Concluziile avocatului general J. Kokott prezentate la 15 decembrie 2022.#Banca Europeană de Investiții (BEI) și Comisia Europeană împotriva ClientEarth.#Recurs – Mediu – Convenția de la Aarhus – Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 – Articolul 2 alineatul (1) litera (f) – Noțiunea de «drept al mediului» – Articolul 2 alineatul (1) litera (g) – Noțiunea de «act administrativ» – Articolul 10 alineatul (1) – Reexaminare internă a actelor administrative – Decizie a Consiliului de administrație al Băncii Europene de Investiții (BEI) de aprobare a finanțării unui proiect de centrală electrică pe bază de biomasă – Respingerea cererii de reexaminare internă a acestei decizii ca inadmisibilă – Independența BEI în domeniul operațiunilor sale financiare – Articolul 271 litera (c) TFUE – Domeniu de aplicare.#Cauzele conexate C-212/21 P și C-223/21 P.

Pot organizațiile de protecție a mediului să conteste operațiunile de creditare ale Băncii Europene de Investiții (denumită în continuare „BEI” sau „Banca”) pentru încălcarea dispozițiilor de drept al Uniunii privind mediul? Acesta este obiectul prezentei proceduri de recurs.

În scopul punerii în aplicare a Convenției de la Aarhus ( 2 ), Uniunea a instituit prin așa‑numitul Regulament Aarhus ( 3 ) o procedură de reexaminare, pe care o pot folosi în special organizațiile de protecție a mediului pentru a critica încălcarea dispozițiilor de drept al Uniunii privind mediul de către instituțiile și organismele Uniunii.

ClientEarth, un ONG din domeniul protecției mediului, a solicitat Băncii în acest temei să reexamineze decizia Consiliului de administrație al BEI de aprobare a finanțării unei centrale electrice pe bază de biomasă din Spania (denumită în continuare „decizia în litigiu”). Banca a respins însă cererea de reexaminare, considerând că decizia în litigiu nu este un act administrativ din domeniul dreptului mediului cu efecte externe obligatorii din punct de vedere legal (în continuare, „scrisoarea atacată”).

În Hotărârea din 27 ianuarie 2021, ClientEarth/BEI (T‑9/19, EU:T:2021:42) (denumită în continuare „hotărârea atacată”), Tribunalul s‑a limitat să examineze motivarea scrisorii atacate. Argumentul Băncii în sensul că cererea de reexaminare internă a deciziei în litigiu este inadmisibilă și pentru motivul că este incompatibilă cu independența de care dispune BEI în domeniul operațiunilor sale financiare a fost în schimb respins de Tribunal fără să fi fost examinat pe fond, deoarece nu figurează în această motivare.

Argumentul Băncii amintit mai sus trebuie însă examinat din oficiu, întrucât privește competența instanțelor Uniunii în prezentul litigiu. De asemenea, trebuie analizate obiecțiile îndreptate împotriva constatărilor Tribunalului în ceea ce privește motivarea scrisorii atacate.

Articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus prevede că fiecare parte se asigură că membrii publicului au acces la proceduri administrative sau judiciare pentru a contesta acțiuni și omiteri ale persoanelor fizice și ale autorităților publice care contravin dispozițiilor legislației interne proprii privind mediul. Potrivit articolului 9 alineatul (4), aceste proceduri trebuie să asigure o protecție juridică adecvată și eficientă, să fie oneste, echitabile, oportune și nu exagerat de costisitoare.

Regulamentul Aarhus pune în aplicare printre altele articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus pentru instituțiile sau organismele Uniunii Europene.

Articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul Aarhus definește diferite noțiuni: „În sensul prezentului regulament: […] (c) «instituție sau organism [al Uniunii]» înseamnă orice instituție publică, organism, oficiu sau agenție instituită în temeiul sau în baza tratatului [a se citi: «prin tratat sau în temeiul acestuia»] […] […] (f) «dreptul mediului» înseamnă orice dispoziție legislativă [a Uniunii] care, indiferent de baza sa legală, contribuie la realizarea obiectivelor politicii [Uniunii] în domeniul mediului, astfel cum au fost prevăzute de tratat: conservarea, protecția și îmbunătățirea calității mediului, protecția sănătății persoanelor, utilizarea prudentă și rațională a resurselor naturale și promovarea, pe plan internațional, a măsurilor de abordare a problemelor regionale sau globale de mediu; (g) «act administrativ» înseamnă orice măsură cu caracter individual în temeiul dreptului mediului, adoptată de către o instituție sau organism [al Uniunii] și care este obligatorie din punct de vedere legal și are efecte externe; […]”

Articolul 10 din Regulamentul Aarhus prevede o procedură de reexaminare internă: „(1) Orice organizație nonguvernamentală care îndeplinește criteriile stabilite la articolul 11 este îndreptățită să introducă o cerere de reexaminare internă la instituția sau organismul [Uniunii] care adoptă un act administrativ în temeiul dreptului mediului sau care, în cazul unei pretinse omisiuni administrative, ar fi trebuit să adopte un astfel de act. […] Cererea precizează motivele pentru reexaminare. (2) Instituția sau organismul [Uniunii] menționat la alineatul (1) ia în considerare orice astfel de cerere […] Instituția sau organismul [Uniunii] își motivează poziția în scris […]. […]”

Articolul 12 alineatul (1) din Regulamentul Aarhus menționează posibilitatea unei acțiuni în fața instanțelor Uniunii: „Organizația nonguvernamentală care a introdus cererea de reexaminare internă, în temeiul articolului 10, poate sesiza Curtea de Justiție în conformitate cu dispozițiile relevante ale tratatului.”

Procedura de reexaminare este explicată în considerentele (19)-(21) ale Regulamentul Aarhus: „(19) Pentru a garanta căi de atac adecvate și eficace, inclusiv cele introduse în fața Curții de Justiție a [Uniunii] Europene în temeiul dispozițiilor relevante ale tratatului, este necesar ca instituția sau organismul comunitar care a emis actul ce se contestă sau, în cazul unei pretinse omisiuni administrative, care ar fi trebuit să îl emane să aibă posibilitatea de a‑și reexamina propria decizie sau, în cazul unei omisiuni, de a acționa. (20) Organizațiile nonguvernamentale din domeniul protecției mediului care îndeplinesc anumite criterii […] ar trebui să fie împuternicite de a solicita reexaminarea internă la nivel[ul Uniunii] a actelor adoptate sau a omisiunilor, în conformitate cu legislația privind mediul, de către o instituție sau organism [al Uniunii], în vederea reexaminării acestora de către instituția sau organismul respectiv. (21) În cazul în care cererile anterioare de reexaminare internă nu au fost soluționate pozitiv, organizația nonguvernamentală în cauză ar trebui să fie capabilă să sesizeze Curtea de Justiție în conformitate cu dispozițiile relevante ale tratatului.”

Articolul 271 TFUE cuprinde dispoziții speciale referitoare la competențele Curții în raport cu BEI: „Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă, în limitele prevăzute în continuare, să judece litigiile privind: […] (c) hotărârile Consiliului de administrație al Băncii Europene de Investiții. Acțiunile împotriva acestor hotărâri pot fi formulate, în condițiile prevăzute la articolul 263, numai de către statele membre sau de către Comisie și numai pentru nerespectarea procedurilor prevăzute la articolul 19 alineatele (2) și (5)-(7) din [S]tatutul [B]ăncii; […]”

Conform articolului 308 TFUE, BEI are personalitate juridică proprie, distinctă de cea a Uniunii. Banca este administrată și condusă de propriile sale organe. Dispune de resurse și de buget proprii.

La articolul 309 TFUE se stabilește misiunea BEI: „Banca Europeană de Investiții are misiunea de a contribui, recurgând la piețele de capital și la resursele proprii, la dezvoltarea echilibrată și neîntreruptă a pieței interne în interesul Uniunii. În acest scop, Banca facilitează, prin acordarea de împrumuturi și garanții și fără a urmări un scop lucrativ, finanțarea proiectelor de mai jos în toate sectoarele economiei: (a) proiecte care urmăresc punerea în valoare a regiunilor mai puțin dezvoltate; (b) proiecte care urmăresc modernizarea sau conversia întreprinderilor ori crearea de noi activități care sunt rezultatul realizării sau funcționării pieței interne și care, prin amploarea sau natura lor, nu pot fi finanțate în întregime prin diferitele mijloace de finanțare existente în fiecare dintre statele membre; (c) proiecte de interes comun pentru mai multe state membre care, prin amploarea sau natura lor, nu pot fi finanțate în întregime prin diferitele mijloace de finanțare existente în fiecare dintre statele membre. În îndeplinirea misiunii sale, Banca facilitează finanțarea programelor de investiții în legătură cu intervențiile fondurilor structurale și ale altor instrumente financiare ale Uniunii.”

Statutul BEI figurează în Protocolul nr. 5 la TUE și TFUE.

Potrivit articolului 9 alineatul (1) din Statutul BEI, Consiliul de administrație verifică administrarea corectă a BEI și asigură conformitatea acesteia cu dispozițiile tratatelor și ale statutului și cu directivele generale stabilite de Consiliul guvernatorilor. Acesta decide cu privire la acordarea de finanțări și stabilește ratele dobânzilor pentru împrumuturi.

Articolul 19 din Statutul BEI conține diferite cerințe de procedură: […] „(2) Dacă cererile sunt adresate prin intermediul Comisiei, ele vor fi supuse avizului statului membru pe teritoriul căruia va fi realizată investiția. Dacă ele sunt adresate prin intermediul statului, sunt supuse avizului Comisiei. Dacă sunt emise direct de o întreprindere, sunt prezentate statului membru interesat și Comisiei. Statele membre interesate și Comisia trebuie să își dea avizul în termen de maximum două luni. În lipsa unui răspuns în acest termen, Banca poate considera că proiectul în cauză nu ridică obiecțiuni. (3) Consiliul de administrație decide asupra operațiunilor de finanțare care îi sunt prezentate de Comitetul de direcție. […] (5) În cazul avizului negativ al Comitetului de direcție, Consiliul de administrație nu poate acorda finanțarea în cauză decât în unanimitate. (6) În cazul avizului negativ al Comisiei, Consiliul de administrație nu poate acorda finanțarea în cauză decât cu unanimitate, administratorul numit prin desemnarea Comisiei abținându‑se de la vot. (7) În cazul avizului negativ al Comitetului de direcție și al Comisiei, Consiliul de administrație nu poate acorda finanțarea în cauză. […]”

Articolul 27 alineatul (1) din Statutul BEI stabilește competența judiciară: „Litigiile dintre Bancă, pe de o parte, și creditorii, debitorii săi sau terți, pe de altă parte, sunt soluționate de instanțele naționale competente, sub rezerva competențelor atribuite Curții de Justiție a Uniunii Europene. […]”

Declarația privind principiile și standardele sociale și de mediu, aprobată de Consiliul de administrație la 3 februarie 2009 (denumită în continuare „Declarația din 2009”), și strategia de acțiune privind clima, care vizează mobilizarea finanțărilor în sprijinul tranziției către o economie caracterizată prin emisii reduse de dioxid de carbon și capabilă să facă față schimbărilor climatice, adoptată de BEI la 22 septembrie 2015 (denumită în continuare „strategia privind clima”), definesc obiectivele activității de împrumut și criteriile de eligibilitate pentru proiectele privind mediul. Acestea includ în special asigurarea că proiectele finanțate respectă dreptul Uniunii privind mediul.

Finanțarea care face obiectul litigiului se referă la un proiect de construcție în comuna Curtis (Teixeiro), în provincia Coruña din Galicia (Spania), a unei centrale electrice pe bază de biomasă, cu o capacitate de aproximativ 50 de megawați, alimentată cu deșeurile forestiere colectate pe o rază de 100 km (denumit în continuare „proiectul Curtis”).

După ce s‑au parcurs diferite etape procedurale, Consiliul de administrație al BEI a aprobat prin decizia în litigiu din 12 aprilie 2018 propunerea de finanțare sub forma unui împrumut.

Prin scrisoarea din 13 aprilie 2018, BEI l‑a informat pe promotor cu privire la decizia în litigiu, menționând că aprobarea preliminară a finanțării proiectului Curtis nu crea nicio obligație în sarcina BEI de a acorda împrumutul, ci permitea promotorului să ia măsurile necesare în vederea formalizării împrumutului menționat.

La 28 iunie 2018, decizia în litigiu a fost publicată pe site‑ul internet al BEI.

Detaliile privind modalitățile și condițiile de finanțare a proiectului Curtis au fost negociate între promotor și diferiții finanțatori, printre care se numărau, pe lângă BEI, o bancă comercială, un organism de credit la export, o bancă națională de promovare economică și un creditor de tip mezanin. După convenirea modalităților definitive între toate părțile și finalizarea diferitelor rapoarte de audit, rezultatul negocierilor și al procedurii de audit a fost prezentat Comitetului de direcție al BEI printr‑o notă finală, care a fost aprobată de acesta la 16 iulie 2018.

La 23 iulie 2018, serviciile BEI au semnat un acord intern privind modalitățile contractului de finanțare a proiectului Curtis. Documentația contractuală referitoare la acesta a fost semnată la 25 iulie 2018.

Prima plată din cadrul finanțării BEI a fost efectuată la 29 august 2018. Construcția proiectului Curtis urma să fie finalizată înainte de sfârșitul anului 2019. Astfel cum a arătat BEI în ședință, ca răspuns la o întrebare a Tribunalului, executarea proiectului Curtis se desfășoară în mod normal de atunci.

La 9 august 2018, ClientEarth a introdus la bancă o cerere de reexaminare internă a deciziei în litigiu, în conformitate cu articolul 10 din Regulamentul Aarhus.

Prin scrisoarea atacată din 30 octombrie 2018, semnată de secretara sa generală și de șefa adjunctă a Serviciului său juridic, BEI a informat ClientEarth că i‑a fost respinsă cererea. S‑a arătat că cererea este inadmisibilă întrucât nu privește un act susceptibil să facă obiectul unei reexaminări interne, și anume un „act administrativ” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus.

În scrisoarea atacată, în primul rând, BEI a arătat că decizia în litigiu nu avea efecte externe obligatorii din punct de vedere legal și nu putea crea drepturi pentru un terț. Este vorba doar despre un act intern, în sensul articolelor 9 și 19 din Statutul BEI, indispensabil pentru a putea semna contractul de finanțare corespunzător. Scrisoarea nu conducea neapărat la o asemenea semnare și nici nu crea, în contrapartidă, dreptul de a solicita această semnare. Decizia în litigiu nu ar fi fost comparabilă cu o decizie de atribuire în materie de achiziții publice, întrucât nu ar privi o procedură reglementată de dreptul achizițiilor publice și nu ar fi comparabilă cu o cerere de ofertă publică. Dimpotrivă, s‑a arătat că decizia ar intra în sfera puterii comerciale și politice discreționare de care beneficiază BEI în temeiul tratatelor și al statutului său.

În al doilea rând, BEI a arătat decizia în litigiu nu a fost adoptată „în temeiul dreptului mediului” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus.

În al treilea rând, în scrisoarea atacată se analizează argumentul potrivit căruia BEI s‑a angajat să promoveze obiectivele de mediu în cadrul alocării propriilor resurse. Acest angajament nu este suficient pentru a concluziona că BEI aprobă finanțarea proiectului Curtis sau orice altă finanțare a unui proiect ipso facto în temeiul legislației Uniunii privind mediul. Un asemenea argument ar extinde în mod artificial limitele „legislației Uniunii” dincolo de domeniul de aplicare al Regulamentului Aarhus și într‑un mod incompatibil cu rolul instituțional și cu misiunea statutară a BEI.

ClientEarth a introdus la Tribunal o acțiune împotriva scrisorii atacate. BEI, susținută de Comisie, s‑a opus acestei acțiuni.

În Hotărârea atacată din 27 ianuarie 2021, ClientEarth/BEI (T‑9/19, EU:T:2021:42), Tribunalul a declarat nulitatea scrisorii atacate.

În primul rând, Tribunalul a respins ca inadmisibil argumentul în apărare invocat, potrivit căruia cererea de reexaminare internă a deciziei atacate este inadmisibilă și pentru că este incompatibilă cu independența de care dispune BEI în domeniul operațiunilor sale financiare. Acest argument a fost evocat numai „în mod vag și general” în scrisoarea atacată, ca element din motivarea faptului că decizia atacată nu este un act administrativ (a se vedea în special punctele 90-92 din hotărârea atacată).

Tribunalul a reținut apoi că BEI a negat în mod neîntemeiat caracterul de act adoptat în temeiul dreptului mediului (punctul 117 și următoarele din hotărârea atacată), precum și caracterul obligatoriu din punct de vedere legal și efectul extern al deciziei atacate (punctul 149 și următoarele din hotărârea atacată).

BEI (cauza C‑212/21 P) și Comisia (cauza C‑223/21 P) au introdus recurs.

BEI solicită Curții: 1) declararea recursului ca fiind admisibil și fondat; 2) anularea în tot a hotărârii atacate, în special a dispozitivului acesteia; 3) în cazul în care Curtea consideră că litigiul este în stare de judecată, respingerea acțiunii; 4) obligarea ClientEarth la plata cheltuielilor de judecată efectuate de cele două părți atât în cadrul procedurii de recurs, cât și în cadrul procedurii în primă instanță.

Comisia solicită Curții: 1) anularea hotărârii atacate și 2) obligarea ClientEarth la plata cheltuielilor de judecată.

În schimb, ClientEarth solicită Curții: 1) respingerea celor două recursuri și 2) obligarea Băncii Europene de Investiții și a Comisiei Europene la plata cheltuielilor de judecată efectuate de ClientEarth.

Părțile au prezentat observații scrise și au participat la ședința din 20 octombrie 2022.

Mai întâi este necesar să se analizeze argumentul, invocat de Bancă și de Comisie, conform căruia reexaminarea deciziilor Consiliului de administrație al BEI privind operațiunile de creditare este aproape în totalitate exclusă de la controlul jurisdicțional, astfel încât Curtea nu este competentă în speță (litera A de mai jos). Vom examina apoi dacă Tribunalul a hotărât în mod întemeiat că decizia în litigiu a Consiliului de administrație al BEI este un act administrativ adoptat în temeiul dreptului mediului (litera B de mai jos).

Banca și Comisia critică vehement faptul că Tribunalul a respins la punctele 86-92 din hotărârea atacată argumentul lor privind funcția și rolul BEI, consacrate în dreptul primar, ca fiind o extindere inadmisibilă a motivării scrisorii atacate.

În acest sens, Tribunalul a reținut în mod corect la punctele 89-90 din hotărârea atacată că în motivarea scrisorii atacate aceste argumente nu sunt prezentate de sine stătător. Aceste considerații ale Băncii au fost doar secundare, având scopul de a preciza că decizia în litigiu nu este un act administrativ adoptat în temeiul dreptului mediului. În consecință, Tribunalul a reținut în mod clar, la punctul 91, că luarea în considerare a acestui argument ca motivare de sine stătătoare a scrisorii atacate ar constitui o înlocuire ulterioară nepermisă ( 4 ) a motivării.

Aceasta nu înseamnă însă că acest argument al Băncii și al Comisiei este lipsit de importanță în prezenta procedură. Contrar opiniei Băncii, instanțele Uniunii nu pot să se sesizeze din oficiu pentru orice încălcare a dreptului primar ( 5 ). Argumentul referitor la funcția BEI ridică însă îndoieli cu privire la competența instanțelor Uniunii în prezentul litigiu. Potrivit articolului 150 din Regulamentul de procedură al Tribunalului și articolului 129 din Regulamentul de procedură al Curții, aceste instanțe pot sau trebuie să examineze din oficiu asemenea îndoieli ( 6 ).

Tribunalul nu s‑a pronunțat în speță asupra acestei probleme, pornind probabil de la premisa că competența sa rezultă din articolul 263 al patrulea paragraf TFUE ( 7 ), întrucât ClientEarth este destinatarul scrisorii atacate.

În speță, examinarea acestei competențe a instanței Uniunii este însă necesară, deoarece articolul 271 TFUE cuprinde dispoziții speciale privind competența acestor instanțe în anumite proceduri la care participă BEI. Prin urmare, mai întâi trebuie să se examineze dacă scrisoarea atacată ar putea fi un act atacabil prin raportare la contextul normativ al Regulamentului Aarhus și apoi dacă dispozițiile speciale menționate referitoare la BEI schimbă cumva această situație. Acest aspect trebuie separat de problema dacă decizia în litigiu este un act administrativ adoptat în temeiul dreptului mediului, pe care o vom analiza mai jos, la litera B.

Acțiunea în anulare în temeiul articolului 263 TFUE este deschisă împotriva tuturor actelor adoptate de instituțiile și organele Uniunii, indiferent de forma lor, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii ( 8 ) și care pot afecta interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia ( 9 ). În acest scop, efectele actului în discuție trebuie evaluate din perspectiva unor criterii obiective, precum conținutul actului, ținându‑se seama, dacă este cazul, de contextul adoptării acestuia, precum și de competențele instituției care este autoarea lui ( 10 ).

Prin scrisoarea atacată s‑a respins o cerere de reexaminare în temeiul articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul Aarhus. Potrivit acestui articol, anumite ONG‑uri pot să solicite – printr‑o cerere motivată – instituției sau organismului Uniunii care a adoptat un act administrativ în temeiul dreptului mediului reexaminarea internă a acestuia.

Din considerentul (19) al Regulamentul Aarhus rezultă că această reexaminare are scopul de a garanta căi de atac adecvate și eficace, inclusiv cele introduse în fața Curții. Potrivit articolului 10 alineatul (1) și considerentului (20) ale Regulamentului Aarhus, acest drept este recunoscut anumitor ONG‑uri. Dacă cererea este respinsă, ONG‑ul respectiv ar trebui să aibă posibilitatea, potrivit articolului 12 și considerentului (21), de a iniția o procedură judiciară conform dispozițiilor relevante ale TFUE.

Procedura de reexaminare întemeiată pe articolele 10 și 12 din Regulamentul Aarhus permite evitarea inconvenientelor unei acțiuni de mediu colective împotriva actului reexaminat, care rezultă de la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE.

Astfel, potrivit articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, orice persoană fizică sau juridică poate formula o acțiune numai împotriva actelor al căror destinatar este sau care o privesc direct și individual, precum și împotriva actelor normative care o privesc direct și care nu presupun măsuri de executare. De regulă însă, organizațiile de protecție a mediului nu sunt afectate în mod direct și individual de actul a cărui reexaminare o solicită, fiind deci posibil să nu îndeplinească condițiile de la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE.

Cu toate acestea, pe baza cererii de reexaminare, autoritatea competentă a Uniunii transmite decizia organizației de protecție a mediului care a făcut cererea și pe care aceasta o poate ataca la instanțele Uniunii. Procedura de reexaminare în temeiul articolelor 10-12 din Regulamentul Aarhus creează astfel condițiile procedurale pe baza cărora organizațiile de protecție a mediului pot ataca direct în fața instanței actele administrative adoptate în temeiul dreptului mediului.

Curtea a confirmat în mod expres acest efect al procedurii de reexaminare, fără a exprima nicio îndoială că ar fi incompatibil cu cerințele prevăzute la articolul 263 TFUE ( 11 ). Între timp, legiuitorul a extins în mod considerabil aplicabilitatea acestei proceduri, întemeindu‑se în acest scop pe această jurisprudență ( 12 ).

Prin această procedură a reexaminării interne și prin posibilitatea ulterioară de a formula o acțiune în justiție, Uniunea pune în aplicare articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus. Potrivit acestui articol, fiecare parte se asigură că – în măsura în care îndeplinesc, dacă este cazul, anumite criterii stabilite în legislația lor națională – membrii publicului au acces la proceduri administrative sau judiciare pentru a contesta acțiuni și omiteri ale persoanelor fizice și ale autorităților publice care contravin dispozițiilor legislației interne proprii privind mediul.

Prin scrisoarea atacată, Banca a respins cererea de reexaminare a deciziei în litigiu a Consiliului de administrație al BEI formulată de ClientEarth. Banca nu a considerat cererea neîntemeiată, ci inadmisibilă, pentru motivul că decizia în litigiu nu este un act administrativ adoptat în temeiul dreptului mediului în sensul articolului 10 din Regulamentul Aarhus. O astfel de respingere a cererii ca inadmisibilă trebuie să poată fi însă în principiu atacabilă, ca și când ar fi respinsă ca neîntemeiată.

Dacă instituția sau organismul respectiv refuză în mod neîntemeiat reexaminarea, acest lucru ar însemna încălcarea dreptului la reexaminare al ONG‑urilor, prevăzut la articolul 10 din Regulamentul Aarhus. În sensul jurisprudenței referitoare la actele atacabile, interesele lor ar fi lezate în mod distinct ca urmare a modificării situației lor juridice, în concret din cauza nerecunoașterii dreptului la o reexaminare internă.

Prin urmare, scrisoarea atacată a Băncii este în principiu un act atacabil în temeiul articolului 263 TFUE.

Articolul 271 litera (c) TFUE modifică însă sistemul căilor de atac împotriva deciziilor Consiliului de administrație al BEI. Potrivit acestui articol, asemenea decizii pot fi atacate, în condițiile prevăzute la articolul 263 TFUE, numai de către statele membre sau de către Comisie și numai pentru nerespectarea procedurilor prevăzute la articolul 19 alineatele (2) și (5)-(7) din Statutul BEI ( 13 ).

În cele ce urmează vom arăta că această limitare a controlului jurisdicțional se opune unei acțiuni întemeiate pe articolul 12 din Regulamentul Aarhus, care are ca obiect o reexaminare pe fond a unei decizii a Consiliului de administrație al BEI [litera a) de mai jos]. Obiectul prezentei acțiuni îl constituie însă numai calificarea juridică a deciziei în litigiu, în scopul reexaminării sale interne realizate de Bancă. Articolul 271 litera (c) TFUE nu se opune unei reexaminări interne [litera b) de mai jos].

Deși nu vizează formal o decizie a Consiliului de administrație în sensul articolului 271 litera (c) TFUE, acțiunea privește indirect și o asemenea decizie, deoarece prin scrisoarea atacată se respinge o cerere prin care ClientEarth a solicitat reexaminarea deciziei în litigiu a Consiliului de administrație. Obiectul cererii de reexaminare privește, potrivit articolului 10 din Regulamentul Aarhus, reevaluarea actului juridic a cărui reexaminare se cere ( 14 ). Cererea urmărește deci – potrivit formulării Curții – să se constate o pretinsă nelegalitate sau lipsa temeiniciei actului vizat ( 15 ).

Dacă la respingerea cererii prin scrisoarea atacată Banca s‑ar fi întemeiat pe faptul că decizia atacată a fost legală și întemeiată, prin prezenta acțiune s‑ar urmări în mod mijlocit controlul jurisdicțional al acestor constatări și astfel legalitatea sau temeinicia deciziei în litigiu.

Un asemenea control indirect al fondului deciziilor adoptate de Consiliul de administrație al BEI de către instanțele Uniunii ar fi incompatibil cu articolul 271 litera (c) TFUE ( 16 ), deoarece în cazurile prevăzute de această dispoziție competențele instanțelor Uniunii sunt vădit limitate față de cele de la articolul 263.

Aceste limitări privesc mai întâi categoria posibililor reclamanți. În timp ce articolul 263 al patrulea paragraf TFUE permite oricărei persoane fizice sau juridice care îndeplinește condițiile să formuleze o acțiune, articolul 271 litera (c) TFUE prevede în mod expres că deciziile Consiliului de administrație al BEI pot fi atacate numai de statele membre sau de Comisie. Este astfel exclusă posibilitatea ca alte persoane să formuleze acțiunea.

În plus, articolul 271 litera (c) TFUE limitează competențele de control pe fond ale instanțelor Uniunii și în cazul acțiunilor introduse de statele membre și de Comisiei.

Articolul 263 al doilea paragraf TFUE permite acțiunile întemeiate pe motive de necompetență, de încălcare a unor norme fundamentale de procedură, de încălcare a tratatelor sau a oricărei norme de drept privind aplicarea acestora ori de abuz de putere.

În schimb, conform articolului 271 litera (c) TFUE, deciziile Consiliului de administrație al BEI pot fi anulate numai pentru nerespectarea procedurilor prevăzute la articolul 19 alineatele (2) și (5)-(7) din Statutul BEI. Potrivit acestor dispoziții, Banca trebuie să aducă la cunoștința statelor membre și a Comisiei cererile de finanțare. În cazul avizului negativ al Comisiei sau al Comitetului de direcție al BEI, Consiliul de administrație nu poate acorda finanțarea în cauză decât cu unanimitate; dacă ambele avize sunt negative, finanțarea nu este permisă. Întrucât se face vorbire despre drepturi procedurale ale Comisiei și ale statelor membre reprezentate în Consiliul de administrație, este logic ca doar ele să aibă drept la acțiune.

Potrivit argumentației Băncii și a Comisiei, limitarea controlului jurisdicțional al finanțărilor acordate de BEI se explică prin aceea că, în cazul finanțărilor, Banca se comportă ca orice alte bănci care acționează pe piață ( 17 ). Aceste alte bănci nu sunt însă supuse niciunui control jurisdicțional al deciziilor lor de finanțare.

Limitările controlului jurisdicțional trebuie să includă de asemenea dreptul la acțiune prevăzut la articolul 12 din Regulamentul Aarhus. Acest articol permite acțiuni în temeiul dispozițiilor relevante ale tratatului, și anume, în special o acțiune în anulare întemeiată pe articolul 263 TFUE. Banca subliniază totuși în mod întemeiat că articolul 271 litera (c) este de asemenea o dispoziție relevantă. Întrucât exclude reexaminarea jurisdicțională a deciziilor Consiliului de administrație la inițiativa organizațiilor de protecție a mediului, interzicând în același timp controlul pe fond al acestor decizii de către instanțele Uniunii, nici articolul 12 din Regulamentul Aarhus nu poate permite, indirect, asemenea controale.

Acestei interpretări a articolului 12 din Regulamentul Aarhus nu i se poate opune nici articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus, care este pus în aplicare prin primul articol menționat ( 18 ). Este adevărat că articolul 9 alineatul (3) nu prevede nicio excepție pentru BEI. Contrar opiniei Comisiei, și această obligație a Uniunii din dreptul internațional trebuie în principiu avută în vedere la interpretarea dreptului derivat, în special când se interpretează o dispoziție – precum cea de la articolul 12 din Regulamentul Aarhus – al cărei scop este punerea în aplicare a unei asemenea obligații ( 19 ). Dispozițiile articolului 271 litera (c) TFUE fac însă parte din dreptul primar, prevalând deci asupra obligațiilor Uniunii care decurg din dreptul internațional ( 20 ), aspect subliniat în mod corect de Bancă.

Dacă Banca ar fi respins cererea de reexaminare pentru că decizia în litigiu este, în opinia sa, legală și întemeiată, instanțele Uniunii nu ar fi fost autorizate să soluționeze acțiunea ClientEarth împotriva acestei decizii.

Competența instanțelor Uniunii de a judeca prezenta acțiune nu este însă exclusă de articolul 271 litera (c) TFUE.

Astfel, este adevărat că acțiunea nu vizează indirect decizia în litigiu, întrucât nu trebuie să se hotărască dacă a fost legală sau întemeiată. Dimpotrivă, obiectul său poartă numai asupra calificării juridice a deciziei în litigiu de către Bancă, așadar, asupra constatării faptului că nu este vorba despre un act administrativ adoptat în temeiul dreptului mediului în sensul Regulamentului Aarhus.

Faptul că nu se atacă indirect decizia în litigiu rezultă deja din aceea că existența ei nu este afectată de rezultatul prezentei acțiuni și că în prezenta procedură nu este pus la îndoială nici măcar în mod indirect acest fapt. Soluționarea favorabilă a prezentei acțiuni nu ar putea conduce decât la reexaminarea internă a deciziei în litigiu de către Bancă. Nu se aduce atingere astfel posibilității de a ataca în justiție rezultatul acestei reexaminări.

Excluderea prezentei acțiuni din domeniul de aplicare al articolului 271 litera (c) TFUE corespunde, în plus, dreptului fundamental la protecție jurisdicțională efectivă, potrivit articolului 47 primul paragraf din cartă. Dreptul de a cere reexaminarea internă în conformitate cu articolul 10 din Regulamentul Aarhus este un drept garantat de dreptul Uniunii, astfel încât prezenta acțiune intră în domeniul de protecție al acestui drept fundamental. Desigur, articolul 47 nu poate crea o competență pentru Curte atunci când tratatele o exclud ( 21 ). Cu toate acestea, o limitare a protecției jurisdicționale – precum cea prevăzută la articolul 271 litera (c) TFUE – trebuie interpretată în sens restrâns în raport cu articolul 47 din cartă ( 22 ).

O astfel de reexaminare internă este totodată compatibilă cu funcția și cu rolul Băncii.

În raport cu afirmația Băncii că riscul unei reexaminări interne și întârzierile cauzate de aceasta i‑ar stânjeni nerezonabil activitatea de finanțare sau chiar ar împiedica‑o cu desăvârșire, ClientEarth observă în mod întemeiat că Banca nu dovedește suficient acest aspect. Chiar desfășurarea procedurii între momentul deciziei în litigiu și cel al contractului de creditare ( 23 ) demonstrează că, dimpotrivă, dacă decizia ar fi fost publicată cu celeritate, Banca ar fi avut la dispoziție două luni pentru reexaminarea internă.

Această afirmație contrazice și practica Băncii, care își reexaminează, într‑adevăr, finanțările pe baza plângerilor – chiar și în legătură cu aspecte de dreptul mediului. Acest lucru l‑a declarat în anul 2008 față de Ombudsmanul European ( 24 ). Chiar și obiecții legate de mediu împotriva finanțării în litigiu au făcut deja obiectul unei astfel de reexaminări ( 25 ). Aplicarea acestei proceduri poate fi, în plus, controlată de Ombudsman ( 26 ). Activitatea de finanțare a BEI ( 27 ) poate fi de asemenea controlată de Comitetul pentru examinarea respectării dispozițiilor Convenției de la Aarhus (Aarhus Convention Compliance Committe, denumit în continuare „Comitetul de examinare Aarhus”) ( 28 ).

Contrar opiniei Băncii, reexaminarea internă are în sine importanță, chiar și în lipsa unui control jurisdicțional ulterior. În considerentul (19) al Regulamentului Aarhus se arată că instituția sau organismul ar trebui să aibă posibilitatea de a‑și reexamina propria decizie. În considerentul (20) se recunoaște dreptul organizațiilor de protecție a mediului de a solicita o reexaminare internă.

Dreptul de a solicita reexaminarea internă este de altfel o formă specială a principiului participării publicului, care stă la baza Convenției de la Aarhus ( 29 ) și a dreptului Uniunii privind mediul. Astfel, procedura în discuție permite unor segmente de public, și anume organizațiilor de protecție a mediului, ca, prin motivarea cererii, să ridice obiecții împotriva măsurii vizate și să contribuie astfel la ameliorarea acesteia. Prin urmare, o reexaminare internă poate fi chiar în avantajul Băncii, pentru că problemele de mediu determinate de finanțare afectează cu regularitate și aspectele economice ale unui proiect.

Totodată, trebuie să se pornească de la premisa că cunoașterea riscului unei reexaminări ulterioare va contribui la examinarea și mai diligentă a aspectelor de mediu ale respectivului proiect înainte de adoptarea deciziei de finanțare. O asemenea examinare prealabilă mai atentă poate la rândul său să reducă riscul de a fi surprins de obiecțiile ridicate în contextul unei cereri de reexaminare și poate facilita soluționarea rapidă a cererilor de reexaminare.

În sfârșit, această interpretare a articolului 271 litera (c) TFUE cel puțin apropie controlul Băncii de cerințele de la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus. Pare, desigur, îndoielnic că reexaminarea internă a finanțărilor se ridică la nivelul protecției jurisdicționale efective impus de articolul 9 alineatul (4) în domeniul de aplicare al convenției și că poate fi astfel recunoscută ca procedură de contestare administrativă în sensul articolului 9 alineatul (3) ( 30 ). O reexaminare internă este însă mai bună decât lipsa oricărui control.

Articolul 271 litera (c) TFUE nu se opune, prin urmare, ca instanțele Uniunii să se poată prevala efectiv de un eventual drept, recunoscut la articolul 10 din Regulamentul Aarhus, de reexaminare internă a deciziilor Consiliului de administrație al BEI.

În această măsură, prezenta acțiune este, așadar, admisibilă și Tribunalul și‑a stabilit în mod întemeiat competența. Drept urmare, este necesar să se hotărască dacă BEI a respins în mod întemeiat sau nu cererea de reexaminare ca fiind inadmisibilă.

Recursul Băncii și al Comisiei nu privesc doar caracterul reexaminabil al deciziilor Consiliului de administrație al BEI, ci și problema dacă decizia în litigiu este un act administrativ adoptat în temeiul dreptului mediului, în sensul articolului 10 din Regulamentul Aarhus. Dacă este un act administrativ, ar fi aplicabilă procedura reexaminării interne prevăzută la articolul 10, potrivit considerațiilor ce precedă, deși, având în vedere dispozițiile articolului 271 litera (c) TFUE, rezultatul acestei reexaminări nu poate fi contestat în instanță în temeiul articolului 12 din Regulamentul Aarhus.

Conform articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus, prin act administrativ se înțelege orice măsură cu caracter individual în temeiul dreptului mediului (punctul 2 de mai jos), adoptată de către o instituție sau organism al Uniunii (punctul 1 de mai jos) și care este obligatorie din punct de vedere legal și are efecte externe (punctul 3 de mai jos).

Banca și Comisia contestă mai întâi că decizia în litigiu este un act administrativ, întrucât BEI a acționat în calitate de bancă, iar nu în calitate de autoritate publică.

În măsura în care prin acest argument se urmărește din nou să se arate că rolul și funcția speciale ale BEI se opun unui control exercitat de instanțele Uniunii, facem trimitere la analiza privind competența instanțelor Uniunii.

În plus, această argumentație este surprinzătoare, deoarece, potrivit articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus, ar trebui să poată fi contestate nu numai acțiunile și omisiunile autorităților publice care contravin dispozițiilor legislației interne proprii privind mediul, ci și acțiunile și omisiunile persoanelor fizice.

În lumina considerentului (18) din Regulamentul Aarhus, argumentul Băncii și al Comisiei devine însă într‑o oarecare măsură mai plauzibil: astfel, în contextul punerii în aplicare a articolului 9 alineatul (3) din convenție, regulamentul ar trebui să se aplice numai în cazul acțiunilor și omisiunilor autorităților publice.

Această idee se regăsește și în definiția entităților ale căror acțiuni pot face obiectul unei reexaminări interne. Potrivit articolului 10 alineatul (1) și articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus, acestea sunt instituțiile și organismele Uniunii, noțiuni care includ fără îndoială și BEI ( 31 ). Articolul 2 alineatul (1) litera (c) definește însă aceste entități ca fiind orice instituție publică, organism, oficiu sau agenție instituită prin tratat sau în temeiul acestuia. Calificarea acestor entități drept „publice” a fost tratată de legiuitor în considerentul (7) al Regulamentului Aarhus. Potrivit acestuia considerent, Convenția de la Aarhus definește autoritățile publice în sens larg deoarece noțiunea de bază constă în faptul că acolo unde se exercită autoritatea publică (public authority, autorité publique) sunt garantate drepturi pentru persoane individuale și organizațiile lor.

Banca și Comisia pornesc în această măsură în mod întemeiat de la premisa că, în contextul unei finanțări contractuale, BEI nu exercită autoritatea publică în sensul puterii de coerciție suverane.

BEI are – ca și în alte contexte ( 32 ) – o natură dublă: acționează ca o parte privată și îndeplinește totodată sarcini publice. Potrivit articolului 309 TFUE, ea trebuie să contribuie la dezvoltarea echilibrată și neîntreruptă a pieței interne în interesul Uniunii. În îndeplinirea acestei misiuni, Banca exercită autoritatea publică.

Prin urmare, întrucât BEI îndeplinește sarcini publice și exercită autoritatea publică în contextul activității sale de finanțare, ea este o autoritate publică în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul Aarhus.

Prin această interpretare a articolului 2 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul Aarhus se asigură că Regulamentul Aarhus pune în aplicare în mod corespunzător articolul 2 punctul 2 litera (d) din Convenția de la Aarhus, deoarece ClientEarth subliniază în mod întemeiat că, potrivit acestui articol, instituțiile oricărei organizații regionale de integrare economică – cum este Uniunea –, care sunt părți la această convenție trebuie considerate autorități publice.

Drept urmare, Banca nu a contestat față de Comitetul de examinare Aarhus că Convenția i se aplică ( 33 ) și indică într‑o publicație privind propria procedură de tratare a plângerilor că actele sale pot fi contestate la acest comitet ( 34 ).

În concluzie, argumentul Băncii și al Comisiei conform căruia BEI nu a acționat în calitate de autoritate publică la adoptarea deciziei în litigiu trebuie respins.

Banca și Comisia contestă de asemenea că decizia în litigiu este o măsură în temeiul dreptului mediului.

Conform articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus, numai măsurile în temeiul dreptului mediului pot fi acte administrative. Iar articolul 10 permite să se solicite numai reexaminarea internă a actelor administrative adoptate în temeiul dreptului mediului.

Dreptul mediului este definit la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus ca fiind orice dispoziție legislativă a Uniunii care, indiferent de baza sa legală, contribuie la realizarea obiectivelor politicii Uniunii în domeniul mediului: conservarea, protecția și îmbunătățirea calității mediului, protecția sănătății persoanelor, utilizarea prudentă și rațională a resurselor naturale și promovarea pe plan internațional a măsurilor de abordare a problemelor regionale sau globale de mediu.

Consiliul de administrație al BEI a adoptat decizia în litigiu în temeiul articolului 9 alineatul (1) și al articolului 19 alineatul (3) din Statutul BEI, care nu conțin nicio indicație că ar trebui să contribuie la realizarea obiectivelor politicii Uniunii în domeniul mediului.

La punctele 122-124 din hotărârea atacată, Tribunalul a reținut însă că Declarația din 2009 și strategia de acțiune privind clima ( 35 ) trebuie asimilate dispozițiilor legislative de drept al mediului al Uniunii, în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus. Aceasta deoarece Banca garantează prin aceste criterii că activitatea sa de finanțare contribuie la obiectivele politicii Uniunii în domeniul mediului.

Drept urmare, la punctul 140 din hotărârea atacată, Tribunalul își expune în rezumat aprecierea privind decizia în litigiu, arătând că constatarea din cuprinsul ei în sensul că proiectul Curtis îndeplinește anumite criterii de eligibilitate de natură ecologică ale BEI trebuie considerată o măsură în temeiul dreptului mediului.

Banca și Comisia se opun acestei constatări și arată că aceste criterii nu sunt, prin însăși forma lor, dispoziții legislative în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus [litera b) de mai jos] și că cel puțin aceste criterii nu sunt obligatorii din punct de vedere juridic [litera c) de mai jos].

În opinia noastră, nu este necesar să se tranșeze aceste aspecte dificile în prezenta cauză, deoarece noțiunea de „măsură în temeiul dreptului mediului” trebuie interpretată, în lumina obiectivelor politicii de mediu din dreptul Uniunii și a articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus, în sensul că înglobează orice măsură susceptibilă să aducă atingere dreptului mediului [litera a) de mai jos].

Potrivit sensului său literal, noțiunea de „măsură în temeiul dreptului mediului” pare să cuprindă numai actele care au ca temei dreptul mediului sau care pun în aplicare dispozițiile sale. Înțeleasă astfel, noțiunea implică faptul că există măsuri din alte materii care nu sunt măsuri în temeiul dreptului mediului. Factorul determinant ar fi deci dacă criteriile de decizie care stau la baza deciziei în litigiu sunt criterii specifice dreptului mediului.

Această interpretare ar conduce însă la rezultatul paradoxal că măsurile prin care se urmăresc obiective de mediu ar fi supuse unui control mai strict în ceea ce privește respectarea dreptului mediului decât măsurile care nu urmăresc un asemenea obiectiv. În această ordine de idei, este de așteptat că aceste ultime măsuri amintite pot să afecteze vădit mai puternic mediul decât primele, deoarece în cazul în care se urmăresc obiective din dreptul mediului, protecției mediului i se acordă probabil o importanță mai mare decât atunci când nu se urmăresc asemenea obiective.

Cel puțin actele Uniunii care pot aduce atingere dreptului mediului trebuie, așadar, considerate măsuri în temeiul dreptului mediului în sensul definiției de la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus, deci măsuri care, independent de temeiul lor juridic, contribuie la urmărirea obiectivelor politicii de mediu a Uniunii.

Dacă noțiunea de „măsură în temeiul dreptului mediului” este astfel interpretată, procedura de reexaminare prevăzută de Regulamentul Aarhus se apropie mai mult de scopul său, și anume acela de a pune în aplicare articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus. Așa cum se indică și în cuprinsul considerentului (18) al Regulamentului Aarhus, acest articol nu impune numai controlul măsurilor care contribuie la obiectivele de mediu, ci și, mai degrabă, posibilitatea de a controla acțiunile care ar putea aduce atingere dreptului mediului ( 36 ).

Faptul că noțiunea de „măsură în temeiul dreptului mediului” trebuie înțeleasă astfel a fost clarificat și de legiuitor, potrivit considerentului (9) al Regulamentul 2021/1767 ( 37 ), la articolul 1 punctul 1 din regulament, dar ulterior pronunțării hotărârii atacate.

Această interpretare corespunde și importanței acordate protecției mediului în dreptul primar. Articolul 191 alineatul (2) TFUE obligă Uniunea să asigure un nivel ridicat de protecție în exercitarea competențelor sale în materia dreptului mediului, iar articolul 11 TFUE impune, în plus, ca cerințele de protecție a mediului să fie integrate în definirea și în punerea în aplicare a tuturor politicilor Uniunii. Și articolul 37 din Carta drepturilor fundamentale, pe care Uniunea trebuie să o respecte întotdeauna, impune includerea în politica Uniunii a unui nivel ridicat de protecție a mediului și de îmbunătățire a calității acestuia. Prin urmare, obligația de a respecta dreptul Uniunii privind mediul incumbă tuturor instituțiilor și organelor, fără a ține seama dacă se exercită sau nu competențe în materia dreptului mediului.

Banca arată în mod pertinent că dreptul Uniunii privind mediul nu creează în general nicio obligație pe care băncile ar trebui să o respecte la finanțarea proiectelor. Într‑adevăr, aceste obligații revin, ca regulă generală, promotorilor.

BEI este însă supusă, în calitate de instituție a Uniunii, în ceea ce privește respectarea dreptului Uniunii, unor obligații mult mai extinse decât alte bănci ( 38 ). Misiunea ei de a contribui la atingerea obiectivelor Uniunii ( 39 ) ar fi incompatibilă cu o activitate de finanțare a Băncii care ar submina obiectivele Uniunii, de exemplu prin finanțarea unor proiecte care aduc atingere dreptului Uniunii privind mediul. În prezenta cauză nu trebuie să se statueze asupra problemei dacă Banca dispune în acest sens de o marjă de apreciere sau dacă este obligată să respingă finanțările numai în cazul unor încălcări vădite. Aceasta deoarece decizia în litigiu este deja o măsură în temeiul dreptului mediului dacă există posibilitatea ca ea să aducă atingere dreptului Uniunii privind mediul.

Obiecția Băncii că ONG‑ul respectiv ar trebui să conteste direct proiectul criticat, de exemplu printr‑o acțiune îndreptată împotriva aprobării proiectului, este, în schimb, neconvingătoare. În pofida jurisprudenței relevante a Curții ( 40 ), nu există nicio garanție că o astfel de acțiune introdusă la instanțele naționale competente ar fi posibilă și eficientă.

Nu face obiectul prezentei proceduri măsura în care criticile ridicate în concret de ClientEarth se referă la respectarea dreptului Uniunii privind mediul sau la alte aspecte, pentru că scrisoarea atacată nu conține nicio precizare în acest sens. Prin urmare, nu trebuie să se statueze nici cu privire la problema dacă aceste alte aspecte fac obiectul „dispozițiilor legislative” în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus.

În opinia noastră, s‑ar impune deci ca în speță Curtea să înlocuiască raționamentul Tribunalului referitor la aspectul dacă criteriile de decizie din Declarația din 2009 și din strategia de acțiune privind clima trebuie considerate ca ținând de dreptul mediului cu raționamentul de mai sus.

Numai pentru cazul în care Curtea nu va urma această abordare, în cele ce urmează vom analiza obiecțiile Băncii și ale Comisiei îndreptate împotriva raționamentului amintit al Tribunalului.

Comisia și Banca consideră că numai actele legislative în sensul articolului 289 alineatul (3) TFUE, așadar, numai normele adoptate în cadrul unei proceduri legislative, pot fi considerate de dreptul mediului.

Opinia Băncii și a Comisiei pare justificată având în vedere anumite versiuni lingvistice ale Regulamentului Aarhus. Astfel, în versiunea engleză a articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus, pentru noțiunea germană „Rechtsvorschriften” [dispoziții legislative] se folosește noțiunea „legislation” și în versiunea franceză se vorbește despre „disposition législative”. Noțiunea germană „Rechtsvorschriften” nu se limitează însă la legi în sens formal. Dimpotrivă, ea cuprinde toate normele obligatorii din punct de vedere juridic, putând astfel să cuprindă și criterii ale Băncii care nu au fost adoptate sub formă de lege.

Din cauza acestor diferențe care există între versiunile engleză, franceză și germană ale articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus, trebuie să se amintească faptul că dispozițiile dreptului Uniunii trebuie interpretate și aplicate în mod uniform ( 41 ), niciuna dintre versiunile lingvistice neavând prioritate față de alte versiuni lingvistice ( 42 ). În caz de divergență între diferitele versiuni lingvistice ale unui text de drept al Uniunii, dispoziția în cauză trebuie interpretată în raport cu economia generală și cu finalitatea reglementării din care face parte ( 43 ).

Procedura reexaminării interne are drept scop – așa cum am arătat deja ( 44 ) – punerea în aplicare a articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus. Potrivit articolului 22 din convenție, sunt autentice variantele în limbile engleză, franceză și rusă ale acestei convenții. În cele două limbi oficiale ale Uniunii menționate mai sus – spre deosebire de Regulamentul Aarhus – nu se vorbește despre legi formale, ci despre dispoziții juridice ( 45 ), deși versiunea rusă pare să vorbească mai degrabă despre dispoziții legale formale ( 46 ).

Important este însă că articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus trebuie să contribuie, în contextul general al convenției, la protecția eficientă a mediului. Pentru acest obiectiv nu este relevant dacă cerințele de dreptul mediului sunt consacrate în legi formale sau în alte dispoziții juridice. În mod corespunzător, și în versiunile engleză și franceză ale considerentului (18) al Regulamentului Aarhus este vorba la modul general despre dreptul mediului ( 47 ).

Prin urmare, nu este relevant în ce formă sunt stabilite criteriile ecologice aplicate de Consiliul de administrație în decizia în litigiu, important fiind caracterul lor obligatoriu din punct de vedere legal.

În continuare, Banca și Comisia contestă criteriile de eligibilitate.

La punctele 124 și 140 din hotărârea atacată, Tribunalul echivalează criteriile aplicate de BEI cu dispozițiile Uniunii de dreptul mediului în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus, considerând că acestea constituie cadrul în care BEI își desfășoară activitatea în materie de acordare de împrumuturi în vederea realizării obiectivelor Uniunii în domeniul mediului.

Principiile și standardele sociale și de mediu ale BEI, cuprinse în Declarația din 2009, conțin obiective foarte largi. Potrivit acestora, BEI „aplică în toate operațiunile de finanțare standarde adecvate și se asigură că toate proiectele pe care le finanțează sunt acceptabile din punct de vedere ecologic și social” ( 48 ). La fel, BEI nu finanțează „proiecte care nu respectă cerințele de mediu și sociale din prezentul document de politică. Printre acestea se numără și proiectele care nu corespund legislației de mediu și sociale în vigoare în prezent la nivel național sau la nivelul Uniunii” ( 49 ).

BEI nu se referă la Declarația din 2009 ca la un act juridic, ci ca la o „declarație” ( 50 ), dar, prin formularea cu caracter obligatoriu a criteriilor indicate, ea și‑a limitat marja de apreciere privind finanțarea prin propriul angajament. Ținând seama de principiile egalității de tratament și încrederii legitime, Banca trebuie să mențină această obligație în sarcina sa cel puțin până când modifică sau renunță la aceste criterii ( 51 ).

Rezultă că sunt obligatorii cel puțin criteriile de eligibilitate, care cuprind obligații suficient de clare, reprezentând astfel în ceea ce privește Banca dispoziții legislative în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (f) din Regulamentul Aarhus.

În consecință, argumentul Băncii și al Comisiei conform căruia criteriile de eligibilitate nu sunt obligatorii trebuie de asemenea respins ca neîntemeiat.

În final, Banca și Comisia contestă că decizia în litigiu are caracter obligatoriu din punct de vedere legal și efect extern.

În acest sens, Tribunalul reține la punctul 170 din hotărârea atacată că decizia în litigiu nu constituie un angajament juridic în ceea ce privește acordarea împrumutului, întrucât rămâneau de auditat alte aspecte tehnice, economice și financiare ale proiectului. Totuși, ea producea anumite efecte juridice definitive față de terți, în special față de promotorul proiectului, în măsura în care constata eligibilitatea proiectului pentru finanțare din partea BEI din perspectiva aspectelor de mediu și sociale ale acestuia, permițându‑i în acest fel promotorului respectiv să ia măsurile ulterioare necesare pentru formalizarea împrumutului.

Caracterul obligatoriu din punct de vedere legal și efectul extern sunt componente ale definiției actului administrativ în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus. Folosind aceste două componente, la aplicarea articolului 263 TFUE, legiuitorul a urmat delimitarea dintre măsurile definitive și cele pregătitoare. Astfel, constituie în principiu acte atacabile măsurile care stabilesc definitiv poziția unei autorități la finalul unei proceduri administrative și care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele reclamantului, cu excluderea măsurilor intermediare din procedura cu mai multe etape al căror obiectiv este pregătirea deciziei finale, care nu au asemenea efecte ( 52 ).

Întrucât decizia în litigiu a pregătit doar contractul de finanțare, fără a crea vreun drept la acordarea finanțării, Banca și Comisia pornesc de la premisa că este vorba despre o măsură intermediară care nu poate fi atacată.

Această optică asupra deciziei în litigiu este însă prea superficială.

Motivul pentru care se face diferența între decizii definitive și măsuri intermediare este că o acțiune în anulare îndreptată împotriva unor acte care exprimă o opinie provizorie ar putea obliga instanțele Uniunii să efectueze o apreciere cu privire la probleme asupra cărora instituția menționată nu a avut încă ocazia să se pronunțe. Aceste acțiuni ar avea astfel drept consecință o anticipare a dezbaterilor pe fond și o confuzie între diferitele faze ale procedurii administrative și ale celei judiciare. Admiterea unei asemenea acțiuni ar fi, așadar, incompatibilă cu sistemul de repartizare a competențelor între administrație și instanțele Uniunii și cu cel al căilor de atac, prevăzute de Tratatul FUE, precum și cu cerințele unei bune administrări a justiției și ale unei desfășurări legale a procedurii administrative ( 53 ).

Acest risc de confuzie între diferitele faze nu există în cazul în care se atacă decizia în litigiu. Prin decizia în litigiu s‑a reținut în mod definitiv punctul de vedere al Consiliului de administrație. Prin urmare, acesta era obligatoriu în cadrul Băncii, așa încât serviciile Băncii trebuiau să țină seama de el la luarea deciziilor de finanțare ulterioare. O abatere ar fi presupus reluarea procedurii de către Consiliul de administrație și adoptarea unei alte decizii.

În plus, contrar a ceea ce s‑ar putea crede la prima vedere, decizia în litigiu ar fi fost cel puțin susceptibilă să afecteze interesele promotorului. Într‑adevăr, ea crea obligații pentru promotor în ceea ce privește aspectele ecologice și sociale ale proiectului, impunându‑i să urmeze anumite modalități de derulare a proiectului, și îi limitau libertatea de organizare.

În final, nu se poate opune caracterului atacabil al deciziei în litigiu faptul că în locul ei putea fi atacat contractul de finanțare. Este adevărat că în anumite cazuri acțiunea introdusă împotriva deciziei prin care se pune capăt procedurii asigură o protecție jurisdicțională suficientă ( 54 ). Totuși, este neclar dacă procedura de reexaminare internă prevăzută la articolul 10 din Regulamentul Aarhus ar permite Băncii să conteste convenția de finanțare, așadar, un contract. În concluzie, este mai eficientă reexaminarea anterior încheierii acestei convenții.

Pentru exhaustivitate, este necesar să se remarce că articolul 271 litera (c) TFUE nu este – contrar opiniei Băncii și a Comisiei – deloc relevant în ceea ce privește problema caracterului obligatoriu din punct de vedere legal și a efectului extern ale deciziei în litigiu. Așa cum susține în mod întemeiat ClientEarth, aceste probleme trebuie separate de cea privind întinderea controlului jurisdicțional al unei măsuri.

În consecință, Tribunalul a reținut în mod întemeiat că decizia în litigiu reprezintă o măsură obligatorie din punct de vedere legal cu efect extern în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus. Obiecțiile Băncii și Comisiei referitoare la acest aspect trebuie, așadar, respinse.

Rezumând, trebuie să se rețină că recursurile introduse de Bancă și de Comisie sunt nefondate și, prin urmare, trebuie respinse.

Atunci când recursul nu este fondat, Curtea se pronunță asupra cheltuielilor de judecată [articolul 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură].

Conform articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, care, potrivit articolului 184 alineatul (1) din acesta, se aplică procedurii de recurs, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.

Întrucât ClientEarth a solicitat plata cheltuielilor de judecată, iar recurentele au căzut în pretenții cu motivele de recurs invocate, ele trebuie obligate la plata propriilor cheltuieli de judecată, precum și a cheltuielilor de judecată efectuate de ClientEarth în recurs.

În concluzie, propunem Curții să hotărască după cum urmează: 1) Respinge recursurile. 2) Banca Europeană de Investiții și Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de ClientEarth în recurs.

CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE

DOAMNA JULIANE KOKOTT

prezentate la 15 decembrie 2022 ( 1 )