Hotărârea Tribunalului (Camera întâi extinsă) din 13 mai 2020.#Volotea, SA împotriva Comisiei Europene.#Ajutoare de stat – Sectorul aerian – Ajutor acordat de Italia aeroporturilor din Sardinia – Decizie prin care ajutorul este declarat în parte compatibil și în parte incompatibil cu piața internă – Imputabilitate în sarcina statului – Recuperare – Beneficiari – Avantaj în favoarea companiilor aeriene cocontractante – Principiul operatorului privat în economia de piață – Selectivitate – Afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre – Atingere adusă concurenței – Recuperare – Încredere legitimă – Obligația de motivare.#Cauza T-607/17.

Cauza T‑607/17

Volotea, SA

împotriva

Comisiei Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera întâi extinsă) din 13 mai 2020

„Ajutoare de stat – Sectorul aerian – Ajutor acordat de Italia aeroporturilor din Sardinia – Decizie prin care ajutorul este declarat în parte compatibil și în parte incompatibil cu piața internă – Imputabilitate în sarcina statului – Recuperare – Beneficiari – Avantaj în favoarea companiilor aeriene cocontractante – Principiul operatorului privat în economia de piață – Selectivitate – Afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre – Atingere adusă concurenței – Recuperare – Încredere legitimă – Obligația de motivare”

Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordare, imputabilă statului, a unui avantaj prin intermediul resurselor de stat – Măsuri având ca obiect îmbunătățirea transportului aerian dintr‑o regiune insulară și promovarea acestei regiuni ca destinație turistică – Rambursarea de către stat a sumelor plătite de operatorii aeroportuari unor companii aeriene în temeiul unor acorduri care urmăresc aceste obiective – Includere

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 60-98)

Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordare de avantaje imputabilă statului – Ajutoare acordate de entități regionale sau locale – Includere – Avantaje acordate prin intermediul unor organisme distincte față de stat – Aplicarea criteriului controlului public – Implicarea autorităților publice în adoptarea măsurilor și în controlul punerii lor în aplicare – Includere

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 66, 69, 84, 85, 90-94, 97 și 98)

Ajutoare acordate de state – Noțiune – Ajutoare care provin din resurse ale statului – Noțiunea de resurse de stat – Fonduri plătite de o entitate regională unor operatori aeroportuari și utilizate de aceștia din urmă pentru a remunera companii aeriene – Includere – Condiții – Control public exercitat cu privire la acordarea avantajului – Natura juridică a organismelor intermediare distribuitoare și obiectivele urmărite – Lipsa incidenței

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 70-73 și 79-82)

Ajutoare acordate de state – Noțiune – Apreciere potrivit criteriului investitorului privat – Relații contractuale între operatorii aeroportuari și companiile aeriene – Punerea în aplicare a unei scheme de ajutor de către un operator aeroportuar care nu este deținut de stat – Excludere

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 102-110 și 116-119)

Ajutoare acordate de state – Noțiune – Apreciere potrivit criteriului investitorului privat – Schemă de ajutor pusă în aplicare numai în vederea dezvoltării economice a unei regiuni – Stat care acționează exclusiv în calitate de putere publică – Excludere

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 124-127)

Ajutoare acordate de state – Noțiune – Apreciere potrivit criteriului investitorului privat – Achiziții de servicii efectuate de la o întreprindere prin intermediul unor organisme care nu intră sub incidența normelor de atribuire a contractelor de achiziții publice – Inexistența unui avantaj numai în cazul unei tranzacții comerciale normale – Condiții – Selectarea prestatorilor în cadrul unei proceduri deschise, transparente și nediscriminatorii

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 131, 133-136 și 139-143)

Ajutoare acordate de state – Noțiune – Caracterul selectiv al măsurii – Criterii de aplicare obiective – Lipsa incidenței – Schemă de ajutor, care acordă organismelor distribuitoare o putere de apreciere în ajustarea sumelor individualizate – Includere

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 162 și 166-168)

Ajutoare acordate de state – Noțiune – Măsuri prin care se urmărește compensarea costului misiunilor de serviciu public asumate de o întreprindere – Prima condiție enunțată în Hotărârea Altmark – Obligații de serviciu public clar definite – Inexistența unei întreprinderi beneficiare, care are efectiv sarcina executării unor obligații de serviciu public

[art. 106 alin.(2), art. 107 alin.(1) și art. 108 alin. (3) TFUE; Regulamentul Comisiei nr. 360/2012, art. 2 alin. (1)]

(a se vedea punctele 176-178 și 180-182)

Ajutoare acordate de state – Afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre – Atingere adusă concurenței – Criterii de apreciere – Întinderea sarcinii probei care revine Comisiei

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 184 și 185)

Ajutoare acordate de state – Decizie a Comisiei prin care se constată incompatibilitatea parțială a unui ajutor cu piața internă și se dispune recuperarea sa – Obligația de motivare – Conținut

[art. 108 alin. (2) și art. 296 TFUE]

(a se vedea punctele 188, 234, 235 și 253)

Ajutoare acordate de state – Interzicere – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Putere de apreciere a Comisiei – Apreciere economică complexă – Control jurisdicțional – Limite

[art. 107 alin. (3) TFUE]

(a se vedea punctele 197-199 și 215)

Ajutoare acordate de state – Recuperarea unui ajutor ilegal – Ajutor acordat cu încălcarea normelor de procedură ale articolului 108 TFUE – Încredere legitimă eventuală a beneficiarilor – Inexistență, cu excepția unor împrejurări excepționale

(art. 108 TFUE)

(a se vedea punctele 220-224)

Procedură jurisdicțională – Cerere de sesizare – Cerințe de formă – Expunere sumară a motivelor invocate – Enunțare abstractă – Inadmisibilitate

[Statutul Curții de Justiție, art. 21 primul paragraf și art. 53 primul paragraf; Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 76 lit. (d)]

(a se vedea punctul 229)

Rezumat

Prin Hotărârea Volotea/Comisia (T‑607/17) pronunțată la 13 mai 2020, Tribunalul, în complet extins de cinci judecători, a respins acțiunea introdusă de Volotea, SA (denumită în continuare „reclamanta”) având ca obiect anularea deciziei Comisiei Europene din 29 iulie 2016 prin care s‑a declarat parțial incompatibil cu piața internă ajutorul acordat de Italia mai multor companii aeriene europene care deservesc Sardinia ( 1 ). Potrivit acestei decizii, schema de ajutor instituită în Italia de regiunea autonomă Sardinia (denumită în continuare „regiunea”) în vederea dezvoltării transportului aerian constituia un ajutor de stat acordat nu operatorilor principalelor aeroporturi din Sardinia, ci companiilor aeriene vizate.

La 13 aprilie 2010, regiunea a adoptat Legea nr. 10/2010 ( 2 ), notificată ulterior Comisiei de Italia în aplicarea articolului 108 alineatul (3) TFUE, care a autorizat finanțarea aeroporturilor de pe insulă în vederea dezvoltării transportului aerian, în special prin eliminarea caracterului sezonier al legăturilor aeriene cu Sardinia. Această lege a fost pusă în aplicare printr‑o serie de măsuri adoptate de executivul regiunii, printre care Decizia nr. 29/36 a Consiliului Regional din 29 iulie 2010 (denumite în continuare, împreună cu dispozițiile pertinente ale Legii nr. 10/2010, „măsurile în litigiu”). Măsurile în litigiu prevedeau printre altele încheierea de acorduri comerciale între operatorii aeroportuari și companiile aeriene în vederea îmbunătățirii serviciilor de transport aerian pe insulă și a asigurării promovării acesteia ca destinație turistică. În plus, ele stabileau condițiile și modalitățile în care vor fi rambursate operatorilor aeroportuari, de către regiune, sumele plătite de aceștia companiilor aeriene în temeiul unor astfel de acorduri.

La 29 iulie 2016, Comisia a adoptat o decizie prin care a declarat schema de ajutor instituită prin măsurile în litigiu parțial incompatibilă cu piața internă și prin care a dispus recuperarea ajutoarelor în cauză de la companiile aeriene considerate beneficiare, printre care figura și reclamanta. În susținerea acțiunii sale în anulare, aceasta din urmă a invocat mai multe motive întemeiate printre altele pe diferite erori de drept în ceea ce privește noțiunea de ajutor de stat, posibilitatea de a justifica ajutorul în litigiu, precum și ordinul de recuperare a ajutorului în litigiu.

Mai întâi, Tribunalul a respins primul motiv întemeiat pe o eroare de interpretare a noțiunii de ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, care rezultă, primo, dintr‑o determinare eronată a beneficiarilor schemei de ajutor în litigiu și din inexistența unui avantaj pentru reclamantă, secundo, din lipsa caracterului selectiv al măsurii de ajutor și, tertio, din lipsa denaturării concurenței și a efectelor asupra schimburilor comerciale dintre statele membre.

În ceea ce privește determinarea beneficiarilor schemei de ajutor în litigiu și beneficiul unui avantaj contestat de reclamantă, Tribunalul a confirmat, în primul rând, că plățile efectuate de operatorii aeroportuari către companiile aeriene, în temeiul acordurilor încheiate, reprezentau o mobilizare de resurse de stat, din moment ce fondurile plătite de regiune operatorilor aeroportuari fuseseră utilizate pentru efectuarea plăților în cauză. Pentru a susține această concluzie, Tribunalul s‑a întemeiat în principal pe analiza modalităților prevăzute de măsurile în litigiu în vederea rambursării de către regiune a plăților efectuate de operatorii aeroportuari către companiile aeriene în temeiul acordurilor încheiate. Tribunalul a evidențiat astfel existența unui mecanism de control care condiționa rambursarea, în plus eșalonată, a fondurilor angajate de prezentarea unor rapoarte contabile și a unor documente justificative care să dovedească conformitatea acordurilor, în temeiul cărora fuseseră efectuate plățile, cu obiectivele urmărite de Legea nr. 10/2010, precum și buna lor executare. După ce a amintit că finalitatea urmărită de intervențiile statale nu are efect asupra calificării drept „ajutor” în sensul articolului 107 TFUE, Tribunalul a mai subliniat că, atunci când un avantaj care provine din resurse de stat a fost transferat de destinatarul imediat, în speță operatorii aeroportuari, către un beneficiar final, este irelevant dacă acest transfer a fost efectuat de destinatar potrivit unei logici comerciale sau, dimpotrivă, dacă acest transfer a răspuns unui obiectiv de interes general. Tribunalul a dedus de aici că interzicerea ajutoarelor de stat se putea aplica plăților efectuate de operatorii aeroportuari către companiile aeriene în aplicarea măsurilor în litigiu.

În ceea ce privește, în al doilea rând, imputabilitatea în sarcina regiunii a plăților efectuate de operatorii aeroportuari în beneficiul companiilor aeriene, Tribunalul a arătat că nivelul de control exercitat de stat asupra acordării unui avantaj, astfel cum reiese în special din contextul măsurii în discuție, din amploarea acesteia, din conținutul său ori din condițiile pe care le presupune, trebuie de asemenea luat în considerare pentru a determina implicarea autorităților publice în adoptarea sa, în caz contrar avantajul acordat neputându‑le fi imputat. În consecință, examinând decizia atacată în lumina acestor criterii, Tribunalul a considerat că, în speță, nivelul de control exercitat de regiune asupra acordării de fonduri companiilor aeriene stabilea, corespunzător cerințelor legale, implicarea acesteia în punerea la dispoziție a fondurilor. Astfel, deși modalitățile precizate de alocare a fondurilor obținute de fiecare dintre operatorii aeroportuari nu erau stabilite în Legea nr. 10/2010, ar fi la fel de adevărat că deciziile adoptate de executivul regional în aplicarea acestei legi au permis regiunii să exercite un control strict asupra comportamentelor operatorilor aeroportuari care au decis să solicite măsurile de finanțare prevăzute în cadrul schemei de ajutor în litigiu, indiferent dacă prin aprobarea prealabilă a planurilor lor de activitate sau prin condițiile impuse în vederea rambursării sumelor plătite de operatorii respectivi companiilor aeriene. Potrivit Tribunalului, exercitarea de către regiune a unui astfel de control ar demonstra că măsurile de finanțare în cauză îi erau imputabile, inclusiv ca urmare a introducerii, impuse de regiune, a unor clauze penale în acordurile încheiate între operatorii aeroportuari și companiile aeriene, în vederea protejării investiției publice. În consecință, Tribunalul a aprobat decizia Comisiei prin care a reținut că operatorii aeroportuari puteau fi considerați intermediari între regiune și companiile aeriene, care au transferat integral fondurile primite de la regiune și au acționat astfel în conformitate cu instrucțiunile primite de la regiunea menționată prin intermediul planurilor de activitate aprobate de aceasta din urmă.

Prin urmare, Tribunalul a admis concluzia Comisiei potrivit căreia operatorii aeroportuari nu erau beneficiari ai schemei de ajutor în litigiu.

În sfârșit, Tribunalul a statuat, în al patrulea rând, că, în mod întemeiat, Comisia nu a examinat tranzacțiile efectuate între companiile aeriene și operatorii aeroportuari în raport cu criteriul operatorului privat în economia de piață. Astfel, operatorii respectivi, care nu erau deținuți de regiune, s‑au limitat în esență să pună în aplicare schema de ajutor în litigiu instituită de regiune. În ceea ce privește, în schimb, aplicarea criteriului respectiv la deciziile regiunii, Tribunalul a considerat că aceasta nu a acționat în calitate de investitor, întrucât a instituit schema de ajutor în cauză numai în scopul dezvoltării economice a insulei. În măsura în care regiunea a acționat în calitate de cumpărător de servicii de creștere a traficului aerian și de marketing, Tribunalul a subliniat, pe de altă parte, că existența unui avantaj care constituie un ajutor poate fi exclusă, nu ca urmare a existenței unor prestații reciproce, ci ca urmare a achiziționării serviciilor în cauză urmând normele de atribuire a contractelor de achiziții publice prevăzute de dreptul Uniunii sau, cel puțin, prin organizarea unei proceduri deschise și transparente care să garanteze respectarea principiului egalității de tratament între prestatori și achiziționarea de servicii la prețul pieței. Or, în speță, cererile de exprimare a interesului publicate anterior încheierii acordurilor cu companiile aeriene nu au fost considerate de Tribunal ca fiind echivalente cu proceduri de cerere de ofertă, în lipsa printre altele a oricărei selecții potrivit unor criterii precise a companiilor aeriene care au răspuns la cereri.

În continuare, după ce a înlăturat criticile reclamantei referitoare la lipsa caracterului selectiv al măsurii de ajutor, Tribunalul le‑a înlăturat și pe cele referitoare la lipsa denaturării concurenței și a efectelor asupra schimburilor comerciale dintre statele membre. În această privință, Tribunalul a aprobat printre altele opțiunea Comisiei de a nu aplica, în decizia atacată, Regulamentul nr. 360/2012 ( 3 ). Astfel, deși statele membre dispun de o largă putere de apreciere în definirea serviciilor pe care le consideră că intră sub incidența protecției serviciilor de interes public pe care o vizează în special articolul 106 alineatul (2) TFUE, le revine totuși acestora sarcina de a dovedi întrunirea condițiilor de aplicare a acestei dispoziții, începând cu însăși existența unor obligații de serviciu public clar definite. Or, reclamanta nu ar fi stabilit, în speță, existența unor asemenea obligații în cadrul vreuneia dintre rutele aeriene pentru care a beneficiat de finanțare pe baza măsurilor în litigiu, din moment ce Decizia regională nr. 29/36 însăși excludea aplicarea acestor măsuri la rutele deja operate în cadrul unui regim specific de obligații de serviciu public.

După ce a înlăturat orice eroare vădită de apreciere cu privire la faptul că nu era posibil ca măsurile în litigiu să fie declarate compatibile cu piața internă cu titlu derogatoriu, în aplicarea articolului 107 alineatul (3) TFUE, Tribunalul a statuat în final, în cadrul examinării celui de al treilea motiv, că Comisia nu a încălcat nici principiul încrederii legitime prin faptul că a dispus recuperarea sumelor percepute de companiile aeriene în executarea acordurilor încheiate cu operatorii aeroportuari în temeiul măsurilor în litigiu. Tribunalul a arătat în această privință că reclamanta nu putea avea nicio încredere legitimă în legalitatea ajutorului, din moment ce acesta era ilegal din cauza punerii sale în aplicare fără ca Comisia să se fi pronunțat cu privire la măsurile care îi fuseseră notificate, nici cu privire la natura comercială a raporturilor lor contractuale cu operatorii aeroportuari, din moment ce ea nu putea să nu cunoască mecanismele de finanțare prevăzute în Legea nr. 10/2010, care făcuse obiectul unei publicări oficiale la nivel național, și, prin urmare, originea statală a fondurilor în cauză.

În sfârșit, Tribunalul a respins ca insuficient susținut și, în consecință, inadmisibil, un motiv întemeiat pe o gestionare defectuoasă, de către Comisie, a investigației, înainte de a înlătura criticile referitoare la caracterul insuficient sau contradictoriu al unor motive ale deciziei atacate.

( 1 ) Decizia (UE) 2017/1861 a Comisiei din 29 iulie 2016 privind ajutorul de stat SA 33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italia – Compensație pentru aeroporturile din Sardinia privind obligațiile de serviciu public (SIEG) (JO 2017, L 268, p. 1).

( 2 ) Legge regionale no 10/2010 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Legea regională nr. 10/2010 privind măsurile în vederea dezvoltării transportului aerian) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna nr. 12, din 16 aprilie 2010) (denumită în continuare „Legea nr. 10/2010”).

( 3 ) Regulamentul (UE) nr. 360/2012 al Comisiei din 25 aprilie 2012 privind aplicarea articolelor 107 și 108 [TFUE] în cazul ajutoarelor de minimis acordate întreprinderilor care prestează servicii de interes economic general (JO 2012, L 114, p. 8).