Hotărârea Tribunalului (Camera a opta extinsă) din 2 februarie 2022.#Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. împotriva Comisiei Europene.#Concurență – Abuz de poziție dominantă – Piețe ale gazelor naturale din Europa Centrală și de Est – Decizie de respingere a unei plângeri – Lipsa unui interes al Uniunii – Excepția acțiunii statului – Obligația de examinare cu diligență – Drepturi procedurale în temeiul Regulamentului (CE) nr. 773/2004.#Cauza T-399/19.

Cauza T‑399/19

Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.

împotriva

Comisiei Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera a opta extinsă) din 2 februarie 2022

„Concurență – Abuz de poziție dominantă – Piețe ale gazelor naturale din Europa Centrală și de Est – Decizie de respingere a unei plângeri – Lipsa unui interes al Uniunii – Excepția acțiunii statului – Obligația de examinare cu diligență – Drepturi procedurale în temeiul Regulamentului (CE) nr. 773/2004”

Concurență – Procedură administrativă – Examinarea plângerilor – Aprecierea interesului Uniunii legat de examinarea unei cauze – Puterea discreționară a Comisiei – Limite – Obligația de a examina elementele de fapt și de drept aduse la cunoștința sa de reclamant – Decizie de clasare bazată pe o justificare excepțională care nu este menționată în scrisoarea privind intenția de respingere – Încălcarea obligației de informare a reclamantului – Anulare a deciziei menționate – Condiție – Posibilitatea ca procedura administrativă să ajungă la un rezultat diferit în lipsa încălcării menționate

[Regulamentul nr. 773/2004 al Comisiei, art. 7 alin. (1)]

(a se vedea punctele 45-71)

Concurență – Normele Uniunii – Domeniu de aplicare material – Comportament impus prin măsuri de stat – Excludere – Condiții

(art. 101 și 102 TFUE)

(a se vedea punctele 54 și 55)

Concurență – Procedură administrativă – Examinarea plângerilor – Aprecierea interesului Uniunii legat de examinarea unei cauze – Decizie de clasare bazată pe un motiv întemeiat pe probabilitatea limitată de a constata o încălcare – Eroare vădită de apreciere

[Regulamentul nr. 773/2004 al Comisiei, art. 7 alin. (1)]

(a se vedea punctele 83-97)

Rezumat

Tribunalul anulează decizia Comisiei de respingere a plângerii depuse de un distribuitor angro polonez

Comisia nu a respectat drepturile procedurale de care beneficia acest distribuitor angro polonez în cadrul procedurii care a condus la adoptarea acestei decizii

Între 2011 și 2015, Comisia Europeană a luat mai multe măsuri pentru a investiga funcționarea piețelor gazelor naturale în Europa Centrală și de Est. În acest cadru, ea a inițiat o investigație împotriva Gazprom PJSC și Gazprom export LLC (denumite în continuare, împreună, „Gazprom”) în legătură cu aprovizionarea cu gaze naturale în opt state membre, și anume Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Letonia, Lituania, Ungaria, Polonia și Slovacia (denumite în continuare „țările în cauză”).

La 22 aprilie 2015, Comisia a transmis Gazprom o comunicare privind obiecțiunile ( 1 ), reproșându‑i că abuzează de poziția sa dominantă pe piețele naționale de aprovizionare cu gaze naturale angro în amonte în țările în cauză, în scopul de a împiedica libera circulație a gazelor naturale, cu încălcarea articolului 102 TFUE care interzice astfel de abuzuri.

În comunicarea privind obiecțiunile, Comisia a apreciat printre altele că Gazprom ar fi condiționat furnizarea de gaze naturale către Polonia de obținerea anumitor asigurări referitoare la infrastructuri de transport de gaze naturale. Aceste asigurări ar fi privit acceptarea de către reclamantă, distribuitorul angro polonez Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., a întăririi controlului Gazprom asupra administrării investițiilor pe tronsonul polonez al gazoductului Yamal, unul dintre principalele gazoducte de tranzit din Polonia (denumite în continuare „criticile Yamal”).

Prin decizia din 24 mai 2018 ( 2 ), Comisia a aprobat și a conferit caracter obligatoriu angajamentelor prezentate de Gazprom pentru a răspunde preocupărilor legate de concurență ale Comisiei și a închis procedura administrativă în această cauză.

În paralel cu această procedură, reclamanta, la 9 martie 2017, a depus o plângere prin care denunța practici abuzive ale Gazprom, care se suprapuneau în mare parte cu preocupările exprimate de Comisie în comunicarea privind obiecțiunile. Această plângere includea susțineri potrivit cărora Gazprom ar fi supus, în contextul unui deficit de aprovizionare suferit de reclamantă în 2009 și în 2010, încheierea unui contract de aprovizionare cu volume suplimentare de gaze naturale unor condiții vizând printre altele întărirea influenței sale asupra administrării tronsonului polonez al gazoductului Yamal (denumite în continuare „susținerile referitoare la condițiile în materie de infrastructură”). Aceste ultime susțineri denunțau în parte practici similare celor vizate de criticile Yamal.

La 23 ianuarie 2018, Comisia a indicat în scris reclamantei că prevedea respingerea plângerii și a invitat‑o să își facă cunoscut punctul de vedere într‑un termen de patru săptămâni (denumită în continuare „scrisoarea privind intenția de respingere”). Prin decizia din 17 aprilie 2019 (denumită în continuare „decizia atacată”) ( 3 ), Comisia a respins plângerea introdusă de reclamantă.

În cadrul examinării susținerilor, Comisia a distins susținerile din plângere care corespundeau preocupărilor legate de concurență acoperite de angajamentele Gazprom de celelalte susțineri invocate în această plângere și, în ceea ce privește această a doua categorie de susțineri, a respins printre altele susținerile referitoare la condițiile în materie de infrastructură.

Reclamanta a introdus o acțiune în anulare împotriva deciziei atacate, care este admisă de Camera a opta extinsă a Tribunalului.

Aprecierea Tribunalului

Tribunalul examinează în primul rând criticile reclamantei prin care aceasta reproșează Comisiei că i‑a încălcat dreptul de a fi ascultată și informată în cadrul procedurii administrative inițiate în urma plângerii sale.

În această privință, Tribunalul amintește mai întâi că, potrivit articolului 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004, atunci când Comisia consideră că, pe baza informațiilor de care dispune, nu există motive suficiente pentru a da curs unei plângeri, aceasta îl informează pe reclamant cu privire la motivele sale și stabilește un termen în care acesta să își exprime punctul de vedere în scris.

În scrisoarea privind intenția de respingere transmisă reclamantei în temeiul acestei dispoziții, Comisia a considerat printre altele că nu există suficiente motive să investigheze suplimentar cu privire la susținerile referitoare la condițiile în materie de infrastructură, din cauza probabilității limitate de a constata o încălcare de către Gazprom a articolului 102 TFUE. Această concluzie provizorie se baza pe două justificări, și anume, pe de o parte, decizia Urząd Regulacji Energetyki (Oficiul de Reglementare în Domeniul Energiei din Polonia) de certificare a operatorului tronsonului polonez al gazoductului Yamal, Gaz‑System S.A., în calitate de operator de sistem independent (denumită în continuare „decizia de certificare”) și, pe de altă parte, „contextul interguvernamental” al relațiilor dintre Republica Polonă și Federația Rusă în materie de gaze naturale.

Or, deși Comisia a reluat în decizia atacată trimiterea la decizia de certificare ca justificare în sprijinul concluziei sale privind probabilitatea limitată de a constata o încălcare în raport cu susținerile referitoare la condițiile în materie de infrastructură, ea a introdus în aceasta și o trimitere la excepția numită a acțiunii statului ca o a doua justificare.

Astfel, Tribunalul amintește că excepția acțiunii statului, care trebuie aplicată în mod restrictiv, permite excluderea unui comportament anticoncurențial din domeniul de aplicare al articolelor 101 și 102 TFUE, atunci când acest comportament este impus întreprinderilor în cauză de o legislație națională, de un cadru juridic creat de această legislație sau de presiuni exercitate de autoritățile naționale cărora nu le puteau rezista.

Or, Tribunalul constată că această excepție nu apare în considerațiile pertinente ale scrisorii privind intenția de respingere care a precedat decizia atacată. Ținând seama de natura specifică, de exonerare de responsabilitate, a excepției acțiunii statului și de faptul că jurisprudența nu a recunoscut aplicarea sa în caz de constrângere statală exercitată de un stat terț, Comisia ar fi trebuit să avertizeze reclamanta în mod expres, în această scrisoare privind intenția, că aprecierea sa provizorie se baza pe un posibil caz de aplicare a acestei excepții, pentru a‑i permite să fie ascultată în această privință. Potrivit Tribunalului, Comisia nu se poate aștepta ca reclamanta să discearnă această justificare implicită în elementele invocate în scrisoarea menționată.

În consecință, omițând să furnizeze aceste informații în scrisoarea sa privind intenția de respingere, Comisia și‑a încălcat obligația de informare față de reclamantă în temeiul articolului 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004. În plus, în raport cu elementele dosarului, Tribunalul consideră că, în lipsa acestei încălcări a Regulamentului nr. 773/2004, decizia atacată ar fi putut avea un conținut diferit în ceea ce privește justificarea legată de excepția acțiunii statului, astfel încât această încălcare este de natură să determine anularea acestei decizii.

Totuși, această anulare nu este justificată decât cu condiția ca cealaltă justificare invocată în decizia atacată, legată de decizia de certificare, să nu susțină concluzia Comisiei referitoare la probabilitatea limitată de a constata o încălcare de către Gazprom în legătură cu susținerile referitoare la condițiile în materie de infrastructură.

În această privință și în al doilea rând, Tribunalul pe de o parte, constată că Comisia nu putea conferi o importanță determinantă acestei decizii de certificare fără a ține seama de faptul că dispozitivul acestei decizii impunea ca exploatarea stațiilor de compresie și contorizare situate pe tronsonul polonez al gazoductului Yamal, asigurată de o societate comună deținută de reclamantă și de Gazprom, să fie transferată către Gaz‑System și fără a ține seama de împrejurările aferente inexistenței acestui transfer.

Pe de altă parte, Tribunalul arată că, prevalându‑se de constatările și de aprecierile care figurează în decizia de certificare, referitoare la investițiile pe tronsonul polonez al gazoductului Yamal, Comisia a redus susținerile expuse în plângere la sfera unică a criticilor Yamal prezentate în comunicarea privind obiecțiunile, în timp ce practicile în cauză aveau naturi diferite și depășeau această simplă chestiune a investițiilor.

Prin urmare, Tribunalul apreciază că Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere atunci când a făcut trimitere la decizia de certificare în sprijinul concluziei sale privind probabilitatea limitată de a constata o încălcare de către Gazprom a articolului 102 TFUE în raport cu susținerile referitoare la condițiile în materie de infrastructură.

Ca urmare a acestei erori vădite de apreciere și a constatării prealabile a unei încălcări a articolului 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004, întrucât Comisia nu și‑a respectat obligația de informare a reclamantei în legătură cu justificarea întemeiată pe excepția acțiunii statului, Tribunalul anulează decizia atacată.

( 1 ) În conformitate cu articolul 10 din Regulamentul (CE) nr. 773/2004 al Comisiei din 7 aprilie 2004 privind desfășurarea procedurilor puse în aplicare de Comisie în temeiul articolelor [101] și [102 TFUE] (JO 2004, L 123, p. 18, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 242).

( 2 ) Decizia C(2018) 3106 final a Comisiei Europene din 24 mai 2018 referitoare la o procedură inițiată în temeiul articolului 102 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene și al articolului 54 din Acordul privind SEE (Cazul AT.39816 – Aprovizionarea în amonte cu gaze naturale în Europa Centrală și de Est) (JO 2018, C 258, p. 6). Reclamanta a introdus o acțiune în anulare împotriva acestei decizii, care este însă respinsă de Tribunal în Hotărârea din 2 februarie 2022, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Comisia (Angajamente ale Gazprom) (T‑616/18).

( 3 ) Decizia C(2019) 3003 final a Comisiei din 17 aprilie 2019 referitoare la o respingere a plângerii (Cazul AT.40497 – Prețul polonez al gazelor naturale).