Hotărârea Curții (Camera a cincea) din 25 noiembrie 2020.#Comisia Europeană împotriva Republicii Portugheze.#Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Comunicații electronice – Serviciu universal și drepturile utilizatorilor cu privire la rețelele și serviciile electronice de comunicații – Directiva 2002/22/CE – Rețele și servicii – Articolul 13 – Finanțarea obligațiilor de serviciu universal – Mecanism de repartizare – Principiile transparenței, perturbării minime a pieței, nediscriminării și proporționalității.#Cauza C-49/19.

Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin instituirea unei contribuții extraordinare în vederea repartizării costului net al obligațiilor de serviciu universal începând din anul 2007, în conformitate cu Lei n.° 35/2012 procede la criação do fundo de Compensação do serviço universal de comunições Eletrónicas previsto na Lei das Comunicações Eletrónicas, destinado ao financiamento dos custos líquidos decorrentes da prestação do serviço universal (Legea nr. 35/2012 privind crearea fondului de compensare a serviciului universal prevăzut de Legea privind comunicațiile electronice, destinat finanțării costurilor nete rezultate din furnizarea serviciului universal), din 23 august 2012 (Diário da República, seria I, nr. 163, din 23 august 2012), modificată și consolidată prin Lei n.o149/2015 (Legea nr. 149/2015) din 10 septembrie 2015 (Diário da República, seria I, nr. 177, din 10 septembrie 2015) (denumită în continuare „Legea nr. 35/2012”), Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 13 alineatul (3) și al părții B din anexa IV la Directiva 2002/22/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind serviciul universal și drepturile utilizatorilor cu privire la rețelele și serviciile electronice de comunicații (directiva privind serviciul universal) (JO 2002, L 108, p. 51, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 213).

Considerentul (23) al Directivei 2002/22 are următorul cuprins: „Costul net al obligațiilor de serviciu universal poate fi repartizat între toate sau anumite grupe specificate de întreprinderi. Statele membre ar trebui să se asigure că mecanismul de repartizare respectă principiile de transparență, de minimă perturbare a pieței, de nediscriminare și proporționalitate. «Perturbarea minimă a pieței» se referă la faptul că recuperarea contribuțiilor ar trebui să se facă de o așa manieră încât să se reducă pe cât posibil la minimum impactul sarcinii financiare asupra utilizatorilor finali, de exemplu prin repartizarea contribuțiilor pe o arie cât se poate de mare.”

Articolul 8 alineatul (2) din această directivă prevede: „Atunci când statele membre desemnează întreprinderi responsabile de servicii universale pe întreg teritoriul lor național sau o parte a sa, acestea folosesc un mecanism de desemnare eficace, obiectiv, transparent și nediscriminatoriu, care nu exclude a priori nicio întreprindere. Metodele de desemnare asigură furnizarea serviciilor universale în mod rentabil și pot fi folosite ca mijloc de determinare a costului net al obligațiilor de serviciu universal, în conformitate cu articolul 12.”

Articolul 12 din directiva menționată, intitulat „Calculul costurilor obligațiilor de serviciu universal”, prevede: „(1) În cazul în care autoritățile naționale de reglementare consideră că furnizarea serviciului universal, în conformitate cu articolele 3-10, poate reprezenta o îndatorire nejustificată pentru întreprinderile desemnate să furnizeze servicii universale, acestea calculează costul net al furnizării lor. În acest scop, autoritățile naționale de reglementare: (a) calculează costul net al obligației de serviciu universal, luând în considerare eventualul avantaj comercial pe care îl are o întreprindere desemnată să furnizeze servicii universale, în conformitate cu anexa IV, partea A, sau (b) folosesc costul net al furnizării serviciilor universale stabilit printr‑un mecanism de desemnare în conformitate cu articolul 8 alineatul (2). (2) Conturile și orice altă informație aflată la baza calculului costului net al obligațiilor de serviciu universal în conformitate cu alineatul (1) litera (a) sunt verificate de către autoritatea națională de reglementare sau de un organism independent de părțile relevante și aprobate de autoritatea națională de reglementare. Rezultatul calculului costurilor și concluziile verificării sunt puse la dispoziția publicului.”

Articolul 13 din aceeași directivă, intitulat „Finanțarea obligațiilor de serviciu universal”, prevede: „(1) În cazul în care, pe baza calculului costului net prevăzut la articolul 12, autoritățile naționale de reglementare constată că o întreprindere este supusă unei îndatoriri nejustificate, statele membre decid, la cererea unei întreprinderi desemnate: (a) să introducă un mecanism de compensare a întreprinderii în cauză pentru costurile nete calculate în condiții de transparență și pornind de la fondurile publice și (b) să repartizeze costul net al obligațiilor de serviciu universal între furnizorii de rețele și servicii de comunicații electronice. (2) În cazul în care acel cost net este repartizat în conformitate cu alineatul (1) litera (b), statele membre stabilesc un mecanism de repartizare administrat de autoritatea națională de reglementare sau de un organism independent de beneficiarii săi, sub supravegherea autorității naționale de reglementare. Numai costul net al obligațiilor definite la articolele 3-10, calculat în conformitate cu articolul 12, poate face obiectul unei finanțări. (3) Mecanismul de repartizare respectă principiile transparenței, perturbări[i] minime a pieței, nediscriminării și proporționalității, în conformitate cu principiile de la anexa IV, partea B. Statele membre pot alege să nu ceară contribuții întreprinderilor a căror cifră de afaceri națională se află sub o limită stabilită. (4) Eventualele taxe legate de repartizarea costului obligațiilor de serviciu universal sunt disociate și definite separat pentru fiecare întreprindere. Taxele în cauză nu sunt impuse sau aplicate întreprinderilor care nu furnizează servicii pe teritoriul statului membru care a stabilit mecanismul de repartizare.”

Articolul 14 din Directiva 2002/22, intitulat „Transparența”, prevede: „(1) În cazul în care este stabilit mecanismul de repartizare a costului net al obligațiilor de serviciu universal prevăzut la articolul 13, autoritățile naționale de reglementare asigură punerea la dispoziția publicului a principiilor de repartizare a costului și a detaliilor privind acest mecanism. (2) Sub rezerva normelor comunitare și a celor de drept intern privind confidențialitatea comercială, autoritățile naționale de reglementare asigură publicarea unui raport anual care să cuprindă costul calculat al obligațiilor de serviciu universal, enumerând contribuțiile din partea tuturor întreprinderilor implicate și specificând avantajele comerciale de care întreprinderea sau întreprinderile desemnate să furnizeze servicii universale au putut beneficia, în cazul în care un fond este aplicat și funcționează efectiv.”

Anexa IV la această directivă, intitulată „Calculul costului net, dacă există, al obligațiilor de serviciu universal și stabilirea unui mecanism de acoperire sau de repartizare a costurilor în conformitate cu articolele 12 și 13”, cuprinde printre altele o parte B, ea însăși intitulată „Acoperirea costurilor nete ale obligațiilor de serviciu universal”, care are următorul cuprins: „Acoperirea sau finanțarea costurilor nete ale obligațiilor de serviciu universal necesită ca întreprinderile desemnate cu obligații de serviciu universal să fie compensate pentru serviciile furnizate în condiții necomerciale. Întrucât această compensare implică transferuri financiare, statele membre trebuie să garanteze că acestea sunt efectuate în mod obiectiv, transparent, fără discriminare și proporționat. Aceasta înseamnă că transferurile trebuie să determine cea mai mică denaturare posibilă a concurenței și a cererii utilizatorilor. În conformitate cu articolul 13 alineatul (3), un mecanism de repartizare bazat pe un fond trebuie să utilizeze un mecanism transparent și neutru pentru colectarea contribuțiilor, care să evite pericolul dublei impuneri a intrărilor și ieșirilor din întreprinderi. Organismul independent care administrează fondul este responsabil cu colectarea contribuțiilor de la întreprinderile care sunt obligate să contribuie la costul net al obligațiilor de serviciu universal în statele membre și supraveghează transferul sumelor datorate și achitarea taxelor administrative către întreprinderile îndreptățite să primească plăți din fond.”

Lei n.o 5/2004 das Comunicações electrónicas (Legea nr. 5/2004 privind comunicațiile electronice) din 10 februarie 2004 (Diário da República I, seria I‑A, nr. 34, din 10 februarie 2004), astfel cum a fost modificată ultima dată prin Decreto‑Lei n.o 92/2017 (Decretul‑lege nr. 92/2017) din 31 iulie 2017 (Diário da República, seria I, nr. 146, din 31 iulie 2017) (denumită în continuare „Legea nr. 5/2004”), a transpus Directiva 2002/22 în ordinea juridică portugheză.

Articolul 97 din Legea nr. 5/2004 prevede: „1. După stabilirea existenței costurilor nete aferente serviciului universal considerate ca fiind excesive de autoritatea națională de reglementare, revine guvernului, la cererea furnizorilor respectivi, sarcina de a institui o compensare adecvată prin unul sau prin ambele mecanisme care urmează: a) o contribuție din fonduri publice; b) o repartizare a costului între celelalte întreprinderi care furnizează pe teritoriul național rețele și servicii de comunicații electronice accesibile publicului. 2. Atunci când este aplicat mecanismul prevăzut la litera b) a alineatului precedent, trebuie stabilit un fond de compensare, la care contribuie întreprinderile care furnizează rețele și servicii de comunicații electronice accesibile publicului, administrat de autoritatea națională de reglementare sau de un alt organism independent desemnat de guvern și plasat sub supravegherea autorității naționale de reglementare. 3. Criteriile de repartizare a costului net al serviciului universal între întreprinderile obligate să contribuie sunt definite de guvern, cu respectarea principiilor transparenței, perturbării minime a pieței, nediscriminării și proporționalității. […]”

Legea nr. 35/2012 a instituit un fond de compensare a serviciului universal de comunicații electronice pentru a finanța costurile nete care decurg din respectarea obligațiilor de serviciu universal și pentru a garanta repartizarea acestor costuri între întreprinderile obligate să contribuie la acesta (denumit în continuare „fondul de compensare”).

Articolul 6 din Legea nr. 35/2012 prevede: „Fondul de compensare servește la finanțarea costurilor nete ale serviciului universal stabilite în cadrul procedurilor de cerere de ofertă prevăzute la articolul 99 alineatul 3 din Legea nr. 5/2004 din 10 februarie 2004, modificată și consolidată prin Legea nr. 51/2011 din 13 septembrie 2011, și considerate excesive de [Autoridade Nacional de Comunicações (Anacom) (Autoritatea Națională pentru Comunicații, Portugalia)] în conformitate cu dispozițiile articolului 95 alineatul 1 litera b) și ale articolului 97 din aceeași lege, precum și la finanțarea costurilor nete ale serviciului universal prevăzute în capitolul V.”

Articolul 17 din Legea nr. 35/2012, intitulat „Finanțarea costurilor nete pentru perioada anterioară desemnării prin cerere de ofertă”, prevede la alineatele 1 și 2: „1. Fondul de compensare instituit prin prezenta lege trebuie să permită de asemenea compensarea costurilor nete ale serviciului universal suportate până la începerea furnizării serviciului universal de furnizorul sau de furnizorii de servicii desemnați în conformitate cu articolul 99 alineatul 3 din Legea nr. 5/2004 din 10 februarie 2004, modificată și consolidată prin Legea nr. 51/2011 din 13 septembrie 2011, cu respectarea următoarelor condiții cumulative: a) existența unor costuri nete este stabilită în urma unei verificări, iar aceste costuri sunt considerate ca fiind excesive de [Anacom] în temeiul dispozițiilor articolului 95 alineatul 1 litera a), ale articolului 95 alineatul 2 și ale articolelor 96 și 97 din Legea nr. 5/2004 din 10 februarie 2004, astfel cum a fost modificată și consolidată prin Legea nr. 51/2011 din 13 septembrie 2011; b) furnizorul serviciului universal solicită guvernului compensarea costurilor prevăzute la alineatul anterior. 2. Cuantumul costurilor nete care trebuie compensate pentru perioada anterioară desemnării în urma unei cereri de ofertă corespunde cuantumului ce ar urma să fie aprobat de [Anacom], în condițiile prevăzute la paragraful precedent litera a).”

Articolul 18 alineatul 1 din Legea nr. 35/2012 prevede: „1. Întreprinderile care furnizează rețele de comunicații publice și/sau servicii de comunicații electronice accesibile publicului pe teritoriul național sunt obligate să plătească o contribuție extraordinară la fondul de compensare pentru fiecare din exercițiile 2013, 2014 și 2015. Această contribuție extraordinară este destinată exclusiv finanțării costurilor nete prevăzute la articolul anterior, aprobate de [Anacom] în cursul acestor ani. […] 5. Contribuția extraordinară prevăzută la alineatul 1 reprezintă 3 % din cifra de afaceri anuală eligibilă a fiecărei entități, cu respectarea plafoanelor stabilite la punctele următoare. 6. Cuantumul contribuției extraordinare care trebuie plătit de fiecare întreprindere nu poate depăși niciodată valoarea care ar rezulta din repartizarea costurilor nete prevăzută la articolul 17 alineatul 2 între întreprinderile care au obligația de a contribui, proporțional cu cifra lor de afaceri eligibilă. […]”

Potrivit articolului 20 din Legea nr. 35/2012, cuantumul contribuției extraordinare corespunzător fiecărui exercițiu poate fi plătit în termen de cinci ani.

La 13 decembrie 2012, Comisia a transmis Republicii Portugheze, prin intermediul sistemului „EU Pilot”, o scrisoare prin care solicita clarificări cu privire la compatibilitatea fondului de compensare cu articolul 13 și cu partea B din anexa IV la Directiva 2002/22, în special în ceea ce privește compensarea costurilor nete suportate de furnizorul serviciului universal, PT Comunicações, în trecut și în perioada anterioară noii sale desemnări prin procedura de cerere de ofertă în calitate de furnizor al serviciului universal.

La 21 februarie 2013, autoritățile portugheze au răspuns la această scrisoare. Informații suplimentare au fost furnizate în reuniunea cu serviciile Comisiei care a avut loc la 23 octombrie 2014 și, ulterior, printr‑o scrisoare din 5 decembrie 2014.

Întrucât a considerat nesatisfăcătoare aceste elemente ale răspunsului, Comisia a adresat Republicii Portugheze, la 27 februarie 2015, o scrisoare de punere în întârziere. În răspunsul său din 29 aprilie 2015, aceasta din urmă a reafirmat că legislația portugheză și punerea sa în aplicare trebuiau considerate compatibile cu cerințele Directivei 2002/22, inclusiv în ceea ce privește respectarea principiilor transparenței, perturbării minime a pieței, nediscriminării și proporționalității.

După examinarea acestui răspuns, Comisia a adresat Republicii Portugheze, printr‑o scrisoare din 29 aprilie 2016, un aviz motivat prin care invita acest stat membru să ia măsurile necesare pentru a se conforma respectivului aviz motivat în termen de două luni de la primirea sa.

Prin scrisoarea din 1 iulie 2016, autoritățile portugheze au răspuns la avizul motivat. În urma reuniunii cu serviciile Comisiei care a avut loc la 7 septembrie 2016, autoritățile portugheze au completat răspunsul prin scrisoarea din 14 octombrie 2016 și au transmis Comisiei informații suplimentare.

Alte două reuniuni au avut loc între Comisie și autoritățile portugheze în lunile ianuarie și iulie ale anului 2017. În cursul acestei din urmă reuniuni, au fost examinate mai multe soluții în vederea tranșării diferendului dintre părți. Ulterior, Comisia a solicitat să îi fie prezentată o propunere de soluționare, însoțită de indicarea unui termen de executare. În cele două scrisori care au fost adresate ulterior Comisiei la 14 martie 2017 și la 12 septembrie 2018, autoritățile portugheze, pe de o parte, au propus organizarea unei noi reuniuni și, pe de altă parte, au menționat că, în opinia lor, era prudent să se aștepte rezultatele procedurilor inițiate de unii operatori la instanțele naționale, având ca obiect problematica vizată de prezenta cauză.

În aceste condiții, Comisia a formulat prezenta acțiune.

Comisia reproșează Republicii Portugheze neconformitatea contribuției extraordinare la fondul de compensare, prevăzută la articolul 18 din Legea nr. 35/2012 (denumită în continuare „contribuția extraordinară”), cu cerințele care decurg din articolul 13 alineatul (3) și din partea B din anexa IV la Directiva 2002/22.

Comisia arată că, potrivit dispozițiilor menționate la punctul anterior, dacă un stat membru optează pentru mecanismul de repartizare a costurilor nete care decurg din furnizarea serviciului universal între furnizorii de rețele și servicii de comunicații, acest mecanism trebuie să respecte principiile transparenței, perturbării minime a pieței, nediscriminării și proporționalității.

Trebuie arătat, în primul rând, că articolul 13 din Directiva 2002/22 stabilește modalitățile de finanțare a obligațiilor de serviciu universal.

Astfel, din articolul 13 alineatul (1) din directiva menționată coroborat cu articolul 12 alineatul (1) din aceasta rezultă că mecanismul de finanțare nu poate opera decât în beneficiul unei întreprinderi desemnate în conformitate cu articolul 8 alineatul (2) din directiva menționată.

Cert este însă că articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2002/22 nu face obiectul prezentei acțiuni, doar respectarea articolului 13 alineatul (3) din această directivă de către contribuția extraordinară instituită de Republica Portugheză în vederea compensării costului net ocazionat de furnizarea serviciului universal fiind în discuție în această acțiune.

În al doilea rând, Comisia subliniază, în ceea ce privește geneza contribuției extraordinare, că Anacom a adoptat în cursul anului 2011 decizii privind noțiunea de îndatorire nejustificată care decurge din furnizarea serviciului universal și metodologia care trebuie utilizată pentru stabilirea costurilor nete ale acestui serviciu. Conform acestor decizii, furnizarea serviciului universal constituie o îndatorire nejustificată pentru furnizorul în cauză, din moment ce cota de piață în ceea ce privește veniturile provenite din serviciul telefonic la un post fix al furnizorului serviciului universal, calculată pe o bază anuală, este sub 80 %, iar costul serviciului universal calculat este de sau de peste 2,5 milioane de euro.

Aceasta adaugă că, întrucât cota de piață a PT Comunicações, fost operator istoric, nu a ajuns sub acest prag de 80 % decât începând din anul 2007, s‑a decis, pe de o parte, să nu se acorde nicio compensație pentru anii 2001-2006 și, pe de altă parte, pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și data la care furnizorul sau furnizorii serviciului universal desemnați prin cerere de ofertă urmau să inițieze furnizarea acestui serviciu, să se recurgă la metodologia de stabilire a costurilor nete ale serviciului universal redactată de Anacom.

În această privință, Comisia nu pune deloc la îndoială metodologia de calcul al costurilor serviciului universal adoptată de autoritățile portugheze și nici cuantumurile, care trebuie compensate, stabilite în temeiul acestei metodologii.

În schimb, ea apreciază că mecanismul de repartizare a costurilor care decurg din furnizarea serviciului universal stabilit de Republica Portugheză încalcă articolul 13 din Directiva 2002/22, precum și partea B din anexa IV la această directivă, întrucât prevede o contribuție financiară din partea furnizorilor de rețele și servicii de comunicații electronice pentru anii anteriori. Astfel, costul net al serviciului universal pentru exercițiile 2007-2009, 2010 și 2011, precum și 2012 și 2013 a fost verificat, iar cuantumul final a fost aprobat de Anacom în cursul anilor 2013, 2014 și, respectiv, 2015. În plus, prin trei decizii din 29 ianuarie 2015, 28 ianuarie 2016 și 26 ianuarie 2017, Anacom a identificat întreprinderile obligate să contribuie la fondul de compensare și a stabilit cuantumul contribuțiilor extraordinare în sarcina acestora, contribuțiile din anii 2013, 2014 și 2015 fiind destinate compensării costurilor nete ale exercițiilor 2007-2009, 2010 și 2011, precum și 2012 și 2013.

În aceste condiții, este necesar să se constate că acțiunea formulată de Comisie ridică doar problema dacă reglementarea portugheză, ce instituie mecanismul de repartizare a costurilor care decurg din furnizarea serviciului universal, respectă principiile pe care trebuie să le îndeplinească orice mecanism de repartizare a costurilor nete ale obligațiilor de serviciu universal, instituit în temeiul articolului 13 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2002/22, pentru a fi conformă cu cerințele care decurg din articolul 13 alineatul (3) și din partea B din anexa IV la această directivă.

Comisia susține că Republica Portugheză nu a respectat principiul transparenței. În această privință, ea arată că reglementarea portugheză în vigoare anterior adoptării Legii nr. 35/2012 nu permitea să se stabilească modalitatea eventuală de compensare a costurilor nete ale serviciului universal. De asemenea, respectiva reglementare nu impunea operatorilor din sectorul în cauză obligația de a contribui la un fond de compensare destinat acoperirii costurilor nete ale serviciului universal. În această privință, existența unei posibilități formale abstracte de a recurge la un fond de compensare nu ar da posibilitatea să se considere că titularii de drepturi și de obligații în temeiul Directivei 2002/22 erau în măsură să cunoască conținutul obligațiilor lor, cu încălcarea principiului securității juridice a cărui respectare este de asemenea garantată de principiul transparenței.

Principiul transparenței nu ar presupune numai existența unei obligații de publicare sau de punere la dispoziție a actelor adoptate și a acțiunilor întreprinse de instituțiile Uniunii Europene și de statele membre, cum este cea prevăzută la articolul 14 din Directiva 2002/22 și a cărei respectare de către reglementarea portugheză nu este contestată de această instituție. Astfel, după cum ar rezulta din Hotărârea din 6 decembrie 2001, Comisia/Franța (C‑146/00, EU:C:2001:668, punctele 48 și 49), privind finanțarea serviciului universal în temeiul Directivei 97/33/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 iunie 1997 privind interconectarea în sectorul telecomunicațiilor pentru asigurarea unui serviciu universal și interoperabilitatea prin aplicarea principiilor de furnizare a unei rețele deschise (ONP) (JO 1997, L 199, p. 32), pentru ca un mecanism de repartizare a costului net al obligațiilor de serviciu universal să fie conform cu principiul transparenței prevăzut la articolul 5 alineatul (1) din această directivă, valorile reținute trebuie să fie stabilite în conformitate cu criterii obiective, ținând seama de elemente comparabile și, prin urmare, transparente, pentru a permite acestor operatori să își calculeze costurile și veniturile probabile. Orice element care ar îngreuna acest calcul ar descuraja intrarea pe piață a unor astfel de operatori.

De asemenea, în materie de achiziții publice, cerințele privind claritatea și precizia ar face parte integrantă din principiul transparenței într‑o procedură de atribuire. În ceea ce privește principiul securității juridice, acesta ar impune ca normele de drept care pot avea consecințe defavorabile asupra particularilor să fie clare, precise și să aibă efecte previzibile. Acest imperativ al securității juridice s‑ar impune cu o rigoare deosebită atunci când reglementarea în cauză poate presupune sarcini financiare.

În opinia Comisiei, există o relație evidentă între principiul transparenței și cel al securității juridice, al cărui domeniu de aplicare depășește protecția încrederii legitime și care presupune o cerință de claritate și de previzibilitate a dreptului, această cerință aplicându‑se nu numai legislației Uniunii, ci și dispozițiilor naționale de transpunere a unei directive.

În apărare, Republica Portugheză contestă interpretarea Comisiei cu privire la principiul transparenței, care nu s‑ar întemeia nici pe litera, nici pe spiritul Directivei 2002/22 și nici pe jurisprudența instanței Uniunii. În opinia sa, acest principiu, care implică posibilitatea de a examina decizii imputabile unor entități publice în special prin motivarea și prin adoptarea lor în cadrul unor proceduri deschise și accesibile publicului, ar face trimitere la obiectivitatea criteriilor și la caracterul comparabil al elementelor utilizate pentru a calcula costul net al obligațiilor de serviciu universal, previzibilitatea costurilor fiind o consecință a acestor elemente.

Pe de altă parte, potrivit Republicii Portugheze, principiul securității juridice nu poate fi confundat cu principiul transparenței. Or, argumentele invocate de Comisie ar privi înainte de toate principiile securității juridice și protecției încrederii legitime, întrucât aceste argumente ar constitui un reproș adus contribuției extraordinare că ar fi retroactivă, ceea ce ar fi incompatibil cu principiul securității juridice. Astfel de argumente ar însemna că furnizorul serviciului universal nu ar putea fi compensat pentru costurile nete deja suportate, verificate și aprobate de Anacom, în condițiile în care recuperarea acestor costuri este prevăzută de reglementarea națională.

Mai întâi, trebuie arătat că, în temeiul articolului 13 alineatul (3) și al părții B din anexa IV la Directiva 2002/22, mecanismul de repartizare instituit, după caz, de statele membre, în temeiul articolului 13 alineatul (1) litera (b) din această directivă, trebuie să respecte printre altele principiul transparenței. Un astfel de principiu, care este un corolar al principiului egalității, impune, la fel ca principiul securității juridice, ca toate condițiile și modalitățile unui astfel de mecanism de repartizare să fie enunțate prin intermediul unor norme suficient de accesibile, clare, precise, univoce și previzibile în aplicarea lor, pentru a permite oricărui operator mediu informat și care dă dovadă de o diligență normală să înțeleagă conținutul exact al acestuia și să evite orice risc de comportament arbitrar (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 decembrie 2018, Stanley International Betting și Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, punctul 57, precum și Hotărârea din 3 octombrie 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, punctul 55). Mai precis, acești parametri trebuie stabiliți în conformitate cu criterii obiective, fapt confirmat în continuare de partea B din anexa IV la Directiva 2002/22, ținând seama de elemente comparabile și, prin urmare, transparente, pentru a permite operatorilor să își calculeze costurile și veniturile probabile (a se vedea prin analogie Hotărârea din 6 decembrie 2001, Comisia/Franța, C‑146/00, EU:C:2001:668, punctele 48 și 49).

Rezultă că obligațiile statelor membre care decurg dintr‑un astfel de principiu diferă de cele care sunt impuse în mod specific prin articolul 14 din Directiva 2002/22, astfel încât respectarea acestor din urmă obligații nu poate fi suficientă pentru a considera că nu s‑a încălcat principiul transparenței prevăzut la articolul 13 din respectiva directivă.

În această privință, trebuie remarcat că, în pofida existenței unor legături între principiul transparenței și principiul securității juridice, acestea constituie totuși principii autonome.

În consecință, potrivit propriilor afirmații ale Comisiei, întrucât contribuția extraordinară a fost instituită prin Legea nr. 35/2012, nu se poate reproșa Republicii Portugheze că nu a respectat principiul transparenței pentru simplul motiv că operatorii nu puteau să prevadă, înainte de data adoptării acestei legi, conținutul obligațiilor lor în temeiul contribuției extraordinare pe care legea menționată a instituit‑o. Astfel, principiul transparenței nu ar putea impune ca debitorii unei contribuții să poată cunoaște conținutul acesteia înainte chiar de instituirea sa.

Trebuie adăugat că, astfel cum s‑a subliniat la punctul 30 din prezenta hotărâre, Comisia nu a susținut că metodologia de calcul al contribuției extraordinare se întemeia pe criterii lipsite de accesibilitate, de claritate, de precizie, de obiectivitate sau de previzibilitate sau care erau echivoce.

În plus, este necesar să se arate că, în perioada 2007-2013, în cursul căreia Directiva 2002/22 era pe deplin aplicabilă, operatorii de telecomunicații nu se puteau aștepta ca Republica Portugheză să nu pună în aplicare posibilitatea care îi era oferită de articolul 13 alineatul (1) litera (b) din această directivă.

În sfârșit, dat fiind că, în memoriul său în replică, Comisia subliniază că contribuția extraordinară impune operatorilor obligația de a compensa costuri suportate într‑o perioadă anterioară adoptării Legii nr. 35/2012, este necesar să se constate că, astfel cum reiese din înscrisurile instituției menționate și cum a confirmat în ședință, temeiul prezentei acțiuni se limitează în această privință la încălcarea principiului transparenței. Prin urmare, este suficient să se arate că o astfel de împrejurare nu poate, în orice caz, să constituie o încălcare a acestui principiu.

Prin urmare, trebuie respins motivul întemeiat pe faptul că instituirea de către Republica Portugheză a contribuției extraordinare este viciată de încălcarea principiului transparenței prevăzut la articolul 13 alineatul (3) și în partea B din anexa IV la Directiva 2002/22.

Comisia apreciază, în primul rând, că principiul perturbării minime a pieței nu a fost respectat, întrucât sarcina financiară rezultată din contribuția extraordinară era semnificativă și imprevizibilă pentru operatori și că fiecare dintre contribuții acoperea mai mulți ani, astfel încât această metodă de repartizare a impus o sarcină mai importantă decât ar fi impus o contribuție anuală ținând seama de costurile nete din anul în cauză. Această constatare ar fi valabilă chiar dacă, în practică, cota de 3 % din cifra de afaceri anuală nu a fost întotdeauna atinsă.

În apărare, Republica Portugheză consideră că acest principiu vizează înainte de toate modul în care se efectuează repartizarea costurilor suportate de furnizorii serviciului universal în vederea minimizării impactului financiar asupra utilizatorilor finali. Or, în speță, având în vedere modalitățile concrete de percepere a contribuției extraordinare, impactul efectiv al acesteia asupra operatorilor în cauză ar fi fost redus.

Comisia susține, în al doilea rând, că principiul proporționalității nu a fost respectat, întrucât întreprinderile obligate să contribuie la compensarea costurilor nete ale întreprinderilor desemnate la finalul procedurii de cerere de ofertă au fost obligate, în același timp, să plătească contribuția extraordinară. Această obligație ar presupune astfel o „dublă contribuție” sau cel puțin o majorare a sarcinilor financiare pe care trebuie să le suporte primele. În plus, potrivit Comisiei, valorile contribuției extraordinare au fost semnificative în comparație printre altele cu valoarea contribuției pentru aceeași perioadă în Spania.

Republica Portugheză consideră că contribuția extraordinară a respectat pe deplin principiul proporționalității, întrucât a fost concepută astfel încât să repartizeze între diferiți operatori, în funcție de cifra lor de afaceri, costurile nete ale serviciului universal considerate excesive, urmărind totodată să scutească de contribuție întreprinderile mai mici care nu aveau încă o poziție consolidată pe piață, prin stabilirea unui prag minim al cifrei de afaceri pentru perceperea contribuției extraordinare.

Din articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2002/22 reiese că statele membre sunt ținute să instituie unul dintre cele două mecanisme de compensare prevăzute de această dispoziție atunci când autoritățile naționale de reglementare constatată, precum în speță, că întreprinderea căreia i se încredințează serviciul universal este supusă unei îndatoriri nejustificate, pe baza calculului costului net prevăzut la articolul 12 din directiva menționată, iar respectiva întreprindere face o cerere în acest sens.

În această privință, trebuie subliniat că principiul perturbării minime a pieței este explicat în considerentul (23) al Directivei 2002/22, în sensul că urmărește ca „recuperarea contribuțiilor să se facă de o așa manieră încât să se reducă pe cât posibil la minimum impactul sarcinii financiare asupra utilizatorilor finali, de exemplu prin repartizarea contribuțiilor pe o arie cât se poate de mare”. Astfel, în lumina acestei explicații și după cum a arătat Republica Portugheză, principiul menționat vizează înainte de toate modul în care se procedează la repartizarea sarcinii suportate de furnizorii serviciului universal. Partea B din anexa IV la această directivă mai precizează în această privință că respectivele contribuții „trebuie să determine cea mai mică denaturare posibilă a concurenței și a cererii utilizatorilor”.

În speță, articolul 18 din Legea nr. 35/2012, care reglementează modalitățile de percepere a contribuției extraordinare, prevede, la alineatul 1, că aceasta este destinată exclusiv finanțării costurilor nete ale serviciului universal pentru anii 2007-2013 care au fost verificate de Anacom și cu privire la care această autoritate a considerat că reprezentau o sarcină excesivă pentru furnizorul serviciului universal, în continuare, la alineatul 5, că cuantumul contribuției menționate poate atinge 3 % din cifra de afaceri anuală eligibilă a fiecărei întreprinderi în cauză și, în sfârșit, la alineatul 6, că acest cuantum nu poate totuși depăși niciodată valoarea care ar rezulta din repartizarea, făcută proporțional cu cifra de afaceri a întreprinderilor obligate, a costurilor nete suportate de furnizorul serviciului universal și considerate excesive de Anacom.

Trebuie amintit, pe de altă parte, că Comisia nu contestă nici metodologia de calcul al costurilor nete adoptată de Anacom, nici existența unei îndatoriri nejustificate pentru furnizorul serviciului pentru anii 2007-2013 și nici rezultatul la care a ajuns această autoritate în deciziile referitoare la anii 2013-2015.

În ceea ce privește argumentul Comisiei potrivit căruia pretinsa imprevizibilitate a costurilor pentru operatori care decurg din contribuția extraordinară ar încălca principiul perturbării minime a pieței, trebuie arătat că Comisia nu a demonstrat că doar această imprevizibilitate, presupunând că ar fi dovedită, ar conduce la încălcarea unui asemenea principiu. În plus, astfel cum s‑a constatat la punctul 41 din prezenta hotărâre, Comisia nu a reușit să demonstreze că parametrii de calcul al contribuției extraordinare ar fi împiedicat operatorii să prevadă, cu un grad de certitudine rezonabil, cuantumul acestei contribuții pentru fiecare dintre anii 2013, 2014 și 2015.

Nici simplul fapt că cuantumul acestei contribuții s‑a dovedit semnificativ nu poate demonstra că ea avut, în sine, un caracter disproporționat sau că nu a respectat principiul perturbării minime a pieței. Din moment ce contribuția menționată corespundea cuantumului costurilor nete suportate de furnizorul serviciului universal, iar aceste costuri au fost considerate o îndatorire nejustificată pentru întreprinderea însărcinată cu furnizarea serviciului universal, statul membru în cauză era ținut, pe de o parte, să compenseze această îndatorire nejustificată prin unul dintre cele două mecanisme descrise la articolul 13 alineatul (1) din Directiva 2002/22, iar contribuția respectivă era, pe de altă parte, de natură să constituie o compensare adecvată și limitată la ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv.

De altfel, așa cum a arătat Republica Portugheză, întreprinderile supuse contribuției extraordinare au dispus de facilități de plată, dat fiind că, astfel cum reiese din articolul 20 alineatul (4) din Legea nr. 35/2012, plata acestei contribuții a putut fi eșalonată, pentru fiecare exercițiu, pentru o perioadă de cinci ani. O asemenea posibilitate a permis astfel operatorilor să ajusteze sarcina financiară pe care au trebuit să o suporte pentru plata contribuției menționate, așa încât să reducă pe cât posibil impactul său.

În plus, contrar celor pretinse de Comisie, împrejurarea că contribuția extraordinară avea ca bază cifra de afaceri a operatorilor pentru anii ulteriori intrării în vigoare a acestei contribuții, iar nu cifra lor de afaceri aferentă anilor în care serviciul universal a fost furnizat de PT Comunicações, nu încalcă principiul proporționalității și principiul perturbării minime a pieței, dat fiind că sarcina financiară impusă astfel operatorilor a fost proporțională cu cota de piață de care ei se puteau prevala chiar în momentul în care această sarcină le‑a fost impusă.

Trebuie adăugat, astfel cum a arătat Republica Portugheză, că reglementarea națională relevantă a asigurat repartizarea cuantumului contribuției extraordinare asupra unui număr ridicat de operatori, după cum prevedea considerentul (23) al Directivei 2002/22.

Comisia susține de asemenea că perceperea contribuției extraordinare a avut drept consecință faptul că întreprinderile care contribuie la aceasta au fost supuse unei „duble contribuții”, întrucât respectivele întreprinderi au fost obligate, începând din anul 2013, atât să contribuie la finanțarea costurilor legate de serviciul universal pentru perioada ulterioară cererii de ofertă, cât și să plătească contribuția extraordinară pentru costurile suportate de PT Comunicações anterior cererii de ofertă.

Este adevărat că alegerea făcută de Republica Portugheză de a percepe, prin intermediul contribuției extraordinare, o compensație pentru costurile nete suportate de furnizorul serviciului universal anterior cererii de ofertă a condus la o creștere a sarcinilor care grevau întreprinderile în cauză aferente exercițiilor 2013-2015.

Totuși, în măsura în care contribuția extraordinară urmărea să compenseze costurile nete ale serviciului universal suportate de furnizorul serviciului universal în perioadele anterioare cererii de ofertă pentru care nu se făcuse încă nicio compensare, această contribuție trebuie privită în realitate ca o contribuție amânată în timp, astfel încât Comisia nu poate invoca în mod întemeiat existența unei „duble contribuții”.

În această privință, simplul fapt că alegerea făcută de Republica Portugheză a condus în mod necesar, pentru anumite exerciții, la o majorare a sarcinilor financiare care grevau întreprinderile în cauză nu poate constitui, în sine, o încălcare a principiului proporționalității, ținând seama de considerațiile prezentate la punctele 54-57 din prezenta hotărâre.

Prin urmare, Comisia nu a dovedit corespunzător cerințelor legale că contribuția extraordinară a încălcat principiul perturbării minime a pieței și principiul proporționalității, prevăzute la articolul 13 alineatul (3) și în partea B din anexa IV la Directiva 2002/22.

Comisia arată că rațiunea de a fi a compensării costurilor nete este de a restabili o echitate concurențială între întreprinderile în cauză, astfel încât, în speță, respectarea principiului nediscriminării ar fi impus luarea în considerare doar a cifrei de afaceri a operatorilor prezenți pe piața telecomunicațiilor din Portugalia în momentul suportării costurilor nete. Or, contribuția extraordinară s‑ar fi aplicat tuturor operatorilor prezenți pe piață în perioada 2013-2015, inclusiv celor care erau absenți de pe aceasta sau erau prezenți într‑o altă configurare în perioada 2007-2013. Comisia observă în special că pe piața telecomunicațiilor din Portugalia ar fi avut loc schimbări importante, mai ales ca urmare a mai multe concentrări și transformări de întreprinderi. Pentru aceste motive, Comisia apreciază că întreprinderile în cauză, în noile lor configurări, au fost victime ale unei discriminări ca urmare a faptului că au trebuit să plătească o contribuție calculată în funcție de cifrele lor de afaceri pentru ani care nu erau cei la care se raportează costurile nete.

Republica Portugheză consideră că principiul nediscriminării a fost respectat. În ceea ce privește evoluția pieței naționale de telecomunicații în Portugalia, ea arată că restructurările intervenite pe această piață în perioada 2007-2014 au constat în restructurări intra și intergrupuri, care au avut ca efect doar modificarea denumirii și a structurii interne a operatorilor în cauză. Astfel, ar fi existat o identitate economică a operatorilor în perioada 2007-2014 ca urmare a existenței unei unități economice și/sau a unor raporturi de interdependență ce reflectă existența unei puteri de control.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, o discriminare constă în aplicarea unor reguli diferite unor situații comparabile sau în aplicarea aceleiași reguli unor situații diferite [Hotărârea din 13 februarie 1996, Gillespie și alții, C‑342/93, EU:C:1996:46, punctul 16, precum și Hotărârea din 12 decembrie 2019, Instituto Nacional de la Seguridad Social (Supliment la pensie pentru mame), C‑450/18, EU:C:2019:1075, punctul 42].

În această privință, este adevărat că operatorii care erau prezenți pe piață în momentul în care au fost suportate costurile pe care contribuția extraordinară trebuia să le compenseze și operatorii care nu erau prezenți pe această piață au fost supuși unui tratament comparabil, întrucât și unii, și alții au fost obligați să suporte această contribuție.

Comisia nu a demonstrat totuși corespunzător cerințelor legale că aceste două grupuri de operatori se aflau în situații atât de diferite, încât aplicarea aceleiași reguli și unora și celorlalți ar trebui considerată o discriminare.

În plus, deși pe piața telecomunicațiilor din Portugalia au intervenit restructurări în perioada în cauză, totuși, astfel cum a arătat domnul avocat general la punctul 85 din concluziile sale și după cum reiese în special din memoriul în apărare al Republicii Portugheze și din dezbaterile care au avut loc în ședință, aceste restructurări au păstrat în esență un caracter intra și intergrupuri, operatorii pe care Comisia îi califică drept operatori noi fiind, în realitate, operatori rezultați din fuziuni între operatori care erau deja prezenți pe această piață.

În acest context, simplul fapt că a intervenit o restructurare sau o fuziune nu a avut ca efect, în ceea ce privește perceperea contribuției extraordinare, plasarea debitorilor acestei contribuții rezultați din astfel de operațiuni într‑o situație necomparabilă cu cea a debitorilor acestei contribuții care nu au făcut obiectul unor astfel de modificări ale structurii lor juridice.

Prin urmare, astfel cum s‑a constatat la punctul 68 din prezenta hotărâre, evoluția pieței telecomunicațiilor din Portugalia nu este de natură să conteste caracterul comparabil al situației juridice a acestor întreprinderi.

În aceste condiții, prin punerea în aplicare a contribuției extraordinare, Republica Portugheză nu a adus atingere principiului nediscriminării, astfel cum este prevăzut la articolul 13 alineatul (3) și în partea B din anexa IV la Directiva 2002/22.

Întrucât niciunul dintre principiile care figurează la articolul 13 alineatul (3) și în partea B din anexa IV la Directiva 2002/22 nu a fost încălcat, acțiunea Comisiei trebuie respinsă.

Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Republica Portugheză a solicitat obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, iar Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a cincea)

25 noiembrie 2020 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Dreptul portughez

Legea nr. 5/2004

Legea nr. 35/2012

Procedura precontencioasă

Cu privire la acțiune

Cu privire la întinderea acțiunii

Cu privire la principiul transparenței

Argumentația părților

Aprecierea Curții

Cu privire la principiile perturbării minime a pieței și proporționalității

Argumentația părților

Aprecierea Curții

Cu privire la principiul nediscriminării

Argumentația părților

Aprecierea Curții

Cu privire la cheltuielile de judecată