Hotărârea Curții (Camera întâi) din 6 octombrie 2021.#Danilo Poggiolini împotriva Parlamentului European.#Recurs – Drept instituțional – Statutul unic al deputatului european – Deputați europeni aleși în circumscripții italiene – Modificare a drepturilor de pensie – Act cauzator de prejudicii – Poziție provizorie – Efecte juridice autonome.#Cauza C-408/20 P.

Prin recursul formulat, domnul Danilo Poggiolini solicită anularea Ordonanței Tribunalului Uniunii Europene din 3 iulie 2020, Falqui și Poggiolini/Parlamentul (T‑347/19 și T‑348/19, nepublicată, denumită în continuare ordonanța atacată, EU:T:2020:303), prin care acesta a respins ca vădit inadmisibilă acțiunea sa având ca obiect anularea notei din 11 aprilie 2019 întocmite de șeful unității „Remunerație și drepturi sociale ale deputaților” din cadrul Direcției Generale Finanțe a Parlamentului European și care privește adaptarea cuantumului pensiei de care beneficiază domnul Poggiolini ca urmare a intrării în vigoare, la 1 ianuarie 2019, a Deciziei nr. 14/2018 a Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (Biroul Camerei Deputaților, Italia) (denumită în continuare „nota în litigiu”).

Domnul Poggiolini este un fost membru al Parlamentului European, ales în Italia. El beneficiază, în acest temei, de o pensie pentru limită de vârstă.

La 12 iulie 2018, Biroul Camerei Deputaților a decis să recalculeze, conform principiului contributivității, cuantumul pensiilor foștilor membri ai acestei camere aferente anilor de mandat efectuați până la 31 decembrie 2011 (denumită în continuare „Decizia nr. 14/2018”).

Prin adăugarea unui comentariu pe cuponul de pensie al recurentului din luna ianuarie 2019, Parlamentul l‑a informat cu privire la faptul că cuantumul pensiei sale ar putea fi revizuit, în aplicarea Deciziei nr. 14/2018, și că acest nou calcul ar putea conduce eventual la o recuperare a sumelor plătite în mod nejustificat.

Printr‑o notă nedatată a șefului unității „Remunerație și drepturi sociale ale deputaților” din cadrul Direcției Generale Finanțe a Parlamentului, anexată la cuponul de pensie al recurentului din luna februarie 2019, Parlamentul l‑a informat, mai întâi, că serviciul său juridic confirmase aplicabilitatea automată a Deciziei nr. 14/2018 situației sale. În continuare, această notă preciza că, de îndată ce Parlamentul va fi primit informațiile necesare din partea Camera dei deputati (Camera Deputaților, Italia), acesta îi va notifica recurentului noua stabilire a dreptului său de pensie și va proceda la recuperarea eventualei diferențe în următoarele 12 luni. În sfârșit, această notă informa recurentul că stabilirea definitivă a dreptului său la pensie va fi adoptată printr‑un act formal împotriva căruia este posibil să se introducă o reclamație sau o acțiune în anulare în temeiul articolului 263 TFUE.

Ulterior, prin nota în litigiu, acest șef de unitate i‑a comunicat recurentului că cuantumul pensiei sale va fi adaptat până la concurența reducerii cuantumului pensiilor similare plătite în Italia foștilor deputați naționali în temeiul Deciziei nr. 14/2018. Respectiva notă preciza de asemenea că cuantumul pensiei recurentului va fi adaptat începând din luna aprilie 2019 în temeiul proiectului de stabilire a noului drept de pensie transmis în anexa la nota menționată. Pe de altă parte, aceeași notă acorda recurentului un termen de 30 de zile, care curgea de la primirea acesteia, pentru a‑și prezenta observațiile. În lipsa depunerii unor astfel de observații în termenul stabilit, se va considera că nota în litigiu produce efecte definitive care vor implica printre altele restituirea sumelor primite în mod necuvenit pentru lunile ianuarie-martie 2019.

Printr‑un e‑mail din 22 mai 2019, recurentul a transmis observațiile sale serviciului competent al Parlamentului. Printr‑un e‑mail din aceeași zi, Parlamentul a confirmat primirea acestor observații și i‑a indicat recurentului că i se va da un răspuns după examinarea argumentelor sale.

Ulterior introducerii acțiunii la Tribunal, printr‑o scrisoare din 8 iulie 2019, șeful unității „Remunerație și drepturi sociale ale deputaților” din cadrul Direcției Generale Finanțe a Parlamentului a răspuns la observațiile transmise de recurent, indicând că acestea nu conțineau elemente de natură să justifice o revizuire a poziției Parlamentului, astfel cum a fost exprimată în nota în litigiu, și că, în consecință, dreptul de pensie, precum și planul de recuperare a plății nedatorate, astfel cum au fost recalculate și comunicate în anexa la această notă, au rămas definitive la data notificării acestei scrisori.

Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 10 iunie 2019, recurentul a formulat o acțiune având ca obiect anularea notei în litigiu.

La 29 august 2019, Parlamentul a invocat, prin înscris separat, inadmisibilitatea acestei acțiuni.

La 6 septembrie 2019, recurentul a depus un memoriu în adaptarea cererii sale introductive.

La 20 ianuarie 2020, Tribunalul a decis să reunească examinarea acțiunii în anulare introduse de domnul Poggiolini, înregistrată cu numărul T‑348/19, cu cea a acțiunii, înregistrată cu numărul T‑347/19, introduse de un alt reclamant, de asemenea fost membru al Parlamentului.

Prin ordonanța atacată, adoptată în temeiul articolului 126 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, acesta a respins cele două acțiuni ca vădit inadmisibile.

Tribunalul a apreciat mai întâi, la punctul 53 din ordonanța atacată, că nota în litigiu nu constituia un act cauzator de prejudicii și, prin urmare, nu putea face obiectul unei acțiuni în anulare în sensul articolului 263 TFUE. În consecință, la punctul 59 din ordonanța atacată, Tribunalul a respins ca vădit inadmisibil primul capăt de cerere al recurentului, având ca obiect anularea respectivei note.

Pentru a justifica această apreciere, în primul rând, Tribunalul a precizat, la punctele 47-49 din ordonanța atacată, că împrejurarea că noul mod de calcul al pensiilor era aplicabil din luna aprilie 2019 nu era suficientă pentru a stabili că Parlamentul luase o poziție definitivă cu privire la acest subiect. Pe de o parte, nota în litigiu era prezentată în mod expres ca fiind un proiect. Pe de altă parte, aceasta preciza că nu va rămâne definitivă decât în lipsa unor observații formulate de destinatarul său în termen de 30 de zile de la primirea sa. Or, recurentul prezentase astfel de observații în acest termen.

În al doilea rând, Tribunalul a considerat, la punctele 52 și 56 din ordonanța atacată, că scrisoarea Parlamentului din 8 iulie 2019 constituia luarea de poziție definitivă a Parlamentului în privința recurentului și nu putea fi analizată ca un act pur confirmativ al notei în litigiu.

În al treilea rând, Tribunalul a statuat, la punctul 57 din ordonanța atacată, că inadmisibilitatea acțiunii introduse împotriva notei în litigiu nu era de natură să aducă atingere dreptului la protecție jurisdicțională efectivă, din moment ce, pe de o parte, invocarea acestui drept nu putea conduce la înlăturarea condițiilor de admisibilitate a acțiunilor prevăzute în mod expres de Tratatul FUE și, pe de altă parte, reclamantul avea dreptul să introducă o acțiune în anulare împotriva scrisorii din 8 iulie 2019.

În al patrulea rând, Tribunalul a respins, la punctul 58 din ordonanța atacată, argumentația recurentului potrivit căreia Parlamentul se putea sustrage controlului Tribunalului abținându‑se să răspundă la observațiile prezentate cu privire la nota în litigiu, arătând că, în speță, Parlamentul a răspuns la observațiile prezentate. În plus, Tribunalul a precizat că, în orice caz, chiar dacă Parlamentul s‑ar fi abținut în mod nelegal să acționeze cu privire la acest aspect, persoanele în cauză ar continua să dispună de posibilitatea de a introduce o acțiune în constatarea abținerii de a acționa pentru a constrânge Parlamentul să își adopte definitiv poziția.

În continuare, la punctele 62 și 63 din ordonanța atacată, Tribunalul a respins al doilea capăt de cerere al recurentului având ca obiect anularea deciziei cuprinse în scrisoarea din 8 iulie 2019. În această privință, Tribunalul a considerat că memoriul în adaptare depus de recurent era vădit inadmisibil, pentru motivul că o parte nu poate adapta concluziile și motivele acțiunii sale inițiale decât atunci când aceasta din urmă este ea însăși admisibilă la data introducerii sale.

În sfârșit, la punctul 67 din ordonanța atacată, Tribunalul a respins al treilea capăt de cerere al recurentului, având ca obiect obligarea Parlamentului la plata sumelor pe care le‑a reținut în mod nejustificat, întrucât acest capăt de cerere era vădit inadmisibil.

Prin recursul formulat, recurentul solicită Curții: – anularea ordonanței atacate; – în consecință, anularea notei în litigiu și a notei comunicate prin scrisoarea din 8 iulie 2019; – în caz contrar, trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal și – obligarea Parlamentului la plata cheltuielilor de judecată aferente celor două proceduri.

Parlamentul solicită Curții: – respingerea recursului și – obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată aferente recursului.

Recurentul invocă trei motive în susținerea recursului formulat, întemeiate pe erori de drept săvârșite de Tribunal în ceea ce privește aprecierea caracterului tardiv al excepției de inadmisibilitate ridicate în fața sa de Parlament, a caracterului atacabil al notei în litigiu și, respectiv, a admisibilității cererii de anulare formulate în memoriul în adaptare.

Ținând seama de argumentația pe care o dezvoltă în susținerea motivelor sale, trebuie să se considere că recurentul solicită anularea ordonanței atacate în măsura în care, prin aceasta, Tribunalul a respins concluziile sale privind anularea notei în litigiu, precum și a deciziei cuprinse în scrisoarea din 8 iulie 2019.

Prin intermediul celui de al doilea motiv, care trebuie analizat în primul rând, recurentul susține că nota în litigiu constituie un act atacabil și că Tribunalul a încălcat articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și dreptul la protecție jurisdicțională efectivă prin declararea drept inadmisibilă a acțiunii în anulare formulate împotriva acesteia.

Recurentul susține în această privință că nota respectivă nu este un simplu act pregătitor, din moment ce a produs efecte juridice imediate, determinând, începând din luna aprilie 2019, reducerea cuantumului pensiei care îi este plătită.

În plus, recurentul invocă faptul că prezentarea de observații nu a constituit decât o simplă posibilitate și că, în lipsa exercitării acestei posibilități, după curgerea termenului de 30 de zile indicat în nota în litigiu, reducerea cuantumului pensiei ar fi continuat să se aplice fără intervenția ulterioară a administrației. El arată că, în speță, nu a primit răspuns la observațiile sale la momentul introducerii acțiunii sale și că a fost obligat să acționeze pentru a evita să fie decăzut din drepturi.

Abordarea reținută de Tribunal ar aduce atingere de asemenea dreptului la protecție jurisdicțională efectivă. Pe de o parte, ea ar priva recurentul de protecție împotriva unei măsuri care are o incidență directă asupra situației sale. Pe de altă parte, ea ar permite Parlamentului să evite orice control jurisdicțional, abținându‑se să răspundă la observațiile prezentate de persoanele interesate.

Parlamentul susține, în primul rând, că reducerea cuantumului pensiei recurentului avea un caracter provizoriu și că această reducere ar fi putut fi revizuită pe baza observațiilor prezentate de recurent. Acest caracter provizoriu ar reieși în mod clar din modul de redactare a notei în litigiu și din posibilitatea de care ar fi dispus recurentul să prezinte observații înainte ca ea să rămână definitivă, posibilitate pe care acesta chiar ar fi utilizat‑o. Poziția definitivă a Parlamentului nu ar fi fost adoptată decât ulterior.

În al doilea rând, protecția jurisdicțională a recurentului ar fi fost asigurată prin posibilitatea de a introduce o acțiune împotriva deciziei finale, cuprinsă în scrisoarea din 8 iulie 2019, a cărei examinare ar fi permis, eventual, anularea notei în litigiu și, în consecință, remedierea efectelor sale. În această privință, riscul ca Parlamentul să se abțină să răspundă la observații ar putea fi exclus, pentru motivul indicat la punctul 58 din ordonanța atacată.

Astfel cum a arătat Tribunalul la punctul 45 din ordonanța atacată, reiese dintr‑o jurisprudență constantă a Curții că sunt considerate „acte atacabile”, în sensul articolului 263 TFUE, orice dispoziții adoptate de instituții, indiferent de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii (Hotărârea din 20 februarie 2018, Belgia/Comisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punctul 31, și Hotărârea din 9 iulie 2020, Republica Cehă/Comisia, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punctul 46, precum și jurisprudența citată).

Pentru a determina dacă actul atacat produce astfel de efecte, este necesar să se examineze substanța acestui act și să se evalueze aceste efecte în lumina unor criterii obiective, cum este conținutul actului menționat, ținându‑se seama, dacă este cazul, de contextul adoptării sale, precum și de competențele instituției care l‑a emis (Hotărârea din 20 februarie 2018, Belgia/Comisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punctul 32, și Hotărârea din 9 iulie 2020, Republica Cehă/Comisia, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punctul 47, precum și jurisprudența citată).

Trebuie amintit de asemenea, după cum a subliniat în esență Tribunalul la punctul 46 din ordonanța atacată, că unele măsuri intermediare al căror obiectiv îl constituie pregătirea, în cadrul unei proceduri care cuprinde mai multe etape, a deciziei finale nu constituie, în principiu, acte care pot face obiectul unei acțiuni în anulare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 iunie 2021, Ungaria/Parlamentul, C‑650/18, EU:C:2021:426, punctul 43 și jurisprudența citată).

Astfel de acte intermediare sunt, înainte de toate, acte care exprimă o opinie provizorie a instituției în cauză (Hotărârea din 3 iunie 2021, Ungaria/Parlamentul, C‑650/18, EU:C:2021:426, punctul 44 și jurisprudența citată).

Or, Tribunalul a constatat, la punctele 47-51 din ordonanța atacată, că nota în litigiu nu stabilea poziția definitivă a Parlamentului, poziția adoptată în această notă putând fi modificată pentru a ține seama de elementele cuprinse în observațiile recurentului.

În această privință, argumentul invocat de recurent potrivit căruia nota în litigiu nu avea caracter provizoriu pentru motivul că efectele acesteia trebuiau să rămână definitive în cazul în care el nu ar fi prezentat observații în termenul stabilit prin această notă nu poate fi admis.

Astfel, după cum a constatat Tribunalul la punctul 49 din ordonanța atacată, recurentul a depus observații înainte de expirarea acestui termen, împiedicând prin aceasta ca efectele notei în litigiu să dobândească un caracter definitiv.

Cu toate acestea, constatarea faptului că un act al unei instituții constituie o măsură intermediară care nu exprimă poziția finală a unei instituții nu poate fi suficientă pentru a stabili, în mod sistematic, că acest act nu constituie un „act atacabil” în sensul articolului 263 TFUE.

Reiese astfel din jurisprudența Curții că un act intermediar care produce efecte juridice autonome poate face obiectul unei acțiuni în anulare în măsura în care nelegalitatea acestui act nu poate fi remediată cu ocazia unei acțiuni îndreptate împotriva deciziei finale în elaborarea căreia el constituie o etapă pregătitoare (Hotărârea din 3 iunie 2021, Ungaria/Parlamentul, C‑650/18, EU:C:2021:426, punctul 46 și jurisprudența citată).

Prin urmare, atunci când contestarea legalității unui act intermediar în cadrul unei astfel de acțiuni nu este de natură să îi asigure reclamantului o protecție jurisdicțională efectivă împotriva efectelor actului respectiv, acest act trebuie să poată face obiectul unei acțiuni în anulare, în temeiul articolului 263 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 octombrie 2001, Italia/Comisia, C‑400/99, EU:C:2001:528, punctul 63, Hotărârea din 13 octombrie 2011, Deutsche Post și Germania/Comisia, C‑463/10 P și C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punctul 56, precum și Hotărârea din 3 iunie 2021, Ungaria/Parlamentul, C‑650/18, EU:C:2021:426, punctul 48).

În speță, trebuie subliniat că, astfel cum a constatat Tribunalul la punctul 47 din ordonanța atacată și cum susține recurentul în recursul său, nota în litigiu determina o reducere imediată a cuantumului pensiei recurentului începând din luna aprilie 2019, aplicarea acestei reduceri nefiind suspendată până la finalizarea procedurii desfășurate de Parlament.

Rezultă că nota în litigiu producea, ca atare, efecte juridice autonome asupra situației patrimoniale a recurentului.

Asemenea efecte nu pot fi asimilate efectelor procedurale ale unor acte care exprimă o poziție provizorie a Comisiei Europene sau efectelor unor astfel de acte care au fost recunoscute ca neaducând atingere intereselor persoanelor vizate, pe care Curtea nu le‑a considerat susceptibile să conducă la admisibilitatea unei acțiuni în anulare introduse împotriva unor astfel de acte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 noiembrie 1981, IBM/Comisia, 60/81, EU:C:1981:264, punctele 17 și 18).

Faptul, arătat de Tribunal la punctul 50 din ordonanța atacată, că din nota în litigiu reiese că Parlamentul nu ar fi procedat la recuperarea sumelor primite pentru lunile ianuarie-martie 2019 decât în lipsa unor observații depuse de recurent în termen de 30 de zile de la primirea acestei note nu este de natură să repună în discuție caracterul imediat al efectelor juridice produse de nota menționată.

În plus, deși nota în litigiu prevedea că Parlamentul trebuia să adopte o poziție finală după primirea observațiilor formulate de recurent, este cert că, pentru adoptarea unei astfel de poziții, nu era prevăzut niciun termen.

Efectele juridice autonome ale notei în litigiu puteau, în consecință, să dureze o perioadă care putea fi îndelungată, a cărei încheiere nu este a priori definită.

În aceste condiții, întrucât reducerea durabilă a cuantumului unei pensii este de natură să aibă consecințe potențial ireversibile asupra situației persoanei în cauză, recurentul trebuia să dispună de posibilitatea de a exercita o cale de atac efectivă împotriva notei în litigiu și de a se opune astfel reducerii pensiei sale (a se vedea prin analogie Hotărârea din 30 iunie 1992, Italia/Comisia, C‑47/91, EU:C:1992:284, punctul 28, și Hotărârea din 9 octombrie 2001, Italia/Comisia, C‑400/99, EU:C:2001:528, punctul 63).

Rezultă că, contrar celor statuate de Tribunal la punctul 57 din ordonanța atacată, exercitarea unei acțiuni în anulare împotriva deciziei finale pe care Parlamentul trebuia să o adopte după primirea observațiilor recurentului nu era de natură să îi asigure o protecție jurisdicțională efectivă.

Nici posibilitatea de care ar dispune persoana vizată, în lipsa unui răspuns al Parlamentului la observațiile pe care le‑a prezentat, de a introduce o acțiune în constatarea abținerii de a acționa împotriva acestuia, pe care a menționat‑o Tribunalul la punctul 58 din ordonanța atacată, nu este de natură să îi garanteze o protecție jurisdicțională efectivă.

Desigur, Parlamentul este obligat să răspundă la astfel de observații într‑un termen rezonabil (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 februarie 2013, Reexaminare Arango Jaramillo și alții/BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, punctul 28), iar persoana în cauză dispune, în consecință, de dreptul de a introduce o acțiune în constatarea abținerii de a acționa dacă această instituție nu se conformează respectivei obligații.

În plus, Curtea a statuat deja că posibilitatea de a introduce o astfel de acțiune în constatarea abținerii de a acționa putea fi suficientă pentru a exclude perpetuarea unei stări de inacțiune a Comisiei în urma adoptării unei măsuri intermediare de către această instituție (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 martie 1997, Guérin automobiles/Comisia, C‑282/95 P, EU:C:1997:159, punctul 38).

Aceste considerații nu pot fi însă determinante în speță, din moment ce, pe de o parte, o acțiune în constatarea abținerii de a acționa introdusă împotriva Parlamentului nu este de natură să repună în discuție efectele juridice autonome ale notei în litigiu și, pe de altă parte, termenele necesare pentru a permite examinarea unei astfel de acțiuni și, ulterior, dacă este cazul, a unei acțiuni în anulare ar fi excesive, într‑un context în care această notă determină imediat o reducere a cuantumului pensiei plătite unei persoane fizice.

În acest context, împrejurarea, evidențiată de Tribunal la punctul 58 din ordonanța atacată, că Parlamentul a răspuns în speță la observațiile recurentului nu are, în niciun caz, incidență asupra aprecierii admisibilității acțiunii în anulare formulate împotriva notei în litigiu, întrucât acest răspuns a intervenit după introducerea acțiunii respective.

În lumina acestor elemente, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a statuat, la punctul 53 din ordonanța atacată, că natura provizorie a notei în litigiu permitea să se considere că ea nu constituia un act cauzator de prejudicii și, prin urmare, că nu putea face obiectul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE.

În consecință, este necesar să se admită al doilea motiv și să se anuleze ordonanța atacată în măsura în care prin aceasta s‑a respins primul capăt de cerere prezentat de recurent în cauza T‑348/19, având ca obiect anularea notei în litigiu.

Rezultă de asemenea că ordonanța atacată trebuie anulată în măsura în care prin aceasta s‑a respins al doilea capăt de cerere prezentat de recurent în cauza T‑348/19, având ca obiect anularea deciziei cuprinse în scrisoarea din 8 iulie 2019, din moment ce respingerea respectivului capăt de cerere se întemeiază exclusiv pe inadmisibilitatea primului capăt de cerere al recurentului, având ca obiect anularea notei în litigiu.

În aceste condiții, nu este necesar să se examineze primul și al treilea motiv, întrucât acestea nu sunt, în niciun caz, de natură să determine o anulare mai extinsă a ordonanței atacate.

Conform articolului 61 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, în cazul în care anulează decizia Tribunalului, Curtea poate fie să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată, fie să trimită cauza Tribunalului pentru a se pronunța asupra acesteia.

În primul rând, întrucât Parlamentul a susținut, prin intermediul excepției de inadmisibilitate ridicate în fața Tribunalului, doar că acțiunea în anulare introdusă de recurent era inadmisibilă pentru motivul că nota în litigiu constituia un act pregătitor, este necesar, pentru motivele enunțate la punctele 38-54 din prezenta hotărâre, să se respingă această excepție de inadmisibilitate.

În al doilea rând, întrucât aprecierile Tribunalului au privit exclusiv admisibilitatea acțiunilor, iar acesta a respins acțiunea în anulare introdusă de recurent ca vădit inadmisibilă fără deschiderea procedurii orale, Curtea nu dispune de elementele necesare pentru a soluționa în mod definitiv această acțiune.

În consecință, se impune trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului pentru ca acesta să se pronunțe cu privire la concluziile recurentului având ca obiect anularea notei în litigiu și a deciziei cuprinse în scrisoarea din 8 iulie 2019.

Întrucât cauza este trimisă spre rejudecare Tribunalului, se impune ca cererile privind cheltuielile de judecată să se soluționeze odată cu fondul.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera întâi)

6 octombrie 2021 ( *1 )

Hotărâre

Istoricul litigiului

Acțiunea în fața Tribunalului și ordonanța atacată

Concluziile părților

Cu privire la recurs

Argumentația părților

Aprecierea Curții

Cu privire la acțiunea în fața Tribunalului

Cu privire la cheltuielile de judecată