Concluziile avocatului general J. Kokott prezentate la 30 aprilie 2020.#Friends of the Irish Environment Ltd împotriva An Bord Pleanála.#Cerere de decizie preliminară formulată de High Court (Irlanda).#Trimitere preliminară – Directiva 92/43/CEE – Conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică – Articolul 6 alineatul (3) – Domeniu de aplicare – Noțiunile „proiect” și „aprob[are]” – Evaluarea corespunzătoare a efectelor potențiale ale unui plan sau proiect asupra unui sit protejat – Decizie de prelungire a duratei unei autorizații de construire a unui terminal de regazeificare a gazului natural lichefiat – Decizie inițială întemeiată pe o reglementare națională care nu a transpus în mod adecvat Directiva 92/43.#Cauza C-254/19.

Articolul 6 alineatul (3) din Directiva 92/43/CEE ( 2 ) impune ca orice plan sau proiect care ar putea afecta în mod semnificativ un sit protejat să facă obiectul unei evaluări ex ante a efectelor sale asupra obiectivelor de conservare. Cu toate acestea, prelungirea cu încă cinci ani a duratei unei autorizații de construire cu o valabilitate de zece ani constituie un plan sau un proiect în sensul acestei dispoziții? Sau autorizația inițială și prelungirea duratei acesteia trebuie considerate o măsură unică, astfel încât nu este necesară o nouă evaluare? Această chestiune este necesar să fie clarificată în cadrul prezentei proceduri preliminare inițiate de High Court (Înalta Curte, Irlanda).

Aprobarea unor planuri și a unor proiecte care ar putea avea efecte semnificative asupra unei arii protejate în conformitate cu Directiva „Habitate” sau cu Directiva 2009/147/CE ( 3 ) este reglementată la articolul 6 alineatele (2) și (3) din Directiva „Habitate”, după cum urmează: „(2) Statele membre iau măsurile necesare pentru a evita, pe teritoriul ariilor speciale de conservare, deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii, în măsura în care perturbările respective ar putea fi relevante în sensul obiectivelor prezentei directive. (3) Orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare a acestuia din urmă. În funcție de concluziile evaluării respective și în conformitate cu dispozițiile alineatului (4), autoritățile naționale competente aprobă planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică.”

Potrivit cererii de decizie preliminară, sunt relevante următoarele dispoziții din Planning and Development Act 2000 (No. 30 of 2000) [Legea privind amenajarea teritoriului și dezvoltarea din 2000 (nr. 30 din 2000), denumită în continuare „PDA 2000”].

Conform articolului 40 alineatul (1) din PDA 2000, autorizația încetează să producă efecte după încheierea etapei de construcție a unei autorizații de amenajare: „40. – (1) Sub rezerva alineatului (2), o autorizație acordată conform prezentei părți încetează să producă efecte la expirarea perioadei corespunzătoare (dar fără a aduce atingere valabilității oricărei modificări efectuate înainte de expirarea acestui termen), a) cu privire la întregul proiect, în cazul în care amenajarea la care se raportează autorizația nu a început în cadrul perioadei respective, și b) cu privire la părțile proiectului care nu s‑au încheiat în cadrul perioadei corespunzătoare, în cazul în care amenajarea la care se raportează autorizația a început în cadrul perioadei respective.”

Articolul 42 din PDA 2000 prevede prelungirea duratei unei autorizații de amenajare a teritoriului. În sinteză, articolul 42 prevede două ipoteze pentru formularea unei cereri de prelungire a duratei aprobării. Prima ipoteză este cea în care în perioada a cărei prelungire se solicită s‑au efectuat lucrări substanțiale, în conformitate cu autorizația de amenajare, proiectul de investiții urmând a fi finalizat într‑un termen rezonabil. A doua ipoteză este cea în care au existat considerații de ordin comercial, economic sau tehnic, independente de voința unui solicitant, care au împiedicat în mod substanțial fie începerea lucrărilor, fie executarea unui volum semnificativ de lucrări în conformitate cu autorizația de amenajare a teritoriului.

În cea de a doua ipoteză, și anume cea privind considerațiile de ordin tehnic, economic sau comercial, articolul 42 cuprinde o serie de garanții pentru ca autorizațiile de amenajare mai vechi să nu submineze evoluția politicilor de amenajare a teritoriului. De exemplu, prelungirea duratei nu poate fi acordată dacă obiectivele de dezvoltare din planul de urbanism au suferit modificări semnificative după data emiterii autorizației, astfel încât proiectul de investiții nu s‑ar mai încadra în obiectivele de amenajare adecvată a teritoriului și de dezvoltare durabilă a zonei. Este necesar de asemenea să nu existe nicio contradicție cu orientările de la nivel ministerial.

În primul rând însă, o garanție suplimentară este prevăzută pentru a se asigura conformitatea atât cu Directiva 2011/92/UE ( 4 ), cât și cu Directiva „Habitate”. În special este necesar, în măsura în care proiectul nu a fost inițiat, ca autoritatea locală responsabilă cu amenajarea teritoriului să se asigure că, înainte de acordarea autorizației de amenajare a teritoriului, a fost efectuată o evaluare a impactului asupra mediului sau o evaluare a efectelor sau au fost efectuate ambele evaluări [articolul 42 alineatul (1) litera (a) punctul (ii) subpunctul (IV)].

Articolul 42 conține o garanție suplimentară în ceea ce privește durata pentru care poate fi acordată o prelungire. Se prevede în mod expres că perioada suplimentară de prelungire nu poate depăși cinci ani. În plus, prelungirea duratei poate fi solicitată o singură dată.

Articolele 146B și 146C din PDA 2000 prevăd o procedură în cadrul căreia poate fi modificat un anumit tip de autorizație de construire (disponibilă pentru dezvoltarea infrastructurii strategice). Aceste dispoziții nu prevăd în mod expres efectuarea unor evaluări preliminare sau a unor evaluări a efectelor în sensul Directivei „Habitate”.

Potrivit articolului 50 din PDA 2000, validitatea unei decizii în materie de amenajare a teritoriului poate fi contestată doar prin intermediul unei cereri de exercitare a controlului jurisdicțional. O astfel de cerere trebuie să fie introdusă într‑un termen de opt săptămâni. În anumite împrejurări, High Court (Înalta Curte) dispune de puterea discreționară de a prelungi termenul.

Existența acestui termen este interpretată de instanțele naționale în sensul că, în cadrul unor proceduri de control jurisdicțional având ca obiect o decizie în materie de amenajare a teritoriului ulterioară, un justițiabil nu poate să ridice obiecții cu privire la o decizie în materie de amenajare a teritoriului anterioară, pentru care termenul de contestație a expirat cu mult timp în urmă. Instanța constată acest lucru din perspectiva motivării acțiunii, iar nu pe baza concluziilor formale ale cererii introductive.

Din cererea de decizie preliminară reiese următoarea situație de fapt.

La 31 martie 2008, An Bord Pleanála, autoritatea irlandeză responsabilă pentru amenajarea teritoriului, a autorizat un terminal de gaz, mai precis un terminal de regazeificare a gazului natural lichefiat.

Proiectul preconizat ar urma să se învecineze cu două arii Natura 2000 actuale, și anume cu aria specială de conservare – în sensul Directivei „Habitate” – „Lower River Shannon” (cursul inferior al râului Shannon – Codul ariei: IE0002165) și cu aria specială de conservare – în sensul Directivei „Păsări” – „River Shannon and River Fergus Estuaries” (estuarele râurilor Shannon și Fergus – Codul ariei: IE0004077).

Autorizația a fost acordată în temeiul unei reglementări naționale care nu a transpus în mod adecvat Directiva „Habitate”. Astfel, în decizia oficială de acordare a autorizației de amenajare a teritoriului nu se face niciun fel de trimitere la Directiva „Habitate” și nici la cele două situri europene protejate. În aceste condiții, potrivit cererii de decizie preliminară, nu se poate considera că decizia „conține concluzii complete, precise și definitive, de natură să înlăture orice îndoială științifică rezonabilă cu privire la efectele lucrărilor preconizate [în cadrul sitului]” ( 5 ).

Această autorizație prevedea un termen de zece ani pentru efectuarea și finalizarea lucrărilor preconizate la proiect (denumit în continuare „etapa de construcție”). Pentru exploatarea ulterioară a terminalului de gaz (denumită în continuare „etapa de exploatare”) nu era prevăzut niciun termen.

În speță, niciun fel de lucrări nu au început la acest proiect în cadrul acestui termen de zece ani. Promotorul proiectului atribuie întârzierile printre altele schimbărilor politicii irlandeze în materia accesului la rețeaua națională de transport de gaze și, pe un plan mai general, situației economice din anul 2008.

În luna septembrie a anului 2017, promotorul a depus o cerere de modificare a condițiilor proiectului, în sensul prelungirii cu încă cinci ani a duratei etapei de construcție. Această cerere a fost admisă de autoritatea responsabilă pentru amenajarea teritoriului, astfel încât etapa de construcție va expira la 31 martie 2023.

Friends of the Irish Environment a contestat prelungirea duratei etapei de construcție prin introducerea unei proceduri de control judiciar în fața High Court (Înalta Curte).

Pentru acest motiv, High Court (Înalta Curte) adresează Curții următoarele întrebări preliminare: „1) O decizie de prelungire a duratei unei autorizații de amenajare constituie un acord asupra unui proiect în măsură să declanșeze aplicarea articolului 6 alineatul (3) din Directiva «Habitate»? 2) Următoarele considerații au o incidență asupra răspunsului dat la prima întrebare susmenționată? a) Autorizația de amenajare (a cărei durată urmează să fie prelungită) a fost acordată în temeiul unei dispoziții de drept intern care nu a transpus în mod corespunzător Directiva «Habitate», în sensul că legislația respectivă a asimilat în mod eronat noțiunea de evaluare corespunzătoare în sensul Directivei «Habitate» cu o evaluare a impactului asupra mediului în sensul Directivei EEM (Directiva 2011/92/UE). b) Autorizația de amenajare, astfel cum a fost ea inițial acordată, nu menționează dacă cererea de autorizare a fost încadrată la etapa 1 sau la etapa 2 din articolul 6 alineatul (3) din Directiva «Habitate» și nu conține «concluzii complete, precise și definitive, de natură să înlăture orice îndoială științifică rezonabilă cu privire la efectele lucrărilor preconizate asupra sitului în cauză», astfel cum se prevede în Hotărârea din 24 noiembrie 2011, Comisia/Spania (C‑404/09, EU:C:2011:768). c) Durata inițială a autorizației de amenajare a expirat, iar, în consecință, autorizația de amenajare a încetat să mai producă efecte în ceea ce privește întregul proiect de amenajare. Nu pot fi efectuate lucrări de construcție în temeiul autorizației de amenajare, în așteptarea posibilei prelungiri a duratei acesteia. d) Nu au fost efectuate niciodată lucrări la proiect în temeiul autorizației. 3) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, care sunt considerațiile pe care autoritatea competentă trebuie să le aibă în vedere atunci când efectuează un exercițiu de examinare pentru etapa 1 în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva «Habitate»? Cu titlu de exemplu, autoritatea competentă trebuie să aibă în vedere oricare sau fiecare dintre considerațiile de mai jos: i) dacă au intervenit modificări în lucrările și în utilizarea propuse; ii) dacă au intervenit schimbări în aspectele legate de mediu, de exemplu în ceea ce privește desemnarea siturilor europene ulterior datei de acordare a autorizației de amenajare; iii) dacă au intervenit schimbări relevante în privința cunoașterii științifice, de exemplu studii mai recente cu privire la interesele eligibile ale siturilor europene? În subsidiar, autoritatea competentă este obligată să evalueze impactul asupra mediului la nivelul întregului proiect? 4) Trebuie să se facă o distincție între: i) o autorizație de amenajare care impune un termen cu privire la perioada de funcționare (etapa de exploatare) și ii) o autorizație de amenajare care impune un termen numai cu privire la perioada în care se pot desfășura lucrările de construcție (etapa de construcție), însă care, cu condiția ca lucrările de construcție să se finalizeze în intervalul respectiv, nu impune niciun termen referitor la perioada de activitate sau la etapa de funcționare? 5) În ce măsură, dacă este cazul, revine instanței naționale obligația de a interpreta legislația în cea mai mare măsură posibil în conformitate cu dispozițiile Directivei «Habitate» și ale Convenției de la Aarhus, cu condiția ca părțile aflate în litigiu să fi invocat în mod expres acele chestiuni care fac obiectul interpretării? Mai precis, în cazul în care legislația internă prevede două procese decizionale, dintre care doar unul asigură respectarea Directivei «Habitate», instanța națională este obligată să interpreteze legislația națională numai în sensul invocării acelui proces decizional conform cu Directiva, în pofida faptului că această interpretare specifică nu a fost invocată în mod expres de părți în speță? 6) Dacă răspunsul la a doua întrebare litera a) de mai sus este în sensul că prezintă relevanță chestiunea dacă autorizația de amenajare (a cărei durată urmează să fie prelungită) a fost acordată în temeiul unei dispoziții de drept intern care nu a transpus în mod corespunzător Directiva «Habitate», instanța națională este obligată să înlăture aplicarea unei norme de drept procedural național care împiedică o persoană care se opune proiectului să pună în discuție valabilitatea unei autorizații de amenajare anterioare (expirate) în contextul depunerii unei noi cereri pentru aprobarea dezvoltării de proiecte? O astfel de normă de drept procedural intern este incompatibilă cu obligația de remediere, astfel cum s‑a afirmat din nou recent în Hotărârea din 17 noiembrie 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882)?”

Friends of the Irish Environment, An Bord Pleanála, cu alte cuvinte autoritatea irlandeză pentru amenajarea teritoriului, și Comisia Europeană au prezentat observații scrise. Considerând că era suficient de lămurită, Curtea a renunțat la organizarea unei ședințe.

Prin intermediul primei, al celei de a doua și al celei de a patra întrebări preliminare se urmărește să se stabilească dacă articolul 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate” este aplicabil în ceea ce privește prelungirea duratei unei autorizații de construcție. În schimb, a treia întrebare privește examinarea prealabilă a aspectului dacă decizia de prelungire poate afecta în mod semnificativ ariile speciale de conservare, astfel încât ar trebui să fie efectuată examinarea completă. Prin intermediul celei de a cincea întrebări, High Court urmărește să afle dacă trebuie să interpreteze, din proprie inițiativă, dreptul intern în conformitate cu Directiva „Habitate” sau dacă părțile interesate trebuie să solicite acest lucru. În sfârșit, a șasea întrebare privește efectul obligatoriu al autorizației inițiale pentru examinarea obiecțiilor ridicate împotriva deciziei de prelungire.

Primele două întrebări și a patra întrebare, care trebuie analizate împreună, urmăresc să stabilească dacă decizia de prelungire a unei autorizații de construcție a unei instalații trebuie considerată ca fiind o aprobare a unui proiect, astfel încât este aplicabil articolul 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate”. Așadar, prin intermediul celei de a doua întrebări, High Court urmărește să afle dacă în această privință sunt pertinente anumite considerații. Interpretăm a patra întrebare în sensul în care se întreabă dacă, în speță, prelungirea etapei de construcție trebuie apreciată în mod diferit față de prelungirea etapei de exploatare, care a făcut obiectul unei hotărâri recente referitoare la prelungirea duratei de funcționare a centralelor nucleare ( 6 ).

Articolul 6 din Directiva „Habitate” cuprinde o întreagă serie de obligații și de proceduri specifice care urmăresc să asigure, astfel cum reiese din cuprinsul articolului 2 alineatul (2) din această directivă, menținerea sau, dacă este cazul, readucerea la stadiul corespunzător de conservare a habitatelor naturale și a speciilor de floră și faună sălbatică de importanță pentru Uniunea Europeană ( 7 ).

În acest scop, articolul 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate” prevede o procedură de evaluare prin care se urmărește garantarea, prin intermediul unui control prealabil, a faptului că un plan sau un proiect nu va fi autorizat decât în măsura în care nu va aduce atingere integrității sitului ( 8 ).

În acest scop, articolul 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate” prevede două etape. Cea dintâi, vizată la prima teză a acestei dispoziții, impune statelor membre să efectueze o evaluare corespunzătoare a efectelor unui plan sau ale unui proiect asupra unui sit protejat atunci când există o probabilitate ca planul sau proiectul respectiv să afecteze în mod semnificativ acest sit. Cea de a doua etapă, prevăzută la a doua teză a acestei dispoziții, care intervine ca urmare a evaluării corespunzătoare respective, condiționează autorizarea unui astfel de plan sau proiect de îndeplinirea cerinței ca acesta să nu aducă atingere integrității sitului respectiv, sub rezerva dispozițiilor prevăzute la alineatul (4) al acestui articol ( 9 ).

Îndoielile instanței naționale se întemeiază pe faptul că construirea terminalului de gaz era deja aprobată definitiv prin decizia din 2008, iar decizia în litigiu din 2018 nu a făcut decât să prelungească validitatea acestei autorizații. Prin urmare, trebuie să se stabilească dacă această a doua decizie constituie o aprobare a unui plan sau a unui proiect în sensul articolului 6 alineatul (3) a doua teză din Directiva „Habitate”.

În această privință, este necesar să se constate, mai întâi, că autoritatea irlandeză de amenajare a teritoriului a aprobat proiectul în cauză atunci când a eliberat autorizația în litigiu, în anul 2018. Potrivit modului de redactare a articolului 6 alineatul (3) a doua teză din Directiva „Habitate”, o astfel de autorizație poate fi acordată doar după ce autoritatea menționată a constatat, ținând seama de concluziile evaluării efectelor, că nu vor exista efecte negative asupra integrității sitului respectiv.

Autoritatea irlandeză de amenajare a teritoriului răspunde printre altele că, potrivit Curții, în lipsa unor lucrări sau a unor intervenții care să modifice realitatea fizică a sitului, reînnoirea unei autorizații existente de exploatare nu poate fi calificată drept proiect în sensul Directivei EEM ( 10 ). Această obiecție nu este însă convingătoare, întrucât noțiunea de proiect prevăzută de Directiva EEM, care are ca obiect evaluarea generală a efectelor proiectelor asupra mediului, este definită mai restrictiv decât cea prevăzută de Directiva „Habitate” ( 11 ). În plus, o autorizare de proiect ar exista și potrivit criteriilor Directivei EEM, întrucât, în lipsa prelungirii autorizației, terminalul de gaz nu ar putea fi construit și, prin urmare, lucrările sau intervențiile prevăzute pentru modificarea realității fizice a sitului nu ar putea fi realizate.

Cu toate acestea, s‑ar putea renunța la o examinare a prelungirii, dacă aceasta și decizia din 2008 ar trebui considerate o măsură unică. Etapele ulterioare pentru realizarea unei astfel de măsuri unice nu ar mai necesita o nouă examinare în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate” ( 12 ).

Pe de o parte, potrivit Curții, o activitate recurentă care a fost autorizată în temeiul dreptului național înainte de intrarea în vigoare a Directivei „Habitate” poate fi totuși considerată, în cazul oricărei intervenții ulterioare, ca fiind un proiect distinct în sensul acestei directive. Astfel, în caz contrar, această activitate ar fi exclusă în mod permanent de la orice evaluare prealabilă a efectelor asupra sitului în cauză ( 13 ).

Pe de altă parte, Curtea admite totuși ca anumite activități să fie considerate o operațiune unică având în vedere în special caracterul lor recurent, natura sau condițiile de executare, astfel încât acestea pot fi considerate un singur proiect în sensul articolului 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate” ( 14 ). În acest caz, ar putea fi avută în vedere numai aplicarea interdicției deteriorării prevăzute la articolul 6 alineatul (2) din Directiva „Habitate” ( 15 ), care nu impune decât în anumite împrejurări o evaluare a compatibilității cu obiectivele de conservare a ariei protejate. ( 16 )

Această jurisprudență a luat naștere în contextul aplicării ratione temporis a articolului 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate”. Astfel, în ceea ce privește un proiect vechi, care a fost autorizat pentru prima dată înainte ca regimul de protecție să devină aplicabil, aplicabilitatea ulterioară a acestuia poate reprezenta o sarcină suplimentară importantă, ceea ce face ca dezvoltatorul proiectului să fie deosebit de vulnerabil. Această jurisprudență urmărește, așadar, în opinia noastră, să protejeze încrederea legitimă a dezvoltatorilor de proiecte prin intermediul unei derogări limitate de la obligațiile de evaluare prevăzute la articolul 6 alineatul (3) din directiva menționată.

Deși este adevărat că obiectul prezentei cauze nu îl constituie activități recurente, nu este mai puțin adevărat că autorizația inițială din 2008 și autorizația în litigiu privesc același proiect. Pe de altă parte, autoritatea competentă pentru amenajarea teritoriului subliniază că autorizația în litigiu nu a modificat întinderea proiectului și efectele sale potențiale asupra mediului, în special asupra ariilor protejate în cauză, cu excepția prelungirii etapei de construcție.

Cu toate acestea, natura și împrejurările deciziei de prelungire se opun considerării acesteia, împreună cu autorizația din 2008, drept operațiune unică și privilegierii în acest mod a proiectului în raport cu aplicarea indicată de modul de redactare a articolului 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate”.

În primul rând, în speță nu este în discuție un proiect vechi care să fi fost autorizat înainte ca articolul 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate” să devină aplicabil. Dimpotrivă, autorizația din 2008 era supusă deja acestor cerințe. Așadar, din perspectiva dreptului Uniunii, există un motiv mult mai puțin stringent pentru a proteja dezvoltatorul proiectului prin noțiunea juridică a măsurii unice.

Astfel, în cazul unei examinări adecvate a autorizației din 2008, costul unei evaluări a efectelor deciziei de prelungire ar fi foarte limitat. S‑ar putea face trimitere în esență la evaluarea anterioară și nu ar trebui să fie luate în considerare decât schimbările intervenite ulterior acestei evaluări.

În schimb, în cazul în care proiectul inițial a fost autorizat cu încălcarea articolului 6 alineatul (3), dezvoltatorul proiectului merită într‑o măsură mult mai mică să beneficieze de protecție față de cazul unei autorizații vechi, care nu era încă supusă cerințelor mai stricte. Acest lucru este cu atât mai valabil cu cât cerințele esențiale ale evaluării efectelor în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) erau cunoscute nu numai de la hotărârea împotriva Irlandei ( 17 ) menționată în cererea de decizie preliminară, care a fost pronunțată cu puțin timp înainte de emiterea autorizației din 2008, ci au fost precizate cu mult mai devreme de Curte ( 18 ). Tocmai în cazul unui proiect major precum cel în discuție în speță, dezvoltatorul proiectului trebuie să fi fost conștient de aceste cerințe ale dreptului Uniunii, chiar dacă autorizația din 2008 era susceptibilă să îndeplinească cerințele dreptului național.

În al doilea rând, legislația irlandeză prevede în mod expres că prelungirea etapei de construcție este condiționată de obținerea unei noi autorizații. În consecință, High Court evocă în mod întemeiat, în cadrul celei de a doua întrebări litera c), împrejurarea că, în lipsa autorizației în litigiu, construirea terminalului de gaz nu ar fi posibilă din cauza expirării etapei de construcție autorizate inițial.

În acest sens, Curtea a subliniat în hotărârea sa privind prelungirea duratei de exploatare a centralelor nucleare că durata instalațiilor în cauză expirase deja sau ar fi urmat să expire în perioada imediat următoare și că nu fusese prelungită decât prin reglementarea în litigiu ( 19 ). În schimb, activitățile recurente de întreținere a unei căi navigabile, despre care Curtea a recunoscut că pot constitui o măsură unică ( 20 ), au fost deja aprobate printr‑o autorizație unică înainte ca articolul 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate” să devină aplicabil ( 21 ).

De altfel, aplicarea articolului 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate” în ceea ce privește prelungirea corespunde obiectivului unei autorizări temporare pentru efectuarea anumitor lucrări. Expirarea termenului permite și necesită, în general, o reexaminare, pentru a se stabili dacă sunt în continuare menținute condițiile de autorizare. Astfel, de exemplu, Directiva privind emisiile industriale ( 22 ) și Regulamentul fitosanitar ( 23 ) prevăd că autorizațiile sunt acordate numai pentru o durată determinată și sunt reexaminate înainte de a fi prelungite. Desigur, aceste autorizații nu au ca obiect etapa de construcție a unui proiect, ci etapa de exploatare sau de utilizare. Cu toate acestea, chiar și în ceea ce privește etapa de construcție, după expirarea duratei determinate, împrejurările și reglementările relevante pot fi diferite de cele existente la momentul acordării primei autorizații.

În această privință, în practică este important în primul rând faptul că autorizația din 2008 a fost acordată pe baza unei dispoziții de drept intern care nu a transpus în mod adecvat Directiva „Habitate” [a doua întrebare litera a)] și care nu conținea concluzii complete, precise și definitive, de natură să înlăture orice îndoială științifică rezonabilă cu privire la efectele lucrărilor preconizate [a doua întrebare litera b)]. Ambele elemente au drept consecință faptul că examinarea autorizației din 2008 nu are decât o importanță foarte limitată în ceea ce privește reexaminarea prelungirii ( 24 ). Or, dacă o examinare inițială a fost insuficientă, cu atât mai mult se impune, cu ocazia unei noi decizii, acoperirea eventualelor lacune ( 25 ).

Principiul securității juridice și principiul protecției încrederii legitime nu conduc la o concluzie diferită. Astfel, securitatea juridică întemeiată pe autorizația din 2008 și o eventuală încredere legitimă nu puteau avea ca obiect decât perioada în care, potrivit acestei autorizații, urma să fie construit terminalul de gaze.

Or, autorizația în litigiu privește perioada ulterioară încheierii fazei de construcție prevăzute de autorizația din 2008. În ceea ce privește această perioadă, decizia anterioară nu putea să creeze nici securitate juridică, nici încredere legitimă. Dimpotrivă, este cert că, în lipsa autorizației în litigiu, construirea terminalului de gaz nu este posibilă, întrucât faza de construcție acordată inițial a expirat. În schimb, noua fază de construcție nu putea fi considerată o situație deja existentă, astfel încât să fie aplicabil articolul 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate” ( 26 ).

Prin urmare, Friends of the Irish Environment efectuează în mod întemeiat o comparație cu Hotărârea Wells ( 27 ), care privea Directiva EEM. Este adevărat că, din motive de securitate juridică, această directivă nu impune o evaluare a efectelor asupra mediului în cazurile în care o autorizație a fost eliberată după data transpunerii Directivei EEM, dar procedura de autorizare a fost inițiată în mod formal anterior acestei date (pentru așa‑numitele proiecte din „pipeline”) ( 28 ). Cu toate acestea, o decizie necesară pentru a evita expirarea unei autorizații existente trebuie considerată o nouă autorizare, în sensul Directivei EEM, care necesită o evaluare ( 29 ).

În al treilea rând, decizia de prelungire permite, în speță, efectuarea inițială a lucrărilor, așadar o măsură care, conform articolului 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate”, trebuia să facă obiectul unei evaluări menite să stabilească dacă poate afecta în mod semnificativ siturile protejate în cauză. Or, riscul de a aduce o astfel de atingere este determinant pentru a stabili dacă este necesară o evaluare a efectelor ( 30 ), întrucât obiectivul evaluării este prevenirea unor astfel de riscuri ( 31 ).

În aceasta constă o diferență esențială față de activitățile recurente care, în anumite împrejurări, pot fi recunoscute drept o măsură unică ( 32 ), întrucât, în general, astfel de măsuri, dacă sunt repetate fără modificări, nu vor aduce mai mult atingere unei arii protejate.

A doua întrebare litera d) urmărește să se stabilească dacă acest al treilea element are o asemenea importanță încât decizia de prelungire nu ar trebui să fie examinată în cazul în care anumite lucrări ar fi fost deja efectuate în vederea realizării proiectului, așadar în cazul în care o parte din atingeri ar fi fost deja aduse.

Cu toate acestea, în prezenta procedură nu este necesar să se răspundă la această întrebare, deoarece încă nu a fost realizată nicio lucrare. În plus, potrivit cererii de decizie preliminară, astfel de lucrări nu ar fi justificat nici dreptul de a pune capăt proiectului fie și după expirarea etapei de construcție aprobate ( 33 ).

Astfel, decizia de prelungire a autorizației de construire a unei instalații, în lipsa căreia nu pot fi efectuate lucrări, trebuie considerată ca fiind o autorizație autonomă a unui proiect, așa încât articolul 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate” este aplicabil.

Prin intermediul celei de a treia întrebări, High Court (Înalta Curte) urmărește să afle care sunt considerațiile de care autoritatea competentă trebuie să țină seama cu ocazia evaluării preliminare efectuate în cadrul etapei 1 prevăzute la articolul 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate”.

În conformitate cu articolul 6 alineatul (3) prima teză din Directiva „Habitate”, „[o]rice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă”.

Articolul 6 alineatul (3) prima teză din Directiva „Habitate” subordonează astfel cerința unei evaluări corespunzătoare a efectelor unui plan sau ale unui proiect condiției existenței unei probabilități sau a unui risc ca acesta să afecteze în mod semnificativ situl în cauză ( 34 ). Ținând seama în special de principiul precauției, trebuie să se considere că un asemenea risc există atât timp cât nu se poate exclude, pe baza celor mai bune cunoștințe științifice pertinente în materie, că respectivul plan sau proiect afectează obiectivele de conservare a acestui sit ( 35 ). Aprecierea riscului trebuie efectuată în lumina caracteristicilor și a condițiilor de mediu specifice ale sitului vizat de un astfel de plan sau de proiect ( 36 ).

Astfel, evaluarea prealabilă trebuie să țină seama în mod global de elementele menționate pentru a justifica renunțarea la o evaluare completă.

Constatarea – aparent implicită – a autorității pentru amenajarea teritoriului în legătură cu autorizația din 2008, potrivit căreia proiectul nu va afecta integritatea sitului ca atare, nu constituie în această privință decât un indiciu de fapt. Ponderea acestuia depinde de motivele pe care autoritatea pentru amenajarea teritoriului și‑a întemeiat această constatare. Dat fiind că, potrivit cererii de decizie preliminară, această autorizație nu conținea, încă din anul 2008, nicio constatare completă, precisă și definitivă de natură să înlăture orice îndoială științifică rezonabilă cu privire la efectele lucrărilor, aceasta nu poate exclude în prezent cu atât mai mult riscul unor atingeri aduse sitului.

Dimpotrivă, ar fi necesare dovezi științifice suplimentare pentru a se renunța la evaluarea efectelor. Aceste dovezi ar trebui, în primul rând, să acopere lacunele evaluării din 2008 și, în al doilea rând, să țină seama de modificările aduse între timp proiectului, habitatelor și speciilor protejate vizate ( 37 ), precum și de cunoștințele științifice. Eventual, ar trebui să fie incluse alte planuri și proiecte noi, care s‑au adăugat între timp, dacă acestea, împreună cu planul sau cu proiectul care trebuie examinat, pot afecta situl în mod semnificativ.

Prin urmare, la a treia întrebare trebuie să se răspundă că evaluarea efectelor prevăzută la articolul 6 alineatul (3) prima teză din Directiva „Habitate” trebuie efectuată atunci când nu se poate exclude, pe baza celor mai bune cunoștințe științifice pertinente în materie, că planul sau proiectul afectează obiectivele de conservare stabilite pentru acest sit. O evaluare anterioară a aceluiași plan sau proiect poate exclude acest risc numai în măsura în care conține concluzii complete, precise și definitive, de natură să înlăture orice îndoială științifică rezonabilă cu privire la efectele lucrărilor. Evaluarea preliminară trebuie, așadar, în plus, să acopere eventualele lacune ale acestei evaluări anterioare și să analizeze dacă, între timp, proiectul a fost modificat, dacă s‑au adăugat alte planuri și proiecte noi, care, împreună cu planul sau cu proiectul care face obiectul examinării, pot afecta situl în mod semnificativ, dar și dacă au intervenit schimbări în habitatele și în speciile protejate vizate și dacă există dovezi științifice noi.

Prin intermediul celei de a cincea întrebări, High Court (Înalta Curte) solicită să se stabilească întinderea obligației de interpretare conformă a dreptului intern atunci când părțile nu au invocat în mod expres această interpretare.

La originea acestei întrebări se află împrejurarea că autoritatea pentru amenajarea teritoriului și‑a întemeiat prelungirea duratei autorizației în litigiu nu pe dispoziții care prevăd o evaluare a efectelor în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate”, mai exact pe articolul 42 din PDA 2000, ci pe articolele 146B și 146C din PDA 2000, care nu impun o astfel de evaluare. Cu toate acestea, alegerea temeiului juridic nu ar fi constituit în mod expres obiectul procedurii principale.

Referirea la invocarea expresă a unui anumit motiv sugerează utilizarea jurisprudenței potrivit căreia instanțele trebuie să verifice din oficiu anumite întrebări. Conform acestei jurisprudențe, dreptul Uniunii nu impune instanțelor naționale să examineze din oficiu problema unei încălcări a dispozițiilor dreptului Uniunii atunci când, prin examinarea acestei probleme, ar trebui să fie depășite limitele litigiului astfel cum a fost definit de părți. Aceste instanțe trebuie să analizeze din oficiu motivele de drept care rezultă dintr‑o normă imperativă a Uniunii numai în cazul în care sunt obligate sau abilitate, în temeiul dreptului intern, să facă acest lucru în cazul unei norme imperative din dreptul intern ( 38 ).

Cu toate acestea, la o privire mai detaliată, această jurisprudență nu este relevantă în speță, întrucât Friends of the Irish Environment a susținut în mod sistematic – în măsura în care reiese din dosar – că articolul 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate” a fost încălcat. Prin urmare, nu este necesar ca această chestiune să fie examinată din oficiu.

Problema care se ridică este mai degrabă dacă invocarea acestei dispoziții poate fi subordonată condiției ca partea să invoce de asemenea dispozițiile de drept intern a căror aplicare și interpretare conformă sunt necesare pentru a remedia o eventuală încălcare a dreptului Uniunii.

Astfel cum arată în mod întemeiat Friends of the Environment și Comisia, jurisprudența este clară cu privire la acest aspect.

Curtea a statuat în mod repetat că obligația statelor membre, care rezultă dintr‑o directivă, de a atinge rezultatul prevăzut de aceasta, precum și îndatorirea acestora de a lua toate măsurile generale sau speciale necesare pentru a asigura îndeplinirea acestei obligații se impun tuturor autorităților statelor membre, inclusiv – în limitele competențelor acestora – autorităților jurisdicționale ( 39 ).

În consecință, în aplicarea dreptului național, instanțele naționale invitate să îl interpreteze sunt ținute să ia în considerare ansamblul normelor dreptului respectiv și să aplice metodele de interpretare recunoscute de acesta pentru interpretarea sa, în măsura posibilului, în lumina literei și a spiritului directivei în cauză pentru a atinge rezultatul urmărit prin aceasta și pentru a se conforma astfel articolului 288 al treilea paragraf TFUE ( 40 ).

Dacă acest lucru nu este posibil, supremația dreptului Uniunii impune ca instanțele naționale chemate să aplice, în cadrul competenței lor, dispozițiile de drept al Uniunii să asigure efectul deplin al acestor dispoziții, lăsând neaplicată, dacă este necesar, din oficiu, orice dispoziție națională contrară ( 41 ). Această obligație este limitată de faptul că o directivă nu poate, prin ea însăși, să creeze obligații în sarcina unui particular și nu poate fi invocată, așadar, ca atare împotriva acestuia ( 42 ).

În schimb, nu este necesar ca părțile să invoce în mod expres în fața instanțelor naționale care dintre normele de drept intern trebuie interpretate conform sau înlăturate. Identificarea acestor norme și dezvoltarea metodei care permite eliminarea unui eventual conflict între dreptul național și dreptul Uniunii se înscriu însă în obligația instanțelor naționale de a atinge obiectivul prevăzut de directivă.

De altfel, în cauza principală nu poate fi identificat nici motivul pentru care High Court (Înalta Curte) ar trebui să depună eforturi pentru a stabili temeiul juridic corect al prelungirii etapei de construcție, în cazul în care ar constata că această prelungire a fost acordată cu încălcarea articolului 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate”.

În orice caz, obligația unei instanțe naționale de a interpreta, în măsura posibilului, dispozițiile de drept intern în conformitate cu dreptul Uniunii nu presupune ca părțile la procedura pendinte în fața sa să invoce în mod expres această interpretare specifică, în ipoteza în care aceste părți invocă, cel puțin, încălcarea dispozițiilor relevante ale dreptului Uniunii.

Prin intermediul celei de a șasea întrebări, High Court urmărește să afle dacă trebuie să lase neaplicată o normă de drept procedural intern care interzice unei părți să conteste, în contextul unei cereri de autorizare ulterioare, validitatea unei autorizații anterioare (expirate).

Această problemă se ridică numai în ipoteza în care articolul 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate” ar fi aplicabil prelungirii, întrucât autorizația inițială a fost acordată în temeiul unei dispoziții de drept național care nu a transpus corect Directiva „Habitate”. Astfel cum am arătat deja, acest element nu este însă relevant ( 43 ), astfel încât nu este necesar să se răspundă.

De altfel, această problemă ridică încă o dată preocupările privind securitatea juridică și protecția încrederii legitime. Cu toate acestea, în măsura în care acestea sunt relevante pentru aplicarea articolului 6 alineatul (3) din Directiva „Habitate”, ele se aplică instituției juridice a măsurii unice, care a fost deja discutată ( 44 ). Prin urmare, nu mai este necesar nici să se răspundă separat la a șasea întrebare.

Propunem, așadar, Curții să se pronunțe după cum urmează: 1) Decizia de prelungire a autorizației de construire a unei instalații, în lipsa căreia nu pot fi efectuate lucrări, trebuie considerată ca fiind o autorizație autonomă a unui proiect, așa încât articolul 6 alineatul (3) din Directiva 92/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică este aplicabil. 2) Evaluarea efectelor prevăzută la articolul 6 alineatul (3) prima teză din Directiva 92/43 trebuie efectuată atunci când nu se poate exclude, pe baza celor mai bune cunoștințe științifice pertinente în materie, că planul sau proiectul afectează obiectivele de conservare stabilite pentru acest sit. O evaluare anterioară a aceluiași plan sau proiect poate exclude acest risc numai în măsura în care conține concluzii complete, precise și definitive, de natură să înlăture orice îndoială științifică rezonabilă cu privire la efectele lucrărilor. Evaluarea preliminară trebuie, așadar, în plus, să acopere eventualele lacune ale acestei evaluări anterioare și să analizeze dacă, între timp, proiectul a fost modificat, dacă s‑au adăugat alte planuri și proiecte noi, care, împreună cu planul sau cu proiectul care face obiectul examinării, pot afecta situl în mod semnificativ, dar și dacă au intervenit schimbări în habitatele și în speciile protejate vizate și dacă există dovezi științifice noi. 3) Obligația unei instanțe naționale de a interpreta, în măsura posibilului, dispozițiile de drept intern în conformitate cu dreptul Uniunii nu impune ca părțile la procedura pendinte în fața sa să invoce în mod expres această interpretare specifică, în ipoteza în care aceste părți invocă, cel puțin, încălcarea dispozițiilor relevante ale dreptului Uniunii.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOAMNA JULIANE KOKOTT

prezentate la 30 aprilie 2020 ( 1 )