Hotărârea Tribunalului (Camera a șaptea) din 5 mai 2021.#ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S și Danske Fragtmænd A/S împotriva Comisiei Europene.#Ajutoare de stat – Sectorul poștal – Compensație pentru îndeplinirea obligației de serviciu universal – Decizie de a nu ridica obiecții – Calculul compensației – Metodologia costului net evitat – Luare în considerare a beneficiilor intangibile imputabile serviciului universal – Utilizarea fondurilor acordate cu titlu de compensație – Garanție publică privind plata unor indemnizații de concediere în caz de faliment – Scutire de TVA pentru anumite operațiuni efectuate de prestatorul serviciului universal – Alocarea contabilă a costurilor comune activităților din sfera serviciului universal și activităților în afara acesteia – Aportul de capital adus de o întreprindere publică pentru a evita falimentul filialei sale – Plângere formulată de un concurent – Decizie de constatare a inexistenței unui ajutor de stat la încheierea fazei de examinare preliminară – Ajutor existent – Acordare periodică de avantaje – Imputabilitate în sarcina statului – Criteriul investitorului privat.#Cauza T-561/18.

Cauza T‑561/18

ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/SșiDanske Fragtmænd A/S

împotriva

Comisiei Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera a șaptea) din 5 mai 2021

„Ajutoare de stat – Sectorul poștal – Compensație pentru îndeplinirea obligației de serviciu universal – Decizie de a nu ridica obiecții – Calculul compensației – Metodologia costului net evitat – Luare în considerare a beneficiilor intangibile imputabile serviciului universal – Utilizarea fondurilor acordate cu titlu de compensație – Garanție publică privind plata unor indemnizații de concediere în caz de faliment – Scutire de TVA pentru anumite operațiuni efectuate de prestatorul serviciului universal – Alocarea contabilă a costurilor comune activităților din sfera serviciului universal și activităților în afara acesteia – Aportul de capital adus de o întreprindere publică pentru a evita falimentul filialei sale – Plângere formulată de un concurent – Decizie de constatare a inexistenței unui ajutor de stat la încheierea fazei de examinare preliminară – Ajutor existent – Acordare periodică de avantaje – Imputabilitate în sarcina statului – Criteriul investitorului privat”

Ajutoare acordate de state – Proiecte de ajutoare – Examinare de către Comisie – Faza preliminară și faza în contradictoriu – Compatibilitatea unui ajutor cu piața internă – Dificultăți de apreciere – Obligația Comisiei de a iniția procedura în contradictoriu – Dificultăți serioase – Noțiune – Caracter obiectiv – Sarcina probei – Împrejurări care permit atestarea existenței unor astfel de dificultăți – Durata procedurii de examinare preliminară

[art. 107 alin. (1) și art. 108 alin. (2) și (3) TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 4 alin. (5)]

(a se vedea punctele 43-48, 50, 51 și 59-69)

Ajutoare acordate de state – Proiecte de ajutoare – Examinare de către Comisie – Faza preliminară și faza în contradictoriu – Obligația Comisiei de a iniția procedura în contradictoriu în prezența unor dificultăți serioase – Cerere de informații suplimentare care nu revelează per se existența unor dificultăți serioase

[art. 108 alin. (2) și (3) TFUE]

(a se vedea punctele 71-73)

Ajutoare acordate de state – Proiecte de ajutoare – Examinare de către Comisie – Faza preliminară și faza în contradictoriu – Obligația Comisiei de a iniția procedura în contradictoriu în prezența unor dificultăți serioase – Durata și derularea fazei de prenotificare – Lipsă de relevanță

[art. 108 alin. (2) și (3) TFUE]

(a se vedea punctele 74-79)

Ajutoare acordate de state – Interzicere – Derogări – Întreprinderi care au sarcina de a gestiona servicii de interes economic general – Compensarea costurilor ocazionate de misiunea de serviciu public – Aprecierea compatibilității unui ajutor cu piața internă – Criterii

[art. 106 alin. (2) TFUE]

(a se vedea punctele 106-109, 114-133, 139-149, 151-159, 162-166 și 169-180)

Ajutoare acordate de state – Ajutoare existente – Acordarea unei garanții care generează o îmbunătățire continuă a situației – Posibilitatea de a adopta o decizie de incompatibilitate numai pentru viitor în cazul expirării termenului de prescripție de 10 ani

[art. 106 alin. (2) și art. (107) alin (1) TFUE]

(a se vedea punctele 195 și 208)

Ajutoare acordate de state – Ajutoare existente și ajutoare noi – Calificare drept ajutor existent – Criterii – Expirarea termenului de prescripție de 10 ani – Momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție – Data la care ajutorul este acordat beneficiarului – Dată care poate varia în funcție de natura ajutorului în cauză – Punct de plecare susceptibil să reînceapă să curgă în cazul acordării periodice a unor avantaje – Ajutor acordat prin intermediul unei garanții de stat care acoperă despăgubirile pentru concediere ale foștilor funcționari în caz de faliment al întreprinderii – Data acordării care corespunde adoptării garanției menționate

[Regulamentul nr. 2015/1589 al Consiliului, art. 1 lit. (b) pct. (iv) și art. 17 alin. (3)]

(a se vedea punctele 196-210)

Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordarea unui avantaj beneficiarilor – Garanție de stat acordată unei întreprinderi fără contraprestație și care acoperă despăgubirile pentru concediere ale foștilor funcționari în cazul falimentului întreprinderii – Includere – Condiții – Îmbunătățire a situației financiare a întreprinderii – Inexistență

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 212-220)

Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordare de avantaje imputabilă statului – Scutire fiscală prevăzută de o reglementare națională ce pune în aplicare o directivă care impune statelor membre o obligație clară și precisă în acest sens – Avantaj imputabil unui act al Uniunii – Excludere – Condiție – Lipsa unei marje de apreciere a statului în transpunerea actului Uniunii

[art. 107 alin. (1) TFUE; Directiva 2006/112 a Consiliului, art. 78 primul paragraf lit. (b), art. 79 primul paragraf lit. (c) și art. 132 alin. (1) lit. (a)]

(a se vedea punctele 238-248 și 251-268)

Ajutoare acordate de state – Noțiune – Ajutoare acordate de o întreprindere publică – Întreprindere controlată de stat – Imputabilitate a măsurii de ajutor în sarcina statului – Ansamblul indiciilor care trebuie luate în considerare

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 330-344)

Ajutoare acordate de state – Examinarea plângerilor – Obligațiile Comisiei – Faza preliminară de examinare – Obligație de investigare a Comisiei – Întindere – Examinare cu diligență și cu imparțialitate a plângerii

[art. 107 alin. (1) și art. 108 TFUE]

(a se vedea punctele 345-349)

Ajutoare acordate de state – Noțiune – Apreciere potrivit criteriului investitorului privat – Caracter rezonabil al operațiunii pentru un investitor privat care urmărește o politică pe termen mediu sau lung – Investiție care urmărește să asigure supraviețuirea unei filiale – Necesitatea de a stabili superioritatea investiției față de intrarea în faliment sau orice măsură alternativă

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 353-356 și 359-375)

Ajutoare acordate de state – Noțiune – Apreciere potrivit criteriului investitorului privat – Apreciere în raport cu toate elementele relevante ale operațiunii în litigiu și cu contextul acesteia – Obligația statului membru de a furniza elemente obiective și verificabile din care să reiasă caracterul economic al activității sale

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 357 și 358)

Rezumat

Post Danmark este o întreprindere prestatoare a serviciului poștal universal în Danemarca deținută integral de PostNord, ea însăși deținută de autoritățile publice (Regatul Danemarcei și Regatul Suediei). Aceasta a beneficiat de o serie de măsuri acordate de autoritățile publice care au făcut obiectul unei plângeri a unei întreprinderi concurente privind în special o compensație pentru furnizarea serviciului poștal universal în Danemarca care fusese notificată Comisiei.

Prin Decizia din 28 mai 2018 (denumită în continuare „decizia atacată”), Comisia a considerat că compensația pentru executarea serviciului poștal universal pentru perioada 2016-2019, notificată de autoritățile daneze, constituia un ajutor de stat compatibil cu piața internă. Comisia s‑a pronunțat de asemenea cu privire la măsurile denunțate în plângerea uneia dintre reclamante. Pe de o parte, aceasta a considerat că garanția autorităților publice potrivit căreia, în cazul falimentului întreprinderii, acestea se angajau să plătească, fără contraprestație, cheltuielile aferente concedierii foștilor funcționari constituia un ajutor existent. Pe de altă parte, Comisia a exclus calificarea drept ajutor în ceea ce privește o practică administrativă daneză care permitea o scutire de TVA în favoarea clienților unor societăți de vânzare prin corespondență atunci când aceștia din urmă alegeau ca livrările să fie efectuate de Post Danmark și o majorare de capital realizată în februarie 2017 de PostNord în favoarea filialei sale, Post Danmark. Tribunalul anulează această decizie în măsura în care s‑a considerat, la încheierea fazei preliminare de examinare, că nu constituiau ajutoare de stat, pe de o parte, scutirea de TVA și, pe de altă parte, majorarea de capital realizată de PostNord în beneficiul Post Danmark.

În hotărârea Tribunalului, prin care anulează în parte decizia atacată, sunt aduse precizări cu privire la criteriile de apreciere a compatibilității unei compensații a obligației de serviciu universal, cu privire la momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru recuperarea ajutoarelor, cu privire la calificarea unei garanții ca ajutor de stat, cu privire la imputabilitatea în sarcina statului a unor măsuri naționale adoptate în temeiul unei directive și a unor măsuri luate de o întreprindere publică, precum și cu privire la criteriul investitorului privat în economia de piață în aprecierea unei măsuri luate în favoarea unei societăți aflate în pragul falimentului.

Aprecierea Tribunalului

În primul rând, Tribunalul statuează că reclamantele nu au furnizat proba unor dificultăți serioase în ceea ce privește compatibilitatea compensației primite de Post Danmark pentru prestarea serviciului poștal universal. În cadrul examinării argumentelor referitoare la această compensație, el amintește că articolul 106 alineatul (2) TFUE urmărește să prevină, prin aprecierea proporționalității ajutorului, ca operatorul căruia i s‑a încredințat serviciul public să beneficieze de o finanțare care depășește costurile nete ale serviciului public. Astfel, în cadrul controlului de proporționalitate, revine Comisiei sarcina de a compara cuantumul ajutoarelor de stat prevăzute cu nivelul costurilor nete determinate de misiunile de serviciu public asumate de beneficiarul acestor ajutoare.

Din această perspectivă, pentru a identifica costul inerent furnizării unui serviciu universal, metodologia costului net evitat, prevăzută de Cadrul privind serviciile de interes economic general ( 1 ), implică elaborarea unui scenariu contrafactual, cu alte cuvinte o situație ipotetică în care prestatorul serviciului universal nu ar mai fi însărcinat cu un astfel de serviciu, și compararea acesteia cu scenariul factual, în care prestatorul asigură obligația de serviciu universal. În această privință, primo, Tribunalul arată că, pentru a elabora un scenariu contrafactual, este necesar ca acesta să descrie o situație stabilă care să nu țină seama de cheltuielile inerente trecerii, pentru prestatorul serviciului universal, la situația în care nu mai este însărcinat cu acest serviciu. Astfel, potrivit Tribunalului, calculul costului net evitat poate să includă, în scenariul contrafactual, continuarea activităților care nu sunt rentabile pe termen scurt, dar care sunt rentabile pe termen lung.

Secundo, Tribunalul subliniază că orice calcul al costului net evitat trebuie să deducă beneficiile intangibile imputabile obligației de serviciu universal. În această privință, arată că îmbunătățirea reputației prestatorului serviciului universal poate fi considerată un beneficiu intangibil imputabil obligației de serviciu universal în sectorul poștal. Tribunalul subliniază totuși că împrejurările speței, caracterizate în special printr‑o scădere a activității și a veniturilor Post Danmark în legătură cu serviciul universal ca urmare a recurgerii generalizate la expedierile electronice, sunt de natură să excludă existența unor dificultăți serioase în ceea ce privește nededucerea beneficiilor legate de îmbuntățirea reputației Post Danmark în calculul costului net evitat. În plus, Tribunalul precizează că, pentru deducerea beneficiilor intangibile în cadrul calculului costului net evitat, nu trebuie să se evalueze valoarea mărcii de întreprindere a prestatorului serviciului universal, ci să se stabilească dacă reputația unui prestator al serviciului universal este îmbunătățită ca urmare a faptului că asigură un asemenea serviciu. În ceea ce privește ubicuitatea prestatorului serviciului universal, și anume efectul de achiziție și fidelizarea consumatorilor care sunt mai înclinați să apeleze la serviciile sale decât la cele ale concurenților săi, Tribunalul arată că, chiar în lipsa unei obligații de serviciu universal, ubicuitatea Post Danmark nu ar fi fost în mod fundamental modificată. Astfel, Comisia putea concluziona în sensul lipsei necesității de a deduce un beneficiu intangibil aferent ubicuității în cadrul calculului costului net evitat prezentat de autoritățile daneze.

Tertio, în ceea ce privește utilizarea compensației acordate Post Danmark, Tribunalul consideră că Comisia putea declara această compensație ca fiind compatibilă cu piața internă, autorizând în același timp ca aceasta să fie utilizată nu pentru executarea obligației de serviciu universal, ci pentru a plăti costurile determinate de concedierea foștilor funcționari. Astfel, potrivit Tribunalului, examinarea compatibilității cu piața internă a unei compensații pentru serviciul public constă în a verifica, independent de alocarea efectivă a sumei corespunzătoare acesteia, dacă un astfel de serviciu public există și dacă impune suportarea unui cost net întreprinderii însărcinate cu asigurarea acestuia. În special, în ceea ce privește sectorul poștal, interpretarea dispozițiilor privind acoperirea costurilor nete imputabile obligațiilor de serviciu universal din Directiva 97/67 ( 2 ) exclude orice cerință de afectare efectivă a transferului de fonduri care corespunde unei compensații pentru serviciul universal pentru îndeplinirea unui astfel de serviciu.

În al doilea rând, în ceea ce privește garanția în cauză, Tribunalul consideră că este vorba despre o măsură individuală care nu face parte dintr‑o schemă de ajutor plurianuală, astfel încât termenul de prescripție a început să curgă de la data acordării sale, în anul 2002. În plus, Tribunalul arată că, independent de calificarea garanției în cauză, reclamantele nu au prezentat niciun element de natură să dovedească faptul că valoarea primei pe care Post Danmark ar fi trebuit să o plătească în fiecare an, în schimbul garanției în discuție, ar trebui să fie stabilită periodic în funcție de împrejurările proprii fiecărei perioade și nici că acest lucru ar fi valabil, în general, în ceea ce privește valoarea unei prime de garanție. În consecință, garanția în discuție nu implică acordarea periodică a avantajelor, iar termenul de prescripție nu are vocația de a reîncepe periodic. Tribunalul concluzionează că Comisia putea considera această măsură drept ajutor existent în temeiul dispozițiilor referitoare la prescripție ( 3 ). În orice caz, Tribunalul subliniază că, în vederea calificării unei garanții drept ajutor de stat, trebuie să se examineze impactul concret al garanției în discuție asupra situației beneficiarului în raport cu cea a concurenților săi. Or, în speță nu rezultă că garanția acordată Post Danmark îi îmbunătățește situația, din moment ce printre altele nu poate fi pusă în aplicare decât în ipoteza în care această întreprindere ar înceta să existe, astfel încât, atât timp cât întreprinderea este solvabilă, îi revine obligația de a plăti despăgubirile speciale pentru concedierea foștilor săi funcționari.

În al treilea rând, Tribunalul consideră că Comisia nu a efectuat o examinare completă și suficientă atunci când a concluzionat că practica administrativă, care consta în scutirea de TVA a prestării serviciilor de transport de bunuri efectuate de Post Danmark în cadrul operațiunilor efectuate între o societate de vânzare prin corespondență și un client final, era imputabilă Uniunii, iar nu statului danez, întrucât această practică decurgea din articolul 132 alineatul (1) litera (a) din Directiva TVA ( 4 ). În această privință, Tribunalul subliniază că o practică administrativă națională care instituie o scutire fiscală trebuie să fie imputată Uniunii atunci când nu face decât să reia o obligație clară și precisă prevăzută într‑o directivă, în timp ce ea trebuie să fie considerată ca fiind imputabilă statului dacă acesta a adoptat‑o, făcând uz, în transpunerea unei directive de o marjă de apreciere proprie. În speță, acesta arată că reiese în mod clar și precis din articolul 132 alineatul (1) litera (a) din Directiva TVA că operațiunile efectuate de un prestator de servicii universale și care intră în domeniul de aplicare al obligației de serviciu universal sunt scutite de această taxă. Or, scutirea de TVA permisă de practica administrativă daneză acoperă prestările facturate de societățile de vânzare prin corespondență clienților lor finali, care nu intră, așadar, în domeniul de aplicare al obligației de serviciu universal și nici, prin urmare, al scutirii prevăzute la articolul 132 alineatul (1) litera (a) din Directiva TVA. În plus, Tribunalul constată că, pentru a examina dacă efectele practicii administrative în cauză erau imputabile Uniunii sau statului danez, Comisia a omis să examineze legăturile dintre această practică și norma prevăzută la articolul 79 primul paragraf litera (c) din Directiva TVA, pe care se întemeia.

În al patrulea rând, Tribunalul consideră că Comisia nu a efectuat o examinare completă și suficientă pentru a concluziona că majorarea de capital realizată în februarie 2017 de PostNord în favoarea filialei sale Post Danmark nu constituia un ajutor de stat întrucât nu era imputabilă autorităților publice și nu implica existența unui avantaj. În această privință, primo, în ceea ce privește imputabilitatea acestei operațiuni autorităților publice, Tribunalul amintește că, în cazul unei întreprinderi asupra căreia un stat membru este susceptibil să exercite o influență dominantă, Comisia trebuie să examineze, pe baza unei serii de indicii suficient de precise și de concordante, că implicarea statului într‑o măsură adoptată de această întreprindere este concretă sau că lipsa unei astfel de implicări este improbabilă având în vedere circumstanțele și contextul speței. Or, în speță Comisia s‑a limitat să considere că, deși statele danez și suedez erau în măsură să exercite o influență dominantă asupra PostNord, aceasta nu îi permitea să prezume că majorarea de capital le era imputabilă. O astfel de concluzie, dată fără o examinare concretă a caracterului mai mult sau mai puțin probabil al implicării statelor acționare în adoptarea măsurii, echivala cu excluderea imputabilității majorării de capital statului pentru simplul motiv că PostNord era constituită sub forma unei societăți comerciale, cu încălcarea jurisprudenței Curții ( 5 ). Secundo, în ceea ce privește aplicarea criteriului investitorului privat în economia de piață, Tribunalul arată că, în contextul unei investiții publice menite să asigure supraviețuirea unei societăți filiale, Comisia trebuie să efectueze o examinare riguroasă, pe baza elementelor fiabile aflate în posesia sa, a avantajelor și a dezavantajelor, pe de o parte, ale opțiunii care constă în intrarea în faliment a societății filială și, pe de altă parte, ale opțiunii care constă în realizarea unei investiții publice pentru a asigura supraviețuirea întreprinderii, examinând în special, în acest din urmă caz, perspectivele de rentabilitate la care se poate aștepta investitorul public. Or, în speță Comisia s‑a întemeiat exclusiv pe consecințele negative pentru grupul PostNord ale unei eventuale proceduri de faliment privind Post Danmark, fără a exclude posibilitatea ca o astfel de procedură să fie totuși mai avantajoasă decât o majorare de capital care, de exemplu, nu ar fi oferit nicio perspectivă de rentabilitate, chiar pe termen lung.

( 1 ) Punctele 25-27 din Cadrul Uniunii Europene pentru ajutoarele de stat sub forma compensațiilor pentru obligația de serviciu public (JO 2012, C 8, p. 15).

( 2 ) Partea C primul paragraf din anexa I la Directiva 97/67/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind normele comune pentru dezvoltarea pieței interne a serviciilor poștale ale Comunității și îmbunătățirea calității serviciului (JO 1998, L 15, p. 14, Ediție specială, 06/vol. 3, p. 12), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2008/6/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 februarie 2008 de modificare a Directivei 97/67/CE cu privire la realizarea integrală a pieței interne a serviciilor poștale ale Comunității (JO 2008, L 52, p. 3).

( 3 ) Articolul 17 alineatul (3) din Regulamentul 2015/1589.

( 4 ) Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al TVA ului (JO 2006, L 347, p. 1, Ediție specială, 09/vol. 3, p. 7, denumită în continuare „Directiva TVA”).

( 5 ) Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (C‑482/99, EU:C:2002:294, punctul 57).