Hotărârea Tribunalului (Camera întâi) din 26 martie 2020.#Laurence Bonnafous împotriva Comisiei Europene.#Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Raport de audit al resurselor umane ale EACEA – Refuzul accesului – Excepție privind protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit.#Cauza T-646/18.

Cauza T‑646/18

Laurence Bonnafous

împotriva

Comisiei Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera întâi) din 26 martie 2020

„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Raport de audit al resurselor umane ale EACEA – Refuzul accesului – Excepție privind protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit”

Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Obligația de motivare – Întindere

[art. 296 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (c); Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4]

(a se vedea punctele 22-25, 31 și 35)

Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor – Întindere – Exceptare de la obligație – Condiții

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2)]

(a se vedea punctele 60, 61, 82 și 83)

Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Regulamentul nr. 966/2012 – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Aplicare în privința concluziilor și a rapoartelor auditorului intern – Prezumție generală de aplicare a excepției de la dreptul de acces la documentele aferente unui audit intern – Admisibilitate – Limite

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a treia liniuță]

(a se vedea punctele 68-77)

Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interes public superior care justifică divulgarea conținutului unor documente – Obligația instituției de a evalua comparativ interesele în cauză – Interes subiectiv de a se apăra al persoanei interesate – Excludere

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) și (3)]

(a se vedea punctul 89)

Rezumat

În Hotărârea Bonnafous/Comisia (T‑646/18), pronunțată la 26 martie 2020, Tribunalul a respins acțiunea reclamantei având ca obiect anularea Deciziei Comisiei Europene din 9 octombrie 2018 ( 1 ), care, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 ( 2 ), refuzase să acorde reclamantei accesul la raportul final de audit al serviciului de audit intern al Comisiei privind managementul resurselor umane al Agenției Executive pentru Educație, Audiovizual și Cultură (EACEA), datat 21 ianuarie 2018. Această cauză a dat Tribunalului ocazia să precizeze anumite aspecte referitoare la excepția privind protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 ( 3 ).

La 30 iulie 2018, reclamanta, doamna Laurence Bonnafous, fost agent contractual al EACEA, a adresat un e‑mail serviciului de audit intern al Comisiei pentru a solicita, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, accesul la raportul final de audit solicitat. La 9 octombrie 2018, Comisia a adoptat decizia atacată prin care a respins cererea reclamantei de confirmare a accesului la document. Aceasta a considerat în esență, pe de o parte, că excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, interpretată în lumina Regulamentului financiar ( 4 ), se opunea divulgării premature a unui raport de audit care ar risca să compromită liniștea și independența auditului în cauză prin afectarea punerii în aplicare de către EACEA a recomandărilor care figurează în acesta și, pe de altă parte, că niciun interes public superior nu justifica neaplicarea acestei excepții.

Prin acțiunea în anulare formulată împotriva acestei decizii a Comisiei, reclamanta contestă în special aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, precum și interpretarea acesteia în lumina Regulamentului financiar, în cazul documentului solicitat, pentru motivul că auditul în cadrul căruia se înscria redactarea acestui document fusese finalizat atunci când aceasta a prezentat cererea de acces la documentul respectiv. Potrivit reclamantei, ar fi astfel contrar obiectivului urmărit de Regulamentul nr. 1049/2001, precum și principiului transparenței ( 5 ) să se aștepte ca recomandările formulate într‑un raport final de audit să fie puse în aplicare înainte ca documentele aferente acestuia să poată fi divulgate fără teama de a aduce atingere obiectivelor urmărite de acest audit.

Tribunalul a respins argumentația reclamantei în această privință. Astfel, după ce a precizat că articolul 99 alineatul (6) din Regulamentul financiar prevede că „rapoartele și constatările auditorului intern […] sunt accesibile publicului numai după validarea de către auditorul intern a măsurilor adoptate pentru punerea lor în aplicare”, Tribunalul a constatat că Regulamentul nr. 1049/2001 și Regulamentul financiar au obiective diferite. Astfel, Regulamentul nr. 1049/2001 urmărește să faciliteze la maximum exercitarea dreptului de acces la documente, precum și să promoveze bunele practici administrative. Regulamentul financiar urmărește, în ceea ce îl privește, să definească normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii. În paralel, Tribunalul a observat că Regulamentul nr. 1049/2001 și Regulamentul financiar nu cuprind dispoziții care să prevadă expres supremația unuia asupra celuilalt. Or, dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că nu se poate exclude, în principiu, interpretarea excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 în lumina anumitor reglementări specifice ale dreptului Uniunii. Astfel, într‑un asemenea caz, trebuie asigurată o aplicare a fiecăruia dintre aceste regulamente care să fie compatibilă cu cea a celuilalt și care să permită astfel o aplicare coerentă a acestora.

Or, Tribunalul a arătat că însuși obiectul articolului 99 alineatul (6) din Regulamentul financiar este de a restrânge accesul la rapoartele și la constatările auditorului intern, prin nedivulgarea către public a acestor documente până la validarea măsurilor de punere în aplicare de către acesta din urmă. În aceste condiții, a permite un acces generalizat, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, la rapoartele auditorului intern ale căror măsuri de punere în aplicare nu au făcut încă obiectul unei validări de către acesta din urmă ar fi de natură să pună în pericol echilibrul pe care legiuitorul Uniunii a intenționat să îl asigure în Regulamentul financiar între dreptul publicului de a beneficia de un acces cât mai larg posibil la documentele instituțiilor și posibilitatea auditorului intern de a duce la bun sfârșit auditurile pe care le conduce.

În consecință, potrivit Tribunalului, în vederea interpretării excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, trebuie aplicată o prezumție generală potrivit căreia divulgarea concluziilor și a rapoartelor auditorului intern înainte de validarea de către acesta din urmă a măsurilor de punere în aplicare pe care acestea le presupun este de natură să submineze obiectivele auditului pe care acesta îl conduce, dat fiind că această prezumție de subminare nu exclude nicidecum posibilitatea persoanelor interesate de a dovedi în special că un anumit document a cărui divulgare este solicitată nu face obiectul prezumției menționate.

În orice caz, Tribunalul a precizat că faptul că documentele aferente unui audit intern fac obiectul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, în condițiile în care măsurile de punere în aplicare a auditului în cauză nu au fost validate de auditorul intern, conduce la restricționarea dreptului fundamental al publicului de acces la documente doar într‑o manieră dublu limitată. Astfel, pe de o parte, această interpretare privește, dintre activitățile de inspecție, de anchetă și de audit, numai categoria specifică a auditurilor efectuate de auditorul intern. Pe de altă parte, aceasta este limitată în timp, întrucât permite instituțiilor Uniunii să refuze accesul la rapoartele și la concluziile referitoare la aceste audituri interne numai până la validarea de către auditorul intern a măsurilor adoptate în vederea punerii în aplicare a acestora.

( 1 ) Decizia C(2018) 6753 final a Comisiei din 9 octombrie 2018 (Decizia Comisiei de respingere a cererii de confirmare a accesului la documentele GESTDEM 2018/4141).

( 2 ) Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO 2001, L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).

( 3 ) Potrivit acestei dispoziții, instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.

( 4 ) Articolul 99 alineatul (6) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO 2012, L 298, p. 1, denumit în continuare „Regulamentul financiar”).

( 5 ) Principiul transparenței este recunoscut la articolul 15 TFUE și la articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.