Hotărârea Tribunalului (Marea Cameră) din 13 septembrie 2023.#Republica Bolivariană Venezuela împotriva Consiliului Uniunii Europene.#Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Venezuela – Interdicție de a vinde, furniza, transfera sau exporta anumite bunuri și servicii – Dreptul de a fi ascultat – Obligația de motivare – Inexactitate materială a faptelor – Eroare vădită de apreciere – Drept internațional public.#Cauza T-65/18 RENV.

Cauza T-65/18 RENV

Republica Bolivariană a Venezuelei

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

Hotărârea Tribunalului (Marea Cameră) din 13 septembrie 2023

„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Venezuela – Interdicție de a vinde, furniza, transfera sau exporta anumite bunuri și servicii – Dreptul de a fi ascultat – Obligația de motivare – Inexactitate materială a faptelor – Eroare vădită de apreciere – Drept internațional public”

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Venezuela – Act prin care se interzice vânzarea anumitor bunuri care ar putea fi utilizate în scopul represiunii interne în Venezuela, precum și furnizarea anumitor servicii – Control jurisdicțional al legalității – Întindere – Dispoziție cu aplicabilitate generală

(art. 215 primul paragraf TFUE; Regulamentul 2017/2063 al Consiliului, art. 2, 3, 6 și 7)

(a se vedea punctele 30-34)

Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Dreptul de a fi ascultat – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Venezuela – Act prin care se interzice vânzarea anumitor bunuri care ar putea fi utilizate în scopul represiunii interne în Venezuela, precum și furnizarea anumitor servicii – Dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unor astfel de măsuri – Inexistență

[art. 24 alin. (1) al doilea paragraf și art. 29 TUE; art. 215 alin. (1) TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (a); Regulamentul 2017/2063 al Consiliului, art. 2, 3, 6 și 7]

(a se vedea punctele 39, 40 și 42-44)

Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Venezuela – Acte prin care se interzice vânzarea anumitor bunuri care ar putea fi utilizate în scopul represiunii interne în Venezuela, precum și furnizarea anumitor servicii – Obligația de a indica în motivare situația de ansamblu și obiectivele generale care justifică măsura respectivă

(art. 296 TFUE; Regulamentul 2017/2063 al Consiliului, art. 2, 3, 6 și 7)

(a se vedea punctele 49-57)

Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Venezuela – Act prin care se interzice vânzarea anumitor bunuri care ar putea fi utilizate în scopul represiunii interne în Venezuela, precum și furnizarea anumitor servicii – Întinderea controlului – Control restrâns pentru normele generale – Control care se extinde la aprecierea situației de fapt și la verificarea probelor

(art. 29 TUE; art. 215 alin. (1) TFUE; Regulamentul 2017/2063 al Consiliului, art. 2, 3, 6 și 7)

(a se vedea punctele 63-67, 72, 76 și 78)

Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Venezuela – Act prin care se interzice vânzarea anumitor bunuri care ar putea fi utilizate în scopul represiunii interne în Venezuela, precum și furnizarea anumitor servicii – Întinderea controlului – Analizarea situației politice din Venezuela de către Consiliu – Eroare vădită de apreciere – Inexistență

(Regulamentul 2017/2063 al Consiliului, art. 2, 3, 6 și 7)

(a se vedea punctele 80 și 81)

Drept internațional public – Principii – Răspunderea statului pentru fapte considerate ilicite la nivel internațional – Norme de drept internațional cutumiar privind obiectul și limitele contramăsurilor – Posibilitatea justițiabililor de a invoca aceste principii pentru a contesta validitatea unui regulament care impune măsuri restrictive în cadrul politicii externe și de securitate comună – Admisibilitate – Control jurisdicțional – Limite – Eroare vădită de apreciere – Inexistență

(art. 3 al cincilea paragraf TUE; Regulamentul 2017/2063 al Consiliului, art. 2, 3, 6 și 7)

(a se vedea punctele 87-94)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Venezuela – Temei juridic – Măsuri restrictive prevăzute de o decizie și de un regulament adoptate în temeiul articolului 29 TUE și, respectiv, al articolului 215 TFUE – Competența Consiliului de a adopta măsuri restrictive autonome și distincte de cele recomandate de Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite

(art. 29 TUE; art. 215 TFUE; Regulamentul 2017/2063 al Consiliului, art. 2, 3, 6 și 7)

(a se vedea punctele 95 și 98)

Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Venezuela – Act prin care se interzice vânzarea anumitor bunuri care ar putea fi utilizate în scopul represiunii interne în Venezuela, precum și furnizarea anumitor servicii – Întinderea controlului – Control restrâns – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Conținut – Respectarea principiului proporționalității

(art. 29 TUE; art. 215 alin. (1) TFUE; Regulamentul 2017/2063 al Consiliului, art. 2, 3, 6 și 7)

(a se vedea punctele 99-103)

Procedură jurisdicțională – Invocarea de motive noi pe parcursul procesului – Condiții – Motiv întemeiat pe elemente evidențiate pe parcursul procesului – Inexistență – Dezvoltarea unui motiv existent – Lipsa unei dezvoltări – Inadmisibilitate

[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 84 alin. (1)]

(a se vedea punctele 116-119)

Rezumat

Având în vedere deteriorarea situației în materia drepturilor omului, a statului de drept și a democrației, Consiliul Uniunii Europene a adoptat, în 2017, măsuri restrictive ca urmare a situației din Republica Bolivariană a Venezuelei (denumită în continuare „Venezuela”). Articolele 2, 3, 6 și 7 din Regulamentul 2017/2063 ( 1 ) prevăd în esență o interdicție de a vinde, furniza, transfera sau exporta echipamente care ar putea fi utilizate în scopul represiunii interne și servicii în legătură cu aceste echipamente și cu echipamente militare oricărei persoane fizice sau juridice, entități sau organism din Venezuela ori în scopul utilizării în această țară.

În 2018, Venezuela a introdus o acțiune având ca obiect anularea Regulamentului 2017/2063, în măsura în care dispozițiile acestui act o priveau. Ulterior, Venezuela și-a adaptat acțiunea pentru ca aceasta să vizeze și Decizia 2018/1656 ( 2 ) și Regulamentul de punere în aplicare 2018/1653 ( 3 ), acte prin care Consiliul a prelungit și, respectiv, a modificat măsurile restrictive adoptate. Prin Hotărârea din 20 septembrie 2019, Tribunalul a respins această acțiune ca inadmisibilă, pentru motivul că situația juridică a Venezuelei nu era direct afectată de dispozițiile în litigiu ( 4 ). Sesizată cu recurs, Curtea, printr-o hotărâre din 22 iunie 2021 ( 5 ), a anulat decizia Tribunalului, statuând că Venezuela avea într-adevăr calitate procesuală activă pentru a ataca articolele 2, 3, 6 și 7 din Regulamentul 2017/2063 ( 6 ). Ea a trimis de asemenea cauza spre rejudecare Tribunalului pentru ca acesta să se pronunțe pe fond.

În hotărârea sa, pronunțată în Marea Cameră și prin care respinge acțiunea, Tribunalul se pronunță, într-o situație inedită, cu privire la o acțiune introdusă de un stat terț în domeniul măsurilor restrictive, referitoare la dreptul de a fi ascultat al Venezuelei și la pretinsele încălcări ale dreptului internațional invocate de aceasta.

Aprecierea Tribunalului

Cu titlu introductiv, Tribunalul constată că măsurile restrictive prevăzute la articolele 2, 3, 6 și 7 din regulamentul atacat reprezintă măsuri restrictive cu aplicabilitate generală, acestea constituind, conform articolului 215 alineatul (1) TFUE, măsuri care întrerup sau restrâng relațiile economice cu o țară terță în ceea ce privește anumite bunuri și servicii. Aceste măsuri nu vizează persoane fizice sau juridice identificate, ci se aplică unor situații determinate în mod obiectiv și unei categorii de persoane avute în vedere în mod general și abstract.

În ceea ce privește, în primul rând, motivul întemeiat pe încălcarea dreptului de a fi ascultat, Tribunalul amintește, mai întâi, că dreptul de a fi ascultat nu poate fi transpus, precum în speță, în contextul adoptării unor măsuri cu aplicabilitate generală și că nicio dispoziție nu obligă Consiliul să informeze orice persoană potențial vizată de un nou criteriu cu caracter general despre adoptarea acestui criteriu. De asemenea, articolul 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene se aplică unor „măsur[i] individual[e]” luate împotriva unei persoane, astfel încât această dispoziție nu poate fi invocată în cadrul adoptării unor măsuri cu aplicabilitate generală. El adaugă, pe de altă parte, că regulamentul atacat reflectă o opțiune a Uniunii în materie de politică internațională. Întreruperea sau restrângerea relațiilor economice cu o țară terță, în temeiul articolului 215 alineatul (1) TFUE, contribuie astfel la însăși definiția politicii externe și de securitate comune (PESC) ( 7 ) de către și la discreția autorităților Uniunii, ca reacție la o anumită situație internațională, pentru a exercita o influență asupra unei astfel de situații. Or, audierea prealabilă a țării terțe vizate ar echivala, potrivit Tribunalului, cu obligarea Consiliului să poarte discuții de natura unor negocieri internaționale cu această țară și, ca urmare a acestui fapt, ar lipsi de conținut efectul urmărit prin impunerea măsurilor respective în privința acelei țări, și anume exercitarea unei presiuni asupra acesteia pentru a determina o modificare a comportamentului său. În sfârșit, faptul că Venezuela este vizată în mod direct de articolele 2, 3, 6 și 7 din regulamentul atacat nu poate, în sine, să îi confere beneficiul dreptului de a fi ascultată. Ținând seama de aceste diverse elemente, Tribunalul concluzionează că Venezuela nu se poate prevala de acest drept în legătură cu măsurile restrictive adoptate de Consiliu în regulamentul atacat.

În ceea ce privește, în al doilea rând, motivul întemeiat pe inexactitatea materială a faptelor și pe o eroare vădită de apreciere a situației politice din Venezuela, Tribunalul amintește că Consiliul dispune de o largă putere de apreciere în privința elementelor care trebuie luate în considerare în vederea adoptării unor măsuri restrictive în temeiul articolului 29 TUE și al articolului 215 TFUE și că controlul exercitat în această privință de instanța Uniunii se limitează la verificarea respectării normelor de procedură și de motivare, a exactității materiale a situației de fapt, precum și a absenței unei erori vădite în aprecierea faptelor și a unui abuz de putere. Acest control restrâns se aplică, în special, aprecierii considerațiilor de oportunitate pe care se fondează măsurile. Tribunalul observă, în speță, că articolele 2, 3, 6 și 7 din regulamentul atacat preiau în esență poziția politică a Uniunii exprimată în Decizia 2017/2074. El constată în această privință că din considerentele (1) și (8) ale acestei decizii reiese că măsurile restrictive prevăzute la articolele menționate sunt întemeiate pe deteriorarea constantă a democrației, a statului de drept și a drepturilor omului în Venezuela, precum și, printre altele, pe survenirea unor violențe a căror reproducere trebuia să fie împiedicată prin măsurile restrictive menționate.

În ceea ce privește, mai întâi, elementele de probă prezentate de Consiliu pentru a demonstra exactitatea materială a faptelor care au stat la baza măsurilor menționate, Tribunalul arată că acestea provin din surse credibile și menționează în mod detaliat, printre altele, represiunea brutală exercitată de regim asupra dizidenților și a opozanților și presiunile exercitate asupra procuraturii generale a Venezuelei care ancheta acțiunile forțelor de securitate.

În ceea ce privește, în continuare, elementele de probă prezentate ca răspuns de Venezuela, Tribunalul concluzionează că aceasta din urmă nu a demonstrat că faptele pe care s-a întemeiat Consiliul pentru a adopta măsurile restrictive în discuție ar fi afectate de inexactități materiale, cvasitotalitatea acestor elemente de probă neraportându-se la Venezuela și întemeindu-se pe două rapoarte interne regimului, fără ca ele să fie confirmate de elemente de probă provenite din surse externe acestui regim.

În ceea ce privește, în sfârșit, aprecierea Consiliului cu privire la situația politică din Venezuela, Tribunalul observă că elementele de probă prezentate de reclamant în această privință se aseamănă în fapt cu o contestație privind oportunitatea adoptării măsurilor restrictive în cauză. Or, nu este de competența Tribunalului să substituie propria apreciere cu privire la acest aspect celei exprimate de Consiliu, care dispune de o largă putere de apreciere, de natură politică, în ceea ce privește definirea pozițiilor Uniunii cu privire la o chestiune referitoare la PESC, conform articolului 29 TUE.

În ceea ce privește, în al treilea și ultimul rând, motivul întemeiat pe impunerea unor contramăsuri nelegale și pe încălcarea dreptului internațional, Tribunalul începe prin a aminti termenii articolului 49, referitor la obiectul și la limitele contramăsurilor, din Proiectul de articole privind răspunderea statului pentru fapte considerate ilicite la nivel internațional, adoptat de Comisia de drept internațional a Națiunilor Unite ( 8 ). El subliniază, în această privință, că regulamentul atacat a fost adoptat într-un context de reacție față de deteriorarea constantă a situației din Venezuela, printre altele în scopul de a preveni riscul unor noi violențe și al unor încălcări ale drepturilor omului în această țară. Tribunalul constată, pe de altă parte, că măsurile restrictive prevăzute la articolele 2, 3, 6 și 7 din regulamentul atacat nu aveau ca obiectiv să reacționeze la o faptă considerată ilicită la nivel internațional, imputabil Venezuelei printr-o neexecutare temporară a obligațiilor internaționale ale Uniunii. Acesta concluzionează că ele nu constituie contramăsuri în sensul articolului 49 din Proiectul de articole al CDI și respinge, pe cale de consecință, afirmațiile Venezuelei referitoare la pretinsele încălcări de către Consiliu aduse principiului neamestecului în treburile interne ale Venezuelei.

În același mod, Tribunalul respinge argumentul întemeiat pe adoptarea măsurilor restrictive în discuție fără autorizarea prealabilă a Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite. El reamintește că tratatele conferă Consiliului competența de a adopta acte care conțin măsuri restrictive autonome ( 9 ), distincte de măsurile recomandate în mod specific de Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite. El arată că Venezuela nu a demonstrat cu privire la acest aspect existența unei „practici generale acceptate ca drept”, în conformitate cu articolul 38 alineatul (1) litera (b) din Statutul Curții Internaționale de Justiție, care ar impune obținerea autorizației prealabile a Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite anterior adoptării de către Consiliu a unor măsuri restrictive.

De asemenea, în ceea ce privește pretinsa încălcare a principiului proporționalității, Tribunalul constată că există un raport rezonabil între măsurile restrictive în cauză și obiectivul urmărit, privind prevenirea riscului de noi violențe, de recurgere excesivă la forță și de încălcări ale drepturilor omului. El apreciază, având în vedere natura limitată a măsurilor prevăzute la articolele 2, 3, 6 și 7 din regulamentul atacat, precum și derogările pe care acesta din urmă le prevede, că măsurile menționate nu sunt vădit inadecvate și nici nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit și că, prin urmare, principiul proporționalității nu a fost încălcat.

Prin urmare, Tribunalul respinge argumentele Venezuelei întemeiate pe încălcarea dreptului internațional cutumiar în raport cu pretinsa impunere a unor contramăsuri nelegale.

În sfârșit, în ceea ce privește argumentul Venezuelei potrivit căruia măsurile adoptate de Consiliu ar implica exercitarea de către Uniune a unei competențe extrateritoriale și, prin urmare, nelegale în dreptul internațional, Tribunalul amintește din nou competența conferită Consiliului de tratatele ( 10 ) în materie de adoptare a măsurilor restrictive, acestea prevăzând printre altele „întreruperea sau restrângerea, totală sau parțială, a relațiilor economice și financiare cu una sau mai multe țări terțe”. Acesta subliniază că măsurile restrictive în discuție vizează persoane și situații aflate sub jurisdicția statelor membre ratione loci sau ratione personae. Competența Consiliului de a adopta măsuri restrictive se înscrie în cadrul măsurilor autonome ale Uniunii adoptate în cadrul PESC, în conformitate cu obiectivele și cu valorile Uniunii ( 11 ), și anume, printre altele, obiectivul care vizează promovarea, în lumea întreagă, a democrației, a statului de drept, a universalității și indivizibilității drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care constituie un „interes juridic” comun ca drepturile în cauză să fie protejate, în conformitate cu jurisprudența Curții Internaționale de Justiție ( 12 ).

Având în vedere cele ce precedă, Tribunalul respinge acțiunea.

( 1 ) Regulamentul (UE) 2017/2063 al Consiliului din 13 noiembrie 2017 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Venezuela (JO 2017, L 295, p. 21, denumit în continuare „regulamentul atacat”).

( 2 ) Decizia (PESC) 2018/1656 a Consiliului din 6 noiembrie 2018 de modificare a Deciziei (PESC) 2017/2074 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Venezuela (JO 2018, L 276, p. 10).

( 3 ) Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2018/1653 al Consiliului din 6 noiembrie 2018 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) 2017/2063 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Venezuela (JO 2018, L 276, p. 1).

( 4 ) Hotărârea din 20 septembrie 2019, Venezuela/Consiliul (T‑65/18, EU:T:2019:649).

( 5 ) Hotărârea din 22 iunie 2021, Venezuela/Consiliul (Afectarea unui stat terț) (C-872/19 P, EU:C:2021:507).

( 6 ) În această hotărâre, Curtea a arătat că hotărârea inițială a rămas definitivă în ceea ce privește inadmisibilitatea acțiunii în raport cu Regulamentul de punere în aplicare 2018/1653 și cu Decizia 2018/1656.

( 7 ) În sensul articolului 24 alineatul (1) al doilea paragraf TUE.

( 8 ) Proiect adoptat în 2001 de Comisia de dreptul internațional a Organizației Națiunilor Unite (denumit în continuare „Proiectul de articole al CDI”). Articolul 49 prevede: „1. Statul vătămat nu poate lua contramăsuri față de un stat care este responsabil pentru o faptă considerată ilicită la nivel internațional decât pentru a‑l determina să își îndeplinească obligațiile prevăzute în Partea a II‑a. 2. Contramăsurile se vor limita la neexecutarea temporară a obligațiilor internaționale datorate statului responsabil de statul care ia măsurile. 3. Contramăsurile sunt luate, în măsura posibilului, de o așa manieră, încât să permită reluarea executării obligațiilor în discuție.”

( 9 ) Articolul 29 TUE și articolul 215 TFUE.

( 10 ) Articolul 29 TUE și articolul 215 TFUE.

( 11 ) Articolul 3 alineatul (5) TUE și articolul 21 TUE.

( 12 ) Curtea Internațională de Justiție, Hotărârea din 5 februarie 1970, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgia împotriva Spaniei) (CIJ Recueil 1970, p. 3, pct. 33 și 34), Hotărârea din 20 iulie 2012, Chestiuni privind obligația de a urmări penal sau de a extrăda (Belgia împotriva Senegalului) (CIJ Recueil 2012, p. 422, pct. 68-70).