Hotărârea Curții (Camera a șasea) din 28 februarie 2018.#Comune di Castelbellino împotriva Regione Marche și alții.#Cerere de decizie preliminară formulată de Tribunale amministrativo regionale per le Marche.#Trimitere preliminară – Mediu – Directiva 2011/92/UE – Articolul 4 alineatele (2) și (3) și anexele I-III – Evaluarea efectelor asupra mediului – Autorizarea efectuării unor lucrări într‑o instalație de producere a energiei electrice pe bază de biogaz fără examinarea preliminară a necesității de a efectua o evaluare a efectelor asupra mediului – Anulare – Regularizare a posteriori a autorizării pe baza unor noi dispoziții de drept național fără analiza preliminară a necesității de a efectua o evaluare a efectelor asupra mediului.#Cauza C-117/17.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea Directivei 2011/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (JO 2012, L 26, p. 1).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Comune di Castelbellino (comuna Castelbellino, Italia), pe de o parte, și Regione Marche (regiunea Marche, Italia), Ministero per i beni e le attività culturali (Ministerul Bunurilor și Activităților Culturale, Italia), Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Ministerul Mediului și Protecției Teritoriului și a Mării, Italia), Regione Marche Servizio Infrastrutture Trasporti Energia – P. F. Rete Elettrica Regionale și Provincia di Ancona (provincia Ancona, Italia), pe de altă parte, în legătură cu decizia prin care regiunea Marche a apreciat că nu era necesar să examineze necesitatea de a supune proiectul aparținând Società Agricola 4 C S. S. (denumită în continuare „4 C”) privind creșterea capacității unei instalații de producere a energiei electrice pe bază de biogaz unei evaluări a efectelor asupra mediului (denumită în continuare „EEM”).

Articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2011/92 prevede: „Statele membre adoptă toate măsurile necesare pentru a asigura că, înaintea acordării autorizației, proiectele care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului, în temeiul, între altele, al naturii, al dimensiunii și al localizării lor, fac obiectul unei cereri de aprobare de dezvoltare și al unei evaluări a efectelor lor. Respectivele proiecte sunt definite la articolul 4.”

Articolul 4 alineatele (2) și (3) din această directivă precizează: „(2) Sub rezerva articolului 2 alineatul (4), pentru proiectele enumerate în anexa II, statele membre stabilesc dacă proiectul trebuie supus unei evaluări în conformitate cu articolele 5-10. Statele membre stabilesc aceasta: (a) pe baza unei analize de la caz la caz; sau (b) pe baza pragurilor sau a criteriilor fixate de statul membru. Statele membre pot decide aplicarea ambelor proceduri menționate la literele (a) și (b). (3) Atunci când se efectuează o analiză de la caz la caz sau se fixează praguri sau criterii în sensul alineatului (2), se ține seama de criteriile de selecție relevante stabilite în anexa III.”

Anexa I la această directivă, intitulată „Proiecte menționate la articolul 4 alineatul (1)”, prevede la punctul 2 litera (a) că fac parte dintre aceste proiecte „[c]entrale[le] termoelectrice și alte instalații de ardere cu o putere termică de minimum 300 megawați [(MW)]”.

La rândul său, anexa II la aceeași directivă, intitulată „Proiecte menționate la articolul 4 alineatul (2)”, prevede la punctul 3 că printre aceste proiecte figurează „[i]nstalații[le] industriale pentru producerea electricității, a aburului și a apei calde (proiecte neincluse în anexa I)”.

Anexa III la Directiva 2011/92, intitulată „Criterii de selecție menționate la articolul 4 alineatul (3)”, are următorul cuprins: „1. Caracteristicile proiectelor Caracteristicile proiectelor trebuie luate în considerare în special în funcție de: (a) dimensiunea proiectului; (b) cumularea cu alte proiecte; (c) utilizarea resurselor naturale; (d) producția de deșeuri; (e) poluare și alte efecte nocive; (f) riscul producerii de accidente, legate în special de substanțele și tehnologiile utilizate. 2. Localizarea proiectelor Sensibilitatea mediului în zonele geografice care ar putea fi afectate de proiect trebuie luată în considerare în special în funcție de: (a) destinația existentă a terenului; (b) bogăția, calitatea și capacitatea de regenerare relativă a resurselor naturale ale zonei; (c) capacitatea de încărcare a mediului natural, acordând o atenție specială următoarelor zone: (i) zone umede; (ii) zone costiere; (iii) zone montane și forestiere; (iv) rezervații și parcuri naturale; (v) zone repertorizate sau protejate de legislația internă a statelor membre; arii cu protecție specială indicate de statele membre în conformitate cu [Directiva 2009/147/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 noiembrie 2009 privind conservarea păsărilor sălbatice (JO 2010, L 20, p. 7)] și cu [Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică (JO 1992, L 206, p. 7, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 109)]; (vi) zone în care normele de calitate a mediului fixate de legislația Uniunii sunt deja depășite; (vii) zone cu o densitate mare a populației; (viii) peisaje importante din punct de vedere istoric, cultural și arheologic. 3. Caracteristicile impactului potențial Efectele semnificative pe care le‑ar putea avea un proiect trebuie tratate ținând seama de criteriile enumerate la punctele 1 și 2, în special în funcție de: (a) răspândirea impactului (zona geografică și ponderea populației afectate); (b) natura transfrontalieră a impactului; (c) amploarea și complexitatea impactului; (d) probabilitatea impactului; (e) durata, frecvența și reversibilitatea impactului.”

4 C exploatează o instalație de producere a energiei electrice pe bază de biogaz în comuna Castelbellino, în regiunea Marche (denumită în continuare „instalația în discuție”), a cărei punere în funcțiune a fost autorizată de această comună în temeiul reglementării privind protecția peisajului.

Printr‑o decizie din 20 iunie 2012, regiunea Marche a autorizat 4 C să efectueze lucrările necesare pentru creșterea capacității instalației în discuție de la 249 de kilowați (kW) la 999 kW.

În temeiul legge Regione Marche n. 3 (Legea nr. 3 a regiunii Marche) din 26 martie 2012 (denumită în continuare „Legea nr. 3/2012”), această autorizație a fost acordată fără ca proiectul să fi fost supus unei EEM și nici cel puțin examinării prealabile privind necesitatea unei asemenea evaluări, puterea nominală a instalației în discuție fiind inferioară pragului de 1 MW prevăzut de această lege.

Comuna Castelbellino a sesizat instanța de trimitere, Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunalul Administrativ Regional din Marche, Italia), cu o cerere de anulare a acestei autorizații, invocând încălcarea Directivei 2011/92.

La 22 februarie 2013, această instanță a respins cererea de măsuri provizorii formulată de comuna Castelbellino, având ca obiect suspendarea autorizației atacate.

Prin hotărârea nr. 93/2013 din 22 mai 2013, Corte costituzionale (Curtea Constituțională, Italia) a declarat Legea nr. 3/2012 în parte contrară Constituției ca urmare a incompatibilității sale cu dreptul Uniunii, pentru motivul că această lege nu impunea luarea în considerare a ansamblului criteriilor stabilite în anexa III la Directiva 2011/92 în vederea identificării proiectelor supuse unei EEM, conform articolului 4 alineatul (3) din această directivă.

La 16 aprilie 2015, 4 C a sesizat regiunea Marche cu o cerere având ca obiect asigurarea conformității instalației în discuție cu cerințele prevăzute de Directiva 2011/92.

Din decizia de trimitere reiese că dispozițiile Legii nr. 3/2012 care permiteau anterior regiunilor să stabilească praguri diferențiate de exceptare de la EEM și pe care autoritățile regionale se întemeiaseră în adoptarea deciziei din 20 iunie 2012 au fost abrogate în urma hotărârii nr. 93/2013 a Corte costituzionale (Curtea Constituțională) din 22 mai 2013. Au fost adoptate noi dispoziții, care au definit numai la nivel național condițiile în care proiectele de interes regional sunt dispensate de EEM. Pragul de aplicabilitate pentru instalațiile de tipul celei în discuție în litigiul principal a fost majorat la 50 MW în loc de 1 MW, acest prag putând fi redus în anumite condiții cu 50 %.

Acestea sunt condițiile în care, în aplicarea noului regim juridic menționat, regiunea Marche, printr‑o decizie din 3 iunie 2015, pe de o parte, a considerat că instalația în discuție era scutită de analiza preliminară privind necesitatea unei EEM și, pe de altă parte, a „validat” autorizația acordată anterior, din 20 iunie 2012.

Printr‑o hotărâre din 19 iunie 2015, instanța de trimitere, Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunalul Administrativ Regional din Marche), a anulat însă autorizația acordată la 20 iunie 2012 de regiunea Marche, pentru motivul că fusese adoptată pe baza unor dispoziții legislative declarate ulterior neconstituționale.

4 C a sesizat Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) cu o cale de atac împotriva acestei hotărâri.

La rândul său, comuna Castelbellino a sesizat instanța de trimitere cu o cerere de anulare a deciziei regiunii Marche din 3 iunie 2015.

În acest context, Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunalul Administrativ Regional din Marche) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) [Dreptul Uniunii] (în special Directiva [2011/92], în versiunea în vigoare la data adoptării măsurilor [în discuție în litigiul principal]), se opune, în principiu, unei reglementări sau unei practici administrative naționale potrivit căreia pot face obiectul unei verificări a aplicabilității EEM sau al unei EEM proiectele referitoare la instalații deja realizate în momentul în care se desfășoară verificarea sau, dimpotrivă, permite să se țină seama în această privință de împrejurări excepționale care justifică o derogare de la principiul general potrivit căruia EEM are caracter de evaluare prealabilă? 2) Mai precis, o astfel de derogare este justificată în cazul în care o reglementare intervenită ulterior exceptează de la EEM un anumit proiect care ar fi trebuit să facă obiectul [unei verificări privind necesitatea aplicării unei EEM] în temeiul unei decizii a instanței naționale prin care a fost declarată neconstituțională [sau] a fost lăsată neaplicată o normă în vigoare anterior care prevedea exceptarea?”

Cu titlu introductiv, trebuie arătat că din decizia de trimitere rezultă că obiectul cauzei principale îl constituie un proiect de creștere a capacității unei instalații existente de producere a energiei electrice pe bază de biogaz, pentru care autoritățile regionale au decis că nu era necesar să se efectueze o analiză preliminară privind necesitatea unei EEM, în conformitate cu o reglementare a unei autorități regionale declarată ulterior neconstituțională ca urmare a faptului că nu impunea să se țină seama de ansamblul criteriilor pertinente, menționate în anexa III la Directiva 2011/92, în vederea identificării proiectelor supuse unei EEM, conform articolului 4 alineatul (3) din această directivă.

Din decizia de trimitere rezultă de asemenea că, în urma cererii formulate de 4 C la 16 aprilie 2015, menționată la punctul 14 din prezenta hotărâre, de reexaminare a chestiunii necesității de a efectua o EEM, întrucât lucrările în discuție fuseseră realizate, autoritățile regionale competente au considerat, pe baza noilor dispoziții legislative, că o asemenea evaluare nu era justificată.

Prin intermediul celor două întrebări formulate, care trebuie examinate împreună, instanța de trimitere solicită, așadar, să se stabilească în esență dacă, atunci când un proiect de creștere a capacității unei instalații de producere a energiei electrice precum cel în discuție în litigiul principal nu a fost supus unei analize preliminare privind necesitatea efectuării unei EEM în aplicarea unor dispoziții naționale declarate ulterior incompatibile sub acest aspect cu Directiva 2011/92, dreptul Uniunii se opune ca, după realizarea proiectului respectiv, această instalație să facă obiectul unei noi proceduri de examinare de către autoritățile competente în vederea verificării conformității sale cu cerințele acestei directive și, eventual, al unei EEM. Instanța de trimitere solicită de asemenea să se stabilească dacă aceste autorități ar putea considera, pe baza dispozițiilor dreptului național în vigoare la data la care sunt chemate să se pronunțe, că o asemenea EEM nu se impune.

Trebuie amintit că articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2011/92 impune ca proiectele care pot avea efecte importante asupra mediului, în sensul articolului 4 din aceasta coroborat cu anexele I sau II la această directivă, să fie supuse acestei evaluări înainte de acordarea autorizației (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 ianuarie 2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, punctul 42, precum și Hotărârea din 26 iulie 2017, Comune di Corridonia și alții, C‑196/16, EU:C:2017:589, punctul 32).

Astfel cum Curtea a statuat deja, caracterul prealabil al unei asemenea evaluări se justifică prin necesitatea ca, în cadrul procesului decizional, autoritatea competentă să ia în considerare efectele asupra mediului cât mai devreme posibil în toate procesele de planificare tehnică și de luare a deciziilor pentru a preveni apariția poluării sau a fenomenelor nocive de la bun început, mai degrabă decât să se încerce ulterior a se neutraliza efectele acestora (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 iulie 2008, Comisia/Irlanda, C‑215/06, EU:C:2008:380, punctul 58, precum și Hotărârea din 26 iulie 2017, Comune di Corridonia și alții, C‑196/16, EU:C:2017:589, punctul 33).

Articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2011/92 precizează că, sub rezerva articolului 2 alineatul (4) din această directivă, proiectele enumerate în anexa I la aceasta se supun unei evaluări în conformitate cu articolele 5-10.

Pentru proiectele enumerate în anexa II la Directiva 2011/92, articolul 4 alineatul (2) din aceasta prevede că statele membre stabilesc dacă proiectul trebuie supus EEM pe baza unei analize de la caz la caz sau pe baza pragurilor sau a criteriilor fixate de statul membru vizat.

Articolul 4 alineatul (3) din Directiva 2011/92 adaugă că, atunci când se efectuează o analiză de la caz la caz sau se fixează praguri sau criterii în sensul alineatului (2) al aceluiași articol, se ține seama de criteriile de selecție relevante stabilite în anexa III la această directivă.

În schimb, Directiva 2011/92 nu precizează consecințele juridice care trebuie stabilite ca urmare a încălcării acestor dispoziții.

Cu toate acestea, trebuie amintit că Curtea a statuat deja, la punctul 43 din Hotărârea din 26 iulie 2017, Comune di Corridonia și alții (C‑196/16, EU:C:2017:589), că, în cazul omiterii unei EEM cerute de dreptul Uniunii, statele membre trebuie să elimine consecințele ilicite ale acestei omiteri și că dreptul Uniunii nu se opune ca o asemenea evaluare să fie efectuată cu titlu de regularizare după construirea și punerea în funcțiune a instalației în cauză, cu dubla condiție, pe de o parte, ca normele naționale care permit această regularizare să nu ofere persoanelor interesate ocazia să eludeze sau să nu aplice normele dreptului Uniunii și, pe de altă parte, ca evaluarea efectuată cu titlu de regularizare să nu aibă ca obiect doar impactul viitor al acestei instalații asupra mediului, ci să țină seama de impactul asupra mediului intervenit de la realizarea sa.

La punctul 42 din Hotărârea din 26 iulie 2017, Comune di Corridonia și alții (C‑196/16, EU:C:2017:589), Curtea a indicat de asemenea că împrejurarea, în primul rând, că societățile în discuție în cauza în care s‑a pronunțat hotărârea respectivă efectuaseră demersurile necesare pentru a proceda, dacă era cazul, la o EEM, în al doilea rând, că refuzul autorităților competente de a admite aceste cereri fusese justificat pe baza unor dispoziții naționale a căror contradicție cu dreptul Uniunii nu fusese constatată decât ulterior și, în al treilea rând, că activitatea instalațiilor în discuție în cauza în care s‑a pronunțat aceeași hotărâre fusese suspendată tindea să demonstreze că regularizările efectuate în cadrul acestei cauze nu fuseseră permise de dreptul național în condiții similare cu cele din cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 3 iulie 2008, Comisia/Irlanda (C‑215/06, EU:C:2008:380, punctul 61), și nu urmăriseră să eludeze normele dreptului Uniunii.

În consecință, dreptul Uniunii nu se opune în aceste condiții ca, atunci când un proiect nu a făcut obiectul analizei preliminare privind necesitatea unei EEM în aplicarea unor dispoziții incompatibile cu Directiva 2011/92, acesta să fie supus, chiar după realizarea sa, unei analize de către autoritățile competente pentru a se stabili dacă trebuie sau nu trebuie să facă obiectul unei EEM, dacă este cazul pe baza unei noi reglementări naționale, sub rezerva compatibilității acesteia cu directiva menționată.

Autoritățile naționale chemate să se pronunțe în acest context trebuie de asemenea să ia în considerare efectele asupra mediului generate de instalație de la realizarea lucrărilor și nimic nu se opune ca, în urma acestei analize, ele să constate din nou că nu se impune o EEM.

Deși revine instanței de trimitere sarcina să aprecieze dacă aceste condiții sunt întrunite în cauza principală în raport cu conținutul dispozițiilor naționale și cu informațiile de care dispune, Curtea consideră totuși util să îi ofere următoarele indicații.

Mai întâi, trebuie constatat că un proiect de instalație de producere a energiei electrice pe bază de biogaz cu o putere nominală mai mică de 1 MW nu intră în domeniul de aplicare al literei (a) a punctului 2 din anexa I la Directiva 2011/92, care privește centralele termoelectrice și alte instalații de ardere cu o putere termică de minimum 300 MW, ci în cel al literei (a) a punctului 3 din anexa II la această directivă, care se referă la proiecte de instalații industriale pentru producerea electricității neincluse în anexa I la aceasta.

Lucrările destinate creșterii capacității unei instalații precum cele în discuție în litigiul principal constituie, prin urmare, un proiect pentru care statele membre trebuie să stabilească dacă se impune să facă obiectul unei EEM în conformitate cu articolul 4 alineatele (2) și (3) din Directiva 2011/92.

În continuare, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă a Curții că, atunci când statele membre au decis să recurgă la stabilirea de praguri sau de criterii, în conformitate cu articolul 4 alineatul (2) din Directiva 2011/92, marja de apreciere care le este astfel conferită este limitată de obligația prevăzută la articolul 2 alineatul (1) din această directivă ca, înainte de acordarea autorizării, proiectele care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului în temeiul, între altele, al naturii, al dimensiunii și al localizării lor să facă obiectul unui studiu privind efectele (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 noiembrie 2008, Comisia/Irlanda, C‑66/06, nepublicată, EU:C:2008:637, punctul 61 și jurisprudența citată).

În aplicarea articolului 4 alineatul (3) din Directiva 2011/92, statele membre au obligația de a ține seama, pentru stabilirea acestor praguri sau criterii, de criteriile de selecție pertinente prevăzute în anexa III la aceasta (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 noiembrie 2008, Comisia/Irlanda, C‑66/06, nepublicată, EU:C:2008:637, punctul 62).

În plus, un stat membru care ar stabili aceste praguri sau criterii la un astfel de nivel încât, în practică, totalitatea proiectelor de un anumit tip să se sustragă în avans de la evaluare ar depăși marja sa de apreciere, cu excepția situației în care totalitatea proiectelor excluse ar putea fi considerate, pe baza unei aprecieri globale, nesusceptibile de a avea efecte semnificative asupra mediului (Hotărârea din 20 noiembrie 2008, Comisia/Irlanda, C‑66/06, nepublicată, EU:C:2008:637, punctul 65 și jurisprudența citată).

Rezultă că faptul că niște dispoziții naționale precum cele pe care s‑a întemeiat regiunea Marche în adoptarea deciziei sale din 3 iunie 2015 ar fi majorat nivelul pragului pentru supunerea la o EEM nu poate fi suficient în sine pentru a se concluziona că aceste dispoziții nu respectă Directiva 2011/92.

O asemenea constatare a neconformității cu dreptul Uniunii nu poate decurge nici din împrejurarea menționată de instanța de trimitere potrivit căreia, dacă dispozițiile menționate nu ar fi fost adoptate, proiectul în discuție în litigiul principal ar fi trebuit să facă obiectul unei analize preliminare privind necesitatea efectuării unei EEM ca urmare a hotărârii nr. 93/2013 a Corte costituzionale (Curtea Constituțională) din 22 mai 2013.

Ținând seama de ceea ce precedă, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că, atunci când un proiect de creștere a capacității unei instalații de producere a energiei electrice precum cel în discuție în litigiul principal nu a făcut obiectul unei analize preliminare privind necesitatea efectuării unei EEM în aplicarea unor dispoziții naționale declarate ulterior incompatibile sub acest aspect cu Directiva 2011/92, dreptul Uniunii impune ca statele membre să înlăture consecințele ilicite ale acestei încălcări și nu se opune ca această instalație să fie supusă, după realizarea proiectului respectiv, unei noi proceduri de examinare de către autoritățile competente în vederea verificării conformității sale cu cerințele acestei directive și, eventual, în vederea supunerii sale unei EEM, cu condiția ca normele naționale care permit această regularizare să nu ofere persoanelor interesate ocazia să eludeze sau să nu aplice normele dreptului Uniunii. Este de asemenea necesar să fie luate în considerare efectele asupra mediului intervenite de la realizarea proiectului. Autoritățile menționate pot considera, pe baza dispozițiilor naționale în vigoare la data la care sunt chemate să se pronunțe, că o asemenea EEM nu se impune, în măsura în care aceste dispoziții sunt compatibile cu directiva respectivă.

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a șasea)

28 februarie 2018 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Litigiul principal și întrebările preliminare

Cu privire la întrebările preliminare

Cu privire la cheltuielile de judecată