Hotărârea Tribunalului (Camera a zecea extinsă) din 14 aprilie 2021.#România împotriva Comisiei Europene.#Fondul de coeziune și FEDR – Articolul 139 alineatul (6) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 – Aplicarea în timp a unei rate de cofinanțare majorate, adoptată după transmiterea cererii finale pentru plata intermediară, dar înainte de acceptarea conturilor – Încredere legitimă – Obligația de motivare – Principiul bunei administrări.#Cauza T-543/19.

Cauza T‑543/19

România

împotriva

Comisiei Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera a zecea extinsă) din 14 aprilie 2021

„Fondul de coeziune și FEDR – Articolul 139 alineatul (6) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 – Aplicarea în timp a unei rate de cofinanțare majorate, adoptată după transmiterea cererii finale pentru plata intermediară, dar înainte de acceptarea conturilor – Încredere legitimă – Obligația de motivare – Principiul bunei administrări”

Coeziune economică, socială și teritorială – Intervenții structurale – Finanțare de către Uniune – Fondul de coeziune și Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) – Rata de cofinanțare – Modificare după depunerea cererii finale pentru plata intermediară, dar înainte de acceptarea conturilor – Aplicarea în timp – Rata aplicabilă pentru calcularea sumelor exigibile din partea respectivelor fonduri pentru un exercițiu contabil determinat – Rată în vigoare la data depunerii cererii finale pentru plata intermediară corespunzătoare exercițiului contabil în cauză

[Regulamentul nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 131 alin. (1), art. 135 alin. (1) și (2), art. 137 alin. (1) lit. (a) și art. 139 alin. (6)]

(a se vedea punctele 30, 33-39, 41 și 48-51)

Rezumat

Un sprijin din partea Fondului de coeziune și a Fondului european de dezvoltare regională (FEDR) a fost acordat României, în temeiul obiectivului „Investiții pentru creșterea economică și locuri de muncă”, pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2014 și 31 decembrie 2020 (denumit în continuare „programul operațional”) ( 1 ).

Rata de cofinanțare pentru două dintre axele prioritare ale acestui program operațional, și anume îmbunătățirea mobilității prin dezvoltarea rețelei transeuropene de transport și a transportului cu metroul, precum și dezvoltarea unui sistem de transport multimodal, de calitate, durabil și eficient, a fost stabilită la 75 %. Această rată a fost majorată ulterior la 85 % ( 2 ), dar după transmiterea de către autoritățile române către Comisia Europeană a cererii finale pentru plata intermediară referitoare la programul operațional pentru exercițiul financiar 2017-2018.

La 15 februarie 2019, autoritățile române au transmis Comisiei conturile programului operațional aferente exercițiului contabil 2017-2018. Aceste autorități au solicitat aplicarea pentru acest exercițiu contabil a ratei de cofinanțare de 85 % pentru axele prioritare menționate. Prin Decizia C(2019) 4027 final din 23 mai 2019, Comisia, pe de o parte, a acceptat conturile programului operațional pentru exercițiul contabil menționat și, pe de altă parte, a calculat sumele exigibile din partea Fondului de coeziune și a FEDR pentru acest exercițiu, rata de cofinanțare aplicată pentru cele două axe prioritare în cauză fiind de 75 %.

România a introdus o acțiune în anulare în parte împotriva acestei decizii, în măsura în care prin aceasta s‑a aplicat rata de cofinanțare de 75 %, iar nu de 85 %, pentru respectivele axe prioritare. Această acțiune este însă respinsă de Tribunal.

Această cauză determină Tribunalul să se pronunțe, pentru prima dată, cu privire la rata de cofinanțare aplicabilă, în sensul Regulamentului nr. 1303/2013 ( 3 ), în cazul modificării acestei rate după depunerea cererii finale pentru plata intermediară, dar înainte de acceptarea conturilor. Astfel, există în prezent un vid legislativ referitor la această problemă importantă pentru toate statele membre și pentru Comisie.

Aprecierea Tribunalului

Tribunalul arată mai întâi că, deși rata de cofinanțare stabilită inițial printr‑o decizie a Comisiei poate fi modificată ulterior, Regulamentul nr. 1303/2013 nu conține totuși nicio dispoziție specifică ce reglementează aplicarea în timp a unei astfel de modificări. În plus, Decizia de punere în aplicare din 2018 nu precizează nici dacă modificarea ratei de cofinanțare care figurează în aceasta era deja aplicabilă pentru exercițiul contabil 2017-2018 ( 4 ).

În consecință, pentru a determina care este rata de cofinanțare aplicabilă, în sensul articolului 139 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1303/2013, în cazul unei astfel de modificări, Tribunalul efectuează o interpretare literală, contextuală și teleologică a Regulamentului nr. 1303/2013.

În primul rând, în ceea ce privește modul de redactare a articolului 139 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1303/2013, Tribunalul constată că, potrivit acestui articol, Comisia calculează sumele exigibile din partea Fondului de coeziune și a FEDR „pentru exercițiul contabil” în cauză și că elementele care trebuie luate în considerare în cadrul acestui calcul sunt de asemenea legate de exercițiul contabil la care se raportează conturile care au fost acceptate.

În al doilea rând, în ceea ce privește contextul în care se înscrie această dispoziție, Tribunalul subliniază că Regulamentul nr. 1303/2013 se întemeiază pe principiul anualității contabile, în ceea ce privește atât gestiunea financiară a cheltuielilor suportate de Fondul de coeziune și de FEDER, cât și pregătirea, examinarea și acceptarea conturilor. În conformitate cu acest principiu, procedurile prevăzute de Regulamentul nr. 1303/2013 sunt structurate în jurul noțiunii de „exercițiu contabil”.

Astfel, în ceea ce privește procedura referitoare la gestiunea financiară a cheltuielilor suportate, Tribunalul amintește posibilitatea autorității de certificare a statului membru în cauză de a trimite Comisiei cereri de plată intermediară privind sumele înregistrate în sistemul său contabil „în cursul exercițiului contabil” în cauză. În această privință, cererea finală de plată intermediară, care intervine ca urmare a încheierii exercițiului contabil, constituie baza pentru pregătirea conturilor și pentru calcularea sumei exigibile din partea Fondului de coeziune și a FEDR, stabilind atât cheltuielile eligibile, cât și suma totală a plăților intermediare luate în considerare de Comisie cu ocazia acestui calcul.

Potrivit Tribunalului, cererea finală pentru plata intermediară referitoare la un exercițiu contabil consolidează atât cuantumul total cumulat al cheltuielilor eligibile pentru exercițiul contabil în cauză, cât și rata de cofinanțare aplicabilă tuturor acestor cheltuieli. Astfel, cheltuielile eligibile sunt cele care au fost înregistrate în cursul exercițiului contabil în cauză și au fost prezentate în cererea finală pentru plata intermediară. Or, cheltuielile eligibile și rata de cofinanțare care se aplică cheltuielilor menționate sunt două elemente legate intrinsec, pe baza cărora se calculează acest cuantum. Astfel, întrucât toate cheltuielile eligibile aferente unui exercițiu contabil dat sunt stabilite la momentul cererii finale pentru plata intermediară referitoare la acest exercițiu, stabilirea ratei de cofinanțare aplicabile cheltuielilor respective trebuie să urmeze aceeași logică, așa încât această rată să fie cea care era în vigoare cel târziu la momentul depunerii cererii finale pentru plata intermediară.

În plus, în ceea ce privește procedura privind pregătirea, examinarea și acceptarea conturilor, Tribunalul arată că conturile programelor operaționale sunt verificate și acceptate „anual” și că conturile care servesc drept bază pentru calculul efectuat de Comisie sunt pregătite, examinate și acceptate prin referire la exercițiul contabil în cauză.

În al treilea rând, în ceea ce privește obiectivele urmărite de Regulamentul nr. 1303/2013, Tribunalul precizează că regulamentul vizează stabilirea condițiilor care să permită Comisiei să își exercite competențele de executare a bugetului Uniunii și precizarea responsabilităților statelor membre în materie de cooperare. Aplicarea acestor condiții trebuie să permită Comisiei să se asigure că fondurile structurale și de investiții sunt utilizate de către statele membre în mod legal și regulamentar și în conformitate cu principiul bunei gestionări financiare. Legiuitorul Uniunii a considerat că buna gestiune financiară a fondurilor respective ar fi mai bine asigurată prin obligarea statelor membre și a Comisiei de a prezenta și, respectiv, de a accepta conturile programelor operaționale pe o bază anuală. Or, a aplica cheltuielilor efectuate în cursul unui exercițiu contabil și înscrise în sistemul contabil o rată de cofinanțare adoptată ulterior cererii finale pentru plata intermediară, care nu era, așadar, în vigoare nici în cursul exercițiului contabil în cauză, nici la data acestei cereri finale, ar echivala cu încălcarea principiului anualității contabile.

Prin urmare, pe baza acestei analize, Tribunalul conchide că rata de cofinanțare aplicabilă pentru calcularea sumei exigibile din partea Fondului de coeziune și a FEDR pentru un anumit exercițiu contabil este cea în vigoare la data depunerii de către statul membru respectiv a cererii finale pentru plata intermediară corespunzătoare exercițiului contabil în cauză.

( 1 ) Prin Decizia de punere în aplicare C(2015) 4823 final a Comisiei din 9 iulie 2015, adoptată în temeiul articolului 29 alineatul (4) și al articolului 96 alineatul (10) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului (JO 2013, L 347, p. 320), cu modificările ulterioare.

( 2 ) Prin Decizia de punere în aplicare C(2018) 8890 final a Comisiei din 12 decembrie 2018 (denumită în continuare „Decizia de punere în aplicare din 2018”), adoptată în temeiul articolului 96 alineatul (10) din Regulamentul nr. 1303/2013.

( 3 ) Articolul 139 alineatul (6) litera (a) din acest regulament.

( 4 ) Noțiunea de „exercițiu contabil” vizează perioada cuprinsă între data de 1 iulie a unui an și data de 30 iunie a anului următor. În speță, exercițiul contabil 2017-2018 a luat sfârșit la data adoptării Deciziei de punere în aplicare din 2018.