Concluziile avocatului general N. Emiliou prezentate la 10 martie 2022.#Comisia Europeană împotriva Republicii Polone.#Recurs – Anularea Deciziei de punere în aplicare (UE) 2017/1442 – Articolul 16 alineatele (4) și (5) TUE – Articolul 3 alineatele (2) și (3) din Protocolul (nr. 36) privind dispozițiile tranzitorii – Aplicare ratione temporis – Reguli de vot ale Consiliului – Majoritate calificată.#Cauza C-207/21 P.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL NICHOLAS EMILIOU

prezentate la 10 martie 2022(1)

Cauza C‑207/21 P

Comisia Europeană

împotriva

Republicii Polone

„Recurs – Anularea Deciziei de punere în aplicare (UE) 2017/1442 – Articolul 16 alineatele (4) și (5) TUE – Articolul 3 alineatele (2) și (3) din Protocolul (nr. 36) privind dispozițiile tranzitorii – Aplicare ratione temporis – Reguli de vot ale Consiliului – Majoritate calificată”

I. Introducere

1. Modalitățile de vot pentru adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Uniunii Europene au fost considerate în mod tradițional un adevărat sport al minții pentru toată lumea, cu excepția celor (relativ puțini) inițiați. Într‑adevăr, din cauza unor compromisuri obținute cu greu și atent elaborate, aceste aranjamente, din păcate, nu au fost binecuvântate cu virtutea simplității.

2. Pe parcursul ultimilor 70 de ani de existență a Consiliului, modalitățile sale de vot au cunoscut o serie de modificări, care au rezultat atât din modificări exprese ale tratatelor, cât și din alte tipuri de reguli sau practici convenite în mod oficial sau neoficial(2). În special, regulile privind votul în cadrul Consiliului au fost din nou modificate și, într‑o anumită măsură, simplificate odată cu Tratatul de la Lisabona(3).

3. În termeni simpli, în funcție de problema în discuție, Consiliul adoptă deciziile fie cu majoritate simplă, fie cu majoritate calificată, fie cu unanimitate(4). Majoritatea calificată, care este cea mai utilizată și cea mai importantă modalitate de vot în cadrul Consiliului, este definită în prezent, cu anumite excepții, ca fiind o dublă majoritate. În conformitate cu articolul 16 alineatul (4) TUE, majoritatea calificată se obține, în cele mai multe cazuri(5), atunci când „cel puțin 55 % din membrii Consiliului, cuprinzând cel puțin cincisprezece dintre aceștia și reprezentând state membre care întrunesc cel puțin 65 % din populația Uniunii”, votează în favoarea adoptării actului în cauză.

4. Totuși, acest sistem de dublă majoritate nu a devenit aplicabil odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, ci numai începând cu 1 noiembrie 2014. În plus, în conformitate cu Protocolul (nr. 36) privind dispozițiile tranzitorii(6), pe parcursul unei perioade de tranziție cuprinse între 1 noiembrie 2014 și 31 martie 2017, orice membru al Consiliului putea solicita ca votul asupra unui act să aibă loc în conformitate cu regulile prevăzute la articolul 3 din acesta, care corespund în esență regulilor privind majoritatea calificată în vigoare în temeiul Tratatului de la Nisa.

5. Prezenta cauză vizează aplicarea ratione temporis a acestui protocol. Pe scurt, problema ridicată de prezenta cauză este aceea dacă, pentru a putea beneficia de aplicarea „vechilor” reguli privind majoritatea calificată, era suficient ca un membru al Consiliului să solicite aplicarea acestor reguli între 1 noiembrie 2014 și 31 martie 2017 sau dacă era necesar de asemenea ca votul să aibă loc în această perioadă.

II. Cadrul juridic al Uniunii

A. Tratatul UE și Protocolul nr. 36

6. Articolul 16 alineatele (4) și (5) TUE prevede:

„(4) Începând cu 1 noiembrie 2014, majoritatea calificată se definește ca fiind egală cu cel puțin 55 % din membrii Consiliului, cuprinzând cel puțin cincisprezece dintre aceștia și reprezentând state membre care întrunesc cel puțin 65 % din populația Uniunii.

Minoritatea de blocare trebuie să cuprindă cel puțin patru membri ai Consiliului, în caz contrar se consideră a fi întrunită majoritatea calificată.

Celelalte condiții privind votul cu majoritate calificată sunt stabilite la articolul 238 alineatul (2) [TFUE].

(5) Dispozițiile tranzitorii privind definiția majorității calificate care se aplică până la 31 octombrie 2014, precum și cele care se vor aplica în perioada 1 noiembrie 2014-31 martie 2017 sunt prevăzute în Protocolul privind dispozițiile tranzitorii.”

7. Articolul 3 din Protocolul nr. 36 prevede:

„(1) În conformitate cu articolul 16 alineatul (4) [TUE], dispozițiile alineatului menționat și dispozițiile articolului 238 alineatul (2) [TFUE], referitoare la definirea majorității calificate în Consiliul European și în Consiliu, intră în vigoare la 1 noiembrie 2014.

(2) Între 1 noiembrie 2014 și 31 martie 2017, în cazul în care trebuie adoptată o hotărâre cu majoritate calificată, un membru al Consiliului poate solicita ca această hotărâre să fie adoptată cu o majoritate calificată astfel cum este definită la alineatul (3). În acest caz, se aplică alineatele (3) și (4).

(3) Până la 31 octombrie 2014, fără a aduce atingere articolului 235 alineatul (1) al doilea paragraf [TFUE], rămân în vigoare următoarele dispoziții:

Pentru deliberările Consiliului European și ale Consiliului, care necesită majoritate calificată, voturile membrilor sunt ponderate după cum urmează:

[…][(7)]

Deliberările sunt încheiate în cazul în care întrunesc cel puțin 260 de voturi favorabile exprimate de majoritatea membrilor, în cazul în care, în temeiul tratatelor, acestea trebuie să fie adoptate la propunerea Comisiei. În celelalte cazuri, deliberările sunt încheiate în cazul în care întrunesc cel puțin 260 de voturi favorabile exprimate de cel puțin două treimi dintre membri.

Un membru al Consiliului European sau al Consiliului poate solicita, la adoptarea, cu majoritate calificată, a unui act de către Consiliul European sau de către Consiliu, să se verifice dacă statele membre care constituie majoritatea calificată reprezintă cel puțin 62 % din populația totală a Uniunii. În cazul în care se constată că nu este îndeplinită această condiție, actul în cauză nu este adoptat.

(4) Până la 31 octombrie 2014, în cazul în care, în temeiul tratatelor, nu toți membrii Consiliului participă la vot, respectiv în cazurile în care se face trimitere la majoritatea calificată definită în conformitate cu articolul 238 alineatul (3) [TFUE], majoritatea calificată se definește ca fiind aceeași proporție de voturi ponderate și aceeași proporție a numărului de membri ai Consiliului, precum și, dacă este necesar, același procentaj al populației statelor membre menționate ca și cele stabilite prin alineatul (3) din prezentul articol.”

B. Regulamentul (UE) nr. 182/2011

8. Articolul 5 alineatele (1) și (2) din Regulamentul (UE) nr. 182/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 februarie 2011 de stabilire a normelor și principiilor generale privind mecanismele de control de către statele membre al exercitării competențelor de executare de către Comisie(8) prevede:

„(1) În cazul în care se aplică procedura de examinare, comitetul își dă avizul cu majoritatea prevăzută la articolul 16 alineatele (4) și (5) [TUE] și, după caz, la articolul 238 alineatul (3) TFUE, pentru actele care urmează să fie adoptate pe baza unei propuneri din partea Comisiei. Voturile reprezentanților statelor membre în cadrul comitetului sunt ponderate conform articolelor respective.

(2) În cazul în care comitetul emite un aviz favorabil, Comisia adoptă proiectul de act de punere în aplicare.”

C. Directiva 2010/75/UE

9. În conformitate cu articolul 1, Directiva 2010/75/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind emisiile industriale (prevenirea și controlul integrat al poluării)(9) prevede „norme referitoare la prevenirea și controlul integrat al poluării care rezultă din activitățile industriale” și „norme destinate prevenirii sau, în cazul în care aceasta nu este posibilă, reducerii emisiilor în aer, apă și sol, precum și norme destinate prevenirii generării de deșeuri, pentru a se atinge un nivel înalt de protecție a mediului în ansamblul său”.

10. În conformitate cu articolul 14 alineatul (3) din Directiva 2010/75, concluziile privind cele mai bune tehnici disponibile (denumite în continuare „BAT”) „servesc drept referință pentru stabilirea condițiilor de autorizare” pentru instalațiile de ardere aflate în funcțiune.

11. Concluziile BAT sunt adoptate în două etape, în conformitate cu articolul 13 din Directiva 2010/75 și cu anexa la Decizia de punere în aplicare 2012/119/UE a Comisiei din 10 februarie 2012 de stabilire a normelor privind orientările referitoare la colectarea datelor, precum și la întocmirea documentelor de referință BAT și la asigurarea calității acestora prevăzute în Directiva 2010/75(10).

12. Prima etapă constă în elaborarea unui document tehnic de referință BAT (denumit în continuare „BREF”) în urma unui schimb de informații cu participarea Comisiei Europene, a statelor membre, a sectoarelor industriale implicate și a organizațiilor neguvernamentale care promovează protecția mediului. În acest context, un grup de lucru tehnic elaborează documentele referitoare la BREF, luând în considerare rezultatul schimbului de informații pentru un anumit sector. Proiectul final al documentului BREF este trimis forumului instituit prin articolul 13 alineatul (3) din Directiva 2010/75, care își dă avizul cu privire la conținutul propus al documentului BREF, rezultat în urma activității tehnice desfășurate.

13. În cadrul celei de a doua etape, în conformitate cu articolul 13 alineatul (5) și cu articolul 75 alineatul (2) din Directiva 2010/75, Comisia prezintă un proiect de decizie de punere în aplicare privind concluziile BAT comitetului instituit prin articolul 75 din Directiva 2010/75 (denumit în continuare „comitetul”), compus din reprezentanți ai statelor membre. Comitetul emite, în cadrul procedurii de examinare menționate la articolul 5 din Regulamentul nr. 182/2011, avizul său cu privire la proiectul de decizie de punere în aplicare al Comisiei, cu majoritatea calificată definită la articolul 16 alineatele (4) și (5) TUE. În cazul în care acest aviz este pozitiv, Comisia adoptă decizia de punere în aplicare care stabilește concluziile BAT.

III. Situația de fapt

14. La 9 martie 2017, Comisia, în calitatea sa de președinte al comitetului, a prezentat comitetului un proiect de decizie de punere în aplicare de stabilire a concluziilor privind BAT, în temeiul Directivei 2010/75, pentru instalațiile de ardere de dimensiuni mari (denumite în continuare „IMA”).

15. Prin scrisoarea din 23 martie 2017, Comisia a invitat membrii comitetului la o reuniune care urma să aibă loc la 28 aprilie 2017. Obiectul acestei reuniuni era organizarea votului cu privire la avizul referitor la acest proiect de decizie de punere în aplicare. La această scrisoare era anexat un proiect de ordine de zi.

16. La 30 martie 2017, Republica Polonă a solicitat comitetului să voteze cu privire la avizul referitor la proiectul de decizie de punere în aplicare menționat, potrivit regulilor de vot prevăzute la articolul 3 alineatul (3) din Protocolul nr. 36.

17. La 4 aprilie 2017, Serviciul Juridic al Consiliului Uniunii Europene a adresat Comitetului Reprezentanților Permanenți ai statelor membre un aviz potrivit căruia, în esență, pentru ca un vot privind un proiect de act să fie emis potrivit regulilor aplicabile înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, trebuia ca statul membru să prezinte o cerere în acest sens cel târziu la 31 martie 2017 și ca votul, obiect al cererii, să intervină de asemenea înaintea acestei date.

18. La 10 aprilie 2017, Direcția Generală Mediu a Comisiei a refuzat cererea Republicii Polone din 30 martie 2017, pentru motivul că votul asupra avizului era prevăzut pentru 28 aprilie 2017, respectiv după 31 martie 2017, data‑limită prevăzută la articolul 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36.

19. La 28 aprilie 2017, a avut loc o reuniune a comitetului în cursul căreia membrii au votat pentru a adopta un aviz cu privire la un proiect modificat de decizie de punere în aplicare. Votul a avut loc în temeiul regulilor de vot stabilite la articolul 16 alineatul (4) TUE, iar nu al celor stabilite la articolul 3 alineatul (3) din Protocolul nr. 36. Votul a condus la un aviz favorabil al comitetului în privința proiectului în urma votului pozitiv a 20 de state membre reprezentând 65,14 % din populație și 71,43 % din membrii comitetului menționat. Opt state membre, printre care Republica Polonă, au exprimat un vot negativ.

20. La 31 iulie 2017, în urma acestui vot, Comisia a adoptat Decizia de punere în aplicare (UE) 2017/1442 de stabilire a concluziilor privind cele mai bune tehnici disponibile (BAT) pentru instalațiile de ardere de dimensiuni mari, în temeiul Directivei 2010/75 (denumită în continuare „decizia atacată”)(11).

21. Decizia atacată impune printre altele nivelurile de emisie asociate celor mai bune tehnici disponibile în ceea ce privește emisiile de oxizi de azot (NOx), de mercur (Hg) și de clorură de hidrogen (HCl) pentru IMA, respectiv instalații cu o putere termică nominală de cel puțin 50 de megawați (MW), indiferent de tipul de combustibil utilizat.

IV. Hotărârea atacată

22. La 11 octombrie 2017, Republica Polonă a introdus la Tribunal o acțiune în anulare împotriva deciziei atacate, bazându‑se pe cinci motive de anulare.

23. În procedura în fața Tribunalului, Republica Bulgaria și Ungaria au intervenit în susținerea concluziilor Republicii Polone, în timp ce Regatul Belgiei, Republica Franceză și Regatul Suediei au intervenit în susținerea concluziilor Comisiei.

24. Prin Hotărârea din 27 ianuarie 2021(12), Tribunalul a admis primul motiv de anulare invocat de Republica Polonă, potrivit căruia decizia atacată ar fi trebuit adoptată în conformitate cu „vechile” reguli privind majoritatea calificată prevăzute în Protocolul nr. 36, și nu în conformitate cu „noile” reguli prevăzute în Tratatul de la Lisabona.

25. Pentru a ajunge la această concluzie, Tribunalul a efectuat „o interpretare literală, contextuală, teleologică și istorică a articolului 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36”, în lumina diferitor versiuni lingvistice ale acestui protocol(13).

26. În primul rând, în ceea ce privește interpretarea literală a articolului 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36, Tribunalul a constatat că formularea acestei dispoziții este neclară, chiar și atunci când este examinată în diferitele versiuni lingvistice. În special, în opinia Tribunalului, nu rezulta din text dacă actul pentru care un membru al Consiliului a solicitat, între 1 noiembrie 2014 și 31 martie 2017, ca acesta să fie adoptat în conformitate cu „vechile” reguli privind majoritatea calificată ar fi trebuit să fie de asemenea adoptat în această perioadă(14).

27. În al doilea rând, nici interpretarea istorică a dispoziției în cauză nu a permis, potrivit Tribunalului, clarificarea modului corect de interpretare a acestei dispoziții. Documentele prezentate de părți au fost, de fapt, considerate neconcludente(15).

28. În al treilea rând, în ceea ce privește interpretarea teleologică, Tribunalul a precizat că obiectivul Protocolului nr. 36 a fost, potrivit considerentului său unic, acela de „a organiza tranziția de la dispozițiile instituționale ale tratatelor aplicabile înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona la cele prevăzute în tratatul menționat anterior”. În acest scop, articolul 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36 a conferit unui stat membru dreptul de a solicita, pentru o perioadă determinată, aplicarea „vechilor” reguli privind majoritatea calificată. Interpretarea propusă de Comisie, astfel cum a constatat Tribunalul, a privat de efectul său util stabilirea expresă a acestei perioade pentru exercitarea dreptului în cauză. Într‑adevăr, aceasta ar reduce semnificativ termenul în care un vot potrivit normelor Tratatului de la Nisa ar putea fi solicitat în mod efectiv de un stat membru. În schimb, Tribunalul a constatat că interpretarea propusă de Republica Polonă era de natură să garanteze că un stat membru putea să își exercite efectiv acest drept pe toată perioada respectivă(16).

29. În al patrulea rând, Tribunalul a considerat că această constatare este confirmată de o interpretare contextuală a articolului 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36. Această dispoziție face parte dintr‑un ansamblu de dispoziții destinate să stabilească trei etape tranzitorii pentru aplicarea regulilor privind majoritatea calificată introduse prin Tratatul de la Lisabona. Prin urmare, Tribunalul a statuat că articolul 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36 nu trebuie considerat o excepție de la regula prevăzută la articolul 16 alineatul (4) TUE, ci o dispoziție cu caracter tranzitoriu, al cărei efect util trebuie garantat(17).

30. În acest context, Tribunalul a adăugat că, în mod contrar față de ceea ce susține Comisia, interpretarea articolului 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36 prezentată de Republica Polonă a îndeplinit cerința potrivit căreia o dispoziție tranzitorie trebuie interpretată în mod strict. Acesta a constatat că dreptul membrilor Consiliului de a introduce o cerere rămâne supus unei limitări în timp. În plus, Tribunalul a considerat nejustificat argumentul Comisiei, potrivit căruia această interpretare ar fi contrară obiectivului urmărit de Tratatul de la Lisabona de a consolida legitimitatea democratică a voturilor Consiliului. În această privință, Tribunalul a subliniat că articolul 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36 face parte din dreptul primar și, prin urmare, eficacitatea acestuia nu ar trebui afectată negativ de o „aplic[are] prematur[ă] a articolului 16 alineatul (4) TUE”(18).

31. În sfârșit, Tribunalul a considerat că interpretarea articolului 3 alineatul (3) din Protocolul nr. 36 adoptată este conformă cu principiul securității juridice. Perioada în care un membru al Consiliului putea solicita aplicarea „vechilor” reguli privind majoritatea calificată a fost limitată în mod expres. În schimb, interpretarea propusă de Comisie crea incertitudine cu privire la perioada în care acest drept putea fi exercitat, în măsura în care aceasta ar fi depins în definitiv de data efectivă a votului, eveniment care putea depinde de numeroase variabile. În plus, interpretarea propusă de Comisie ar fi creat, potrivit Tribunalului, posibilitatea de a eluda dispoziția tranzitorie în cauză, întrucât aplicarea acesteia ar fi putut fi contracarată prin simpla stabilire a datei votului unui proiect de act după data de 31 martie 2017(19).

32. Având în vedere considerațiile care precedă, Tribunalul a concluzionat că articolul 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36 trebuie interpretat în sensul că, pentru ca un proiect de act să fie adoptat potrivit regulilor majorității calificate definite la articolul 3 alineatul (3) din Protocolul nr. 36, este suficient ca aplicarea acestor reguli să fie solicitată de un stat membru între 1 noiembrie 2014 și 31 martie 2017, fără a fi necesar ca votul proiectului de act în discuție să intervină de asemenea între aceste date(20).

33. În consecință, în hotărârea atacată, Tribunalul:

– a anulat decizia atacată;

– a dispus ca efectele deciziei atacate să fie menținute până la intrarea în vigoare, într‑un termen rezonabil care nu poate depăși 12 luni de la data pronunțării hotărârii, a unui nou act destinat să o înlocuiască și adoptat potrivit regulilor privind majoritatea calificată prevăzute la articolul 3 alineatul (3) din Protocolul (nr. 36) privind dispozițiile tranzitorii;

– a obligat Comisia să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Republica Polonă, iar Regatul Belgiei, Republica Bulgaria, Republica Franceză, Ungaria și Regatul Suediei să suporte propriile cheltuieli de judecată.

V. Procedura în fața Curții

34. În recursul său în fața Curții de Justiție, introdus la 2 aprilie 2021, Comisia solicită Curții:

– anularea hotărârii atacate;

– respingerea primului motiv de anulare invocat de Republica Polonă;

– retrimiterea cauzei la Tribunal pentru pronunțarea unei decizii cu privire la celelalte motive de anulare, și

– soluționarea odată cu fondul a cererii privind cheltuielile de judecată.

35. În aceeași zi, printr‑un act separat, Comisia a solicitat Curții judecarea cauzei potrivit procedurii accelerate, în conformitate cu articolul 133 din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție.

36. În memoriul său în apărare, depus la 28 iunie 2021, Republica Polonă solicită Curții să respingă recursul și să oblige Comisia la plata cheltuielilor de judecată. În subsidiar, în cazul în care Curtea ar anula hotărârea atacată, Republica Polonă solicită Curții să retrimită cauza la Tribunal pentru ca acesta să se pronunțe asupra celorlalte motive de anulare.

37. Prin decizia din 7 iulie 2021, președintele Curții a decis să respingă cererea de judecare a cauzei potrivit procedurii accelerate formulată de Comisie.

VI. Apreciere

38. În susținerea cererii sale adresate Curții, Comisia invocă un singur motiv de recurs, îndreptat împotriva punctelor 38-60 din hotărârea atacată.

A. Argumentele părților

39. Comisia susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a considerat că comitetul avea obligația să voteze proiectul de act în conformitate cu regulile privind majoritatea calificată prevăzute la articolul 3 din Protocolul nr. 36 exclusiv pentru motivul că un stat membru a prezentat o cerere de aplicare a acestor reguli înainte de expirarea perioadei de tranziție la 31 martie 2017, indiferent de faptul că data votului asupra respectivului proiectul de act era ulterioară datei de 31 martie 2017. Comisia consideră că, procedând astfel, Tribunalul a interpretat în mod eronat articolul 3 din Protocolul nr. 36, încălcând astfel articolul 16 alineatele (4) și (5) TUE.

40. În esență, motivul de recurs al Comisiei poate fi împărțit în două părți.

41. În cadrul primei părți, Comisia se concentrează asupra unei presupuse încălcări a articolului 16 alineatul (5) TUE. În opinia acesteia, Tribunalul a considerat în mod eronat că formularea acestei dispoziții este ambiguă. Comisia susține că, potrivit acestei dispoziții, nu poate exista o perioadă de tranziție după 31 martie 2017. Astfel, Tribunalul a adoptat, în opinia Comisiei, o interpretare a articolului 3 din Protocolul nr. 36 care nu poate fi compatibilă cu articolul 16 alineatul (5) TUE. În plus, Comisia susține că regulile tranzitorii trebuie interpretate în mod strict pentru a evita prelungirea inutilă (și nelimitată) a perioadei de tranziție și situația de incertitudine juridică ce rezultă din aceasta. Într‑adevăr, Comisia și statele membre trebuie să fie în măsură să prevadă perioada de aplicare în care regulile de vot din Tratatul de la Nisa continuă să fie aplicabile. Această dată nu poate fi condiționată de data efectivă a votului pentru un proiect de act, întrucât această dată poate varia în funcție de numeroase împrejurări.

42. Potrivit Comisiei, această lipsă de certitudine cu privire la regulile aplicabile votului ar fi agravată de retragerea, la 31 ianuarie 2020, a Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană (denumită în continuare „Brexit”). Din cauza Brexit‑ului, majoritatea necesară în cadrul comitetului pentru a aproba un nou proiect de decizie de punere în aplicare privind stabilirea concluziilor BAT, care ar constitui rezultatul anulării deciziei atacate, ar fi, în orice caz, diferită de cea care a fost necesară în anul 2017.

43. În cadrul celei de a doua părți a motivului său de recurs, Comisia se referă la pretinsa încălcare a articolului 16 alineatul (4) TUE. Comisia susține că interpretarea articolului 3 din Protocolul nr. 36 adoptată de Tribunal privează regula dublei majorități prevăzută la articolul 16 alineatul (4) TUE de o parte din efectul său util. Noile reguli privind majoritatea, introduse prin Tratatul de la Lisabona, sunt mai „democratice” decât cele anterioare, în măsura în care sporesc reprezentativitatea voturilor Consiliului. Astfel, interpretarea dată de Tribunal articolului 3 din Protocolul nr. 36 generează o întârziere în aplicarea deplină a noilor reguli, ceea ce contravine astfel obiectivului urmărit de autorii Tratatului de la Lisabona.

44. În schimb, Republica Polonă este de acord cu interpretarea dată de Tribunal articolului 3 din Protocolul nr. 36. În opinia sa, această dispoziție este lipsită de ambiguitate în toate versiunile lingvistice, în sensul că membrii Consiliului au dreptul de a solicita aplicarea „vechilor” reguli privind majoritatea calificată între 1 noiembrie 2014 și 31 martie 2017. Republica Polonă subliniază că articolul 16 alineatele (4) și (5) TUE face referire la Protocolul nr. 36 în ceea ce privește modalitatea și momentul în care se aplică noile reguli de vot. Prin urmare, în opinia acesteia, Comisia susține în mod eronat că interpretarea articolului 3 din acest protocol realizată de Tribunal este contrară dispozițiilor din tratat menționate anterior.

45. Republica Polonă consideră de asemenea că interpretarea articolului 3 din Protocolul nr. 36 adoptată de Tribunal nu conduce la o perioadă nedeterminată de aplicare a acestei dispoziții. Este clar, fără echivoc, că dreptul de a solicita aplicarea „vechilor” reguli privind majoritatea calificată nu poate fi exercitat după 31 martie 2017. În realitate, în opinia Republicii Polone, interpretarea articolului 3 din Protocolul nr. 36 propusă de Comisie este cea care introduce un element de incertitudine în sistem. Într‑adevăr, aceasta subliniază că aplicarea vechilor reguli ar depinde de o dată care, astfel cum recunoaște însăși Comisia, poate varia în funcție de numeroase variabile. În sfârșit, Republica Polonă contestă caracterul mai democratic al noilor reguli de vot în comparație cu cele vechi. Aceasta susține că acest aspect este, în orice caz, lipsit de relevanță în ceea ce privește interpretarea diferitor dispoziții în discuție, care, astfel cum s‑a precizat în mod corect în hotărârea atacată, fac, toate, parte din dreptul primar al Uniunii.

B. Aprecierea motivului de recurs

46. Ca o chestiune preliminară, trebuie să precizăm că, deși au fost exprimate opinii diferite în doctrina juridică(21), considerăm că articolul 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36 a acordat un drept subiectiv membrilor Consiliului de a solicita ca un act să fie adoptat în conformitate cu „vechile” reguli privind majoritatea calificată. Atunci când a fost invocat un astfel de drept, Consiliul nu a avut nicio marjă de apreciere în ceea ce privește acceptarea sau nu a cererii. Astfel cum prevede în mod expres această dispoziție, în asemenea împrejurări, „se aplică”(22) vechile reguli.

47. Acestea fiind spuse, problema crucială în prezenta cauză este dacă, pentru a putea beneficia de aplicarea „vechilor” reguli privind majoritatea calificată, era suficient ca un stat membru să solicite aplicarea acestora între 1 noiembrie 2014 și 31 martie 2017 sau dacă era necesar de asemenea ca votul să aibă loc în această perioadă.

48. În această privință, putem afirma de la bun început că nu considerăm convingătoare argumentele prezentate de Comisie împotriva interpretării articolului 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36 adoptate de Tribunal. Pentru motivele pe care le vom explica mai jos, vom propune astfel Curții să respingă recursul Comisiei și să confirme hotărârea atacată.

49. În primul rând, suntem de acord cu Comisia că textul dispozițiilor relevante (din tratat și din protocol) nu este atât de ambiguu pe cât se sugerează în hotărârea atacată. Cu toate acestea, considerăm că o interpretare literală a acestor dispoziții susține de fapt interpretarea adoptată de Tribunal, iar nu pe cea propusă de Comisie.

50. Chiar dacă nu am merge atât de departe încât să afirmăm că formularea articolului 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36 este un exemplu de claritate, nu se contestă faptul că această dispoziție se referă la o „cerere” care poate fi făcută „între 1 noiembrie 2014 și 31 martie 2017”. Cu alte cuvinte, perioada de tranziție prevăzută în această dispoziție pare să facă referire la capacitatea membrilor Consiliului de a‑și exercita dreptul în ceea ce privește aplicarea „vechilor” reguli privind majoritatea calificată. O comparație a diferitor versiuni lingvistice ale Protocolului nr. 36 confirmă această interpretare(23).

51. În al doilea rând, un aspect strict legat de primul, textul articolului 16 alineatele (4) și (5) TUE nu repune în discuție această constatare. Într‑adevăr, aceste dispoziții nu includ niciun element care să pară să contrazică interpretarea sugerată a articolului 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36.

52. Articolul 16 alineatul (4) TUE prevede noua definiție a „majorității calificate”, aplicabilă începând cu 1 noiembrie 2014. Faptul că, în mod excepțional, un vot în conformitate cu „vechile” reguli privind majoritatea calificată poate avea loc în continuare după 31 martie 2017 nu înlătură în niciun caz faptul că, după această dată, majoritatea calificată este definită în general în conformitate cu noua regulă a dublei majorități prevăzută la articolul 16 alineatul (4) TUE.

53. În schimb, articolul 16 alineatul (5) TUE indică pur și simplu că: (i) anumite dispoziții tranzitorii se aplică în ceea ce privește, printre altele, perioada cuprinsă între 1 noiembrie 2014 și 31 martie 2017 și (ii) aceste dispoziții sunt prevăzute „în Protocolul privind dispozițiile tranzitorii”. Articolul 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36 este în mod incontestabil una dintre aceste dispoziții tranzitorii. Contrar celor susținute de Comisie, nu vedem cum, în termeni literali, articolul 16 alineatul (5) TUE ar putea oferi vreo indicație cu privire la modul în care ar trebui interpretat articolul 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36. În special, faptul că anumite dispoziții tranzitorii prevăzute în Protocolul nr. 36 sunt aplicabile în perioada 1 noiembrie 2014-31 martie 2017 nu exclude faptul că, atunci când sunt invocate în timp util, aceste dispoziții ar putea avea în continuare un anumit efect după această din urmă dată.

54. În al treilea rând, contrar celor susținute de Comisie, nu considerăm că Tribunalul, prin interpretarea sa a articolului 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36, a prelungit în mod nelimitat perioada de tranziție sau a creat o situație de incertitudine juridică. Astfel cum subliniază în mod corect Republica Polonă, numai cererile depuse până la o anumită dată (31 martie 2017) declanșează aplicarea „vechilor” reguli privind majoritatea calificată. În plus, adăugăm că, pentru a fi formulată în mod valabil, o astfel de solicitare nu poate viza decât proiectele de acte care au fost prezentate în mod corespunzător pentru adoptare până la data respectivă. În consecință, simpla posibilitate ca votul asupra proiectului de act să aibă loc după 31 martie 2017 nu a implicat o „prelungire pe termen nelimitat” a perioadei de tranziție.

55. De asemenea, această eventualitate nu creează o situație de incertitudine pentru președintele și membrii Consiliului, încălcând astfel principiul securității juridice. Potrivit acestui principiu, normele de drept trebuie să fie clare și precise, iar aplicarea acestora trebuie să fie previzibilă pentru justițiabili. În special, reglementarea trebuie să permită persoanelor interesate să cunoască cu exactitate întinderea obligațiilor pe care le instituie în sarcina acestora și ca acestea să aibă posibilitatea să își cunoască în mod neechivoc drepturile și obligațiile și să acționeze în consecință(24).

56. Nu vedem motivul pentru care interpretarea articolului 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36 adoptată de Tribunal ar fi în contradicție cu acest principiu. De fapt, atunci când o cerere în temeiul acestei dispoziții a fost formulată în termenul prevăzut de aceasta, atât Comisia, cât și membrii Consiliului puteau avea certitudinea regulilor de vot aplicabile votului. În schimb, în cazul în care s‑ar urma interpretarea propusă de Comisie, regulile de vot relevante ar varia în funcție de data efectivă aleasă de președinție pentru vot. Membrii Consiliului ar fi în măsură să cunoască majoritatea aplicabilă numai după ce președinția ar fi stabilit data votului(25).

57. În plus, după cum a remarcat Tribunalul(26), interpretarea sugerată de Comisie deschidea posibilitatea de a eluda cu ușurință normele Protocolului nr. 36. Într‑adevăr, data votului ar putea fi aleasă în mod strategic, pentru a respinge o cerere formulată de un membru al Consiliului în temeiul articolului 3 alineatul (2) din acest protocol. Din nou, acesta este un alt aspect care ar putea crea incertitudine juridică în aplicarea regulilor de vot.

58. În sfârșit, nu vedem cum ar trebui să influențeze considerentele referitoare la Brexit (care a avut loc la 31 ianuarie 2020) interpretarea normelor stabilite în Protocolul nr. 36 (convenit în cadrul Conferinței interguvernamentale care și‑a încheiat lucrările în octombrie 2007). Simplul fapt că, până în prezent, majoritatea necesară în cadrul comitetului pentru a aproba un proiect de decizie de punere în aplicare privind stabilirea concluziilor BAT ar fi diferită de majoritatea necesară în anul 2017 (când a fost adoptată decizia atacată) nu dă naștere niciunei situații de incertitudine juridică. Ceea ce contează, în această privință, este faptul că majoritatea necesară pentru aprobarea proiectului de act este clară pentru președinte și pentru membrii comitetului pe baza normelor relevante, aspect care nu este contestat de Comisie.

59. În plus, este foarte posibil ca, după Brexit, aplicarea regulilor de vot ale Consiliului prevăzute în Tratatul de la Nisa să dea naștere anumitor complicații care nu există în contextul regulilor – într‑o oarecare măsură mai simple – introduse de Tratatul de la Lisabona. Totuși, aceasta este doar o consecință a faptului că statele membre au decis să nu modifice tratatele Uniunii imediat după Brexit și să continue să aplice regulile actuale, interpretate în lumina obiectului și a scopului acestora, și cu luarea în considerare a principiului eficacității. Nu vedem cum un aspect practic legat de împrejurări actuale care erau neprevăzute și imprevizibile în anul 2007 ar putea fi considerat un criteriu solid de interpretare a articolului 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36.

60. În al patrulea rând, nu avem convingerea că interpretarea articolului 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36 adoptată în hotărârea atacată contrazice principiul potrivit căruia dispozițiile tranzitorii trebuie interpretate în mod strict. În această privință, observăm că Comisia face referire la o singură cauză(27) în care Curtea a interpretat în mod restrictiv o derogare de la o regulă generală cuprinsă în anumite dispoziții tranzitorii(28). În prezenta cauză, dispoziția tranzitorie în discuție nu introduce o derogare de la o regulă generală, ci se referă la introducerea treptată a unei noi dispoziții, permițând o aplicare extinsă a vechii dispoziții(29). Nu avem certitudinea că cele două situații sunt pe deplin comparabile, aspect pe care Comisia nu a încercat să îl explice în observațiile sale.

61. În orice caz și mai important, chiar dacă am fi de acord că, în general, dispozițiile tranzitorii nu ar trebui să primească o interpretare prea extinsă(30), acest lucru nu ar putea însemna că aceste dispoziții pot fi interpretate într‑un mod care pare să contrazică formularea lor(31). De asemenea, această cerință de a interpreta în mod strict excepțiile și derogările nu înseamnă nici faptul că termenii utilizați pentru a le defini trebuie să fie interpretați într‑un mod care le‑ar priva de efecte(32).

62. În această privință, suntem într‑adevăr de acord cu Republica Polonă în sensul că interpretarea propusă de Comisie ar avea ca efect scurtarea perioadei stabilite în Protocolul nr. 36, în care membrii Consiliului ar putea exercita efectiv dreptul de a solicita aplicarea „vechii” reguli privind majoritatea calificată(33). În această privință, dorim să adăugăm că, având în vedere că, în mod normal, trec mai multe săptămâni între depunerea unei propuneri și votul efectiv asupra acesteia, diminuarea perioadei stabilite în Protocolul nr. 36 nu este deloc neglijabilă.

63. În al cincilea rând, nu considerăm că ține de competența Curții să aprecieze dacă, astfel cum susține Comisia, regulile de vot introduse de Tratatul de la Lisabona sunt în mod inerent mai „democratice” în comparație cu cele aplicabile în temeiul Tratatului de la Nisa și, prin urmare, sporesc legitimitatea voturilor Consiliului. Acesta este un argument pe care îl considerăm în mod clar irelevant pentru interpretarea articolului 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36.

64. În orice caz, considerăm că, mai degrabă, este mai respectuos față de principiul democrației să se dea un efect deplin intenției clare a autorilor Tratatului de la Lisabona care, după ce au primit un mandat democratic pentru a negocia modificări ale tratatelor Uniunii, au fost de acord să includă unele reguli tranzitorii. Într‑adevăr, este cert că autorii Tratatului de la Lisabona au intenționat să introducă noile reguli de vot cu un anumit grad de flexibilitate și, în acest scop, au stabilit două perioade de tranziție. Aceasta este logica Protocolului nr. 36, care, astfel cum s‑a arătat în hotărârea atacată, face parte de asemenea din dreptul primar, alături de tratate(34). În consecință, domeniul de aplicare în timp al dispozițiilor acestui protocol nu poate fi redus în mod nejustificat în numele a ceea ce Comisia consideră a fi reguli mai democratice.

65. În lumina celor menționate anterior, afirmația Comisiei potrivit căreia interpretarea articolului 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36 reținută de Tribunal ar zădărnici unul dintre obiectivele urmărite de autorii Tratatului de la Lisabona ne lasă perplecși. În această privință, trebuie să constatăm de asemenea că, astfel cum s‑a arătat în hotărârea atacată(35), niciunul dintre documentele prezentate de părți în primă instanță nu relevă o intenție din partea autorilor Tratatului de la Lisabona de a face aplicabile noile reguli privind dubla majoritate chiar și atunci când aceasta i‑ar priva de facto pe membrii Consiliului de drepturile de care beneficiază în temeiul Protocolului nr. 36.

66. Într‑un mod mai general, ne punem întrebarea dacă Comisia nu supraestimează, de fapt, importanța efectelor pe care articolul 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36 urma să le păstreze după încheierea perioadei de tranziție. Votul în conformitate cu „vechile” reguli privind majoritatea calificată după 31 martie 2017 era o acțiune care, din cauza limitărilor menționate la punctul 54 de mai sus, putea avea loc numai în mod excepțional. Faptul de a argumenta că interpretarea acestei dispoziții, făcută de Tribunal, ar fi contrară principiului democrației sau ar fi de natură să zădărnicească unul dintre obiectivele urmărite de autorii Tratatului de la Lisabona ne amintește de sceneta trupei Monty Python în care niște vânători folosesc mitraliere, lansatoare de rachete și artilerie pentru a ucide un țânțar. Totuși, spre deosebire de rezultatul din acea scenetă, nu considerăm că această formă de distrugere excesivă este un succes.

67. În concluzie, considerăm că interpretarea articolului 3 alineatul (2) din Protocolul nr. 36 realizată de Tribunal în hotărârea atacată este corectă. Prin urmare, propunem Curții să respingă recursul formulat de Comisie.

VII. Cu privire la cheltuielile de judecată

68. În conformitate cu articolul 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.

69. Republica Polonă a solicitat plata cheltuielilor de judecată.

70. Având în vedere că, în opinia noastră, Comisia a căzut în pretenții, aceasta trebuie obligată la plata cheltuielilor de judecată aferente prezentei proceduri de recurs.

VIII. Concluzie

71. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții:

– respingerea recursului;

– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

1 Limba originală: engleza.

2 A se vedea printre altele așa‑numitul „Compromis de la Luxemburg” din 1966 (Concluziile sesiunii extraordinare a Consiliului de la Luxemburg din 17, 18, 27 și 28 ianuarie 1966) (Buletinul Comunității Economice Europene, martie 1966, 3/66, p. 5-11); așa‑numitul „Compromis de la Ioannina” din 1994 [Decizia Consiliului din 29 martie 1994 privind adoptarea deciziilor cu majoritate calificată de către Consiliu (JO 1994, C 105, p. 1), astfel cum a fost modificată prin Decizia Consiliului din 1 ianuarie 1995 (JO 1995, C 1, p. 1)], și, mai recent, Declarația (nr. 7) cu privire la articolul 16 alineatul (4) din Tratatul privind Uniunea Europeană și la articolul 238 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (JO 2008, C 115, p. 338).

3 Pentru o privire de ansamblu istorică, cu referințe suplimentare, a se vedea printre altele Jacqué, J.‑P. „Le vote au Conseil de l’Union européenne”, în Blanquet, M., La prise de décision dans le système de l’Union européenne, Bruylant, 2011, p. 61-89, și Dann, P., „The Council”, în Schütze, R., și Tridimas, T., The Oxford Principles of European Union Law, vol. I, Oxford, 2018, p. 540-544.

4 A se vedea în special articolul 16 alineatele (3)-(5) TUE, articolul 238 TFUE și articolul 11 din Decizia 2009/937/UE a Consiliului din 1 decembrie 2009 de adoptare a regulamentului său de procedură (JO 2009, L 325, p. 35), astfel cum a fost modificată.

5 Acest lucru este valabil în cazul în care Consiliul acționează la propunerea Comisiei sau a Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate [a se vedea articolul 238 alineatul (2) TFUE]. Acestea reprezintă marea majoritate a cazurilor în care Consiliul este obligat să organizeze un vot în conformitate cu regulile privind majoritatea calificată.

6 JO 2016, C 202, p. 321 (denumit în continuare „Protocolul nr. 36”).

7 Tabelul a fost omis.

8 JO 2011, L 55, p. 13.

9 JO 2010, L 334, p. 17.

10 JO 2012, L 63, p. 1.

11 JO 2017, L 212, p. 1.

12 Hotărârea pronunțată în cauza Polonia/Comisia (T‑699/17, EU:T:2021:44) (denumită în continuare „hotărârea atacată”).

13 A se vedea punctul 34 din hotărârea atacată.

14 Ibidem, punctele 35 și 36.

15 Ibidem, punctul 37.

16 Ibidem, punctele 38-42.

17 Ibidem, punctele 43-49.

18 Ibidem, punctele 50-52.

19 Ibidem, punctele 53-55.

20 Ibidem, punctul 56.

21 A se vedea printre altele Ponzano, P., „Comment to Article 16 TEU”, în Curti Gialdino, C., (ed.) Codice dell’Unione europea – Operativo, Simone, Napoli, 2012, p. 196 și 197.

22 Sublinierea noastră.

23 A se vedea printre altele versiunea în limba spaniolă („entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 […] cualquier miembro del Consejo podrá solicitar”), versiunea în limba germană („für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 […] kann ein Mitglied des Rates beantragen”), versiunea în limba greacă („aπό την 1η Νοεμβρίου 2014 έως την 31η Μαρτίου 2014 […] ένα μέλος του Συμβουλίου μπορεί να ζητά να θεσπισθεί”), versiunea în limba franceză („entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017 […] un membre du Conseil peut demander”), versiunea în limba croată („u razdoblju od 1. studenoga 2014. do 31. ožujka 2017 […] član Vijeća može zatražiti”), precum și versiunea în limba italiană („nel periodo dal 1o novembre 2014 al 31 marzo 2017 […] un membro del Consiglio può chiedere”).

24 A se vedea de exemplu Hotărârea din 1 iulie 2014, Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, punctele 127 și 128).

25 Cu privire la acest aspect, a se vedea în mod convingător punctul 55 din hotărârea atacată.

26 Ibidem.

27 Hotărârea din 2 septembrie 2010, Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:484, punctele 30-33).

28 Cu privire la acest aspect, a se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Bot prezentate în cauza Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:96, punctele 5 și 57).

29 A se vedea de asemenea punctul 47 din hotărârea atacată.

30 A se vedea punctul 50 din hotărârea atacată și jurisprudența citată.

31 A se vedea mai sus punctele 48 și 49 din prezentele concluzii.

32 A se vedea printre altele Hotărârea din 30 septembrie 2021, Icade Promotion (C‑299/20, EU:C:2021:783, punctul 31 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 14 octombrie 2010, Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, punctul 40).

33 Cu privire la acest aspect, a se vedea din nou în mod convingător punctul 41 din hotărârea atacată.

34 Punctul 51 din hotărârea atacată.

35 Ibidem, punctul 37.