Concluziile avocatului general M. Bobek prezentate la 29 iulie 2019.#Patrick Grégor Puppinck ș.a. împotriva Comisiei Europene.#Recurs – Drept instituțional – Inițiativa cetățenească „Unul dintre noi” – Comunicare a Comisiei Europene de prezentare a concluziilor sale și a motivelor de a nu întreprinde acțiunile solicitate în inițiativa cetățenească.#Cauza C-418/18 P.

Domnul Patrick Grégor Puppinck și alte șase persoane (denumite în continuare „recurenții”) formează comitetul cetățenilor al inițiativei cetățenești europene denumită „Uno di noi” (denumită în continuare „Unul dintre noi”) (denumită în continuare „ICE”). ICE a fost înregistrată de Comisia Europeană. Ulterior, aceasta a obținut mai mult de un milion de semnături. Astfel, a atins pragul relevant și a fost înaintată Comisiei, care a primit membrii comitetului cetățenilor al ICE. A fost organizată o audiere în Parlamentul European pentru a discuta ICE. În cele din urmă, Comisia a adoptat o comunicare în care a explicat că a decis să nu adopte nicio măsură în vederea realizării obiectivelor ICE.

Recurenții au solicitat anularea acestei comunicări în fața Tribunalului. Aceștia nu au avut succes. Prin intermediul prezentului recurs, aceștia contestă hotărârea de primă instanță a Tribunalului ( 2 ).

ICE este una dintre inovațiile introduse de Tratatul de la Lisabona pentru a promova participarea cetățenilor la viața democratică a Uniunii. Regulamentul (UE) 211/2011 ( 3 ) stabilește cadrul legislativ pentru o ICE. Acest instrument a constituit deja obiectul mai multor cauze prezentate în fața instanțelor Uniunii în legătură cu decizii ale Comisiei de respingere a înregistrării unor ICE ( 4 ).

Noutatea prezentei cauze constă în faptul că este prima cauză prezentată Curții referitoare la măsurile ulterioare ale Comisiei în cazul unei „ICE cu succes” (în sensul atingerii pragului necesar). Într‑adevăr, „Unul dintre noi” este una dintre cele numai patru ICE de până în prezent care au atins numărul necesar de semnături ( 5 ). Acest fapt, la rândul său, deschide două probleme importante de principiu ridicate de prezenta cauză: în primul rând, este Comisia obligată să prezinte vreo propunere legislativă concretă în urma unei ICE de succes? În al doilea rând, ce standard de control jurisdicțional trebuie aplicat atunci când este controlată poziția adoptată de Comisie în urma unei ICE de succes?

Potrivit considerentului (1) al Regulamentului ICE „[TUE] consolidează cetățenia Uniunii și îmbunătățește în continuare funcționarea democratică a Uniunii prevăzând, printre altele, că fiecare cetățean trebuie să aibă dreptul de a participa la viața democratică a Uniunii prin intermediul unei inițiative cetățenești europene. Această procedură conferă cetățenilor posibilitatea de a contacta direct Comisia prezentându‑i o cerere prin care aceasta este invitată să prezinte o propunere de act legislativ al Uniunii în vederea punerii în aplicare a tratatelor, această procedură fiind similară cu dreptul conferit Parlamentului European în temeiul articolului 225 [TFUE] și cu dreptul conferit Consiliului în temeiul articolului 241 din TFUE”.

Considerentul (20) al Regulamentului ICE are următorul conținut: „Comisia ar trebui să examineze o inițiativă cetățenească și să‑și prezinte concluziile juridice și politice separat. De asemenea, Comisia ar trebui să comunice în termen de trei luni acțiunile pe care intenționează să le întreprindă ca răspuns la inițiativa respectivă. Pentru a demonstra că o inițiativă cetățenească sprijinită de cel puțin un milion de cetățeni ai Uniunii și posibilul curs dat acesteia sunt examinate cu atenție, Comisia ar trebui să explice în mod clar, comprehensibil și detaliat motivele acțiunii pe care intenționează să o întreprindă, precum și motivele pentru care nu intenționează să întreprindă vreo acțiune, în cazul în care decide acest lucru. Atunci când Comisia primește o inițiativă cetățenească susținută de numărul necesar de semnături care îndeplinește toate celelalte cerințe din prezentul regulament, organizatorii ar trebui să aibă dreptul de a prezenta inițiativa respectivă în cadrul unei audieri publice la nivelul Uniunii”.

Potrivit articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul privind ICE, „inițiativa cetățenească” înseamnă „o inițiativă prezentată Comisiei în conformitate cu prezentul regulament, prin care Comisia este invitată să prezinte, în limitele atribuțiilor sale, orice propunere corespunzătoare privind chestiuni pentru care cetățenii consideră că este necesar un act juridic al Uniunii în vederea punerii în aplicare a tratatelor, care a fost susținută de cel puțin un milion de semnatari eligibili provenind din cel puțin un sfert din toate statele membre”.

Articolul 10 din Regulamentul ICE stabilește procedura de examinare a unei inițiative cetățenești de către Comisie. Potrivit acestei dispoziții: „(1) La primirea unei inițiative cetățenești în conformitate cu articolul 9, Comisia: […] (c) în termen de trei luni, își prezintă într‑o comunicare concluziile juridice și politice privind inițiativa cetățenească, acțiunile pe care intenționează să le întreprindă, dacă este cazul, și motivele acțiunilor sau ale refuzului de a acționa. (2) Comunicarea la care se face referire la alineatul (1) litera (c) se notifică organizatorilor, precum și Parlamentului European și Consiliului și se face publică.”

Potrivit articolului 11 din Regulamentul ICE, „[a]tunci când sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 10 alineatul (1) literele (a) și (b), organizatorilor li se acordă posibilitatea, în termenul stabilit la articolul 10 alineatul (1) litera (c), să prezinte inițiativa cetățenească în cadrul unei audieri publice. Comisia și Parlamentul European se asigură că audierea se organizează la Parlamentul European, dacă este cazul împreună cu alte instituții și organisme ale Uniunii care doresc să participe, precum și că reprezentarea Comisiei este realizată la nivelul corespunzător”.

La 11 mai 2012, ICE „Unul dintre noi” a fost înregistrată de Comisie în conformitate cu articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul privind ICE ( 6 ). Obiectul ICE este descris în registrul online pus la dispoziție de Comisie după cum urmează: „[p]rotecția juridică a demnității, a dreptului la viață și a integrității fiecărei ființe umane începând de la concepție în domeniile de competență ale [Uniunii Europene] în care o astfel de protecție are o importanță deosebită”. Obiectivele ICE erau descrise după cum urmează: „[e]mbrionul uman merită respect pentru demnitatea și integritatea sa. Acest lucru este enunțat de [Curtea de Justiție a Uniunii Europene] în cauza Brüstle, care definește embrionul uman ca fiind începutul dezvoltării ființei umane. Pentru a asigura coerența în domeniile sale de competență în care viața embrionului uman este în joc, Uniunea Europeană ar trebui să interzică și să încheie finanțarea activităților care presupun distrugerea embrionilor umani, în special în domeniul cercetării, al ajutorului pentru dezvoltare și al sănătății publice.”

Organizatorii au identificat dispozițiile tratatelor care sunt relevante pentru ICE ca fiind articolele 2 și 17 TUE, precum și articolul 4 alineatele (3) și (4) TFUE și articolele 168, 180, 182, 209, 210 și 322 TFUE

La ICE a fost atașată o anexă care conține un proiect de act juridic prin care se solicită, în mod specific, trei modificări ale unor acte ale Uniunii Europene.

În primul rând, s‑a propus introducerea unui nou articol în Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene ( 7 ). Conform dispoziției propuse „[n]u se fac alocări bugetare pentru finanțarea activităților care distrug embrioni umani sau care presupun distrugerea lor”.

În al doilea rând, s‑a propus introducerea unei noi litere la articolul 16 alineatul (3) din Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a Programului‑cadru pentru cercetare și inovare (2014-2020) – Orizont 2020 ( 8 ). Această nouă literă ar implica excluderea de la finanțare a „activităților de cercetare care distrug embrioni umani, inclusiv cele care vizează obținerea de celule stem, și cercetarea care implică utilizarea celulelor stem embrionare umane în etape ulterioare pentru a le obține”.

În al treilea rând, se propunea adăugarea unui alineat (5) la articolul 2 din Regulamentul (CE) nr. 1905/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2006 de stabilire a unui instrument de finanțare a cooperării pentru dezvoltare ( 9 ). În conformitate cu alineatul propus: „[a]sistența Uniunii, în temeiul acestui regulament, nu se utilizează pentru a finanța avorturile, direct sau indirect, prin intermediul unor organizații care încurajează sau promovează avorturile. Nicio trimitere în acest regulament la sănătatea reproductivă și sexuală, la asistența medicală, la drepturile, la serviciile, la furnizarea de servicii medicale, la educarea și la informarea definite în cadrul Conferinței Internaționale pentru Populație și Dezvoltare, la principiile sale și la programul de acțiune, la Agenda de la Cairo și la Obiectivele de dezvoltare ale mileniului, în special la obiectivul nr. 5 privind sănătatea și mortalitatea maternă, nu poate fi interpretată ca furnizând un temei juridic pentru utilizarea fondurilor Uniunii pentru a finanța, direct sau indirect, avorturile”.

La 28 februarie 2014, în conformitate cu articolul 9 din Regulamentul privind ICE, organizatorii au prezentat ICE în fața Comisiei. Ulterior, la 9 aprilie 2014, aceștia au fost primiți de Comisie în conformitate cu articolul 10 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul privind ICE. La 10 aprilie 2014, organizatorii au prezentat ICE în cadrul unei audieri publice organizate la Parlamentul European, în conformitate cu articolul 11 din Regulamentul privind ICE.

La 28 mai 2014, Comisia a adoptat, în temeiul articolului 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE, Comunicarea privind ICE în litigiu ( 10 ) (denumită în continuare „comunicarea”), în care a anunțat că nu va adopta nicio propunere în sensul măsurilor solicitate de ICE.

Conținutul comunicării este prezentat la punctele 13-30 din hotărârea atacată.

Prin cererea introductivă din 25 iulie 2014, reclamanții au solicitat anularea comunicării și, cu titlu subsidiar, anularea articolului 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE.

Prin Ordonanța din 26 noiembrie 2015 ( 11 ), Tribunalul a admis o excepție de inadmisibilitate ridicată de Parlament și de Consiliu și a respins acțiunea ca fiind inadmisibilă în măsura în care era îndreptată împotriva articolului 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE, întrucât acțiunea a fost introdusă după expirarea termenului prevăzut la articolul 263 TFUE.

În ceea ce privește comunicarea, prin cerere au fost invocate cinci motive de anulare. Prin intermediul primului motiv, reclamanții au invocat o încălcare a articolului 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE ca urmare a neprezentării de către Comisie a unei propuneri de act juridic ca răspuns la ICE. Prin intermediul celui de al doilea motiv, invocat în subsidiar, reclamanții au susținut că această neprezentare a reprezentat o încălcare a articolului 11 alineatul (4) TUE. Prin intermediul celui de al treilea motiv, reclamanții au susținut că articolul 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE a fost încălcat deoarece Comisia nu a prezentat în mod separat în comunicare concluziile sale juridice și politice cu privire la ICE. Al patrulea motiv este întemeiat pe faptul că Comisia și‑a încălcat obligația de motivare. Prin intermediul celui de al cincilea motiv, reclamanții au susținut că Comisia a săvârșit o serie de erori de apreciere.

În hotărârea pronunțată în cauza One of Us și alții/Comisia (denumită în continuare „hotărârea atacată”) ( 12 ), Tribunalul a declarat, în primul rând, că acțiunea este inadmisibilă în măsura în care este introdusă de entitatea denumită „European Citizens’ Initiative One of Us”, fără a aduce atingere admisibilității acțiunii care a fost formulată și de cele șapte persoane fizice care constituie comitetul cetățenilor al ICE în litigiu ( 13 ). În al doilea rând, Tribunalul a constatat că comunicarea constituie un act susceptibil să fie atacat cu acțiune în anulare ( 14 ). În sfârșit, acesta a respins cele cinci motive de anulare invocate de recurenți și a respins acțiunea ( 15 ), obligând recurenții să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Comisie.

Prin prezentul recurs, recurenții solicită anularea hotărârii Tribunalului, anularea comunicării și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată efectuate în recurs și în procedura în primă instanță.

Prin intermediul primului motiv de recurs, recurenții susțin că Tribunalul a interpretat eronat domeniul de aplicare și sensul articolului 11 alineatul (4) TUE și al Regulamentului privind ICE. Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, recurenții susțin că Tribunalul a săvârșit o eroare prin faptul că nu a constatat că comunicarea nu prezintă în mod separat concluziile sale juridice și politice în conformitate cu Regulamentul privind ICE. Prin intermediul celui de al treilea motiv de recurs, recurenții susțin că Tribunalul nu a controlat comunicarea cu suficientă atenție, întrucât a aplicat un test constând într‑un control limitat, și anume cel al erorii vădite de apreciere. Prin intermediul celui de al patrulea motiv de recurs, recurenții susțin că, inclusiv în situația în care analiza efectuată de Tribunal ar corespunde controlului jurisdicțional corect, Tribunalul nu a reținut că motivarea prezentată în comunicare îndeplinește criteriul privind eroarea vădită de apreciere. În sfârșit, prin intermediul celui de al cincilea motiv de recurs, recurenții susțin că Tribunalul a săvârșit o eroare în aprecierea obiectivului ICE, prin faptul că a statuat că obiectul acesteia nu era protecția demnității embrionului în calitate de ființă umană.

Comisia solicită Curții respingerea prezentului recurs și obligarea recurenților la plata cheltuielilor de judecată.

Părțile și‑au prezentat punctele de vedere în cadrul ședinței în fața Curții care a avut loc la 25 martie 2019.

Prezentele concluzii vor examina fiecare dintre cele cinci motive de recurs în ordinea în care acestea sunt prezentate de recurenți. În primul rând, vom interpreta domeniul de aplicare și înțelesul articolului 11 alineatul (4) TUE și al dispozițiilor relevante din Regulamentul privind ICE (A). În al doilea rând, vom analiza obligația Comisiei de a stabili în mod „separat” concluzii juridice și politice (B). În al treilea rând, ne vom referi la problema standardului de control jurisdicțional aplicat de Tribunal (C). În al patrulea rând, vom examina existența unor presupuse erori vădite de apreciere în comunicarea Comisiei (D). În cele din urmă, vom încheia prin a analiza pe scurt motivul de recurs referitor la eroarea în aprecierea obiectului ICE (E).

Prin intermediul primului motiv de recurs, recurenții susțin că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin respingerea, la punctele 118 și 125 din hotărârea atacată, a primului și a celui de al doilea motiv de anulare privind domeniul de aplicare și sensul articolului 11 alineatul (4) TUE și al Regulamentului privind ICE. Prin intermediul primului și al celui de al doilea motiv de anulare, recurenții au susținut în fața Tribunalului că, prin neprezentarea unei propuneri de act juridic ca răspuns la ICE, comunicarea a încălcat articolul 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE și, în subsidiar, articolul 11 alineatul (4) TUE. Potrivit recurenților, în afară de trei situații excepționale, care nu au existat în prezenta cauză, o decizie a Comisiei de a nu lua nicio măsură încalcă articolul 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE ( 16 ).

Recurenții prezintă mai multe argumente în susținerea primului motiv. În primul rând, aceștia pretind că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a statuat, la punctul 111 din hotărârea atacată, că „[c]vasimonopolul” inițiativei legislative încredințat de tratate Comisiei „nu este afectat de dreptul […] unui număr minim de cetățeni, în anumite condiții, de «a invita» Comisia să prezinte o propunere adecvată”. Recurenții susțin că hotărârea atacată nu reușește să aprecieze caracteristicile unice ale ICE. Această deficiență este ilustrată la punctul 113 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a declarat că „[i]ntenția puterii constituante a Uniunii de a nu conferi o prerogativă de inițiativă legislativă mecanismului ICE este confirmată în considerentul (1) al Regulamentului nr. 211/2011, care asimilează în esență dreptul conferit ICE celui conferit Parlamentului în temeiul articolului 225 TFUE și Consiliului în temeiul articolului 241 TFUE. Or, o solicitare ce emană de la Parlament sau de la Consiliu nu poate obliga Comisia să adopte o propunere de act juridic […]”.

În al doilea rând, potrivit recurenților, articolul 17 alineatul (2) TUE, potrivit căruia „[a]ctele legislative ale Uniunii pot fi adoptate numai la propunerea Comisiei”, nu înseamnă că Comisia are o marjă de apreciere nelimitată în ceea ce privește adoptarea unei propuneri în legătură cu o ICE de succes. Recurenții susțin că puterea de apreciere de care dispune Comisia în exercitarea competenței sale de inițiativă legislativă trebuie să fie utilizată pentru a promova obiectivele unei ICE de succes. Argumentând prin analogie cu hotărârea pronunțată în cauza Consiliul/Comisia ( 17 ), reclamanții susțin că o decizie a Comisiei de a nu iniția o procedură legislativă în cazul unei ICE de succes trebuie să se întemeieze pe motive care „să fie susținute prin elemente convingătoare” și care nu sunt contrare obiectivului ICE. Potrivit recurenților, singura modalitate de a controla exercitarea puterii discreționare este de a crea un criteriu de justificare în raport cu politicile generale și cu obiectivele publice, iar hotărârea atacată nu a reușit să abordeze și să determine obiectivele de politică publică ale ICE și relația dintre titlul III din TUE și articolul 24 TFUE, astfel cum este prevăzută de Regulamentul privind ICE.

În al treilea rând, recurenții susțin că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctul 124 din hotărârea atacată prin faptul că a afirmat că obiectivul mecanismului ICE este să invite Comisia să prezinte o propunere. Potrivit recurenților, orice persoană poate, în orice moment, să invite Comisia să adopte orice acțiune propusă, fără ca această invitație să fie condiționată de colectarea unui milion de semnături verificate. Aceștia susțin că o ICE semnată de un milion de cetățeni în cadrul unei proceduri oficiale complicate și cu un cost considerabil trebuie să se bucure de un statut distinct față de orice invitație venită de la o singură persoană sau de la lobbyiști sau petiționari. Recurenții susțin că obiectivul ICE este de a aborda deficitul democratic al Uniunii Europene. Sarcina costurilor și dificultățile legate de organizarea unei ICE indică o eroare de drept în hotărârea atacată, întrucât aceasta nu a conferit ICE un statut mai important decât cel al unei simple invitații. Recurenții susțin în special că, după obținerea a aproape două milioane de semnături, li s‑a oferit doar o întâlnire glacială de două ore cu un comisar și o audiere în Parlamentul European, în care deputații europeni care au intervenit au utilizat cea mai mare parte a timpului de intervenție și au susținut prezentări mai degrabă decât să asculte. Potrivit recurenților, aceasta nu poate fi ceea ce legiuitorul a imaginat ca fiind obiectivul ICE. În opinia lor, hotărârea atacată transformă ICE într‑o promisiune falsă.

La punctele următoare vom explica motivul pentru care considerăm că primul motiv de recurs se întemeiază pe o interpretare eronată a articolului 11 alineatul (4) TUE și a Regulamentului privind ICE. Propunerile recurenților în această privință nu sunt susținute nici de formularea și de geneza dispozițiilor relevante (a), nici de o analiză sistematică și contextuală a mecanismului ICE în cadrul procesului decizional interinstituțional (b) și nici de obiectivele și scopurile (identificate în mod corespunzător) ale ICE (c). În consecință, primul motiv de recurs trebuie respins ca neîntemeiat.

Recurenții contestă calificarea mecanismului ICE la punctul 124 din hotărârea atacată drept o „invitație” adresată Comisiei să prezinte o propunere. La acest punct, Tribunalul a statuat că obiectivul mecanismului ICE este „să invite Comisia, în cadrul atribuțiilor sale, să prezinte o propunere”.

Cu toate acestea, la un nivel strict textual, această declarație reflectă în mod fidel formularea definiției constituționale a ICE în temeiul dreptului primar al Uniunii. În conformitate cu articolul 11 alineatul (4) TUE, un grup de cel puțin un milion de cetățeni poate lua inițiativa de a invita Comisia să prezinte orice propunere adecvată.

Astfel, expresia „inițiativa de a invita” de la articolul 11 alineatul (4) TUE nu face în mod clar referire la nicio „obligație de a prezenta”. Același lucru este valabil și pentru alte versiuni lingvistice. Chiar dacă unele dintre acestea folosesc formulări mai imperative, în sensul de „a cere” sau „a determina”, acestea nu pot fi înțelese, în sensul obișnuit al termenilor, ca emițând un ordin pentru Comisie ( 18 ).

Cu siguranță, contextul unui text contează. Acest lucru se întâmplă în special atunci când, confruntați cu o lipsă de claritate textuală sau cu o formulare ambiguă prin care, în funcție de context, o „invitație” ar putea însemna orice pe o scară de la o sugestie pur opțională prezentată pentru informarea destinatarului comunicării, până la o comandă ascunsă, dar, practic, destul de clară ( 19 ).

Totuși, acest tip de analiză dependentă de context nu este aproape deloc relevantă aici. Mai întâi, cu excepția cazului în care contextul și scopul trebuie lăsate să primeze față de sensul obișnuit al cuvintelor, o „invitație” este opțională, un „poate”, nu un „trebuie”. Aceasta deschide o posibilitate sau o oportunitate, dar nu impune o obligație de a acționa. În al doilea rând, în orice caz nu există o disonanță în prezenta cauză între text, pe de o parte, și context și scop, pe de altă parte. Contextul și scopul dispozițiilor relevante, atât la nivelul dreptului primar, cât și al dreptului derivat, confirmă, mai degrabă decât să contrazică faptul că ICE, ca „inițiativă de a invita”, nu poate fi interpretată în sensul că implică un ordin care ar impune Comisiei o obligație de a da curs unei astfel de invitații.

Geneza articolului 11 alineatul (4) TUE confirmă această înțelegere. Originea acestei dispoziții poate fi urmărită până la articolului 46 alineatul (4) din proiectul de Tratat de instituire a unei Constituții pentru Europa ( 20 ). Ratio legis a acestei dispoziții nu reiese cu ușurință din lucrările pregătitoare, deoarece ICE nu a fost discutată în cadrul grupurilor specifice de lucru ale Convenției privind viitorul Europei. Aceasta a intrat în discuții într‑o etapă ulterioară într‑un mod destul de special ( 21 ).

Cu toate acestea, din dovezile documentate disponibile se pare că, spre deosebire de alte amendamente care aveau legătură cu instrumentele democrației directe și care au urmărit să impună obligații clare în privința Comisiei ( 22 ), amendamentul care a devenit în cele din urmă articolul 46 alineatul (4) din proiectul de Tratat constituțional a fost conceput ca un mecanism de prezentare a unor inițiative Comisiei, dar fără să impună Comisiei vreo obligație de a le urma ( 23 ).

Următoarea articulare legislativă a ICE, realizată în temeiul articolului 24 TFUE sub forma Regulamentului privind ICE, rămâne în conformitate cu această abordare. Articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul privind ICE definește „inițiativa cetățenească” ca însemnând „o inițiativă […] prin care Comisia este invitată să prezinte […] orice propunere corespunzătoare […]”. În mod corespunzător, articolul 10 alineatul (1) litera (c) prevede că, drept răspuns la o ICE de succes, în termen de trei luni, Comisia este obligată să prezinte într‑o comunicare acțiunile pe care intenționează să le întreprindă, dacă este cazul, și motivele acțiunilor sau ale refuzului de a acționa. Acest lucru este clarificat și mai bine de teza de la considerentul (20), introdusă ca urmare a unei modificări a Parlamentului ( 24 ), conform căreia Comisia ar trebui „să explice […] motivele pentru care nu intenționează să întreprindă vreo acțiune”.

În plus, lucrările pregătitoare ale Regulamentului privind ICE prevăd în mod explicit că acesta se bazează pe un model care nu conferă un caracter obligatoriu unei ICE de succes și păstrează „cvasi‑monopolul” Comisiei asupra inițiativei legislative ( 25 ). Raportul Parlamentului European poate fi citat ca o confirmare deosebit de relevantă a acestei propuneri. Raportorii subliniază că „[p]entru a evita dezamăgirile și frustrările (care pot surveni ca o consecință directă a așteptărilor mari legate de inițiativa cetățenilor europeni) […] nu toate inițiativele reușite vor sta la baza unei propuneri legislative a Comisiei. De fapt, monopolul inițiativei legislative al Comisiei rămâne intact și Comisia este cea care decide în ultimă instanță dacă dă curs sau nu inițiativelor cetățenilor care au avut succes” ( 26 ).

În concluzie, modul de redactare a dispozițiilor relevante atât la nivelul dreptului primar, cât și al dreptului derivat, precum și geneza acestor dispoziții arată în mod clar că ICE nu a fost concepută și nici redactată astfel încât să impună o obligație Comisiei să adopte propunerea solicitată. Același lucru reiese din contextul sistemic și instituțional în care este plasată ICE, pe care îl vom examina acum.

Faptul că o ICE de succes nu este obligatorie pentru Comisie este evidențiat în plus prin două tipuri de argumente sistemice: în primul rând, cele care se limitează la sistemul ICE, astfel cum este stabilit prin Regulamentul privind ICE, și, în al doilea rând, cele referitoare la sistemul mai larg al dreptului primar, care reflectă integrarea corespunzătoare a ICE în contextul procesului decizional interinstituțional.

În ceea ce privește sistemul Regulamentului privind ICE, structura legislativă a ICE se bazează pe caracterul neobligatoriu al unei ICE de succes în privința Comisiei. În primul rând, simpla existență a articolului 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE, care stipulează că obligația Comisiei este de a adopta o poziție, dar nu în mod necesar de a urma propunerea (propunerile) făcută (făcute) de o ICE, este de la sine o indicație destul de clară a acestui lucru. În al doilea rând, caracterul neobligatoriu al unei ICE de succes este de asemenea la originea relației structurale dintre această dispoziție și articolul 4 din Regulamentul privind ICE. Într‑adevăr, dacă o ICE de succes ar fi avut caracter obligatoriu, este discutabil dacă legiuitorul ar fi fost atât de deschis în ceea ce privește condițiile de înregistrare care se regăsesc în prezent la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul privind ICE. Acest articol impune Comisiei obligația de a înregistra o ICE, cu excepția cazului în care există motive „vădite” pentru a nu face acest lucru, ceea ce se poate considera că reprezintă un fel de abordare „in dubio pro înregistrare” ( 27 ).

În ceea ce privește problematica mai largă a integrării ICE în sistemul de drept primar al Uniunii, Tribunalul a efectuat această analiză sistematică la punctele 107-113 din hotărârea atacată. Recurenții contestă, în esență, constatările de la punctul 111 din hotărârea menționată, conform cărora „cvasimonopolul” Comisiei asupra inițiativei legislative nu este afectat de ICE. În opinia recurenților, o ICE de succes afectează competența de inițiativă a Comisiei. Comisia poate numai să își folosească puterea de apreciere pentru a promova obiectivele ICE și poate refuza să urmeze propunerile ICE numai dacă acest refuz este justificat prin dovezi sau argumente convingătoare, care nu contravin obiectivului ICE. În susținerea acestei abordări, recurenții se referă, prin analogie, la Hotărârea Consiliului/Comisia ( 28 ).

În primul rând, pentru a aborda și, în cele din urmă, pentru a respinge aceste argumente, este necesar să se înceapă de la competența de inițiativă a Comisiei. Această competență, conferită Comisiei în temeiul articolului 17 alineatul (2) TUE și al articolului 289 TFUE, este o expresie a principiului echilibrului instituțional ( 29 ). Acest echilibru instituțional este specific și propriu Uniunii. „Cvasi‑monopolul” competenței de inițiativă a Comisiei, care marchează o diferență importantă între procesul legislativ al Uniunii și cel al statelor naționale, este înrădăcinat în specificitatea arhitecturii instituționale a Uniunii ca un compus al statelor și al popoarelor și este o componentă crucială a „metodei comunitare” ( 30 ). Acest „cvasimonopol” a fost explicat din punct de vedere istoric prin necesitatea de a conferi competența de inițiativă unei autorități independente capabile să identifice interesul general european și să nu cedeze în fața agendelor naționale sau a fracțiunilor politice divizate după modelul dezbaterilor politice naționale, prin ponderea inegală a diferitelor state membre în cadrul Parlamentului European sau prin necesitatea de a se baza pe capacitatea tehnică a unei administrații supranaționale (și plurinaționale) specializate, dotată cu mijloace adecvate ( 31 ).

Fără a dori să facem vreo evaluare a (continuei) oportunități sau a lipsei oportunității unor astfel de motive, ceea ce contează în opinia noastră (juridică) este faptul că, în termenii dreptului pozitiv, este clar că Comisia a fost investită, cu câteva excepții, cu competența de inițiativă. Parlamentul și Consiliul acționează în mod tradițional în calitate de „colegiuitori”, dar au, în etapa „inițierii” procedurii legislative, doar puterea de a solicita Comisiei să prezinte propuneri corespunzătoare, în conformitate cu articolul 225 TFUE, respectiv cu articolul 241 TFUE.

Din punctul de vedere al domeniului său material de aplicare, competența de inițiativă a Comisiei, astfel cum este interpretată de jurisprudență, cuprinde decizia de a prezenta sau de a nu prezenta o propunere de act legislativ, precum și faptul de a determina obiectul, finalitatea și conținutul oricărei astfel de propuneri, în conformitate cu obligația de a promova interesul general în temeiul articolului 17 alineatul (1) TUE ( 32 ). Este adevărat că jurisprudența are în vedere posibilitatea ca, potrivit dreptului Uniunii, Comisia să aibă obligația să prezinte o propunere în anumite împrejurări ( 33 ). Cu toate acestea, după cum a subliniat în mod întemeiat Comisia în observațiile sale scrise, această excepție se referă la cazurile în care tratatele obligă instituțiile să își exercite competențele pentru a legifera ( 34 ). Într‑adevăr, în principiu, nu se poate exclude posibilitatea ca o ICE să vizeze un domeniu în care există o obligație de a adopta o propunere pentru a îndeplini mandatul tratatelor. Cu toate acestea, în cazul în care apare acest scenariu, acest mandat ar fi cel care în cele din urmă ar constitui baza obligației de a acționa, și nu faptul că inițiativa de a adopta o astfel de propunere provine dintr‑o ICE de succes.

Aceste elemente esențiale ale competenței de inițiativă, care cuprind opțiunea de a prezenta o propunere, obiectivul și conținutul acesteia, sunt elemente fundamentale ale sistemului decizional al Uniunii. Ele constituie fundamentul independenței Comisiei și mandatul acesteia de a urmări interesul general al Uniunii Europene.

Interpretarea susținută de recurenți ar contraveni mandatului Comisiei, consacrat la articolul 17 alineatul (1) TUE, de a promova interesul general al Uniunii Europene și de a lua inițiativele corespunzătoare în acest scop. Aceasta ar implica de asemenea o derogare de la obligația generală a Comisiei de a acționa în deplină independență în exercitarea competențelor sale de inițiativă, în conformitate cu articolul 17 alineatul (3) TUE. Ambele dispoziții definesc modul în care Comisia trebuie să își exercite competența de inițiativă ( 35 ).

Într‑adevăr, în cazul în care o ICE care a primit sprijinul a mai mult de un milion de cetățeni ar impune Comisiei o obligație să prezinte o inițiativă, Comisia ar fi efectiv forțată să urmeze instrucțiunile unui număr (potențial numeros, dar în continuare probabil destul de limitat în ceea ce privește numărul total) de cetățeni ai Uniunii. Aceasta ar contrazice nu numai mandatul prevăzut la articolul 17 alineatul (3) TUE de a acționa în deplină independență, dar ar însemna de asemenea că Comisia nu ar putea să efectueze cu deplină imparțialitate propria evaluare în vederea îndeplinirii interesului general, în conformitate cu articolul 17 alineatul (1) TUE. Este cert că această ultimă obligație presupune și luarea în considerare a elementelor obiective și a evaluărilor complexe de natură tehnică, precum și a interesului și a contribuției altor cetățeni și ale altor părți interesate care își pot exprima opiniile cu privire la opțiunile de politică prevăzute de viitoarele inițiative, ca o parte integrantă a exercitării drepturilor lor democratice ( 36 ).

Competența de inițiativă conferită Comisiei include posibilitatea ca această instituție să se angajeze în consultări prealabile și să adune toate informațiile necesare ( 37 ), fapt care ar putea implica luarea în considerare a unor interese și informații care sprijină opțiuni divergente de obiectivele urmărite de o anumită ICE de succes. Multitudinea actorilor și a considerațiilor care ar putea avea, de altfel, un efect asupra procesului decizional la nivelul Uniunii prin redactarea unor propuneri nu poate fi redus și limitat la ICE ca singurul mecanism democratic care permite participarea cetățenilor, așa cum reiese de la articolul 11 TUE. Într‑adevăr, acest articol nu prevede numai posibilitatea unei ICE, dar conține de asemenea un mandat pentru instituții pentru a permite cetățenilor și asociațiilor reprezentative să își facă cunoscute opiniile [alineatul (1)] și să mențină un dialog deschis, transparent și constant cu asociațiile reprezentative și cu societatea civilă [alineatul (2)], iar pentru Comisie să efectueze consultări ample în vederea asigurării coerenței și a transparenței acțiunilor Uniunii, [alineatul (3)].

Trebuie subliniat că nu se poate deduce de la articolul 11 alineatul (4) TUE și nici din Regulamentul privind ICE că Comisia este obligată să urmărească obiectivele unei ICE de succes. Având în vedere particularitățile sistemului instituțional și decizional al Uniunii Europene și actualul cadru constituțional, acest lucru ar împiedica capacitatea Comisiei de a‑și exercita într‑un mod coerent competența de inițiativă în cadrul programului său legislativ. Într‑adevăr, în cazul în care Comisia ar fi obligată să urmărească toate ICE de succes, nu s‑ar putea exclude situații oarecum neobișnuite, în care Comisia ar fi obligată să prezinte propuneri contradictorii generate de ICE care susțin opinii opuse, divergente sau suprapuse ( 38 ).

În plus, nu putem să nu fim nedumeriți de modul în care toate acestea, chiar dacă posibile în principiu, ar funcționa în termeni practici. În ședință, recurenții au susținut că, în pofida (potențialei) opoziții (politice) a Comisiei față de o ICE de succes, această instituție trebuie să elaboreze propunerea corespunzătoare și să o prezinte pentru dezbaterea parlamentară. În acest caz, Comisia ar fi obligată să elaboreze toate ICE de succes, inclusiv ICE cu materii suprapuse, dar cu un conținut diferit? Ar fi obligată Comisia nu numai să prezinte o propunere, ci și să adopte o abordare specifică și să includă toate elementele din cadrul ICE? Ar fi transformată Comisia într‑un fel de „secretariat pentru ICE”? Cum și în funcție de ce criterii ar fi evaluată „respectarea” mandatului ICE de către o propunere a Comisiei, având în vedere faptul că mandatul este adesea probabil să fie exprimat la un nivel relativ ridicat de abstractizare, ca o politică care deschide o serie de alegeri legislative ulterioare?

În al doilea rând, Parlamentul European și Consiliul beneficiază, potrivit articolului 225, respectiv articolului 241 TFUE, de competența de a cere Comisiei să prezinte orice propunere corespunzătoare și de a impune Comisiei obligația să comunice motivele în cazul în care nu prezintă o astfel de propunere. Este adevărat că expresia „poate fi invitată să prezinte” de la articolul 11 alineatul (4) TUE este diferită de cuvântul „cere”, utilizat la articolele 225 și 241 TFUE. Cu toate acestea, în pofida lipsei unei formulări identice și a spațiului de interpretare pe care aceasta îl creează, Regulamentul privind ICE exprimă în primul său considerent intenția legiuitorului de a plasa ICE pe picior de egalitate cu Consiliul și Parlamentul, prin faptul de a acorda cetățenilor Uniunii un drept similar celui conferit acestor instituții.

Interpretarea sugerată de recurenți ar perturba acest echilibru. Aceasta ar însemna că o ICE susținută de un grup de peste un milion de cetățeni ar câștiga o competență de inițiativă care o depășește pe cea a Parlamentului European, ales în mod direct și democratic și, de asemenea, pe cea a Consiliului, legitimat în mod democratic, deși indirect. În termeni practici, unei fracțiuni (vocale) a cetățenilor europeni i s‑ar acorda o importanță mai mare decât celor două instituții ale Uniunii care sunt legitimate în mod direct și indirect (eventual) de toți cetățenii europeni.

În acest stadiu, este necesară o clarificare cu privire la gradul de asemănare dintre drepturile de inițiativă ale Parlamentului și ale Consiliului, pe de o parte, și cele ale ICE, pe de altă parte. Într‑o ordonanță a vicepreședintelui Curții privind o cerere de intervenție într‑o cauză între un stat membru și Comisie din partea comitetului cetățenilor al unei ICE s‑a statuat că o propunere de ICE nu poate fi asimilată cu propunerile de adoptare a unor acte juridice ale instituțiilor Uniunii, care fac obiectul unor dispoziții de ordin general privind instituțiile Uniunii conținute în capitolul 1 din titlul I al părții a șasea din Tratatul FUE și care respectă, în vederea adoptării lor, normele procedurii legislative ordinare prevăzute în capitolul 2 din acest titlu I ( 39 ).

Această afirmație trebuie citită și înțeleasă în contextul său adecvat. Aceasta s‑a referit la interpretarea articolului 40 al doilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, potrivit căruia persoanele fizice sau juridice nu pot interveni în litigiile dintre statele membre și instituțiile Uniunii. Lipsa similitudinii dintre drepturile procedurale de care beneficiază în fața instanțelor Uniunii o ICE și cele de care beneficiază instituțiile Uniunii în situațiile de natură „constituțională” este o chestiune destul de diferită de funcția constituțională sistemică globală a drepturilor lor corespunzătoare de inițiativă. Cu alte cuvinte, faptul că, prin aplicarea unor dispoziții specifice din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, sunt aplicabile norme diferite privind calitatea procesuală și dreptul de intervenție al diferitelor tipuri de entități, cu greu poate fi transformat într‑o declarație constituțională generală cu privire la absența comparabilității drepturilor propriu‑zise de inițiativă ale acestora.

În sfârșit, în susținerea argumentelor lor, recurenții se referă de asemenea, prin analogie, la hotărârea pronunțată în cauza Consiliul/Comisia ( 40 ). Aceștia susțin că omisiunea de a lansa o propunere legislativă în urma unei ICE de succes poate fi justificată numai prin elemente convingătoare, care nu contravin obiectivului ICE.

În Hotărârea Consiliul/Comisia, Curtea a declarat că puterea Comisiei de a retrage o propunere deja prezentată și introdusă în mod formal în procesul legislativ nu poate „învesti însă această instituție cu un drept de veto în derularea procesului legislativ, care ar fi contrar principiilor atribuirii competențelor și echilibrului instituțional”. De asemenea, Curtea a adăugat că, „dacă Comisia, după ce a prezentat o propunere în cadrul procedurii legislative ordinare, decide să o retragă, aceasta trebuie să prezinte Parlamentului și Consiliului motivele respectivei retrageri, care, în caz de contestație, trebuie să fie susținute prin elemente convingătoare” ( 41 ).

Astfel, în fapt, cauza Consiliului/Comisia privea o situație în care Comisia a încercat să retragă o propunere legislativă după ce a lansat ea însăși procesul decizional. Nu înțelegem cum ar putea fi făcută vreo analogie cu această cauză în speța de față, care se referă la o problemă diferită și la actori diferiți. Poziția Comisiei cu privire la o ICE de succes, care precede adoptarea unei propuneri a Comisiei și începerea procesului legislativ, este în mod firesc diferită de situația în care Comisia deja a adoptat ea însăși o propunere și a declanșat procedura decizională în cadrul altor instituții.

Aceste considerații confirmă, în opinia noastră, că Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept atunci când a arătat, la punctul 124 din hotărârea atacată, că obiectivul mecanismului ICE este să invite Comisia, în cadrul atribuțiilor sale, să prezinte o propunere de act, permițându‑i în același timp Comisiei să aibă o putere de apreciere importantă în exercitarea prerogativei sale de inițiativă legislativă. Tribunalul nu a săvârșit o eroare nici atunci când a constatat, la punctul 111 din hotărârea atacată, că dreptul de inițiativă legislativă al Comisiei nu a fost afectat de introducerea ICE.

Recurenții susțin de asemenea că raționamentul Tribunalului în hotărârea atacată ar face ca ICE să devină literă moartă și să nu aibă nicio valoare adăugată. Practic, recurenții sugerează că, în cazul în care interpretarea lor cu privire la articolul 11 alineatul (4) TUE și la Regulamentul privind ICE nu este admisă (cu alte cuvinte, dacă se confirmă faptul că, în afara unor împrejurări excepționale, o ICE de succes nu impune Comisiei o obligație de a prezenta o propunere de act juridic), atunci mecanismul ICE ar fi lipsit de orice effet utile.

În măsura în care acest argument nu este o simplă prelungire a argumentului anterior formulat de recurenți, reluat doar la un nivel mai ridicat de abstractizare, nici acest argument nu este convingător, pentru un motiv destul de simplu: nu s‑a pretins vreodată că există un obiectiv precum cel sugerat de recurenți. Ceea ce ar putea fi compromis este, mai degrabă, obiectivul pe care recurenții ar dori ca ICE să‑l urmărească și nu ceea ce, în mod obiectiv, s‑a stabilit ca aceasta să urmărească. Pentru a ne exprima fără ocolișuri, se sugerează un fel de deviere teleologică, afirmându‑se că effet utile al unui iepure ar fi redus dacă acesta nu ar fi interpretat ca fiind un porumbel. Însă, cu excepția cazului în care se utilizează o magie cu adevărat avansată și publicul este determinat cu succes să creadă că obiectivul și scopul faptului de a privi un iepure este acela de a vedea un porumbel, un iepure rămâne un iepure.

Obiectivul pe care legiuitorul (de la momentul respectiv) l‑a avut în vedere prin introducerea ICE a fost deja prezentat mai sus ( 42 ). Presupunând că ar fi posibil, pentru textele constituționale și de drept derivat relativ noi, să fie înlocuită voința originară a legiuitorului cu voința contemporană (diferită și nouă), chiar și în acest caz nu înțelegem motivul pentru care obiectivul ICE ar trebui să fie diferit cu ceva în prezent.

Pentru a evalua obiectivul ICE, sunt importante obiectivele mai ample ale ICE, după cum reiese din sistemul de drept primar în vigoare.

Introducerea ICE în Tratatul de la Lisabona a fost determinată de dezbaterile privind Convenția pentru viitorul Europei și face parte dintr‑o încercare mai amplă de a înscrie principiul democratic, o valoare fundamentală în conformitate cu articolul 2 TUE, în centrul sistemului instituțional al Uniunii. Titlul II din TUE, care precede dispozițiile specifice privind instituțiile Uniunii care intră sub incidența titlului III din TUE, este dedicat „dispozițiilor privind principiile democratice”, printre care se află articolul 11 alineatul (4) TUE, piatra de temelie a ICE.

În acest cadru general, articolul 11 alineatul (4) TUE face parte din sistemul democratic mai amplu al Uniunii Europene, constituind o componentă importantă a acestuia. În temeiul articolului 10 alineatul (1) TUE, funcționarea Uniunii se întemeiază pe principiul democrației reprezentative, cetățenii fiind reprezentați direct, la nivelul Uniunii, în Parlamentul European, astfel cum se prevede la articolul 10 alineatul (2) TUE.

Această viziune a democrației reprezentative este completată și consolidată apoi în dreptul primar prin crearea unor căi pentru democrație participativă și deliberativă prin articolul 10 alineatul (3) TUE, precum și prin articolul 11, în care este consacrată ICE. În special, după cum a precizat deja jurisprudența, ICE constituie un instrument al democrației participative legat de dreptul de a participa la viața democratică a Uniunii, recunoscut la articolul 10 alineatul (3) TUE ( 43 ).

În aceeași ordine de idei, la nivelul dreptului derivat, astfel cum se prevede în primul și în doilea considerent ale Regulamentului privind ICE, obiectivul acestui regulament este încurajarea participării cetățenilor și sporirea accesibilității Uniunii Europene pentru cetățenii săi ( 44 ).

Cu toate acestea, obiectivul ICE de a încuraja participarea cetățenilor la procesul democratic și de a promova dialogul dintre cetățeni și instituțiile Uniunii nu implică o deviere de la elementele preexistente care compun echilibrul instituțional al procesului legislativ și nici nu implică abandonarea monopolului legislativ al Comisiei. Îmbunătățirea sau încurajarea participării în cadrul structurilor democratice existente nu este aceeași cu eludarea sau înlocuirea acestor structuri.

În consecință, se pare că obiectivul real al mecanismului ICE este destul de diferit de cel sugerat de recurenți. Numai după identificarea cadrului constituțional și instituțional corect poate fi evaluată în mod adecvat „valoarea adăugată” și/sau „effet utile” al ICE.

Dacă este evaluat corect, mecanismul ICE este foarte departe de a nu avea niciun impact. În respectarea mandatului prevăzut la articolul 24 TFUE, Regulamentul privind ICE articulează dreptul a mai mult de un milion de cetățeni de a invita Comisia să adopte o propunere de act juridic printr‑o serie de dispoziții care conțin obligații concrete și detaliate, în special pentru Comisie, care depășesc orice canale preexistente de interacțiune dintre cetățeni și instituțiile Uniunii. Astfel, valoarea adăugată a ICE este prezentă pe cel puțin patru nivele distincte: (i) promovarea dezbaterii publice, (ii) o vizibilitate sporită pentru anumite subiecte sau preocupări, (iii) acces privilegiat la instituțiile Uniunii, care să permită ca aceste preocupări să fie expuse într‑o manieră robustă și (iv) dreptul la un răspuns instituțional motivat care facilitează controlul public și politic.

În primul rând, ICE instituie o cale permanentă și oficială pentru cetățeni de a se organiza în jurul unei anumite probleme. Acesta le oferă o platformă care le permite să lanseze și să facă publică o inițiativă și să adune sprijin pentru această inițiativă din partea altor cetățeni din diferitele state membre. În acest fel, ea servește ca un instrument de reunire a problemelor de interes comun între cetățeni dincolo de granițele statelor membre și sprijină consolidarea spațiului public al Uniunii. În al doilea rând, Regulamentul privind ICE asigură de asemenea transparența și vizibilitatea unei ICE de succes prin publicarea obligatorie fără întârziere a acesteia în registru, în conformitate cu articolul 10 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul privind ICE. În al treilea rând, ICE acordă acces la instituția responsabilă pentru inițierea procesului legislativ, Comisia. Articolul 10 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul privind ICE stabilește că la primirea unei inițiative cetățenești în conformitate cu articolul 9, Comisia este obligată să primească organizatorii „la un nivel adecvat” pentru a le permite să explice în detaliu ICE. În conformitate cu articolul 11 din Regulamentul privind ICE, organizatorilor unei ICE li se acordă posibilitatea să o prezinte în cadrul unei audieri publice la Parlament. În al patrulea rând, articolul 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul ICE impune Comisiei obligația de a prezenta într‑o comunicare concluziile juridice și politice privind inițiativa cetățenească, acțiunile pe care intenționează să le întreprindă (dacă este cazul) și raționamentul pe care se bazează poziția sa. Această comunicare se notifică, în conformitate cu articolul 10 alineatul (2) din Regulamentul privind ICE, organizatorilor, precum și Parlamentului European și Consiliului și se face publică.

Cu toate acestea, recurenții susțin că ICE ar trebui să conducă la o dezbatere (directă) în cadrul procedurii legislative și în special în fața instituției care deține legitimitate democratică – Parlamentul.

Am discutat deja în mod relativ detaliat motivul pentru care, în termenii structurii sale constituționale și instituționale, ICE nu a fost stabilită ca o cale de eludare a procesului legislativ existent, ci ca un instrument pentru a alimenta acest proces ( 45 ). Din această perspectivă, ICE creează un mecanism instituțional care să canalizeze contribuția politică a cetățenilor în raport cu instituțiile, care sunt și rămân responsabile de procesul legislativ, inclusiv de inițierea acestuia.

Argumentul recurenților cu privire la (lipsa) accesului direct la și a angajamentului direct cu instituția care deține legitimitate democratică, și anume Parlamentul, este oarecum intrigant. Ar trebui să se sublinieze din nou faptul că configurația legislativă a ICE permite membrilor comitetului cetățenilor să aibă acces direct la Parlament. În conformitate cu articolul 11 din Regulamentul privind ICE, acestora li se oferă posibilitatea de a‑și prezenta inițiativa în fața Parlamentului. Acest element specific al procedurii a fost introdus de un amendament al Parlamentului însuși în timpul negocierilor privind Regulamentul privind ICE ( 46 ). Discutarea unei ICE în Parlament permite unui grup de cetățeni să crească gradul de conștientizare în fața acestei instituții asupra problemelor care îi interesează, deschizând astfel posibilitatea ca inițiativa lor să fie preluată de Parlament sau de unii dintre membrii săi. Parlamentul poate adopta obiectivele unei ICE și le poate promova prin propria sa putere de a solicita o inițiativă, în cazul în care este asigurată majoritatea parlamentară necesară ( 47 ).

Astfel, valoarea adăugată specifică a ICE nu rezidă neapărat în certitudinea rezultatului, ci în direcțiile și oportunitățile pe care le creează. Aceasta conferă cetățenilor posibilitatea de a participa prin prezentarea inițiativei lor în fața Comisiei și în cadrul audierii organizate la Parlamentul European, declanșând astfel dezbateri politice în cadrul instituțiilor fără a fi nevoie să se aștepte inițierea unei proceduri legislative ( 48 ). În consecință, succesul unei ICE este măsurat nu numai prin faptul dacă aceasta se transformă într‑o propunere formală, ci și prin dezbaterea democratică pe care o declanșează ( 49 ).

În sfârșit, ca o comparație incidentă, ar putea fi adăugat faptul că lipsa efectelor obligatorii ale unei ICE asupra instituției destinatare nu este excepțională. Aceasta se potrivește bine cu modelul inițiativelor „de stabilire a agendei de lucru”, care diferă de sistemele de „inițiativă directă populară”, în care propunerea este înaintată în mod direct pentru un referendum electoratului ( 50 ). După cum am arătat deja mai sus ( 51 ), proiectul instituțional al ICE a fost întotdeauna unul care aparține primei categorii, nu celei din urmă. Într‑adevăr, în timp ce inițiativele naționale de stabilire a agendei de lucru pot acorda acces la parlamentele naționale în calitatea acestora de instituții naționale care au drept de inițiativă, în cadrul sistemului sui generis al Uniunii Europene, ICE se adresează în mod similar instituției care este investită, astfel cum s‑a menționat anterior, cu competența de inițiativă.

Din toate cele de mai sus, este evident că ICE este mult mai mult decât un simplu semn simbolic către democrația participativă. Aceasta constituie un vehicul instituțional care permite emergența unor chestiuni de politică de interes pentru un grup de cetățeni. ICE ajută la cristalizarea acestor chestiuni ca fiind aspecte de interes european împărtășite între diferitele state membre. Aceasta oferă vizibilitate aspectelor care îi preocupă pe cetățeni, care este posibil să nu se afle deja pe ordinea de zi a instituțiilor sau chiar pe ordinea de zi a grupurilor politice reprezentate în Parlamentul European. ICE permite accesul direct la instituția care, în sistemul sui generis specific al Uniunii, deține puterea de inițiativă legislativă. În plus, aceasta obligă instituția respectivă – Comisia – să ia în considerare în mod serios și să se angajeze într‑o evaluare a propunerilor unei ICE de succes și să facă acest lucru în mod public și sub control public. Toate aceste motive evidențiază că, în pofida faptului că sistemul ICE, astfel cum este conceput în prezent în legislația primară și secundară, nu dă naștere unei obligații a Comisiei de a prezenta o propunere, acesta are o valoare adăugată incontestabilă ca un mecanism sui generis de stabilire a agendei de lucru.

Observațiile recurenților nu demonstrează că interpretarea articolului 11 alineatul (4) TUE și a Regulamentului privind ICE adoptată de Tribunal în hotărârea atacată este contrară obiectivului (definit în mod corespunzător) sau effet utile al mecanismul ICE.

Argumentele invocate de recurenți arată mai degrabă o problemă ușor diferită: după ce au reușit să recurgă la mecanismul ICE și, prin urmare, au intrat în dialog cu instituțiile relevante, recurenții nu sunt de acord în mod efectiv cu rezultatul material al experienței lor participative. Aceștia rămân nemulțumiți nu numai de alegerea politică a Comisiei de a nu prezenta o propunere, ci de asemenea de discuțiile purtate în cadrul audierii care le‑a fost acordată la Parlament. Interacțiunea cu Comisia (o întâlnire cu un membru al Comisiei) este descrisă, în cuvintele recurenților ( 52 ), ca fiind glacială, în timp ce membrii Parlamentului s‑ar fi declarat mai interesați să predea decât să asculte. În această etapă, rămâne un subiect deschis ce implică astfel de afirmații cu privire la respectarea esenței democrației, și anume potențialul pentru dezacord cu rezultatul unui obiectiv de politică individual, cu respectarea în același timp a procesului deliberativ și a instituțiilor sale.

Cu toate acestea, toate considerațiile precedente conduc la concluzia că, într‑o interpretare corectă a articolului 11 alineatul (4) TUE și a Regulamentului privind ICE, ICE nu este deloc o „literă moartă”. Modul de redactare a acestor instrumente spune pur și simplu ceva diferit de ceea ce ar dori recurenții să spună.

O ultimă remarcă finală este necesară. Analiza primului motiv invocat de recurenți a condus la interpretarea, pe baza modului de redactare și a contextului acestuia (istoric și prezent), precum și pe baza obiectivului și scopului său, a locului adecvat al ICE, astfel cum este prevăzut în prezent procesul legislativ al Uniunii Europene. Deși subliniază în mod pozitiv unele dintre trăsăturile sale noi, prezentele concluzii cu siguranță nu sugerează că ICE este un mecanism perfect care oferă o soluție miraculoasă pentru deficiențele presupuse sau reale ale Uniunii Europene în ceea ce privește legitimitatea democratică, inclusiv reducerea presupusei distanțe între cetățeni și instituțiile Uniunii. Într‑adevăr, o serie de aspecte ale proiectului instituțional actual al ICE au făcut obiectul criticii academice (mai mult sau mai puțin constructive) ( 53 ). De asemenea, cadrul legislativ al acesteia a fost recent subiectul discuțiilor instituționale ( 54 ) și al unui amendament ( 55 ). Aceste dezbateri pot fi retrasate în continuare în mod logic la discuția privind schimbările potențiale în ceea ce privește rolul Comisiei și rolul competenței de inițiativă a acesteia, la cererea altor instituții.

Astfel, în contextul dezbaterilor cu privire la potențialul viitor proiect și cadru instituțional, ar putea fi avute în vedere o serie de alte opțiuni, poate chiar mai bune, care să urmărească aceleași obiective sau chiar obiective diferite. Cu toate acestea, prezenta cauză se referă la mecanismul ICE în proiectarea sa instituțională, astfel cum este prevăzut în TUE și dezvoltat în continuare de Regulamentul privind ICE. Pentru a încheia cu metafora deja introdusă, este de competența legiuitorului să decidă, dacă dorește, că nu va mai exista un iepure, ci într‑adevăr un porumbel, sau chiar o pisică sau o balenă, de altfel.

Din ansamblul considerațiilor care precedă, considerăm că primul motiv de recurs trebuie respins în totalitate ca neîntemeiat.

Prin intermediul celui de al doilea motiv, recurenții susțin că, deși a recunoscut că Comisia nu a făcut o distincție în cadrul comunicării între motivele „juridice” și „politice”, astfel cum se prevede în considerentul (20) al Regulamentului privind ICE, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept întrucât a constatat, la punctele 128 și 132 din hotărârea atacată, că considerentul (20) este lipsit de relevanță. Recurenții susțin că considerentele joacă un rol în interpretarea dispozițiilor de drept material al Uniunii. Considerentul (20) interpretează articolul 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE și nu este incompatibil cu această dispoziție. De asemenea, diviziunea între concluzii juridice și politice este importantă pentru a permite analiza de către Curte a acestor două categorii.

Comisia susține că hotărârea atacată nu conține nicio eroare de drept și invocă, cu titlu subsidiar, faptul că comunicarea și‑a prezentat de fapt în mod separat concluziile juridice și politice.

La punctul 128 din hotărârea atacată, Tribunalul a observat că, potrivit unei jurisprudențe consacrate, preambulul unui act al Uniunii nu are valoare juridică obligatorie și nu poate fi invocat nici pentru a deroga de la înseși dispozițiile actului în cauză, nici pentru a interpreta aceste dispoziții într‑un sens vădit contrar modului de redactare a acestora ( 56 ).

În temeiul acestei jurisprudențe, Tribunalul a constatat, la punctele 129 și 130 din hotărârea sa, că, întrucât obligația de prezentare separată a concluziilor juridice și politice, menționată în considerentul (20) al Regulamentului privind ICE, nu este reluată în cuprinsul articolului 10 alineatul (1) litera (c), Comisia nu este supusă unei asemenea obligații la redactarea comunicării prevăzute de această dispoziție. În continuare, Tribunalul a adăugat la punctul 131 din hotărârea atacată că, în orice caz, presupunând că Comisia are din punct de vedere juridic obligația să prezinte separat concluziile juridice și politice, această obligație fiind doar formală, încălcarea sa nu poate conduce la anularea comunicării respective.

În opinia noastră, raționamentul Tribunalului privind aplicarea în prezenta cauză a jurisprudenței privind rolul considerentelor în interpretarea actelor juridice ale Uniunii este într‑adevăr afectată de o eroare de drept. Cu toate acestea, eroarea respectivă nu are nicio incidență asupra dispozitivului hotărârii, care poate fi menținut în mod corect pe baza temeiului juridic suplimentar prevăzut în raționamentul Tribunalului.

Este adevărat că, potrivit jurisprudenței consacrate invocate în hotărârea atacată, considerentele nu pot să deroge de la înseși dispozițiile pe care ar trebui să le interpreteze sau să servească drept temei pentru o interpretare care contravine în mod clar modului lor de redactare, prin adăugarea, de exemplu, a unor cerințe noi care nu sunt avute în vedere în dispozitivul unui act juridic. Astfel, în mod natural considerentele nu sunt în sine dispoziții legale operative.

Cu toate acestea, dincolo de cele două categorii clare (fără „dispoziții simetrice” și o contradicție clară), considerentele sunt, în general, un element interpretativ important care stabilește cu autoritate voința legiuitorului, care funcționează în legătură cu dispoziția specifică căreia acestea îi corespund. Astfel, acestea sunt adesea folosite în scopul interpretării teleologice pentru a clarifica sau a oferi o interpretare mai precisă a unei dispoziții legale conținute în textul juridic ( 57 ). Cu toate acestea, dacă sunt folosite în acest fel, nu se poate disimula că limita dintre interpretare și faptul de a nu adăuga obligații noi pe baza unui considerent ar putea deveni periculos de estompată ( 58 ).

În prezenta cauză, singura diferență esențială dintre modul de redactare a articolului 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE și considerentul (20) este că termenul „separat”, care figurează în considerentul (20), nu este utilizat în textul articolului respectiv. Cu toate acestea, restul este practic la fel (Comisia trebuie să își prezinte concluziile juridice și politice în termen de trei luni).

Există așadar o nuanță în modul de redactare. Dar având în vedere domeniul de aplicare logic al normelor în cauză, acest lucru cu greu poate fi calificat drept o contradicție între considerent și articol. În absența unei contradicții și ținând seama de jurisprudența Curții care tocmai a fost subliniată, nu ar fi de neconceput ca termenul „separat” să fie subînțeles în modul de redactare a articolului 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE.

Cu toate acestea, nu credem că trebuie procedat în acest sens, pentru următoarele motive.

Termenul „separat” poate fi înțeles în două moduri diferite: fie în sensul că trebuie să fie prezente atât considerații juridice, cât și politice și/sau în sensul că acestea nu trebuie să fie ambele doar prezente, ci și separate din punct de vedere fizic în textul comunicării ( 59 ).

Considerentul (20) a fost introdus printr‑un amendament al Parlamentului European în cursul negocierilor referitoare la Regulamentul privind ICE, împreună cu trimiterea de la articolul 10 la concluziile „juridice și politice”. Justificarea care însoțește acest amendament se limitează să sublinieze faptul că „[r]eacția Comisiei […] ar trebui să fie justificată atât legal, cât și politic” ( 60 ).

Având în vedere contextul și scopul său, considerentul (20) ar putea fi înțeles într‑adevăr ca subliniind obligația Comisiei de a preciza în mod clar concluziile sale de natură juridică și politică, astfel încât cetățenii să poată înțelege caracterul distinct al unor astfel de considerente. Astfel, obligația prevăzută la articolul 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE de a formula în mod explicit concluziile juridice și politice se referă la calitatea și la conținutul raționamentului din răspunsul Comisiei la o ICE de succes. Acest lucru este în concordanță cu necesitatea, astfel cum este descrisă la considerentul (20), ca Comisia „să explice în mod clar, comprehensibil și detaliat motivele acțiunii pe care intenționează să o întreprindă”, precum și „motivele pentru care nu intenționează să întreprindă vreo acțiune, în cazul în care decide acest lucru”. Într‑adevăr, o astfel de obligație mai aprofundată de motivare, pe lângă faptul că reprezintă o cerință procedurală esențială, este garanția și dovada unei analize aprofundate, serioase și detaliate a unei ICE de succes.

Astfel, articolul 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE, coroborat cu considerentul (20) înseamnă pur și simplu că în raționamentul Comisiei trebuie să existe atât considerente juridice, cât și politice, și că cititorul trebuie să poată descifra cărei categorii îi aparține fiecare dintre ele. Cu toate acestea, avem dificultăți în a adera la o interpretare formalistă care ar sugera că, dincolo de această cerință, Comisia este obligată să structureze comunicarea în diferite secțiuni care să poarte în mod obligatoriu titlul de „considerații juridice” și de „considerente politice”, a cărei nerespectare ar conduce la anularea automată a comunicării.

Există un motiv suplimentar, pragmatic: separarea fizică a concluziilor juridice și politice în această etapă a procesului ICE este oarecum artificială și ar putea fi dificil de realizat.

În primul rând, evaluarea juridică a unei ICE propuse are loc în primul rând în momentul înregistrării în temeiul articolului 4 alineatul (2), atunci când Comisia verifică respectarea valorilor de la articolul 2 TUE, precum și competența proprie de a prezenta propunerea solicitată. Întrucât această analiză poate conduce numai la respingerea înregistrării în anumite circumstanțe „vădite”, rămâne loc pentru o analiză juridică în etapa în care comunicarea se face în temeiul articolului 10 alineatul (1) litera (c). În plus, această analiză poate verifica compatibilitatea cu alte acte juridice ale Uniunii. Cu toate acestea, în această etapă, este normal ca cea mai mare parte a evaluării conținute în comunicarea Comisiei să aibă probabil un caracter politic, întrucât decizia de a da curs unei ICE de succes este, în esență, una politică. Astfel, concluziile juridice în această etapă se vor limita probabil la o prezentare descriptivă a legii în vigoare, care servește drept contextul necesar de referință pentru a dezvolta concluziile politice.

În al doilea rând, chiar și în cazul în care nu aceasta ar fi situația și natura concluziilor juridice ar putea fi interpretată mai larg, în etapa finală a unei ICE, în care Comisia este obligată să analizeze o ICE pe fond în profunzime, ar putea fi dificil să se afirme în mod categoric care dintre argumente sunt de natură legală și care sunt de natură politică. Cu excepția cazului în care conceptul de „considerente juridice” ar fi limitat la o simplă reiterare a legislației relevante și a obligațiilor internaționale (a căror interpretare s‑ar putea presupune în orice caz că include deja o anumită evaluare politică), un număr destul de mare de argumente prezentate în această etapă a analizei este probabil să fie tranzitorii.

Având în vedere cele de mai sus, trebuie să se concluzioneze că comunicarea îndeplinește cerințele articolului 10 alineatul (1) litera (c), interpretat împreună cu considerentul (20). Acesta prezintă concluziile sale într‑un mod care să permită înțelegerea juridică și politică a considerațiilor pe care le conține. Astfel cum menționează Comisia, Secțiunea 2 a comunicării, intitulată „Situația actuală”, este dedicată descrierii situației juridice. Secțiunea 3, intitulată „Evaluarea cererilor inițiativei cetățenești europene”, explică evaluarea politică a ICE. În plus, recurenții nu au susținut în niciun moment că nu au reușit să identifice caracterul politic sau juridic al considerentelor din comunicare ale Comisiei.

La punctele 128-131 din hotărârea atacată, Tribunalul se întemeiază pe o interpretare a considerentului (20) în sensul în care acesta impune o cerință formală și, pe acest temei, există o contradicție aparentă între considerentul (20) și articolul 10 alineatul (1) litera (c). Din motivele expuse mai sus la punctele 92-96 din prezentele concluzii, sugerăm că o astfel de argumentare este viciată de o eroare de drept.

Cu toate acestea, este evident de asemenea că dispozitivul hotărârii atacate rămâne în vigoare, întrucât este bine întemeiat pe motivele de drept explicate la punctele 97-105 din prezentele concluzii.

În consecință, întrucât dispozitivul hotărârii atacate rămâne întemeiat, al doilea motiv trebuie respins ca inoperant.

Prin intermediul celui de al treilea motiv, recurenții susțin că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctul 170 din hotărârea atacată, în care a declarat că decizia Comisiei de a nu prezenta o propunere în temeiul ICE trebuie să facă numai obiectul unui control restrâns din partea Curții de Justiție, care să urmărească doar verificarea existenței unor erori vădite de apreciere care pot vicia decizia menționată.

Recurenții susțin că nu se poate ști dacă comunicarea este lipsită de erori vădite, deoarece nu se oferă niciun criteriu pentru a distinge erorile vădite de erorile care nu sunt vădite În opinia lor, Tribunalul a stabilit un standard prea scăzut și și‑a rezervat dreptul de a stabili în mod liber dacă criteriul a fost sau nu îndeplinit. Reclamanții susțin în continuare că există un paradox în a susține că motivele comunicării trebuie să fie revizuibile în cazul în care standardul de revizuire este atât de scăzut și de obscur. În plus, aceștia susțin că prezenta cauză diferă de cauza Rica Food ( 61 ), citată de Tribunal ca un precedent relevant pentru aplicarea criteriului privind „erorile vădite”. Această cauză s‑a referit la drepturile necetățenilor în raport cu interese financiare nebuloase, spre deosebire de prezenta cauză, care se referă la drepturile cetățenilor Uniunii cu privire la un drept democratic clar definit. Recurenții rezumă poziția Tribunalului după cum urmează: „întrucât Comunitatea dispune de o largă marjă de apreciere în ceea ce privește zahărul din Antile, trebuie de asemenea să beneficieze de o largă putere de apreciere în ceea ce privește respingerea unei ICE cu care se întâmplă să nu simpatizeze”.

Comisia consideră că al treilea motiv de recurs trebuie respins ca neîntemeiat. Numai controlul jurisdicțional limitat este compatibil cu competența de inițiativă a Comisiei. Referindu‑se la Hotărârea Schönberger/Parlamentul European ( 62 ), Comisia susține că ar fi incoerent dacă o comunicare adoptată în temeiul articolului 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE ar face obiectul unei reexaminări complete, în timp ce deciziile luate de Parlament cu privire la modul în care o petiție ar trebui să fie tratată nu sunt deloc susceptibile de control judiciar.

Prezentul motiv ridică problema esențială a gradului de control la care instanțele Uniunii ar trebui să supună o comunicare care conține decizia Comisiei cu privire la măsurile ulterioare unei ICE de succes. Această problemă este în mod necesar legată de problemele ridicate în primul motiv, a cărui analiză a confirmat că Comisia nu are nicio obligație să adopte o propunere de act juridic propusă de o ICE de succes.

Punctul 170 din hotărârea atacată, care face obiectul criticilor în temeiul prezentului motiv, este inclus în examinarea de către Tribunal a celui de al cincilea motiv de anulare invocat de recurenți în primă instanță. După ce a constatat că trebuie să i se acorde Comisiei o largă putere de apreciere în ceea ce privește competența sa de inițiativă legislativă și, prin urmare, pentru a decide dacă trebuie luate măsuri în urma unei ICE de succes ( 63 ), punctul 170 din hotărârea atacată stabilește domeniul de aplicare și nivelul controlului jurisdicțional aplicabil comunicării. Potrivit punctului respectiv, aceasta „trebuie să facă obiectul unui control restrâns din partea Tribunalului, care să urmărească verificarea, în afară de caracterul suficient al motivării sale, existența printre altele a unor erori vădite de apreciere care viciază decizia menționată”. Pentru a ajunge la această afirmație, Tribunalul a făcut trimitere prin analogie la hotărârea pronunțată de Curte în cauza Rica Foods drept autoritatea relevantă ( 64 ).

În opinia noastră, argumentele recurenților nu au evidențiat nicio eroare de drept la punctul din hotărârea atacată tocmai menționat.

Înainte de a analiza standardul de control jurisdicțional aplicat în hotărârea atacată, trebuie să începem prin a reaminti domeniul de aplicare al controlului jurisdicțional care rezultă din această hotărâre.

La punctul contestat de recurenți, Tribunalul a declarat în mod ferm că comunicarea este supusă controlului jurisdicțional. Se poate spune că această confirmare consolidează considerabil poziția ICE. Aceasta prevede o garanție judiciară de examinare adecvată de către Comisie a unei ICE de succes. S‑ar putea adăuga doar că o astfel de constatare nu a fost nici pe departe o concluzie inevitabilă, așa cum susține dezbaterea academică anterioară a problemei ( 65 ).

În plus, hotărârea atacată a stabilit atât posibilitatea controlului caracterului adecvat al motivării din comunicare, cât și a aprecierii care stă la baza conținutului material al acesteia.

Astfel cum arată Comisia în observațiile sale, această poziție este în contradicție cu jurisprudența Curții privind controlul judiciar al poziției Parlamentului cu privire la modul în care ar trebui abordată o petiție. Într‑adevăr, Curtea a constatat că această poziție nu poate face obiectul unui control jurisdicțional, ca urmare a puterii discreționare ample de natură politică de care se bucură Parlamentul ( 66 ). În schimb, în pofida recunoașterii puterii discreționare ample a Comisiei în această privință, hotărârea atacată nu consideră că evaluarea conținută în comunicare este o decizie de natură politică la adăpost de un control judiciar ( 67 ).

În opinia noastră, pe bună dreptate. Această abordare robustă reflectă în mod corect sistemul și obiectivele ICE. Importanța crucială a mecanismului ICE ca o expresie a principiului democratic, cerințele exigente pentru ca o astfel de ICE să aibă succes și garanțiile procedurale stabilite de Regulamentul privind ICE, toate justifică faptul că, chiar și în fața unei marje discreționare considerabile de natură politică, controlul efectuat de instanțele Uniunii se referă nu numai la caracterul adecvat al motivării, ci de asemenea la analiza pe fond pe care se bazează decizia Comisiei ( 68 ).

Într‑adevăr, posibilitatea controlului comunicărilor adoptate în temeiul articolului 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE are o legătură intrinsecă cu obligațiile impuse Comisiei de Regulamentul privind ICE în această ultimă etapă a procesului ICE. Comisia este obligată să prezinte o expunere clară, detaliată și completă a motivelor care stau la baza poziției sale. Declarația trebuie să conțină atât considerații juridice, cât și politice. Cu toate acestea, obligațiile impuse prin articolul 10 din Regulamentul privind ICE nu sunt doar de natură procedurală, ci includ obligația de a acorda o atenție temeinică și profundă propunerilor unei ICE de succes.

În ceea ce privește standardul de control, hotărârea atacată adoptă două abordări diferite. În primul rând, aceasta afirmă că instanțele Uniunii trebuie să verifice caracterul adecvat al motivării. Revizuirea acestui element, care, după cum s‑a menționat mai sus, reprezintă o obligație instituțională esențială declanșată de o ICE de succes ( 69 ) nu se limitează la criteriul privind „erorile vădite”. Astfel, este vorba de o revizuire completă. În al doilea rând, Tribunalul statuează că controlul privește, în plus, verificarea existenței unor erori vădite de apreciere care ar afecta această decizie.

În această privință, recurenții contestă nivelul de control aplicat acestui al doilea element, și anume evaluarea materială cuprinsă în comunicarea Comisiei. În special, recurenții își concentrează criticile asupra jurisprudenței menționate în hotărârea atacată, care servește drept autoritate pentru standardul de control jurisdicțional adoptat. Aceștia insistă asupra diferențelor dintre situația în cauză și cea din hotărârea pronunțată în cauza Rica Foods, pentru a critica standardul de control jurisdicțional oferit de Tribunal în hotărârea atacată.

În opinia noastră, criticile recurenților în această privință sunt greșite.

Trebuie subliniat că standardul de control jurisdicțional limitat la verificarea erorilor vădite de apreciere se referă la situațiile în care instituțiile Uniunii dispun de o largă putere de apreciere, în special atunci când adoptă măsuri „în domenii care implică […] alegeri în special de natură politică” ( 70 ). Într‑adevăr, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, intensitatea controlului exercitat de aceasta variază în funcție de puterea de apreciere acordată instituțiilor ( 71 ).

În acest context, și anume prin referire la standardul adecvat de control, s‑a făcut trimitere la Hotărârea Rica Foods ca o jurisprudență relevantă. În acest context, trimiterea este în întregime adecvată, întrucât aceasta, contrar sugestiilor recurenților, nu are mare legătură cu obiectul importurilor în această cauză, ci este citată ca o indicație a standardului adecvat de control în general. Ar putea fi chiar adăugat, ca o observație secundară, că trimiterea la cauza respectivă a fost bine aleasă, întrucât această cauză a generat considerații cu privire la problema specifică a standardului de control al puterii de apreciere politice adoptat de Tribunalul de Primă Instanță, astfel cum rezultă din Concluziile avocatului general Léger prezentate în această cauză ( 72 ).

Astfel, în general, în domeniile în care puterea de apreciere a Comisiei este foarte largă, astfel cum s‑a arătat în legătură cu primul motiv de recurs, standardul corelativ al controlului jurisdicțional este unul limitat. Această puterea de apreciere este, mai presus de toate, de natură politică, dar poate implica de asemenea efectuarea unor evaluări complexe de către Comisie atunci când aceasta decide să (nu) facă uz de competența sa de inițiativă.

În orice caz, având în vedere faptul că esența deciziei Comisiei, conținută în comunicare, de a nu adopta propunerea solicitată de ICE, se bazează în principal pe o evaluare de natură politică ( 73 ), și presupunând că o astfel de decizie în mod inerent de natură politică urmează să facă obiectul unui control jurisdicțional în vreun fel, nu vedem cum o astfel de evaluare ar putea fi supusă unui control jurisdicțional strict fără a încălca limitele impuse de principiul echilibrului instituțional, în special între executivul Uniunii și instanțele Uniunii.

Într‑adevăr, un nivel limitat al controlului este impus de marja de apreciere politică din competența de inițiativă a Comisiei, care implică în mod intrinsec reconcilierea intereselor divergente și selectarea opțiunilor de politică. Această marjă de apreciere rezultă de asemenea din natura politică a esenței evaluării din comunicarea Comisiei cu privire la faptul dacă și în ce fel să dea curs unor ICE de succes, ca parte a competenței de inițiativă a acesteia. Instanțele Uniunii nu pot substitui evaluarea politică efectuată de Comisie, care trebuie să comunice decizia de a declanșa sau nu procesul de luare a deciziilor prin exercitarea competenței sale de inițiativă.

În consecință, în opinia noastră se impune respingerea celui de al treilea motiv de recurs ca nefondat.

Prin intermediul celui de al patrulea motiv, recurenții susțin că, chiar dacă standardul de control aplicat de Tribunal a fost corect, Tribunalul nu a constatat că motivele prezentate de Comisie în comunicare îndeplinesc criteriul privind erorile vădite.

Recurenții contestă cinci puncte ale comunicării Comisiei, care, în opinia acestora, sunt afectate de erori vădite de apreciere.

În primul rând, recurenții susțin, întemeindu‑se pe hotărârea pronunțată în cauza Brüstle ( 74 ), că este în mod clar inconsecvent faptul de a interzice brevetarea invențiilor care presupun distrugerea embrionului uman și, în același timp, de a finanța aceeași cercetare.

Concluziile pe care recurenții le‑au extras din Hotărârea Brüstle, pronunțată de Curte, depășesc cu mult domeniul de aplicare adecvat al acestei cauze.

Astfel cum subliniază în mod întemeiat Comisia, această hotărâre se referea exclusiv la problema caracterului brevetabil. Într‑adevăr, scopul Directivei 98/44/CE ( 75 ), care a făcut obiectul interpretării în această cauză, „nu are drept obiect reglementarea utilizării embrionilor umani în cadrul cercetărilor științifice. Obiectul acesteia se limitează la brevetarea invențiilor biotehnologice” ( 76 ). Excluderea de la brevetare nu are nicio legătură cu interzicerea cercetării științifice sau a finanțării acesteia într‑un anumit domeniu ( 77 ). Într‑adevăr, o anumită excludere de la brevetare într‑un anumit domeniu înseamnă a face imposibilă stabilirea unui drept exclusiv de exploatare comercială, ceea ce este cu totul diferit de problemele ridicate de cercetarea științifică în diferite sale aplicații.

În consecință, Tribunalul nu a săvârșit o eroare atunci când a arătat, la punctul 173 din hotărârea atacată, că concluzia Comisiei, cuprinsă la punctul 2.1 in fine din comunicare, potrivit căreia Hotărârea Brüstle nu aborda chestiunea dacă o asemenea cercetare putea fi efectuată și finanțată, nu a fost afectată de o eroare vădită de apreciere.

În al doilea rând, recurenții susțin că este de la sine înțeles că este imposibil să se realizeze un echilibru între dreptul la viață al embrionului și interesele cercetării în domeniul celulelor stem embrionare umane (denumite „CSEU”). Conceptul de demnitate umană interzice realizarea unui astfel de echilibru. În consecință, recurenții susțin că comunicarea a fost vădit greșită prin aceea că a afirmat că nu este necesară clarificarea statutului juridic al embrionului.

Suntem de acord cu Comisia că acest argument este inoperant. Acesta nu este îndreptat împotriva unui punct al raționamentului Tribunalului atunci când a analizat presupusele erori de apreciere invocate de recurenți prin intermediul celui de al cincilea motiv de anulare, ci împotriva uneia dintre declarațiile Tribunalului privind cel de al patrulea motiv de anulare, referitor la pretinsa încălcare a obligației de motivare. Într‑adevăr, la punctul 156 din hotărârea atacată Tribunalul a analizat caracterul adecvat al motivării.

În al treilea rând, recurenții au prezentat o serie de argumente care în esență contrazic raționamentul Tribunalului cu privire la cercetarea în domeniul CSEU. Recurenții susțin că declarația din comunicare potrivit căreia sistemul de „triplă securitate” oferă un criteriu solid din punct de vedere etic pentru evaluarea unui proiect de cercetare constituie o eroare vădită de apreciere. Afirmația Comisiei potrivit căreia un astfel de sistem, care permite finanțarea unor proiecte de cercetare care sunt ilegale în 27 din cele 28 de state membre, reprezintă un standard ridicat, nu este doar o eroare vădită, ci este de‑a dreptul absurdă. În această privință, recurenții susțin că abordarea Tribunalului în materie de puncte de vedere etice diferite constituie o eroare de drept, deoarece nu este rolul Curții în ceea ce privește o ICE de succes să analizeze pe fond probleme socio‑etice concurente, aceasta fiind o problemă nu pentru sistemul judiciar, ci pentru procesul politic. Recurenții susțin în continuare că poziția Tribunalului este ea însăși lipsită de etică. Acesta a adoptat o abordare pur subiectivă, care încearcă să facă nefalsificabil punctul de vedere al Comisiei. În sfârșit, recurenții susțin că controlul efectuat de Tribunal este incomplet, întrucât nu analizează toate erorile de apreciere invocate de recurenți. În această privință, recurenții se plâng că, în pofida faptul că a fost discutată cauza Brüstle, hotărârea atacată nu conține nicio discuție suplimentară cu privire la afirmațiile Comisiei referitoare la sistemul de „triplă securitate”.

Argumentele invocate de recurenți prezentate mai sus sunt nefondate. Aceste argumente par să se întemeieze pe o înțelegere incorectă a hotărârii Tribunalului.

La punctul 176 din hotărârea atacată, care este în centrul criticilor din argumentația reclamanților, Tribunalul a subliniat mai întâi caracteristicile esențiale ale diferitelor abordări etice ale ICE și ale Comisiei, subliniind că „[a]bordarea etică a ICE în litigiu este aceea potrivit căreia embrionul uman este o ființă umană care trebuie să beneficieze de demnitatea umană și de dreptul la viață, în timp ce abordarea etică a Comisiei, astfel cum reiese din comunicare, ia în considerare dreptul la viață și demnitatea umană a embrionilor umani, însă, în același timp, ia în considerare și nevoile de cercetare în domeniul CSEU care pot fi destinate tratamentului unor boli care nu pot fi tratate și/sau care pun viața în pericol […]”. În continuare, aceasta a concluzionat că „[p]rin urmare, nu reiese că abordarea etică urmată de Comisie este afectată de o eroare vădită de apreciere cu privire la acest aspect, iar argumentele reclamanților care sunt întemeiate pe o abordare etică diferită nu demonstrează existența unei asemenea erori”.

Este evident că Tribunalul nu a aprobat nicio poziție și nu a adoptat vreo poziție etică care ar putea fi criticată ca „juridicizând” opțiuni politice. Contrar celor susținute de recurenți, hotărârea Tribunalului păstrează tocmai libera apreciere politică, care, în actualul cadru instituțional decizional, aparține Comisiei, inclusiv în cazul în care o ICE a avut succes. Prin faptul de a analiza dacă comunicarea conținea o eroare vădită de apreciere, aceasta a arătat doar faptul că recurenții susțin un punct de vedere etic diferit de cel susținut de Comisie.

Acest raționament nu poate fi criticat. După cum a subliniat în mod întemeiat Comisia, în conformitate cu standardul aplicabil de control jurisdicțional, această abordare evidențiază puterea politică discreționară a Comisiei în aprecierea suficienței și a caracterului adecvat al cadrului juridic actual, ca unul dintre elementele de raționament care sprijină decizia acesteia de a nu își exercita competența de inițiativă în sensul propus de ICE în cauză.

În consecință, în opinia noastră, raționamentul Tribunalului de la punctele 176 și 177 din hotărârea atacată cuprinde în mod adecvat argumentele invocate de recurenți. Nu vedem niciun motiv pentru a completa aceste argumente, întrucât acestea fie critică alegerile valorice exprimate de Comisie în exercitarea puterii sale de apreciere, fie reproșează Tribunalului că nu a adoptat puncte de vedere etice și că a susținut anumite valori pe care nu avea niciun motiv să le susțină.

În al patrulea rând, recurenții susțin că afirmația, neînsoțită de nicio dovadă, potrivit căreia prestarea serviciilor de avort finanțate de contribuabilii Uniunii reduce avorturile, este vădit paradoxală.

Acest argument este inoperant, în măsura în care nu afectează conținutul principal al argumentului Tribunalului ca răspuns la obiecțiile recurenților cu privire la considerațiile Comisiei referitoare la cooperarea pentru dezvoltare ( 78 ). În orice caz, acest argument pare să se bazeze pe o interpretare destul de discutabilă a comunicării, deoarece în cadrul acesteia nu există o astfel de afirmație ( 79 ).

În al cincilea rând, recurenții susțin că hotărârea Tribunalului a interpretat în mod eronat argumentele lor, prin faptul că a statuat la punctul 164 din hotărârea atacată că „[r]eclamanții susțin de asemenea că ODM și programul de acțiune al CIPD nu constituie angajamente obligatorii din punct de vedere juridic, ci obiective politice”. În schimb, recurenții au dorit să sublinieze că Comisia a susținut în mod fals că aceste documente conțineau angajamente juridice obligatorii, fapt care constituia o eroare vădită din partea Comisiei.

Chiar dacă se înțelege că Tribunalul a săvârșit o eroare prin faptul că nu a constatat că declarația Comisiei potrivit căreia că ODM și programul de acțiune al CIPD constituie angajamente obligatorii din punct de vedere juridic era o eroare vădită, acest argument nu poate fi reținut, întrucât comunicarea Comisiei într‑adevăr nu conține o astfel de propunere. În consecință, acest argument nu evidențiază nicio eroare de drept în constatarea Tribunalului conform căreia argumentele recurenților prezentate la punctul 164 din hotărârea atacată nu demonstrează existența unor erori vădite de apreciere.

Ca urmare a tuturor acestor considerații, considerăm că cel de al patrulea motiv de recurs trebuie respins ca fiind parțial inoperant și parțial nefondat.

Prin intermediul celui de al cincilea motiv, recurenții susțin că hotărârea atacată conține o eroare de drept în cuprinsul punctului 156, în care s‑a constatat că nu era necesar să se analizeze argumentul dacă embrionul uman este o ființă umană.

Recurenții susțin că scopul, obiectivul și motivația ICE rezultă în mod clar din cadrul obiectului, pe care aceasta îl descrie drept „protecția juridică a demnității, a dreptului la viață și a integrității fiecărei ființe umane, începând de la concepție […]”. Potrivit recurenților, Tribunalul a ajuns la această concluzie pentru că a calificat în mod eronat obiectivul ICE, considerând că scopul acesteia nu este protecția embrionului în calitate de ființă umană, ci pur și simplu adoptarea celor trei propuneri făcute legiuitorului Uniunii.

Potrivit Comisiei, interpretarea unui document care provine de la un particular se referă la aprecierea faptelor și, cu excepția cazului în care sensul clar al mijloacelor de probă a fost denaturat, nu constituie un element de drept supus controlului de către Curte în recurs ( 80 ).

Nu suntem convinși de oportunitatea caracterizării problemei definirii obiectului unei ICE (de succes) ca element de fapt, similar cu un document al unui particular. Cu toate că, desigur, ceea ce a fost scris este o chestiune de fapt, calificarea juridică imediată a acestor fapte, în scopul „posibilității înregistrării” în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul privind ICE, precum și alte etape ulterioare ale unei ICE, în mod clar nu sunt doar o chestiune de fapt. În plus, cu greu s‑ar putea sugera că o ICE este similară cu un contract negociat între doi particulari și de care instanțele Uniunii iau cunoștință în contextul dreptului concurenței, spre exemplu. În contextul unei ICE, există un schimb și o evaluare în curs de desfășurare (practic) ale (unei serii de) acte între particulari și instituțiile Uniunii.

Cu toate acestea, pe cât de interesantă ar fi în general o discuție privind linia de demarcație între fapte și lege, considerăm că în contextul prezentei cauze aceasta ar fi de asemenea complet redundantă. Hotărârea atacată nu a calificat în niciun fel în mod greșit scopul ICE.

Argumentul recurenților se rezumă la faptul că Comisia nu ar fi trebuit să interpreteze ICE ca impunând doar ceea ce era solicitat în mod expres (cele trei propuneri legislative concrete din anexă), ci ar fi trebuit să interpreteze și obiectul ICE ca o solicitare specifică de a adopta o poziție juridică explicită privind natura umană a embrionilor.

Nu suntem de acord.

În temeiul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul privind ICE, pentru a solicita înregistrarea unei ICE, organizatorii trebuie să furnizeze informațiile relevante prevăzute în anexa II. Această anexă impune furnizarea unui titlu, în cel mult 100 de caractere (1), a unui obiect, în cel mult 200 de caractere (2), și o descriere a obiectivelor, în cel mult 500 de caractere (3). În plus și în mod neobligatoriu, organizatorii pot pune la dispoziție un proiect de act juridic, dacă doresc.

În cadrul ICE în cauză, obiectivele specifice de la punctul (3) sunt identificate în mod clar ca o propunere ca Uniunea „să interzică și să încheie finanțarea activităților care presupun distrugerea embrionilor umani, în special în domeniul cercetării, al ajutorului pentru dezvoltare și al sănătății publice” ( 81 ). Aceste obiective au fost însoțite de un proiect de act legislativ specific.

În această privință, Curtea a subliniat deja, în scopul înregistrării unei ICE propuse în temeiul articolului 4 din Regulamentul privind ICE, importanța unei analize atente și imparțiale din partea Comisiei a tuturor elementelor furnizate de organizatorii unei ICE atunci când aceștia atașează, ca o anexă la propunerea lor, informații mai detaliate referitoare la obiectul, obiectivele și contextul propunerii lor ( 82 ). În plus, toate aceste elemente trebuie luate în considerare în mod corespunzător în scopul comunicării Comisiei în temeiul articolului 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul privind ICE.

În ambele etape, obiectivele unei ICE rămân în mod logic aceleași. În prezenta cauză, Comisia a înțeles obiectivele prin referire la propunerile specifice făcute de ICE, concluzionând astfel că acestea pot fi înregistrate, întrucât îndeplineau condițiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul privind ICE. Considerăm foarte ciudat argumentul potrivit căruia Comisia ar fi trebuit, în paralel (sau în plus) să înțeleagă obiectivele ICE și în raport cu obiectul menționat mai sus, deoarece acest lucru ar fi putut foarte probabil să însemne că obiectivul nu ar fi îndeplinit cerințele articolului 4 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul privind ICE.

Astfel, pe scurt, Comisiei i se reproșează în mod efectiv faptul că nu a interpretat, în plus față de obiectivele specifice, clar menționate ale ICE, un obiectiv suplimentar extras din titlul ICE. Interpretarea ICE în acest mod ar fi fost probabil în detrimentul acesteia, întrucât respectivul obiectiv (sau în mod potențial ICE în întregime) ar fi trebuit ulterior să fie exclus de la înregistrare. Personal, trebuie să recunoaștem că avem destule dificultăți în identificarea unei competențe a Comisiei care să îi permită să prezinte o propunere de act juridic al Uniunii Europene care să rezolve problema dacă embrionul uman este o ființă umană, în conformitate cu articolul 4 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul privind ICE.

În aceste împrejurări, nu se poate afirma că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctul 156 din hotărârea atacată atunci când a constatat că obiectivul ICE în cauză nu era definirea sau clarificarea statutului juridic al embrionului uman, ci prezentarea de către Comisie a acestor trei propuneri legiuitorului Uniunii.

În consecință, considerăm că cel de al cincilea motiv de recurs trebuie respins ca neîntemeiat.

Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din același regulament, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.

Comisia a solicitat plata cheltuielilor de judecată. În opinia noastră, recurenții nu au avut câștig de cauză. În consecință, recurenții trebuie obligați la plata cheltuielilor de judecată aferente prezentei proceduri de recurs.

În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții: – să respingă recursul; – să oblige recurenții să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Comisia Europeană.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL MICHAL BOBEK

prezentate la 29 iulie 2019 ( 1 )