Hotărârea Tribunalului (Camera a treia extinsă) din 6 octombrie 2021.#Aeris Invest Sàrl împotriva Băncii Centrale Europene.#Acces la documente – Decizia 2004/258/CE – Documente aferente adoptării unei scheme de rezoluție în privința Banco Popular Español – Refuz parțial al accesului – Excepție privind protecția confidențialității deliberărilor organelor de decizie ale BCE – Documente care reflectă rezultatul deliberărilor organelor de decizie ale BCE – Obligația de motivare – Excepție referitoare la protecția politicii financiare, monetare sau economice a Uniunii sau a unui stat membru – Excepție referitoare la protecția stabilității sistemului financiar în Uniune sau într‑un stat membru – Excepție referitoare la protecția confidențialității informațiilor protejate ca atare în temeiul dreptului Uniunii – Noțiunea de informații confidențiale – Prezumție generală de confidențialitate – Derogări de la obligația de a păstra secretul profesional – Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale.#Cauza T-827/17.

Cauza T‑827/17

Aeris Invest Sàrl

împotriva

Băncii Centrale Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera a treia extinsă) din 6 octombrie 2021

„Acces la documente – Decizia 2004/258/CE – Documente aferente adoptării unei scheme de rezoluție în privința Banco Popular Español – Refuz parțial al accesului – Excepție privind protecția confidențialității deliberărilor organelor de decizie ale BCE – Documente care reflectă rezultatul deliberărilor organelor de decizie ale BCE – Obligația de motivare – Excepție referitoare la protecția politicii financiare, monetare sau economice a Uniunii sau a unui stat membru – Excepție referitoare la protecția stabilității sistemului financiar în Uniune sau într‑un stat membru – Excepție referitoare la protecția confidențialității informațiilor protejate ca atare în temeiul dreptului Uniunii – Noțiunea de informații confidențiale – Prezumție generală de confidențialitate – Derogări de la obligația de a păstra secretul profesional – Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale”

Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Interesul de a exercita acțiunea – Acțiune îndreptată împotriva unei decizii a unei instituții prin care se refuză accesul la documente – Divulgare a unui document de către un terț ulterior introducerii acțiunii – Existența interesului de a exercita acțiunea – Asimilare a divulgării unui document de către un terț divulgării de către instituția în cauză – Inadmisibilitate – Menținerea interesului de a exercita acțiunea

(art. 263 al patrulea paragraf TFUE; Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene, astfel cum a fost modificată prin Deciziile 2011/342 și 2015/529)

(a se vedea punctele 73-79)

Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene (BCE) – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția interesului public – Confidențialitatea deliberărilor organelor de decizie – Refuzul accesului la deciziile Consiliului guvernatorilor – Obligația de motivare – Conținut – Motivare limitată la invocarea excepției în cauză în privința unor documente care reflectă rezultatul deliberărilor organelor de decizie ale BCE

[art. 296 al doilea paragraf TFUE; Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene, astfel cum a fost modificată prin Deciziile 2011/342 și 2015/529, art. 4 alin. (1) lit. (a) prima liniuță]

(a se vedea punctele 94, 95, 105, 114 și 119-124)

Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene (BCE) – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interpretare și aplicare stricte

[art. 15 TFUE; Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene, astfel cum a fost modificată prin Deciziile 2011/342 și 2015/529, considerentul (4) și art. 4]

(a se vedea punctele 100, 101, 146, 184 și 191)

Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene (BCE) – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția interesului public – Confidențialitatea deliberărilor organelor de decizie – Posibilitate de divulgare în sarcina organului în cauză

[Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene, astfel cum a fost modificată prin Deciziile 2011/342 și 2015/529, art. 4 alin. (1) lit. (a) și art. 7 alin. (1); Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene, art. 10 alin. (4)]

(a se vedea punctele 103 și 104)

Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene (BCE) – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția interesului public – Marja de apreciere a Băncii Centrale Europene – Control jurisdicțional – Întindere – Limite

[Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene, astfel cum a fost modificată prin Deciziile 2011/342 și 2015/529, art. 4 alin. (1) lit. (a)]

(a se vedea punctele 158-162 și 255)

Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene (BCE) – Excepții de la dreptul de acces la documente – Examinarea riscului de a aduce atingere interesului protejat prin una dintre aceste excepții – Obligația instituției de a recurge la o prezumție generală de confidențialitate – Inexistență

[Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene, astfel cum a fost modificată prin Deciziile 2011/342 și 2015/529, art. 4 alin. (2)]

(a se vedea punctele 181 și 200)

Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene (BCE) – Excepții de la dreptul de acces la documente – Excepție referitoare la protecția confidențialității informațiilor protejate ca atare în temeiul dreptului Uniunii – Conținut

[Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene, astfel cum a fost modificată prin Deciziile 2011/342 și 2015/529, art. 4 alin. (1) lit. (c)]

(a se vedea punctele 182-199)

Politica economică și monetară – Politica economică – Supravegherea sectorului financiar al Uniunii – Mecanism unic de supraveghere – Supravegherea prudențială a instituțiilor de credit – Schimb de informații între autorități competente – Obligația de a păstra secretul profesional – Conținut – Derogări – Inaplicabilitate în cazul documentelor solicitate Băncii Centrale Europene

[Directiva 2013/36 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 53 alin. (1), și Directiva 2014/59 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 84 alin. (6); Regulamentul nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 15 alin. (1) lit. (g), art. 18 alin. (1) lit. (c), art. 20 alin. (16) și art. 76 alin. (1) lit. (e); Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene, astfel cum a fost modificată prin Deciziile 2011/342 și 2015/529, art. 9]

(a se vedea punctele 276-300)

Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene (BCE) – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interes public superior care justifică divulgarea conținutului unor documente – Noțiune – Interes subiectiv de a se apăra al persoanei interesate – Excludere – Încălcarea dreptului la protecție jurisdicțională efectivă – Inexistență

[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2017/1246 a Comisiei; Decizia 2004/258 a Băncii Centrale Europene, astfel cum a fost modificată prin Deciziile 2011/342 și 2015/529, art. 1 și art. 2 alin. (1)]

(a se vedea punctele 316-321)

Rezumat

Reclamanta, Aeris Invest Sàrl, deținea acțiuni ale Banco Popular Español, SA (denumită în continuare „Banco Popular”), o instituție de credit cu sediul în Spania, supusă supravegherii prudențiale directe a Băncii Centrale Europene (BCE) ( 1 ). La 6 iunie 2017, după consultarea Comitetului unic de rezoluție (SRB), BCE a realizat o evaluare a situației de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla Banco Popular ( 2 ). În aceeași zi, consiliul de administrație al Banco Popular a informat BCE că ajunsese la concluzia că banca se afla în situație de dificultate previzibilă. La 7 iunie 2017, SRB a adoptat o decizie cu privire la o schemă de rezoluție în ceea ce privește Banco Popular ( 3 ). În aceeași zi, Comisia Europeană a adoptat Decizia 2017/1246 ( 4 ) de aprobare a schemei de rezoluție.

Între 19 iunie și 2 august 2017, reclamanta a introdus la BCE trei cereri de acces la documente, în conformitate Decizia 2004/258 ( 5 ). La 7 noiembrie 2017, BCE a adoptat trei decizii prin care refuza accesul la documentele solicitate. BCE susținea în special că unele dintre aceste documente ar fi acoperite de o prezumție de confidențialitate întemeiată pe diferite excepții de la dreptul de acces prevăzute de Decizia 2004/258.

Statuând în cameră extinsă, Tribunalul admite în parte acțiunea introdusă de reclamantă, anulând a doua decizie atacată în măsura în care prin aceasta se refuză accesul la rezultatul votului în cadrul Consiliului guvernatorilor BCE, și respinge în rest acțiunea. Această cauză oferă Tribunalului prima ocazie de a se pronunța cu privire la recunoașterea unei prezumții de confidențialitate în temeiul unei excepții de la dreptul de acces prevăzute în Decizia 2004/258, referitoare la protecția confidențialității informațiilor protejate ca atare în temeiul dreptului Uniunii ( 6 ). În plus, ea permite clarificarea jurisprudenței Curții în privința întinderii obligației de motivare care revine BCE atunci când aplică excepția de la dreptul de acces, prevăzută de Decizia 2004/258, referitoare la protecția interesului public în ceea ce privește confidențialitatea deliberărilor organelor de decizie ale BCE ( 7 ).

Aprecierea Tribunalului

În primul rând, Tribunalul statuează că BCE nu a motivat corespunzător cerințelor legale a doua decizie atacată întrucât prin aceasta se refuză accesul la informațiile referitoare la plafonul aportului urgent de lichidități (denumit în continuare „AUL”), la cuantumul AUL acordat efectiv și la garanțiile oferite, în temeiul excepției privind protecția interesului public în ceea ce privește confidențialitatea deliberărilor organelor de decizie ale BCE, în măsura în care aceste informații sunt cuprinse în scrisoarea guvernatorului Băncii Spaniei adresată, la 5 iunie 2017, președintelui BCE, intitulată „Emergency liquidity assistance”, în scrisoarea ulterioară a guvernatorului Băncii Spaniei adresată, la 5 iunie 2017, președintelui BCE, intitulată „Emergency liquidity assistance”, și în propunerea Comitetului executiv adresată Consiliului guvernatorilor BCE din 5 iunie 2017, intitulată „Emergency liquidity assistance request from Banco de España”. În plus, Tribunalul a apreciat și că a doua decizie atacată era afectată de nemotivare în măsura în care refuză accesul la rezultatul votului în cadrul Consiliului guvernatorilor.

În primul rând, Tribunalul reține că Decizia 2004/258 conferă un drept de acces la documentele BCE, supus anumitor limite întemeiate pe motive de interes public sau privat, care stabilește un regim de excepții de la dreptul de acces ( 8 ) ce trebuie să fie interpretate și aplicate în mod strict.

În al doilea rând, Tribunalul subliniază că, în Hotărârea BCE/Espírito Santo Financial (Portugal) ( 9 ), Curtea a statuat că o decizie de refuz de a acorda accesul la rezultatul deliberărilor Consiliului guvernatorilor este motivată corespunzător cerințelor legale prin simpla referire la excepția de la dreptul de acces prevăzut de Decizia 2004/528, referitoare la protecția interesului public în ceea ce privește confidențialitatea deliberărilor organelor de decizie ale BCE, în ceea ce privește documentele care reflectă rezultatul acestor deliberări. Totuși, Tribunalul constată că, în speță, BCE s‑a limitat să menționeze, în mod global, că cele trei tipuri de informații sunt incluse în documentele la care a acordat un acces parțial. Or, singurul document care constată rezultatul deliberărilor Consiliului guvernatorilor BCE este procesul‑verbal al celei de a 447-a reuniuni organizate prin teleconferință la 5 iunie 2017, care conține plafonul AUL. BCE a motivat, așadar, corespunzător cerințelor legale refuzul accesului la acest plafon, în măsura în care această informație este cuprinsă în procesul‑verbal al celei de a 447-a reuniuni a Consiliului guvernatorilor, dat fiind că documentul menționat reflectă rezultatul deliberărilor Consiliului guvernatorilor. În schimb, celelalte documente sunt anterioare reuniunii consiliului și, prin urmare, nu reflectă rezultatul deliberărilor lor. Așadar, Tribunalul estimează că BCE a putut refuza în mod întemeiat accesul la aceste informații și documente, în temeiul celorlalte excepții de la dreptul de acces pe care le‑a invocat.

În plus, în ceea ce privește refuzul accesului la rezultatul votului în cadrul Consiliului guvernatorilor, Tribunalul consideră că BCE trebuie să ofere o motivare care să permită să se înțeleagă și să se verifice, pe de o parte, dacă documentul solicitat se încadrează în mod efectiv în domeniul vizat de excepția invocată și, pe de altă parte, dacă nevoia de protecție care rezultă din excepția menționată este reală. Astfel, lipsa oricărui raționament care să explice motivul pentru care refuzul accesului la aceste documente, în măsura în care aceste documente conțin informațiile în cauză, era acoperit de excepție a împiedicat reclamanta să înțeleagă motivele pentru care i‑a fost refuzat accesul la aceste informații și să invoce un motiv prin care să conteste temeinicia aplicării excepției la documentele menționate. Motivarea trebuie, în principiu, să fie comunicată persoanei interesate în același timp cu decizia cauzatoare de prejudiciu. Lipsa motivării nu poate fi remediată prin faptul că persoana interesată află care este motivarea deciziei în cursul procedurii în fața instanțelor Uniunii, așa cum a fost cazul în speță.

În al doilea rând, Tribunalul se pronunță asupra existenței unei prezumții generale de confidențialitate în temeiul unei excepții de la dreptul de acces prevăzute de Decizia 2004/258, referitoare la protecția confidențialității informațiilor protejate ca atare în temeiul dreptului Uniunii.

În această privință, Tribunalul amintește că prezumțiile generale constituie o excepție de la obligația instituției vizate a Uniunii de a efectua o analiză concretă și individuală a fiecărui document vizat de o cerere de acces, precum și, mai general, de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documentele deținute de instituțiile Uniunii. În consecință, ele trebuie să facă obiectul unei interpretări și aplicări stricte.

Primo, Tribunalul constată că, având în vedere modul de redactare a dispoziției din Decizia 2004/258 care prevede că BCE trebuie să refuze accesul la un document în cazul în care divulgarea sa ar aduce atingere protecției confidențialității informațiilor protejate ca atare „în temeiul dreptului Uniunii” ( 10 ), o prezumție generală de confidențialitate întemeiată pe această dispoziție nu ar avea un domeniu de aplicare delimitat în mod clar și precis și ar fi contrară jurisprudenței potrivit căreia, întrucât prezumțiile constituie o excepție de la principiul accesului cel mai larg, ele trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte.

Secundo, Tribunalul observă că recunoașterea unei prezumții generale de confidențialitate întemeiate pe dispoziția menționată din Decizia 2004/258 nu poate fi conciliată cu abordarea preconizată de Curte în Hotărârea Baumeister ( 11 ). BCE trebuie să verifice dacă cele două condiții enunțate în această hotărâre ( 12 ) sunt îndeplinite cu privire la fiecare dintre informațiile la care se solicită accesul. Dacă aceasta este situația, BCE trebuie să refuze accesul la informațiile în cauză, fără a dispune de nicio marjă de apreciere în această privință. Acest exercițiu impune în mod necesar o apreciere concretă și individuală a fiecărei informații în cauză care nu poate fi eludată prin aplicarea unei prezumții generale de confidențialitate.

Tertio, Tribunalul amintește că excepția de la dreptul de acces vizată de aceeași dispoziție din Decizia 2004/258 constituie o excepție numită „absolută”, a cărei aplicare este obligatorie din moment ce divulgarea către public a documentului vizat este de natură să aducă atingere intereselor pe care le protejează dispoziția menționată.

Acestea fiind spuse, deciziile BCE care invocă această prezumție generală de confidențialitate nu au fost anulate de Tribunal pentru motivul că informațiile și documentele vizate constituie informații confidențiale la care, în mod întemeiat, a fost refuzat accesul, în temeiul excepției de la dreptul de acces prevăzute de Decizia 2004/258, referitoare la protecția confidențialității informațiilor protejate ca atare în temeiul dreptului Uniunii.

În al treilea rând, Tribunalul statuează că derogările de la obligația de a păstra secretul profesional prevăzute de Directivele 2013/36 ( 13 ) și 2014/59 ( 14 ) nu se aplică documentelor solicitate.

De fapt, aplicarea derogării prevăzute de Directiva 2013/36 care permite divulgarea, în cadrul unor proceduri civile sau comerciale, a unor informații confidențiale care nu se referă la terții implicați în eforturile de salvare a instituției de credit respective impune ca aceasta din urmă să fie declarată în faliment sau să se afle în lichidare forțată, situație care nu se regăsește în speță. În ceea ce privește derogarea prevăzută de Directiva 2014/59, ea nu vizează divulgarea unor informații confidențiale decât în cadrul unor proceduri naționale. Or, reclamanta a admis că cererile sale de acces au fost motivate de intenția sa de a introduce o acțiune la Tribunal.

În al patrulea și ultimul rând, Tribunalul analizează conținutul dreptului la o protecție jurisdicțională efectivă, consacrat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), în cadrul cererilor de acces introduse în temeiul Deciziei 2004/258. Tribunalul concluzionează că acest drept nu obligă BCE să acorde acces la anumite documente pentru a pregăti o acțiune în anularea unei decizii adoptate de o altă instituție.

Astfel, primo, Decizia 2004/258 nu are ca obiect soluționarea aspectelor referitoare la probele care trebuie prezentate de părți în cadrul unei proceduri jurisdicționale. Secundo, ea nu are vocația de a edicta norme destinate să protejeze interesul specific al unei anumite persoane de a avea acces la un document. Tertio, faptul că un document divulgat ca urmare a unei cereri de acces devine public erga omnes depășește în mod vădit sfera intereselor legitime ale unei părți care urmărește să se prevaleze de dreptul său la o cale de atac efectivă în vederea cercetării unei alte cauze în fața Tribunalului. Acesta concluzionează că BCE nu a săvârșit o încălcare a articolului 47 din cartă.

( 1 ) În temeiul Regulamentului (UE) nr. 1024/2013 al Consiliului din 15 octombrie 2013 de conferire a unor atribuții specifice BCE în ceea ce privește politicile legate de supravegherea prudențială a instituțiilor de credit (JO 2013, L 287, p. 63).

( 2 ) În conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 iulie 2014 de stabilire a unor norme uniforme și a unei proceduri uniforme de rezoluție a instituțiilor de credit și a anumitor firme de investiții în cadrul unui mecanism unic de rezoluție și al unui fond unic de rezoluție și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1), articolul 18 alineatul (1) al doilea paragraf.

( 3 ) În temeiul Regulamentului nr. 806/2014.

( 4 ) Decizia (UE) 2017/1246 a Comisiei din 7 iunie 2017 de aprobare a schemei de rezoluție pentru Banco Popular Español SA (JO 2017, L 178, p. 15).

( 5 ) Decizia 2004/258/CE a BCE din 4 martie 2004 privind accesul public la documentele BCE (JO 2004, L 80, p. 42), astfel cum a fost modificată, pe de o parte, prin Decizia 2011/342/UE a BCE din 9 mai 2011 (JO 2011, L 158, p. 37) și, pe de altă parte, prin Decizia (UE) 2015/529 a BCE din 21 ianuarie 2015 (JO 2015, L 84, p. 64), articolul 6 alineatul (1).

( 6 ) Întemeiată pe articolul 4 alineatul (1) litera (c) din Decizia 2004/258.

( 7 ) Întemeiată pe articolul 4 alineatul (1) litera (a) prima liniuță din Decizia 2004/258.

( 8 ) Articolul 4 alineatele (1) și (2) din Decizia 2004/258.

( 9 ) Hotărârea din 19 decembrie 2019, BCE/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, punctele 43, 44 și 46).

( 10 ) Articolul 4 alineatul (1) litera (c) din Decizia 2004/258.

( 11 ) Hotărârea din 19 iunie 2018, Baumeister (C‑15/16, EU:C:2018:464).

( 12 ) Ca informațiile deținute de autoritățile competente să nu aibă caracter public și ca divulgarea lor să poată aduce atingere intereselor persoanei fizice sau juridice care le‑a furnizat sau terților ori bunei funcționări a sistemului de control al activității întreprinderilor de investiții.

( 13 ) Directiva 2013/36/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 cu privire la accesul la activitatea instituțiilor de credit și supravegherea prudențială a instituțiilor de credit și a firmelor de investiții, de modificare a Directivei 2002/87/CE și de abrogare a Directivelor 2006/48/CE și 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338), articolul 53 alineatul (1) al treilea paragraf.

( 14 ) Directiva 2014/59/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 de instituire a unui cadru pentru redresarea și rezoluția instituțiilor de credit și a firmelor de investiții și de modificare a Directivei 82/891/CEE a Consiliului și a Directivelor 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE și 2013/36/UE ale Parlamentului European și ale Consiliului, precum și a Regulamentelor (UE) nr. 1093/2010 și (UE) nr. 648/2012 ale Parlamentului European și ale Consiliului (JO 2014, L 173, p. 190), articolul 84 alineatul (6).