Hotărârea Curții (Camera întâi) din 22 noiembrie 2018.#Swedish Match AB împotriva Secretary of State for Health.#Cerere de decizie preliminară formulată de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court).#Trimitere preliminară – Apropierea legislațiilor – Fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun – Directiva 2014/40/UE – Articolul 1 litera (c) și articolul 17 – Interdicția introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral – Validitate.#Cauza C-151/17.

Cererea de decizie preliminară privește validitatea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 aprilie 2014 privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în ceea ce privește fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe și de abrogare a Directivei 2001/37/CE (JO 2014, L 127, p. 1).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Swedish Match AB, pe de o parte, și Secretary of State for Health (secretarul de stat pentru sănătate, Regatul Unit), pe de altă parte, cu privire la legalitatea interdicției fabricării și a furnizării de tutun pentru uz oral în Regatul Unit.

Considerentul (32) al Directivei 2014/40 prevede: „Directiva 89/622/CEE a Consiliului [din 13 noiembrie 1989 privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre referitoare la etichetarea produselor din tutun (JO 1989, L 359, p. 1)] a interzis vânzarea în statele membre a anumitor tipuri de tutun pentru uz oral. Directiva 2001/37/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 5 iunie 2001 privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în materie de fabricare, prezentare și vânzare a produselor din tutun – Declarația Comisiei (JO 2001, L 194, p. 26, Ediție specială, 15/vol. 7, p. 125)] a reafirmat această interdicție. Articolul 151 din [Actul privind condițiile de aderare a Republicii Austria, a Republicii Finlanda și Regatului Suediei și adaptările tratatelor care stau la baza Uniunii Europene (JO 1994, C 241, p. 21, și JO 1995, L 1, p. 1)] acordă Suediei o derogare de la interdicție. Interdicția vânzării tutunului pentru uz oral ar trebui menținută pentru a preveni introducerea în Uniune (cu excepția Suediei) a unui produs care generează dependență și are efecte adverse asupra sănătății. Pentru alte produse din tutun care nu arde, care nu sunt produse pentru piețele cu consum mare, dispoziții stricte privind etichetarea și anumite dispoziții privind ingredientele lor sunt considerate suficiente pentru a le limita extinderea pe piață dincolo de utilizarea lor tradițională.”

Articolul 1 din Directiva 2014/40 prevede: „Scopul prezentei directive este apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre privind: […] (c) interdicția introducerii pe piață a tutunului pentru uz oral; […]”

Articolul 2 din această directivă prevede: „În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții: […] 5. «produs din tutun care nu arde» înseamnă un produs din tutun care nu implică un proces de combustie, inclusiv tutunul pentru mestecat, tutunul pentru uz nazal și tutunul pentru uz oral; […] 8. «tutun pentru uz oral» înseamnă toate produsele din tutun pentru uz oral, cu excepția celor destinate a fi inhalate sau mestecate, realizate în întregime sau parțial din tutun, sub formă de pulbere sau particule sau în orice combinație a formelor respective, în special cele prezentate ca săculețe porționate sau săculețe poroase; 9. «produse din tutun pentru fumat» înseamnă produse din tutun altele decât produsele din tutun care nu arde; […] 14. «nou produs din tutun» înseamnă un produs din tutun care: (a) nu se încadrează în niciuna dintre următoarele categorii: țigarete, tutun de rulat, tutun de pipă, tutun pentru narghilea, trabuc, țigări de foi, tutun de mestecat, tutun pentru uz nazal sau tutun pentru uz oral și (b) este introdus pe piață după 19 mai 2014; […]”

Articolul 17 din directiva menționată, intitulat „Tutunul pentru uz oral”, prevede: „Statele membre interzic introducerea pe piață a tutunului pentru uz oral, fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 151 din Actul de aderare a Austriei, a Finlandei și a Suediei.”

Articolul 19 alineatul (1) din Directiva 2014/40, intitulat „Notificarea noilor produse din tutun”, are următorul cuprins: „Statele membre solicită producătorilor și importatorilor de noi produse din tutun să notifice autorităților competente ale statelor membre orice astfel de nou produs din tutun pe care intenționează să îl introducă pe piețele naționale. […]”

Articolul 24 alineatul (3) din această directivă are următorul cuprins: „Un stat membru poate, de asemenea, să interzică o anumită categorie de produse din tutun sau produse conexe, din motive legate de situația specifică din statul membru în cauză și cu condiția ca dispozițiile să fie justificate de necesitatea de a proteja sănătatea publică, ținând seama de nivelul înalt de protecție a sănătății umane atins prin prezenta directivă. Astfel de dispoziții naționale se notifică Comisiei, împreună cu motivele pentru introducerea lor. Comisia, în termen de șase luni de la primirea notificării prevăzute la prezentul alineat, aprobă sau respinge dispozițiile naționale după ce a verificat, luând în considerare nivelul înalt de protecție a sănătății umane atins prin prezenta directivă, dacă ele sunt sau nu justificate, necesare și proporționale cu scopul pe care îl urmăresc și dacă constituie sau nu un mijloc de discriminare arbitrară sau o restricționare mascată a comerțului dintre statele membre. În absența unei decizii a Comisiei în acest termen de șase luni, dispozițiile naționale sunt considerate aprobate.”

Swedish Match este o societate cu răspundere limitată stabilită în Suedia, care comercializează în principal produse din tutun care nu arde, în special de tip „snus”.

La 30 iunie 2015, Swedish Match a introdus o acțiune în fața instanțelor Regatului Unit în vederea constatării legalității articolului 17 din Tobacco and Related Products Regulations 2016 (Regulamentul din 2016 privind produsele din tutun și produsele conexe) care a transpus în legislația Regatului Unit articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40 și care prevede că „nicio persoană nu poate produce sau furniza tutun pentru uz oral”.

În cadrul acestei acțiuni, Swedish Match contestă validitatea, în raport cu principiul nediscriminării, a articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40, din cauza diferenței de tratament pe care acestea o instituie între, pe de o parte, produsele din tutun pentru uz oral, a căror introducere pe piață este interzisă, și, pe de altă parte, celelalte produse din tutun care nu arde, noile produse din tutun, țigaretele și alte produse din tutun pentru fumat, precum și țigaretele electronice, al căror consum nu este interzis. În plus, interzicerea produselor din tutun pentru uz oral nu ar putea fi justificată de motive de sănătate publică, din moment ce datele științifice actuale, care nu erau disponibile la momentul adoptării Directivei 92/41/CEE a Consiliului din 15 mai 1992 de modificare a Directivei 89/622/CEE (JO 1992, L 158, p. 30), demonstrează că aceste produse se situează la limita inferioară a nivelului riscurilor în ceea ce privește efectele nocive pentru sănătate față de alte produse din tutun care nu arde. Pe de altă parte, nicio informație nu ar corobora ideea că consumul de produse din tutun pentru uz oral ar fi „o punte” care ar conduce la fumatul de tutun. Interdicția nu ar putea fi justificată nici de noutatea snusului, din moment ce noile produse din tutun nu sunt interzise de Directiva 2014/40, în sensul articolului 2 punctul 14 din aceasta, în pofida lipsei de date științifice în această privință și de existența, la aceste produse, a unor posibile efecte nocive pentru sănătate. Nu ar constitui o justificare a discriminării suferite de produsele din tutun pentru uz oral nici faptul că acestea sunt destinate marelui public, în măsura în care alte produse care fac obiectul directivei menționate, în special celelalte produse din tutun care nu arde, țigaretele electronice și noile produse din tutun, sunt destinate, de asemenea, marelui public.

Pe de altă parte, Swedish Match arată că interdicția introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral este contrară principiului proporționalității, din moment ce nici considerentele Directivei 2014/40, nici analiza de impact din 19 decembrie 2012, realizată de Comisie și care însoțește Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în ceea ce privește fabricarea, prezentarea și vânzarea tutunului și a produselor aferente [SWD(2012) 452 final, p. 49 și următoarele] (denumită în continuare „analiza de impact”), nici un alt document nu stabilește în ce mod o asemenea interdicție este necesară și adecvată față de vreun obiectiv legitim. În acest sens, principiul precauției nu poate fi invocat, deoarece interdicția menționată nu este în concordanță cu autorizația de introducere pe piață a celorlalte produse din tutun, a căror toxicitate ar fi însă mai ridicată, potrivit datelor științifice actuale.

În continuare, interzicerea totală a produselor din tutun pentru uz oral nu ar respecta principiul subsidiarității, întrucât nu ar ține cont de împrejurările specifice fiecărui stat membru. Această abordare nu ar fi necesară, astfel cum ar fi evidențiat faptul că Directiva 2014/40 însăși lasă statelor membre o anume flexibilitate în adoptarea reglementării lor privind celelalte produse din tutun.

În plus, nici Directiva 2014/40, nici contextul său nu ar explica motivele pentru care produsele din tutun pentru uz oral fac obiectul unei discriminări în raport cu alte produse din tutun care nu arde, cu țigaretele electronice, cu noile produse din tutun și cu țigaretele. În consecință, legiuitorul Uniunii nu și‑ar fi îndeplinit obligația de motivare prevăzută la articolul 296 al doilea paragraf TFUE.

Interdicția introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral ar constitui de asemenea o restricție nejustificată privind libera circulație a mărfurilor, deoarece aceasta nu ar respecta principiile nediscriminării și proporționalității, și nici obligația de motivare.

Pe de altă parte, pe lângă faptul că Curtea nu ar fi avut încă ocazia să se pronunțe asupra validității articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40, Swedish Match invocă faptul că Hotărârea din 14 decembrie 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802), nu ar fi aplicabilă în cauza principală, din moment ce datele științifice recente care privesc pretinsele efecte nocive ale produselor din tutun pentru uz oral ar contrazice considerentele acestei hotărâri, regimurile instituite de Directiva 2014/40 ar prezenta diferențe semnificative față de cele instaurate de Directiva 2001/37 și, în sfârșit, piața produselor din tutun ar fi cunoscut schimbări profunde după hotărârea menționată.

În apărare, secretarul de stat pentru sănătate consideră că Curtea trebuie sesizată cu o cerere de decizie preliminară privind validitatea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40, explicând în special că numai Curtea are competența de a declara că o directivă sau o parte din aceasta nu este validă.

New Nicotine Alliance, asociație înregistrată al cărui obiect constă în promovarea sănătății publice prin reducerea efectelor nocive ale tutunului (denumită în continuare „NNA”), a cărei cerere de intervenție în procedura principală a fost admisă, susține în fața instanței de trimitere că interdicția introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral este contrară principiului proporționalității și încalcă articolele 1, 7 și 35 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”). Astfel, o asemenea interdicție ar fi inadecvată pentru atingerea obiectivului protecției sănătății publice, din moment ce aceasta ar priva consumatorii care doresc să evite consumul de țigarete și de alte produse din tutun pentru fumat de posibilitatea de a se orienta către un produs mai puțin toxic, astfel cum ar demonstra în acest sens succesul țigaretelor electronice, precum și datele științifice privind efectele nocive ale tutunului în Suedia. Or, snusul ar face parte, împreună cu alte produse care reduc efectele nocive ale tutunului, deja disponibile în Regatul Unit, dintr‑o strategie coerentă de reducere a acestor efecte nocive.

În aceste condiții, High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Înalta Curte de Justiție (Anglia și Țara Galilor), Divizia Queen’s Bench (Secția administrativă), Regatul Unit] a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară: „Dispozițiile articolului 1 litera (c) și ale articolului 17 din Directiva [2014/40] sunt nevalide ca urmare a: I. încălcării principiului general al dreptului Uniunii de nediscriminare; II. încălcării principiului general al dreptului Uniunii de proporționalitate; III. încălcării articolului 5 alineatul (3) TUE și a principiului dreptului Uniunii de subsidiaritate; IV. încălcării articolului 296 al doilea paragraf TFUE; V. încălcării articolelor 34 și 35 TFUE și VI. încălcării articolelor 1, 7 și 35 din [cartă]?”

Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere ridică problema validității articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40 în raport cu principiile egalității de tratament, proporționalității și subsidiarității, cu obligația de motivare prevăzută la articolul 296 al doilea paragraf TFUE, cu articolele 34 și 35 TFUE, precum și cu articolele 1, 7 și 35 din cartă.

Instanța de trimitere ridică problema dacă Directiva 2014/40 încalcă principiul egalității de tratament prin faptul că interzice introducerea pe piață a produselor din tutun pentru uz oral, în timp ce permite comercializarea celorlalte produse din tutun care nu arde, a țigaretelor, a țigaretelor electronice și a noilor produse din tutun.

Potrivit unei jurisprudențe constante, principiul egalității de tratament impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv (Hotărârea din 7 martie 2017, RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, punctul 41).

În această privință, trebuie amintit că problema încălcării principiului egalității de tratament din cauza interdicției introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral, prevăzută de Directiva 2001/37, a făcut deja obiectul Hotărârilor din 14 decembrie 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802) și Arnold André (C‑434/02, EU:C:2004:800).

În aceste hotărâri, Curtea a decis că situația deosebită în care se aflau produsele din tutun pentru uz oral prevăzute la articolul 2 din Directiva 2001/37 permit un tratament diferit al acestora, fără ca o încălcare a principiului nediscriminării să poată fi invocată în mod util. Astfel, Curtea a considerat că aceste produse, deși nu ar fi fundamental diferite, din punctul de vedere al compoziției sau chiar al destinației acestora, de produsele din tutun destinate a fi mestecate, nu se aflau în aceeași situație ca aceste din urmă produse din cauza faptului că produsele din tutun pentru uz oral care făceau obiectul interdicției prevăzute la articolul 8a din Directiva 89/622 și reluate la articolul 8 din Directiva 2001/37 erau noi pe piața statelor membre vizate de această măsură (Hotărârile din 14 decembrie 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, punctul 71, și Arnold André, C‑434/02, EU:C:2004:800, punctul 69).

Or, în urma pronunțării hotărârilor respective, legiuitorul Uniunii nu a adoptat nicio măsură de autorizare a introducerii produselor din tutun pentru uz oral pe piața statelor membre vizate la articolul 17 din Directiva 2014/40.

Astfel, în ipoteza în care aceste produse ar fi introduse pe această piață, ele ar fi în continuare noi față de alte produse din tutun care nu arde și de produsele din tutun pentru fumat, inclusiv țigaretele, și ar avea, astfel, un caracter atractiv pentru tineri.

Pe de altă parte, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 73 din concluzii, reiese din analiza de impact, necontestată cu privire la acest punct, că produsele din tutun care nu arde, altele decât cele pentru uz oral, reprezintă doar piețe de nișă al căror potențial de extindere este limitat, având în vedere în special metoda lor de producție costisitoare și, în parte, artizanală. În schimb, produsele din tutun pentru uz oral au un mare potențial de extindere, fapt confirmat, de altfel, de fabricanții acestor produse.

Prin urmare, asemenea împrejurări deosebite permiteau un tratament diferit al produselor din tutun pentru uz oral deopotrivă față de celelalte produse din tutun care nu arde și de țigarete, fără ca o încălcare a principiului egalității de tratament să poată fi invocată în mod util.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a principiului egalității de tratament din cauza unui tratament mai puțin favorabil al produselor din tutun pentru uz oral față de țigaretele electronice, Curtea a constatat deja că acestea din urmă au caracteristici obiective diferite de cele ale produselor din tutun în general și, prin urmare, nu se găsesc în aceeași situație ca produsele din tutun (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 mai 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punctele 36 și 42).

În consecință, principiul egalității de tratament nu poate fi încălcat, deoarece categoria specială pe care o constituie produsele din tutun pentru uz oral face obiectul unui tratament diferit față de cealaltă categorie, a țigaretelor electronice.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a principiului egalității de tratament din cauza unui tratament mai puțin favorabil al produselor din tutun pentru uz oral față de noile produse din tutun, trebuie să se observe că articolul 2 alineatul (14) din Directiva 2014/40 definește „noul produs din tutun” ca fiind un produs din tutun care, introdus pe piață după 19 mai 2014, nu se încadrează în niciuna dintre următoarele categorii, și anume țigarete, tutun de rulat, tutun de pipă, tutun pentru narghilea, trabuc, țigări de foi, tutun de mestecat, tutun pentru uz nazal sau tutun pentru uz oral.

În consecință, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 75 din concluzii, ținând seama de data introducerii pe piață a acestora, prin definiție, efectele noilor produse din tutun asupra sănătății publice nu puteau fi observate sau studiate la momentul adoptării Directivei 2014/40, în timp ce efectele produselor din tutun pentru uz oral erau, la această dată, suficient de identificate și susținute din punct de vedere științific. Deși legiuitorul Uniunii a introdus aceste prime produse în domeniul de aplicare al directivei menționate, aceasta s‑a făcut cu scopul ca ele să facă obiectul unor studii referitoare la efectele lor asupra sănătății și la tiparele de consum, conform articolului 19 din directiva menționată.

Astfel, din moment ce acestea au făcut obiectul mai multor studii științifice, produsele din tutun pentru uz oral nu puteau fi considerate, la momentul adoptării Directivei 2014/40, ca fiind noi, în aceeași măsură ca noile produse din tutun prevăzute la articolul 2 alineatul (14) din această directivă.

În aceste împrejurări, articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40 nu încalcă principiul egalității de tratament.

Cu titlu introductiv, trebuie amintit că principiul proporționalității impune, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, ca actele instituțiilor Uniunii să fie de natură să atingă obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea acestor obiective (Hotărârea din 7 februarie 2018, American Express, C‑304/16, EU:C:2018:66, punctul 85).

În ceea ce privește controlul jurisdicțional al respectării acestor condiții, Curtea a recunoscut în favoarea legiuitorului Uniunii, în cadrul exercitării competențelor care îi sunt conferite, o putere largă de apreciere într‑un domeniu precum cel în cauză, în care acțiunea sa implică alegeri de natură politică, precum și economică sau socială și în care acesta trebuie să efectueze aprecieri și evaluări complexe. Astfel, nu se pune problema dacă o măsură adoptată într‑un astfel de domeniu era singura sau cea mai adecvată posibil, numai caracterul vădit inadecvat al acesteia în raport cu obiectivul pe care instituțiile competente îl urmăresc putând afecta legalitatea respectivei măsuri (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 mai 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punctul 49).

În ceea ce privește aprecierea elementelor de fapt de ordin științific și tehnic deosebit de complexe și care sunt necesare în vederea aprecierii caracterului proporțional al interdicției introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral, trebuie amintit că instanța Uniunii nu poate să substituie prin aprecierea sa cu privire la aceste elemente pe cea a legiuitorului căruia Tratatul FUE i‑a încredințat această sarcină. Puterea largă de apreciere a legiuitorului Uniunii, care implică un control jurisdicțional limitat al exercitării sale, nu se aplică exclusiv în ceea ce privește natura și sfera de aplicare ale dispozițiilor care trebuie adoptate, ci și, într‑o anumită măsură, în ceea ce privește constatarea datelor de bază (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul, C‑5/16, EU:C:2018:483, punctele 150 și 151).

În plus, legiuitorul Uniunii trebuie să țină seama de principiul precauției, în conformitate cu care, în cazul în care persistă anumite incertitudini cu privire la existența sau la întinderea unor riscuri privind sănătatea persoanelor, pot fi luate măsuri de protecție fără a trebui să se aștepte demonstrarea deplină a caracterului real și grav al acestor riscuri. Atunci când se dovedește imposibilă determinarea cu certitudine a existenței sau a întinderii riscului invocat, din cauza naturii neconcludente a rezultatelor studiilor efectuate, dar persistă probabilitatea unui prejudiciu real pentru sănătatea publică în ipoteza realizării riscului, principiul precauției justifică adoptarea unor măsuri restrictive (Hotărârea din 9 iunie 2016, Pesce și alții, C‑78/16 și C‑79/16, EU:C:2016:428, punctul 47, precum și jurisprudența citată).

În lumina acestor considerații este necesar să se examineze validitatea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40 față de principiul proporționalității.

În speță, este necesar să se arate că Directiva 2014/40 urmărește, potrivit articolului 1, un dublu obiectiv, constând în facilitarea bunei funcționări a pieței interne a produselor din tutun și a produselor conexe, vizând un nivel înalt de protecție a sănătății umane, în special pentru tineri (Hotărârea din 4 mai 2016, Polonia/Parlamentul și Consiliul, C‑358/14, EU:C:2016:323, punctul 80).

În ceea ce privește obiectivul care constă în asigurarea unui nivel ridicat de protecție a sănătății umane, în special pentru tineri, reiese din analiza de impact (pagina 62 și următoarele) că Comisia a luat în considerare diferitele opțiuni politice privind diferitele produse din tutun, inclusiv cele pentru uz oral. Aceasta a analizat în special posibilitatea înlăturării interzicerii introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral în lumina noilor studii științifice privind nocivitatea acestor produse pentru sănătate și a datelor privind tiparele de consum al produselor din tutun în țările care permit comercializarea produselor din tutun pentru uz oral.

În această privință, Comisia a arătat, mai întâi, că, deși, potrivit studiilor științifice, produsele din tutun care nu arde sunt mai puțin periculoase pentru sănătate decât cele din tutun care arde, rămâne valabil faptul că toate produsele din tutun care nu arde conțin substanțe cancerigene, că nu s‑a stabilit din punct de vedere științific că ponderea acestor substanțe cancerigene în produsele din tutun pentru uz oral este de natură să diminueze riscul de cancer, că acestea cresc riscul de infarct miocardic letal și că, potrivit anumitor indicații, utilizarea acestora ar fi asociată cu complicațiile din cursul sarcinii.

În continuare, Comisia observă că majoritatea studiilor care sugerează că snusul poate facilita renunțarea la fumat se bazează preponderent pe date rezultate din observarea empirică și, prin urmare, nu pot fi considerate concludente.

În plus, Comisia a subliniat de asemenea că efectul deciziei de a ridica interdicția introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral asupra politicii de control al consumului de produse din tutun ar fi de natură să încurajeze persoanele care nu erau până atunci consumatoare de produse din tutun, în special tinerii, să devină consumatoare și că, prin urmare, o asemenea decizie ar implica anumite riscuri în materie de sănătate publică.

În consecință, ținând astfel cont de ansamblul studiilor științifice citate în analiza de impact, Comisia a considerat că principiul precauției justifica menținerea interdicției introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral.

În vederea contestării validității articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40 față de principiul proporționalității, Swedish Match și NNA fac referire, astfel cum reiese din decizia de trimitere, la studii științifice recente care, din punctul de vedere al acestora, ar evidenția faptul că produsele din tutun pentru uz oral, în special cele de tip „snus”, prezintă o nocivitate scăzută față de celelalte produse din tutun, că creează mai puțină dependență decât acestea și că fac renunțarea la fumat mai ușoară. În special, Swedish Match și NNA subliniază, întemeindu‑se pe observații realizate în Suedia și în Norvegia, că consumul de snus are tendința de a înlocui produsele din tutun pentru fumat, iar nu de a se adăuga acestora, și că acesta nu ar avea un efect de punte către acestea din urmă.

În acest context, este necesar să se constate că legiuitorul Uniunii a putut concluziona, pe baza unor studii științifice și conform puterii largi de apreciere de care dispune în această privință, precum și principiului precauției, cu respectarea jurisprudenței citate la punctele 36 și 38 din prezenta hotărâre, în sensul incertitudinii eficacității produselor din tutun pentru uz oral ca ajutor la renunțarea la fumat în ipoteza unei ridicări a interdicției introducerii pe piață a acestor produse și în sensul existenței unor riscuri pentru sănătatea publică precum riscul unui efect de punte, în special din cauza atractivității produselor menționate în rândul tinerilor.

Astfel, în ceea ce privește aptitudinea măsurii de interzicere a introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral de atingere a obiectivului care constă în asigurarea unui nivel ridicat de protecție a sănătății umane, este necesar să se amintească că această aptitudine nu poate fi apreciată numai în raport cu o singură categorie de consumatori (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands și alții, C‑547/14, EU:C:2016:325, punctul 176).

Dat fiind că, în ipoteza unei ridicări a interdicției introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral, efectele pozitive ar fi nesigure pentru sănătatea consumatorilor care doresc să utilizeze aceste produse ca ajutor în vederea renunțării la fumat și că, în plus, ar exista riscuri pentru sănătatea altor consumatori, în special pentru tineri, care impun adoptarea, în conformitate cu principiul precauției, a unor măsuri restrictive, articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40 nu pot fi considerate ca fiind în mod vădit inadecvate în vederea asigurării unui nivel ridicat de sănătate publică.

În sens invers, măsuri mai puțin constrângătoare, precum cele prevăzute de Directiva 2014/40, pentru celelalte produse din tutun, în special accentuarea avertismentelor sanitare și interdicția tutunului aromat, nu par a fi deopotrivă apte să atingă obiectivul urmărit.

Astfel, atât din cauza potențialului mare de creștere a pieței produselor din tutun pentru uz oral, confirmat chiar de fabricanții acestor produse, cât și din cauza introducerii zonelor unde fumatul este interzis, produsele respective pot încuraja în mod deosebit persoanele care nu erau până atunci consumatoare de produse din tutun, în special tinerii, să devină consumatoare.

Pe de altă parte, produsele din tutun pentru uz oral prezintă o periculozitate deosebită pentru minori din cauza faptului că consumul acestora este cu greu perceptibil. Astfel, acesta constă în mod obișnuit în poziționarea produsului între gingie și buza superioară și menținerea lui (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 decembrie 2004, Arnold André, C‑434/02, EU:C:2004:800, punctul 19).

În consecință, interdicția introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral nu depășește în mod vădit ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului asigurării unui nivel ridicat de protecție a sănătății publice.

Pe de altă parte, potrivit jurisprudenței constante, obiectivul protecției sănătății are o importanță preponderentă în raport cu considerațiile economice (Hotărârea din 19 aprilie 2012, Artegodan/Comisia, C‑221/10 P, EU:C:2012:216, punctul 99 și jurisprudența citată), importanța acestui obiectiv putând justifica consecințe economice negative, chiar considerabile (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 octombrie 2012, Nelson și alții, C‑581/10 și C‑629/10, EU:C:2012:657, punctul 81, precum și jurisprudența citată). Or, în speță, chiar presupunând că există un mare potențial de creștere a pieței produselor din tutun pentru uz oral, consecințele economice care rezultă din interzicerea introducerii pe piață a unor astfel de produse rămân, în orice caz, nesigure, deoarece, la momentul adoptării Directivei 2014/40, aceste produse nu erau prezente pe piața statelor membre vizate de articolul 17 din Directiva 2014/40.

În ceea ce privește obiectivul care constă în facilitarea bunei funcționări a pieței interne a produselor din tutun și a produselor conexe, trebuie să se arate că măsura interzicerii introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral prevăzută de aceste dispoziții este de asemenea aptă să faciliteze buna funcționare a pieței interne a produselor din tutun și a produselor conexe.

Astfel, Curtea observă la punctul 37 din Hotărârea din 14 decembrie 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802), că, la momentul adoptării Directivei 92/41, existau divergențe între actele cu putere de lege și actele administrative ale statelor membre care urmăreau să oprească extinderea consumului de produse nocive pentru sănătate, care erau noi pe piața statelor membre și care erau cunoscute ca fiind deosebit de atractive pentru tineri.

După cum a arătat Curtea în aceeași hotărâre, că contextul legislativ nu s‑a schimbat la momentul adoptării Directivei 2001/37, care a interzis de asemenea introducerea pe piață a produselor din tutun pentru uz oral (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 decembrie 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, punctul 40), este necesar să se observe că acest context era de asemenea același la momentul adoptării Directivei 2014/40.

Prin urmare, produsele din tutun pentru uz oral sunt nocive pentru sănătate, au un caracter adictiv și sunt atractive pentru tineri. În plus, astfel cum s‑a constatat la punctul 26 din prezenta hotărâre, acestea ar reprezenta noi produse pentru consumatori, în cazul introducerii pe piață. Or, un asemenea context poate determina întotdeauna statele membre să adopte diverse acte cu putere de lege și acte administrative în vederea încetării extinderii consumului de produse din tutun pentru uz oral.

În plus, în ceea ce privește în special afirmația Swedish Match potrivit căreia autorizația dată comercializării celorlalte produse din tutun și a produselor conexe ar dovedi caracterul disproporționat al interdicției introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral, este necesar să se amintească faptul că o măsură a Uniunii nu poate garanta realizarea obiectivului urmărit decât în cazul în care răspunde cu adevărat preocupării privind atingerea acestuia în mod coerent și sistematic (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iulie 2017, Fries, C‑190/16, EU:C:2017:513, punctul 48).

În această privință, reiese din cuprinsul punctului 34 din prezenta hotărâre că articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40 nu încalcă principiul egalității de tratament din cauza unui tratament diferit acordat produselor din tutun pentru uz oral față de cel prevăzut pentru celelalte produse din tutun și pentru produsele conexe.

Prin urmare, articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40 nu implică inconveniente vădit disproporționate în raport cu obiectivele urmărite.

Rezultă din cele de mai sus că aceste dispoziții nu cuprind restricții disproporționate în raport cu dublul obiectiv urmărit de Directiva 2014/40, care constă în facilitarea bunei funcționări a pieței interne a produselor din tutun și a produselor conexe și în asigurarea unui nivel ridicat de protecție a sănătății umane.

Prin urmare, trebuie să se constate că dispozițiile menționate nu încalcă principiul proporționalității.

Din decizia de trimitere reiese că Swedish Match contestă validitatea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40 față de principiul subsidiarității, din cauza faptului că interdicția generală și absolută a introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral elimină orice marjă de reglementare a statelor membre și impune un regim uniform, indiferent de circumstanțele particulare proprii ale statelor membre, cu excepția Regatului Suediei. De altfel, în opinia Swedish Match, nu era necesară o asemenea abordare, astfel cum o evidențiază posibilitatea acordată fiecărui stat membru, în temeiul articolului 24 alineatul (3) din această directivă, de a interzice, pentru motive referitoare la situația sa specifică, o anume categorie de produse din tutun sau de produse conexe.

Trebuie amintit că principiul subsidiarității este enunțat la articolul 5 alineatul (3) TUE, în temeiul căruia, în domeniile care nu sunt de competența sa exclusivă, Uniunea nu intervine decât în cazul și în măsura în care obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi realizate în mod satisfăcător de statele membre, ci pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii, datorită dimensiunilor și efectelor acțiunii preconizate. Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității anexat la Tratatul UE și la Tratatul FUE stabilește, pe de altă parte, la articolul 5, linii directoare pentru a se verifica dacă sunt îndeplinite aceste condiții (Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands și alții, C‑547/14, EU:C:2016:325, punctul 215).

În speță, în ceea ce privește un domeniu precum îmbunătățirea funcționării pieței interne, care nu se numără printre cele în care Uniunea dispune de o competență exclusivă, trebuie să se verifice dacă obiectivul urmărit de Directiva 2014/40 putea fi realizat mai bine la nivelul Uniunii (Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands și alții, C‑547/14, EU:C:2016:325, punctul 219).

În această privință, după cum s‑a menționat la punctul 40 din prezenta hotărâre, Directiva 2014/40 urmărește un dublu obiectiv constând în facilitarea bunei funcționări a pieței interne a produselor din tutun și a produselor conexe, asigurând în același timp un nivel înalt de protecție a sănătății umane, în special pentru tineri (Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands și alții, C‑547/14, EU:C:2016:325, punctul 220).

Or, chiar dacă se presupune că cel de al doilea aspect al acestui obiectiv poate fi realizat mai bine la nivelul statelor membre, nu este mai puțin adevărat că urmărirea acestui obiectiv la un asemenea nivel ar fi de natură să consolideze sau să creeze situații în care, astfel cum s‑a menționat la punctul 58 din prezenta hotărâre, unele state membre permit introducerea pe piață a produselor din tutun pentru uz oral, în timp ce altele o interzic, mergând în acest mod spre exact opusul primului obiectiv al Directivei 2014/40, și anume îmbunătățirea funcționării pieței interne a produselor din tutun și a produselor conexe (Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands și alții, C‑547/14, EU:C:2016:325, punctul 221).

Rezultă din interdependența celor două obiective urmărite de directiva menționată că legiuitorul Uniunii putea în mod legitim să considere că acțiunea sa trebuia să implice instituirea unui regim de introducere pe piața Uniunii a produselor din tutun pentru uz oral și că, din cauza acestei interdependențe, acest dublu obiectiv putea fi mai bine realizat la nivelul Uniunii (Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands și alții, C‑547/14, EU:C:2016:325, punctul 222).

În ceea ce privește susținerea potrivit căreia articolul 24 alineatul (3) din Directiva 2014/40 demonstrează că obiectivele acestei directive puteau fi realizate în mod satisfăcător de statele membre, trebuie observat că această dispoziție recunoaște fiecărui stat membru posibilitatea interzicerii unei anumite categorii de produse din tutun sau de produse conexe pentru motive referitoare la situația specifică a statului membru menționat și cu condiția ca aceste dispoziții să fie justificate de necesitatea protecției sănătății publice, Comisia fiind însă competentă să admită sau să respingă aceste dispoziții naționale după ce a stabilit dacă acestea sunt sau nu justificate, necesare și proporționale având în vedere obiectivul lor, ținând seama de nivelul ridicat de protecție a sănătății umane pe care directiva menționată îl garantează sau dacă acestea constituie sau nu un mijloc de discriminare arbitrară sau o restricție disimulată a comerțului dintre statele membre.

În această privință, trebuie amintit că autorii tratatului au dorit să confere legiuitorului Uniunii, în funcție de contextul general și de împrejurările specifice ale materiei care trebuie armonizată, o marjă de apreciere cu privire la cea mai adecvată tehnică de apropiere pentru a ajunge la rezultatul dorit, în special în domenii care se caracterizează prin particularități tehnice complexe. Legiuitorul Uniunii ar putea, așadar, în exercitarea acestei marje de apreciere, să procedeze doar la o armonizare pe etape și să impună doar o eliminare progresivă a măsurilor unilaterale luate de statele membre (Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands și alții, C‑547/14, EU:C:2016:325, punctul 63).

În funcție de împrejurări, măsurile prevăzute la articolul 114 alineatul (1) TFUE pot consta în obligarea tuturor statelor membre să autorizeze comercializarea produsului sau a produselor vizate, să instituie anumite condiții ale acestei obligații sau chiar să interzică, provizoriu sau definitiv, comercializarea unuia sau anumitor produse (Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands și alții, C‑547/14, EU:C:2016:325, punctul 64).

Or, prin faptul că a interzis introducerea pe piață a produselor din tutun pentru uz oral, în timp ce a permis comercializarea celorlalte produse din tutun, trebuie să se considere că legiuitorul Uniunii a procedat la o armonizare pe etape a produselor din tutun.

Articolul 24 alineatul (3) din Directiva 2014/40 privește astfel un aspect care nu a făcut obiectul măsurilor de armonizare impuse prin aceasta (Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands și alții, C‑547/14, EU:C:2016:325, punctul 90).

Prin urmare, această dispoziție nu poate, în sine, să demonstreze că obiectivele acestei directive ar putea fi realizate în mod satisfăcător de statele membre.

În consecință, articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40 nu încalcă principiul subsidiarității.

Din decizia de trimitere reiese că Swedish Match susține că Directiva 2014/40 nu furnizează nicio explicație specifică și coerentă a interzicerii selective a produselor din tutun pentru uz oral și adaugă faptul că o asemenea explicație nu reiese în mod clar nici din contextul acestei directive.

În această privință, este necesar să se amintească faptul că, potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea impusă la articolul 296 al doilea paragraf TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței competente să își exercite controlul. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, în măsura în care problema dacă motivarea unui act respectă condițiile articolului 296 al doilea paragraf TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă (Hotărârea din 17 martie 2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, punctul 58).

De asemenea, dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că întinderea obligației de motivare depinde de natura actului în cauză și că, în ceea ce privește actele cu o aplicare generală, motivarea se poate limita să menționeze, pe de o parte, situația de ansamblu care a condus la adoptarea acestuia și, pe de altă parte, scopurile generale pe care își propune să le atingă. În acest context, Curtea a precizat, printre altele, că ar fi excesiv să se ceară o motivare specifică pentru diferitele alegeri tehnice făcute dacă din actul atacat rezultă esențialul scopului urmărit de instituție (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 martie 2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, punctul 59).

În speță, considerentul (32) al Directivei 2014/40, precum și analiza de impact conțin elemente care arată în mod clar și neechivoc raționamentul Comisiei care se află la originea interdicției introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral.

În special, considerentul (32) al Directivei 2014/40 arată că interdicția vânzării tutunului pentru uz oral ar trebui menținută în vederea împiedicării introducerii pe piața Uniunii (cu excepția Suediei) a acestui produs care creează dependență și care are efecte nedorite pentru sănătatea umană și face trimitere la motivația care figurează în Directivele 89/622 și 2001/37, care expun în mod clar, astfel cum a constatat deja Curtea (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 decembrie 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, punctul 65), motivele care se află la originea acestei interdicții.

În aceste condiții, întrucât aceste elemente permit cunoașterea justificărilor măsurii de interzicere a introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral și instanței competente să își exercite controlul, Directiva 2014/40 îndeplinește obligația de motivare prevăzută la articolul 296 al doilea paragraf TFUE.

Din decizia de trimitere reiese că Swedish Match susține că articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40 sunt contrare articolelor 34 și 35 TFUE din cauza încălcării de către acestea a principiilor egalității de tratament și proporționalității, precum și a obligației de motivare.

În această privință, deși este adevărat că interdicția introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral constituie o restricție, în sensul articolelor 34 și 35 TFUE, o asemenea restricție este justificată, astfel cum s‑a constatat anterior, de motive de protecție a sănătății publice, nu încalcă principiile egalității de tratament și proporționalității și îndeplinește obligația de motivare.

Prin urmare, articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40 nu sunt nevalide în raport cu articolele 34 și 35 TFUE.

Din decizia de trimitere reiese că Swedish Match și NNA arată că articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40 încalcă articolele 1, 7 și 35 din cartă, din moment ce interdicția introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral privează persoanele care doresc să renunțe la fumat de utilizarea unor produse care le‑ar fi benefice pentru sănătate.

În această privință, conform articolului 52 alineatul (1) din cartă, orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin aceasta trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.

În speță, deși, astfel cum susțin Swedish Match și NNA, articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40 ar restrânge drepturile fundamentale, o asemenea restrângere ar fi prevăzută de lege, ar respecta substanța drepturilor menționate și ar fi conformă cu principiul proporționalității.

În această privință, referitor la respectarea substanței drepturilor fundamentale, trebuie să se constate că măsura de interzicere a introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral, prevăzută la articolul 1 litera (c) și la articolul 17 din Directiva 2014/40, nu urmărește să restrângă dreptul la sănătate, ci, dimpotrivă, să concretizeze acest drept și, așadar, să asigure un nivel ridicat de protecție a sănătății pentru toți consumatorii, fără să priveze în totalitate persoanele care doresc să renunțe la consum de alegerea produselor care le‑ar fi benefice în acest scop.

Nici aceste dispoziții, astfel cum s‑a constatat la punctul 63 din prezenta hotărâre, nu încalcă principiul proporționalității.

În aceste condiții, trebuie să se constate că articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40 nu sunt nevalide în raport cu articolele 1, 7 și 35 din cartă.

Rezultă din toate considerațiile care precedă că examinarea întrebării nu a evidențiat niciun element de natură să afecteze validitatea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40.

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera întâi)

22 noiembrie 2018 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Litigiul principal și întrebarea preliminară

Cu privire la întrebarea preliminară

Cu privire la validitatea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40 față de principiul egalității de tratament

Cu privire la validitatea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40 în raport cu principiul proporționalității

Cu privire la validitatea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40 față de principiul subsidiarității

Cu privire la validitatea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40 în raport cu articolul 296 al doilea paragraf TFUE

Cu privire la validitatea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40 în raport cu articolele 34 și 35 TFUE

Cu privire la validitatea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40 în raport cu articolele 1, 7 și 35 din cartă

Cu privire la cheltuielile de judecată