe piață pentru asigurarea conformității cu dreptul derivat al Uniunii, este confirmat de un studiu comandat de Comisie: „în concret, [STA‑urile] sunt practic obligatorii pentru majoritatea actorilor economici”. În plus, același studiu subliniază că prețul STA‑urilor este unul dintre principalele obstacole în calea utilizării lor efective ( 24 ).

Într‑adevăr, cerințele esențiale ale dreptului derivat al Uniunii conferă drepturi particularilor, care pot fi aplicate și valorificate în temeiul dreptului Uniunii ( 25 ). Cu toate acestea, cerințele esențiale ale dreptului derivat al Uniunii nu pot fi interpretate în mod izolat, dat fiind că, în practică, este imposibil să se confirme conformitatea unui produs sau a unui serviciu fără a se face referire la STA‑ul corespunzător. Astfel, publicul nu își poate exercita drepturile împotriva producătorului sau a prestatorului de servicii în temeiul dreptului derivat respectiv dacă nu poate invoca STA‑ul relevant.

Rezultă că STA‑urile sunt indispensabile pentru aplicarea dreptului derivat corespunzător al Uniunii. Faptul că acestea sunt obligatorii de facto a fost de asemenea admis de Tribunal în cauza „Global Garden” (Hotărârea din 26 ianuarie 2017, GGP Italy/Comisia,T‑474/15, EU:T:2017:36, punctul 67), și de Curtea de Justiție în Hotărârea Fra.bo. În această din urmă hotărâre, s‑a statuat că, „în practică, aproape toți consumatorii germani nu cumpără decât racorduri din cupru certificate de [un organism de certificare german]” (punctul 30). După cum a explicat de asemenea Curtea în hotărârea amintită, este în general dificil, dacă nu chiar imposibil, pentru operatorii economici să aleagă o cale diferită de cea a standardului tehnic, având în vedere timpul și costurile care sunt necesare în această privință. Faptul că întreprinderile plătesc pentru STA‑uri întărește de asemenea acest raționament. Nu înțelegem motivul pentru care întreprinderile care acționează într‑un mediu concurențial ar plăti pentru STA‑uri dacă ele nu ar fi de facto obligatorii. Într‑adevăr, întreaga arhitectură a sistemului de standardizare al Uniunii presupune că, în principiu, toți actorii utilizează STA‑urile.

În opinia noastră, caracterul obligatoriu de facto al STA‑urilor nu rezultă numai din existența STA‑urilor însele, ci și din lipsa unor alternative realiste. Există un sprijin și o stimulare puternice pentru dezvoltarea continuă a STA‑urilor. Ca o consecință a acestui proces, organismele naționale de standardizare sunt limitate în privința capacității lor de a oferi alternative la STA‑uri (dat fiind că aceste organisme sunt, în primul rând, obligate să transpună STA‑urile fără nicio modificare) și nu pare să existe niciun stimulent financiar pentru ca alți actori privați să concureze pe această piață. Jurisprudența și doctrina naționale consideră de asemenea că este nerealist să se susțină că utilizarea STA‑urilor este voluntară ( 26 ).

Din considerațiile care precedă rezultă că STA‑urile sunt de facto obligatorii, în măsura în care ele sunt, cel puțin, inevitabile, datorită valorii probante care le este atribuită.

Acestea fiind spuse, chiar dacă Curtea ar trebui să ajungă la concluzia că STA‑urile nu sunt de facto obligatorii (quod non), considerăm că acest lucru nu ar schimba analiza noastră, în măsura în care ar fi probabil suficient să se considere că – indiferent dacă sunt sau nu sunt obligatorii stricto sensu – STA‑urile au efecte juridice clare care le sunt atribuite de legislația Uniunii.

În sfârșit, după finalizarea STA‑urilor și publicarea referințelor la acestea în Jurnalul Oficial, toate statele membre trebuie să adopte fiecare STA – fără modificări – ca standard național și să retragă standardele contradictorii în termen de șase luni. În conformitate cu articolul 17 TUE, Comisia, în calitate de gardian al tratatelor Uniunii, „asigură aplicarea tratatelor, precum și a măsurilor adoptate de instituții în temeiul acestora [și] supraveghează aplicarea dreptului Uniunii”. În consecință, Comisia asigură deplina eficacitate a STA‑urilor și, dacă este cazul, introduce o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE. Într‑adevăr, Curtea a precizat că impunerea unor cerințe suplimentare produselor cărora li se aplică STA‑uri încalcă obligația statului membru respectiv de a pune în aplicare în mod corect dreptul Uniunii ( 27 ). Curtea a pronunțat această hotărâre cu privire la STA‑uri însele, iar nu cu privire la cerințele esențiale cuprinse în dreptul derivat. Rezultă că Comisia trebuie să se asigure că STA‑urile sunt pe deplin eficiente, ceea ce implică faptul că STA‑urile ar trebui să fie aplicabile ( 28 ).

În primul rând, din articolul 2 TUE rezultă că statul de drept impune accesul liber la dreptul Uniunii al tuturor persoanele fizice și juridice din Uniune. Acesta se întemeiază pe principiul fundamental potrivit căruia orice persoană trebuie să aibă posibilitatea de a cunoaște legea și orice persoană este obligată să o respecte ( 29 ). De altfel, acesta este motivul pentru care articolul 297 TFUE prevede că dreptul Uniunii trebuie să fie publicat în Jurnalul Oficial.

În al doilea rând, Curtea face referire în această privință la principiul legalității ( 30 ) și la principiul securității juridice ( 31 ), cel din urmă impunând de asemenea ca persoanele fizice și juridice să cunoască legea. Cu privire la acest aspect, Curtea a statuat deja că normele nu produc efecte juridice față de aceste persoane atunci când respectivele norme nu au fost comunicate terților prin publicare ( 32 ).

În al treilea rând, noțiunea de acces liber la lege este de asemenea recunoscută pe calea principiului transparenței ( 33 ). Este axiomatic faptul că dreptul Uniunii poate fi efectiv numai dacă este executoriu. După cum s‑a observat mai sus, publicarea legii este cea care asigură opozabilitatea acesteia. Rezultă că, dacă STA‑urile nu sunt publicate, ele nu pot fi pe deplin aplicate. Astfel cum s‑a arătat anterior la punctele 33-51 din prezentele concluzii, STA‑urile fac parte din dreptul Uniunii și au efecte juridice clar definite. Prin urmare, modalitatea actuală de a publica doar o referință la STA‑uri, iar nu și textul lor, privează publicul larg de un element esențial al unei legislații a Uniunii eficiente și aplicabile.

Prin urmare, afirmația de la punctul 107 din hotărârea atacată, potrivit căreia recurentele nu au indicat „sursa exactă a unui «principiu de natură constituțională» care ar impune accesul liber și gratuit la [STA‑uri]”, nu poate fi admisă.

În plus, Curtea a statuat în Hotărârea Skoma‑Lux că dreptul Uniunii trebuie să fie accesibil cetățenilor Uniunii: „imperativul securității juridice impune ca o reglementare [a Uniunii] să permită celor interesați să cunoască exact întinderea obligațiilor care le sunt impuse, ceea ce nu s‑ar putea asigura decât prin publicarea conformă cerințelor legale a respectivei reglementări în limba oficială a destinatarului”. Pe această bază, Curtea a concluzionat în cauza respectivă că regulamentele sau directivele Uniunii nu produc efecte juridice față de particulari dacă nu sunt publicate în mod corespunzător în Jurnalul Oficial în limba unui stat membru, „chiar dacă aceste persoane ar fi putut lua cunoștință de reglementarea respectivă prin alte mijloace” ( 34 ). Prin urmare, astfel cum vom explica în continuare, accesul plătit la STA‑uri sau accesul prin intermediul anumitor biblioteci selectate sau al câtorva „puncte de informare” ( 35 ) sunt – contrar opiniei Tribunalului (punctele 103 și 107 din hotărârea atacată) – în mod vădit inadecvate și insuficiente pentru a asigura respectarea statului de drept.

Într‑adevăr, astfel cum a subliniat, de exemplu, Consiliul Europei, „principiul securității juridice este esențial pentru încrederea în sistemul judiciar și în statul de drept […]. Acesta este, de asemenea, esențial pentru acordurile comerciale productive, pentru a genera dezvoltare și progres economic […]. Pentru a obține această încredere, statul trebuie să facă textul legii ușor accesibil” ( 36 ).

Prin urmare, trebuie să se aprecieze dacă principiul securității juridice impune ca STA‑urile să fie accesibile în mod liber și gratuit sau dacă pot fi impuse anumite condiții acestui acces.

De la bun început, trebuie să subliniem că, deși în prezenta cauză Comisia face tot posibilul pentru a menține statu‑quoul, această instituție a susținut totodată recent în mod clar în Strategia Uniunii privind standardizarea din 2022 că „[OSE‑urile] ar trebui […] să ia în considerare accesul gratuit la standarde și la alte documente. Comisia este pregătită să colaboreze cu OSE într‑un dialog constructiv, utilizând forurile existente pentru a le sprijini în atingerea acestui obiectiv” (a se vedea punctul 21 din prezentele concluzii).

Din tradițiile juridice ale statelor membre rezultă că „principiul statului de drept impune, în general, promulgarea unor norme juridice adoptate în mod oficial. Obiectivul este de a le pune la dispoziția publicului, astfel încât persoanele interesate să poată obține informații fiabile cu privire la conținutul lor. De asemenea, această posibilitate nu trebuie să fie îngreunată în mod nejustificat” ( 37 ).

Suntem de acord cu argumentul recurentelor potrivit căruia cetățenii ar trebui să poată beneficia de un act care produce efecte juridice, care face parte din dreptul Uniunii – precum un STA – și, prin urmare, care ar trebui să poată fi aplicat. Într‑adevăr, este suficient să se facă trimitere la situația de fapt aflată la originea Hotărârii James Elliott, în care problema interpretării STA‑urilor s‑a ridicat în contextul unei acțiuni de drept civil privind produse de construcție cu defecte. Având în vedere că STA‑urile produc efecte juridice reale asupra persoanelor fizice și juridice, statul de drept impune ca aceste persoane să aibă acces la STA‑uri. Astfel, din moment ce STA‑urile sunt de interes public și joacă un rol echivalent din punct de vedere funcțional cu cel al normelor de drept, justițiabilitatea lor (și, prin urmare, accesibilitatea lor) trebuie să fie adaptată în consecință ( 38 ).

Se pare că majoritatea statelor membre (cu excepția Irlandei și a fostului stat membru, Regatul Unit) au tendința să excludă textele oficiale de la protecția prin dreptul de autor. Situația este diferită în ceea ce privește protecția prin dreptul de autor al standardelor naționale. Or, astfel cum am explicat la punctul 33 din prezentele concluzii, având în vedere rolul lor special în dreptul Uniunii, STA‑urile sunt complet diferite de standardele naționale.

Hotărârile James Elliott și Stichting indică în mod clar că este necesară publicarea oficială a STA‑urilor (aspect subliniat de asemenea de doctrină); în caz contrar, ar exista o limitare gravă a efectului util al referințelor legislative la astfel de norme, întrucât acestea nu sunt opozabile nici particularilor în general, nici întreprinderilor, care nu au avut acces efectiv la STA‑uri. Într‑adevăr, a face accesibile contra cost STA‑urile nu poate înlocui niciodată obligația de a le publica în mod oficial în Jurnalul Oficial. Acest aspect este valabil chiar și în cazul întreprinderilor mari, întrucât, în definitiv, aceste norme privesc clienții lor, care sunt, în realitate, veritabilii lor destinatari: cum ar putea un cetățean să știe cu certitudine dacă o întreprindere și‑a fabricat produsul sau a prestat un serviciu în conformitate cu STA‑urile, dacă acest cetățean nu este în măsură să cunoască conținutul STA‑urilor respective? Cetățeanul nu poate fi privat de posibilitatea de a cunoaște „în mod oficial” conținutul unui STA care, în mod direct sau indirect, îl poate afecta ( 39 ).

Legătura dintre STA‑uri și dreptul derivat plasează în mod necesar STA‑urile în domeniul misiunilor publice, în măsura în care sunt o completare indispensabilă (sau „necesară”) pentru punerea în aplicare efectivă a dreptului derivat al Uniunii (și, prin urmare, pentru promovarea creării efective a pieței interne a Uniunii). Dat fiind că OSE‑urile îndeplinesc misiuni publice (și anume dezvoltarea STA‑urilor care completează legislația Uniunii), aceste organizații de standardizare ar putea, după caz, să fie remunerate din fonduri publice pentru executarea respectivelor misiuni publice (așa cum este deja, în parte, cazul, având în vedere finanțarea de către Comisie a tuturor celor trei OSE‑uri) ( 40 ).

Din cele de mai sus rezultă că statul de drept impune ca accesul la STA‑uri să fie liber și gratuit. În calitate de acte de standardizare care fac parte din dreptul Uniunii, care pun în aplicare dreptul derivat al Uniunii și care produc efecte juridice, STA‑urile ar trebui să fie publicate în Jurnalul Oficial, pentru a se asigura aplicabilitatea și accesibilitatea acestora.

Având în vedere cele de mai sus, rămâne întrebarea cum se poate concilia această concluzie cu faptul că, în temeiul acordurilor contractuale dintre Comisie și OSE‑uri, STA‑urile sunt protejate prin dreptul de autor.

Într‑adevăr, argumentul CEN și al Comisiei potrivit căruia accesul la STA‑urile solicitate este imposibil din cauza acestei protecții depinde de aspectul dacă se admite că STA‑urile pot fi protejate prin dreptul de autor în temeiul dreptului Uniunii.

Considerațiile noastre prezentate la punctul 20 cu privire la argumentul principal (în sensul că, în realitate, STA‑urile trebuie să fie considerate ca fiind adoptate de Comisie) sunt aplicabile mutatis mutandis chiar dacă Curtea ar ajunge la concluzia că STA‑urile nu ar trebui să fie considerate drept „acte ale instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii”. Aceasta deoarece, în sensul dreptului Uniunii în general și al accesului la dreptul Uniunii în special, nu este mai puțin adevărat că STA‑urile fac parte din dreptul Uniunii și că, având în vedere rolul lor indispensabil pentru punerea în aplicare a dreptului derivat obligatoriu al Uniunii și efectele lor juridice, ele nu ar trebui, în principiu, să beneficieze de protecția prin dreptul de autor.

Prin urmare, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când nu a analizat aspectele de mai sus și atunci când nu a apreciat dacă dreptul (și STA‑urile, ca acte care fac parte din dreptul Uniunii) poate beneficia de protecția prin dreptul de autor. Tribunalul s‑a limitat doar să facă referire la Hotărârea James Elliott și a susținut că Curtea nu a declarat nevalid sistemul actual de publicare a STA‑urilor (deși aspectul menționat nu era în discuție în cauza respectivă). Acest lucru nu a răspuns la întrebarea decisivă dacă un act care face parte din dreptul Uniunii poate fi protejat prin dreptul de autor.

Trebuie arătat că, contrar celor susținute de Comisie și de interveniente, Regulamentul nr. 1025/2012 nu poate fi considerat temeiul pentru protecția STA‑urilor prin dreptul de autor. Acest regulament nu conține nicio dispoziție care să prevadă că STA‑urile pot fi protejate prin dreptul de autor. Dacă legiuitorul Uniunii ar fi considerat că STA‑urile pot beneficia de o asemenea protecție, el ar fi inclus o dispoziție în acest sens în regulamentul amintit sau cel puțin ar fi menționat acest lucru într‑un considerent.

Rezultă că excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 – pe care Tribunalul și‑a întemeiat hotărârea atacată și pe baza căreia a refuzat să acorde accesul la STA‑urile solicitate – nu este aplicabilă în speță. Prin urmare, hotărârea este afectată de o eroare de drept și trebuie să fie anulată.

Cu titlu subsidiar, recurentele susțin în esență că, chiar dacă STA‑urile solicitate pot fi protejate prin dreptul de autor, accesul liber la lege trebuie să aibă prioritate față de protecția prin dreptul de autor.

Pentru început, observăm că Regulamentul nr. 1049/2001 însuși recunoaște conceptul de acces liber la lege în considerentul (6), care precizează că „[a]r trebui autorizat un acces mai larg la documente în cazurile în care instituțiile acționează în calitate de legiuitor, inclusiv în cazul delegării atribuțiilor” (sublinierea noastră).

În plus, hotărârea atacată este contrară principiului transparenței și jurisprudenței constante a Curții. Întrunită în plen, Curtea a confirmat importanța acestui principiu, de exemplu, în cadrul procesului legislativ, potrivit căruia documentele care fac parte dintr‑un astfel de proces ar trebui, în principiu, să fie făcute publice. Curtea a amintit că divulgarea documentelor utilizate în acest proces este de natură să mărească transparența și deschiderea procesului legislativ și să consolideze dreptul cetățenilor europeni de a controla informațiile care au constituit fundamentul actului legislativ. Astfel, nici măcar pentru avizele serviciului juridic al instituțiilor Uniunii referitoare la un proces legislativ nu există o necesitate generală de confidențialitate, iar Curtea a arătat că Regulamentul nr. 1049/2001 impune, în principiu, o obligație de a le divulga ( 41 ). Importanța principiului transparenței ar trebui să ghideze Curtea și în privința STA‑urilor.

În plus, în Hotărârea Stichting (punctele 40-42 și 73), Curtea a recunoscut că legea trebuie să fie publicată și a arătat că standardele nu sunt opozabile particularilor dacă nu sunt publicate în Jurnalul Oficial.

Deși Uniunea Europeană nu este semnatară a Convenției de la Berna ( 42 ), aceasta a acceptat să își asume obligațiile prevăzute la articolele 1-21 din convenția menționată ( 43 ). Din articolul 2 alineatul (4) din convenție rezultă că „textel[e] oficiale de ordin legislativ, administrativ sau judiciar” nu beneficiază în mod automat de protecția prin dreptul de autor. Dimpotrivă, „se rezervă legislației țărilor Uniunii [de la Berna] dreptul de a determina protecția care trebuie acordată [acestor texte oficiale], precum și traducerilor oficiale ale acestor texte”.

Dreptul Uniunii nu prevede în mod explicit dacă textele juridice sau cvasijuridice care provin de la instituțiile Uniunii pot fi protejate prin dreptul de autor. Totuși, se poate susține că din articolul 297 TFUE reiese, în principiu, că dreptul Uniunii nu poate beneficia de o asemenea protecție în calitate de operă care conferă titularului său un drept exclusiv de reproducere, de publicare, de vânzare sau de distribuție a acestei opere.

După cum am explicat mai sus, considerăm că STA‑urile nu pot beneficia de protecția prin dreptul de autor; totuși, chiar dacă Curtea ar ajunge la o concluzie contrară (quod non), vom explica faptul că hotărârea atacată nu arată că cele patru STA‑uri solicitate ar trebui, în orice caz, să beneficieze de protecția prin dreptul de autor.

Recurentele susțin că Tribunalul a săvârșit o eroare atunci când a constatat că Comisia nu era autorizată să examineze dacă cele patru STA‑uri solicitate puteau fi protejate prin dreptul de autor. Trebuie arătat că, în fapt, Tribunalul a considerat că o asemenea examinare ar depăși întinderea controlului pe care Comisia era abilitată să îl efectueze în cadrul unei proceduri de acces la documente (punctul 57 din hotărârea atacată).

Acest raționament este eronat. În primul rând, după cum susțin în mod corect recurentele, această constatare contrazice în mod direct punctele 48 și 49 din hotărârea atacată, în care s‑a statuat că Comisia a putut reține că pragul de originalitate era atins și că aceasta a decis în mod corect că STA‑urile solicitate puteau fi protejate prin dreptul de autor. Nu este clar cum poate fi stabilită existența unui drept de autor dacă Comisia nu are dreptul să aprecieze acest aspect. Astfel, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a constatat că Comisia nu era autorizată să examineze dacă STA‑urile solicitate puteau fi protejate prin dreptul de autor.

În al doilea rând, așa cum arată în mod corect recurentele, prezenta cauză privește o cerere de acces la documente care fac parte din dreptul Uniunii (și anume cele patru STA‑uri solicitate), iar această cerere se întemeiază pe un regulament al Uniunii (și anume Regulamentul nr. 1049/2001). Curtea a statuat în această privință că articolul 4 din regulamentul menționat nu cuprinde nicio referire la dispozițiile dreptului național al unui stat membru ( 44 ). Accesul la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 și în special accesul la acte care fac parte din dreptul Uniunii trebuie, așadar, să fie evaluat de instituțiile Uniunii și să poată face obiectul unui control jurisdicțional în temeiul dreptului Uniunii în fața instanțelor Uniunii. În mod evident, Tribunalul nu a recunoscut acest lucru. În plus, dacă poziția Tribunalului ar fi corectă, ea ar aduce atingere dreptului fundamental al recurentelor la o cale de atac efectivă, inclusiv dreptului lor de a fi ascultate. Această contradicție a fost de asemenea evidențiată de numeroși autori în doctrină ( 45 ). Prin urmare, este de competența instituțiilor Uniunii să decidă, prin intermediul legislației Uniunii, cu privire la nivelul de protecție prin dreptul de autor care trebuie conferit actelor care constituie măsuri de punere în aplicare a dreptului derivat al Uniunii și, astfel, să decidă dacă STA‑urile pot fi protejate prin dreptul de autor.

În al treilea rând, Tribunalul și‑a întemeiat constatarea privind necompetența Comisiei de a aprecia dreptul de autor pe jurisprudența referitoare la brevete. Aceasta însă nu se aplică în speță. Plenul Curții a observat în Avizul 1/09 ( 46 ) că „Curtea nu dispune de o competență pentru a se pronunța asupra acțiunilor directe între particulari în materie de brevete, întrucât această competență aparține instanțelor statelor membre”.

În măsura în care Tribunalul încearcă să se întemeieze pe Concluziile avocatului general Jääskinen prezentate în cauza Donner (C‑5/11, EU:C:2012:195) (punctul 40 din hotărârea atacată), potrivit cărora, în pofida unei armonizări din ce în ce mai extinse, dreptul de autor rămâne reglementat în mare măsură de dreptul național, hotărârea atacată este, în această privință, excesiv de teoretică. Acest aspect a fost deja punctat în doctrină. Într‑adevăr, din anul 2012, Curtea a arătat până unde a fost realizată armonizarea în domeniul dreptului de autor. În orice caz, trimiterea pare a fi scoasă din context, întrucât în cauza Donner s‑a pus accentul pe căile de atac în cazul încălcării dreptului de autor. Nu era vorba despre temeiul existenței unei protecții prin dreptul de autor precum în speță ( 47 ).

Cu toate acestea, observăm că prezentul recurs nici nu privește o acțiune directă între particulari în legătură cu o încălcare a drepturilor conferite de un brevet (sau a unui drept de autor), nici nu iese de sub competența conferită instanțelor Uniunii de tratatele Uniunii. Mai degrabă, în primă instanță, acțiunea avea ca obiect anularea unei decizii a Comisiei adresate recurentelor, prin care li se refuza accesul la documente ale Uniunii. Acesta este un tip de acțiune pentru care competența este atribuită instanțelor Uniunii. În special, articolul 263 TFUE nu restrânge sfera motivelor care pot fi invocate în cadrul unei cereri de anulare, după cum a stabilit Tribunalul la punctul 57 din hotărârea atacată. Prin urmare, Tribunalul a săvârșit o eroare atunci când a încercat să stabilească o analogie între litigiile private privind încălcarea drepturilor conferite de un brevet, pe de o parte, și refuzul acordării accesului la documente ale Uniunii care implică aplicarea contestată a articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, pe de altă parte.

Rezultă că Tribunalul a săvârșit o eroare atunci când a constatat că Comisia nu era autorizată să examineze cerința de originalitate, considerând că o astfel de examinare ar depăși întinderea controlului pe care este abilitată să îl efectueze în cadrul unei proceduri de acces la documente. Într‑adevăr, revine Comisiei și instanțelor Uniunii sarcina de a stabili dacă STA‑urile solicitate pot fi protejate prin dreptul de autor și dacă acestea îndeplinesc cerința de originalitate.

Prin urmare, hotărârea atacată este afectată de o eroare de drept.

Tribunalul a considerat în esență că Comisia nu a săvârșit o eroare atunci când a afirmat că STA‑urile au fost redactate de autorii lor în mod suficient de creativ pentru a beneficia de protecție în temeiul dreptului de autor și că lungimea textelor presupune că autorii au făcut o serie de alegeri (inclusiv în structurarea documentului), ceea ce determină o protecție în temeiul dreptului de autor (punctele 47-49 din hotărârea atacată).

Abordarea Tribunalului este eronată în drept.

Potrivit unei jurisprudențe constante, deși dreptul de autor nu este pe deplin armonizat în Uniune, „noțiunea de «operă» […] constituie […] o noțiune autonomă de drept al Uniunii care trebuie interpretată și aplicată de în mod uniform și care presupune întrunirea a două elemente cumulative. Pe de o parte, această noțiune presupune existența unui obiect original, în sensul în care acesta reprezintă o creație intelectuală proprie autorului său. Pe de altă parte, calificarea drept operă este rezervată elementelor care sunt expresia unei astfel de creații” ( 48 ). Pentru ca protecția prin dreptul de autor să existe, autorul trebuie să își poată exprima capacitățile creative cu ocazia realizării operei făcând alegeri libere și creative ( 49 ).

Jurisprudența Curții confirmă această constatare. De exemplu, Curtea a statuat că faptul că constituirea unei baze de date ar fi impus o muncă și un know‑how semnificative din partea autorului său nu poate, ca atare, să justifice protejarea sa prin dreptul de autor dacă această muncă și acest know‑how nu exprimă nicio originalitate ( 50 ). Respectivul criteriu este de o importanță fundamentală în acest context.

În opinia noastră, acest criteriu trebuie să se aplice în contextul STA‑urilor. Având în vedere că, în special în Hotărârea James Elliott, Curtea și‑a recunoscut competența de a interpreta STA‑urile, rezultă în mod clar că revine instanțelor Uniunii sarcina de a aprecia dacă STA‑urile pot fi protejate prin dreptul de autor și dacă OSE‑urile ar trebui să beneficieze de protecția respectivă prin dreptul de autor. Într‑adevăr, nu este posibil să se permită crearea unei situații în care statele membre ar decide dacă dreptul de autor este aplicabil unui text juridic care face parte din dreptul Uniunii și care produce efecte juridice cruciale în temeiul dreptului Uniunii. O astfel de concluzie nu contrazice în niciun caz Convenția de la Berna pentru protecția operelor literare și artistice, întrucât părțile la această convenție sunt cele care trebuie să decidă dacă textele juridice pot sau nu pot fi protejate prin dreptul de autor în sistemul lor juridic.

Suntem de acord cu recurentele că nici Comisia, în decizia în litigiu, nici Tribunalul, în hotărârea atacată, nu examinează în mod corespunzător originalitatea STA‑urilor solicitate și dacă acestea pot efectiv „să reflecte personalitatea autorului”. Acest lucru este valabil și în ceea ce privește prezența unor alegeri libere și creative. Având în vedere conceptul și finalitatea STA‑urilor, care sunt de obicei rezultatul unor teste științifice urmate de un acord al unui comitet, concluzionăm că criteriul originalității nu poate fi evaluat la valoarea nominală ( 51 ), astfel cum a procedat în speță Tribunalul. Natura specifică a STA‑urilor (punctul 16 și următoarele din prezentele concluzii) și procedura de adoptare a acestora (punctul 23 și următoarele din prezentele concluzii) nu fac decât să întărească această concluzie.

Deși revenea Comisiei și Tribunalului sarcina de a dovedi că excepția prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 era aplicabilă, acestea s‑au bazat doar pe afirmații și ipoteze foarte generale, susținând că STA‑urile solicitate erau protejate prin dreptul de autor, deoarece din lungimea textelor se putea deduce că autorii au trebuit să facă o serie de alegeri. Totuși, acești factori nu determină dacă un anumit document este sau nu original și, prin urmare, protejat sau nu prin dreptul de autor. Prin urmare, hotărârea atacată este eronată.

Contrar celor afirmate de Tribunal la punctul 59 din hotărârea atacată, recurentele au susținut – în măsura în care acest lucru era posibil fără a avea efectiv acces la STA‑urile solicitate – că opțiunile de care dispunea CEN erau limitate în mai multe moduri. Astfel, în ceea ce privește conținutul și prezentarea STA‑urilor, acestea sunt limitate prin dispozițiile relevante de drept derivat din care rezultă STA‑urile și prin mandatul Comisiei. În principiu, elementele de mai sus restrâng în mod considerabil orice marjă de creativitate și de originalitate. Prin urmare, o referință vagă la lungimea unui document nu este suficientă pentru a dovedi că STA‑urile sunt rezultatul unor alegeri creative făcute de CEN ( 52 ).

Prin urmare, Tribunalul a săvârșit o eroare atunci când a considerat că Comisia putea în mod întemeiat să concluzioneze că STA‑urile solicitate erau protejate prin dreptul de autor și, în consecință, hotărârea atacată trebuie să fie anulată.

Recurentele susțin în esență că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în aprecierea sa referitoare la afectarea intereselor comerciale ale CEN, întrucât a aplicat în mod greșit o prezumție potrivit căreia divulgarea STA‑urilor solicitate ar aduce atingere interesului protejat de articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 și nu a evaluat efectele specifice asupra intereselor comerciale respective.

Contrar celor afirmate de Tribunal la punctul 97 din hotărârea atacată, Comisia nu pare să se fi întemeiat pe o prezumție generală de confidențialitate potrivit căreia acordarea accesului la STA‑uri ar aduce în mod automat atingere interesului protejat de articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

O asemenea prezumție generală nu este prevăzută nici de Regulamentul nr. 1049/2001, nici de Regulamentul nr. 1025/2012 și nici de jurisprudența Curții. Într‑adevăr, pentru ca o astfel de prezumție să fie recunoscută, ar trebui să se fi demonstrat în mod clar că divulgarea documentelor în cauză ar aduce atingere în mod grav, concret, efectiv și neipotetic ( 53 ) sistemului de standardizare al Uniunii.

În primul rând, STA‑urile constituie doar o mică parte din standardele stabilite de OSE‑uri, iar Comisa le furnizează acestora din urmă o finanțare importantă. Potrivit afirmației CEN din ședință, 4,6 % din bugetul pentru standardizare provine din vânzarea STA‑urilor, ceea ce echivalează cu aproximativ 2 milioane de euro pe an, în timp ce, potrivit propriilor cuvinte ale CEN, finanțarea din partea Comisiei este egală cu „aproximativ 20 % din bugetul total al CEN” ( 54 ) (sublinierea noastră). În al doilea rând, în ședință a devenit evident că, în realitate, sistemul de standardizare al Uniunii nu necesită un acces plătit la STA‑uri pentru a funcționa (contrar constatărilor de la punctele 102 și 103 din hotărârea atacată); în fapt, cerința plății decurge din relația contractuală și din acordurile de finanțare dintre OSE‑uri și Comisie. De exemplu, ETSI (care primește de asemenea finanțare din partea Comisiei pentru STA‑uri) permite deja consultarea, tipărirea și descărcarea gratuită a STA‑urilor de pe site‑ul său internet ( 55 ). În plus, din doctrină reiese că există diferențe majore de prețuri în diferite state membre pentru, în esență, aceleași STA‑uri, ceea ce este simptomatic pentru problemele care decurg din modalitățile actuale de acces la STA‑uri ( 56 ).

În plus, întrucât constituie o excepție de la regula potrivit căreia instituția Uniunii în cauză este obligată să efectueze o analiză concretă și individuală a fiecărui document, o prezumție generală de confidențialitate trebuie să facă obiectul unei interpretări și aplicări stricte. Curtea a recunoscut existența unor prezumții generale de confidențialitate pentru cinci categorii de documente, și anume (i) documentele dintr‑un dosar administrativ în materie de ajutoare de stat, (ii) memoriile depuse în fața instanțelor Uniunii, (iii) documentele schimbate în cadrul unei proceduri de control al concentrărilor economice, (iv) documentele din proceduri în constatarea neîndeplinirii obligațiilor și (v) documentele aferente unei proceduri de aplicare a articolului 101 TFUE ( 57 ).

Este evident că STA‑urile nu se încadrează în niciuna dintre aceste categorii. În fapt, toate categoriile de mai sus sunt legate de natura procedurală specifică a respectivelor documente. Aceasta nu se aplică STA‑urilor solicitate, care, în plus, sunt deja disponibile pentru consultare în biblioteci, în puncte de informare sau pentru cumpărare. Astfel, STA‑urile solicitate nu sunt confidențiale și, spre deosebire de categoriile menționate mai sus, nu privesc nicio procedură administrativă sau judiciară în curs.

În consecință, Tribunalul a săvârșit o eroare atunci când a admis că Comisia se putea întemeia pe o astfel de prezumție generală pentru a refuza accesul la STA‑urile solicitate.

Hotărârea atacată (punctul 64) s‑a limitat să preia ca apodictice afirmațiile Comisiei cu privire la protecția prin dreptul de autor și a concluzionat că există o afectare a intereselor comerciale ca urmare a unei „reducer[i] foarte important[e] a cuantumului redevențelor percepute de CEN”. Această concluzie este greșită.

În primul rând, considerațiile Tribunalului implică faptul că pretinsa protecție prin dreptul de autor a STA‑urilor prevalează întotdeauna asupra prezumției unui drept de acces în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001. Acest lucru este contrar spiritului și literei regulamentului menționat, în temeiul căruia orice excepție trebuie să fie de strictă interpretare pentru a conferi drepturi de acces cât mai largi posibil ( 58 ).

În al doilea rând, Tribunalul nu a luat în considerare faptele specifice din prezenta cauză. Pretinsa afectare a intereselor comerciale pare nefondată (a se vedea punctul 99 din prezentele concluzii).

În consecință, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept, întrucât nu putea justifica refuzul accesului la STA‑urile solicitate prin simpla invocare a unui pretins efect negativ asupra unor astfel de interese comerciale în temeiul articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

În primul rând, recurentele susțin în esență că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctele 98-101 din hotărârea atacată. Astfel cum rezultă din analiza noastră cu privire la primul motiv de recurs, suntem de acord cu recurentele că cererea lor de acces la STA‑urile solicitate se justifica în temeiul statului de drept. Statuând că recurentele nu au dovedit motive concrete care să le justifice cererea, Tribunalul nu a recunoscut valoarea argumentului acestora și și‑a întemeiat hotărârea atacată pe considerații eronate.

În primă instanță, recurentele au susținut că exista un interes public superior rezultat din faptul că STA‑urile solicitate fac parte din dreptul Uniunii, care ar trebui să fie liber accesibil. Ele au susținut în plus că STA‑urile solicitate privesc domenii de drept în care este esențial un nivel ridicat de protecție a consumatorilor, astfel cum este asigurat în temeiul articolului 169 TFUE, și anume siguranța jucăriilor și nivelul maxim de nichel ca principal alergen de contact și ca agent cancerigen suspectat. Este rezonabil să se susțină că orice consumator ar trebui să cunoască conținutul acestor STA‑uri pentru a garanta siguranța maximă a jucăriilor și a preveniri ulterior cancerul. În acest scop, conformitatea cu STA‑urile joacă un rol important în protejarea în cadrul Uniunii Europene a membrilor publicului (în special a copiilor în ceea ce privește STA‑urile solicitate) împotriva produselor potențial nesigure și nocive. În opinia noastră, recurentele au demonstrat de asemenea într‑o măsură suficientă că STA‑urile solicitate au de asemenea o importanță semnificativă pentru producători, pentru prestatorii de servicii și pentru ceilalți participanți la lanțul de aprovizionare.

Prin urmare, considerațiile de mai sus erau suficiente pentru a se considera că există un interes public superior în prezenta cauză. Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în această privință.

În al doilea rând, recurentele critică în esență constatarea de la punctele 102-104 din hotărârea atacată, potrivit căreia interesul public superior de a asigura funcționarea sistemului de standardizare al Uniunii prevalează asupra accesului liber la STA‑uri.

Funcționarea sistemului de standardizare al Uniunii este un factor fără nicio legătură cu excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, care privește protecția intereselor comerciale ale persoanelor fizice sau juridice, inclusiv în ceea ce privește proprietatea intelectuală. Prin urmare, Tribunalul a creat de facto o nouă excepție în temeiul articolului 4 din acest regulament, ceea ce nu este permis ( 59 ). Într‑adevăr, din considerațiile care precedă rezultă că funcționarea sistemului de standardizare al Uniunii nu este amenințată de acordarea accesului liber și necondiționat la STA‑uri.

În continuare, articolul 12 din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede că instituțiile Uniunii trebuie, în măsura posibilului, să pună la dispoziția directă a publicului documentele. În special, documentele legislative, adică documentele întocmite sau primite în cadrul procedurilor de adoptare a actelor cu forță juridică obligatorie pe teritoriul statelor membre sau pentru acestea ar trebui să devină direct accesibile, sub rezerva articolelor 4 și 9 din acest regulament. Astfel cum s‑a explicat în cadrul primului motiv de recurs, în acest context, STA‑urile sunt documente care fac parte din dreptul Uniunii și care trebuie să poată fi aplicate de orice persoană interesată și, prin urmare, cerința privind accesibilitatea trebuie de asemenea să se aplice STA‑urilor.

Din toate considerațiile care precedă rezultă că este necesar să se anuleze hotărârea atacată, să se anuleze decizia în litigiu și să se dispună ca Comisia să acorde recurentelor acces la cele patru STA‑uri solicitate.

CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE

DOAMNA LAILA MEDINA

prezentate la 22 iunie 2023 ( 1 )