Concluziile avocatului general E. Sharpston prezentate la 28 martie 2019.#Sumanan Vethanayagam ș.a. împotriva Minister van Buitenlandse Zaken.#Cerere de decizie preliminară formulată de Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht.#Trimitere preliminară – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Codul comunitar de vize – Regulamentul (CE) nr. 810/2009 – Articolul 5 – Stat membru competent pentru a examina și a decide cu privire la o cerere de viză – Articolul 8 – Înțelegere de reprezentare – Articolul 32 alineatul (3) – Cale de atac împotriva unei decizii de respingere a cererii de viză – Stat membru competent pentru a se pronunța asupra căii de atac în cazul unei înțelegeri de reprezentare – Titulari ai dreptului de exercitare a unei căi de atac.#Cauza C-680/17.

Prezenta cerere de decizie preliminară formulată de Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht [Tribunalul din Haga, locul ședinței Utrecht (Țările de Jos), (denumit în continuare „instanța de trimitere”)], oferă Curții posibilitatea de a clarifica regimul juridic aplicabil în ceea ce privește eliberarea și refuzul vizelor în temeiul Regulamentului (CE) nr. 810/2009 privind instituirea unui Cod comunitar de vize (denumit în continuare „Codul de vize”) ( 2 ). În primul rând, trimiterea se referă la două aspecte ale regimului respectiv. Primul dintre acestea îl reprezintă acordurile de reprezentare consulară între statele membre în scopul eliberării și al refuzului vizelor în țări terțe în care statul membru competent nu are el însuși o prezență consulară și întinderea unei astfel de reprezentări. Cel de al doilea se referă la căile de atac împotriva deciziilor de refuz al unei vize și în special (i) la determinarea statului membru care ia decizia finală, în cazul în care există un acord de reprezentare, și este, în consecință, competent să soluționeze o cale de atac împotriva acestei decizii și (ii) dacă persoanele de referință au calitate procesuală pentru a exercita în nume propriu o cale de atac împotriva unei decizii de refuz al unei vize.

Primul paragraf al articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene prevede că orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești ( 3 ). Cel de al treilea paragraf al acestui articol prevede că asistența juridică gratuită trebuie acordată celor care nu dispun de resurse suficiente, în măsura în care aceasta este necesară pentru a‑i asigura accesul efectiv la justiție.

În conformitate cu articolul 51 alineatul (1), dispozițiile cartei se adresează instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii. Ele se aplică statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii.

Codul de vize a fost adoptat în temeiul juridic al articolului 62 alineatul (2) TCE (în prezent articolul 77 TFUE) ( 4 ) și urmărește, prin stabilirea unui „corpus comun” de acte legislative, să promoveze „dezvolt[area] în continuare a politicii comune în materie de vize ca parte a unui sistem multistratificat destinat să faciliteze călătoriile legitime și să combată imigrația clandestină printr‑o mai mare armonizare a legislațiilor naționale și a practicilor de procesare a cererilor de viză la reprezentanțele consulare locale” ( 5 ).

Considerentul (4) enunță că „[s]tatele membre ar trebui să fie prezente sau reprezentate, în scopul eliberării vizelor, în toate țările terțe ai căror resortisanți intră sub incidența obligației de viză. Statele membre care nu au propriul consulat într‑o țară terță sau într‑o anumită regiune a unei țări terțe ar trebui să depună eforturi pentru a încheia înțelegeri de reprezentare pentru a evita ca solicitanții de viză să depună un efort disproporționat pentru a avea acces la consulate.”

Considerentul (13) enumeră diferitele forme de cooperare între statele membre care ar trebui avute în vedere, precum, printre altele, reprezentarea limitată, centrele comune de primire a cererilor și cooperarea cu furnizorii externi de servicii. Statele membre au libertatea de a determina tipul de structură organizatorică pe care o vor folosi în fiecare țară terță.

În conformitate cu considerentul (18), „[d]ate fiind situațiile diferite existente la nivel local, misiunile diplomatice și oficiile consulare ale statelor membre din diferite zone ar trebui să‑și evalueze aplicarea practică a anumitor dispoziții legislative, pentru a asigura aplicarea armonizată a acestora, în vederea împiedicării fenomenului de «visa shopping» și a tratamentului diferit aplicat solicitanților de viză”.

Considerentul (22) afirmă că, pentru a garanta aplicarea armonizată a Codului de vize la nivel operativ, ar trebui elaborate instrucțiuni referitoare la practica și procedurile de urmat de către statele membre la procesarea cererilor de viză.

Considerentul (34) se referă la poziția Elveției. În ceea ce privește această țară, Codul de vize reprezintă o dezvoltare a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în înțelesul Acordului între Uniunea Europeană, Comunitatea Europeană și Confederația Elvețiană privind asocierea Confederației Elvețiene la punerea în aplicare, asigurarea respectării și dezvoltarea acquis‑ului Schengen ( 6 ).

Articolul 1 alineatul (1) definește domeniul de aplicare al Codului de vize ca fiind acela de a stabili „procedurile și condițiile de eliberare a vizelor de tranzit sau de ședere pe teritoriul statelor membre pentru o perioadă care să nu depășească 90 de zile în cursul oricărei perioade de 180 de zile”. În conformitate cu articolul 1 alineatul (2), aceste dispoziții se aplică tuturor resortisanților țărilor terțe care trebuie să dețină o viză în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 539/2001 ( 7 ).

Articolul 4 alineatul (1) prevede că „[c]onsulatele examinează cererile și decid cu privire la acestea”.

Articolul 5 alineatul (1) litera (a) definește statul membru competent pentru a examina și a decide cu privire la o cerere de viză uniformă ca fiind, printre altele, „statul membru al cărui teritoriu reprezintă singura destinație a vizitei (vizitelor)”. În conformitate cu articolul 5 alineatul (4), statele membre trebuie să coopereze pentru a preveni situația în care o cerere nu poate fi examinată și nu se poate decide cu privire la aceasta ca urmare a faptului că statul membru competent în temeiul Codului de vize fie nu este prezent, fie nu este reprezentat în țara terță în care solicitantul depune cererea de viză.

Articolul 6 alineatul (1) prevede că „[c]onsulatul statului membru competent în jurisdicția căruia solicitantul își are reședința legală examinează și decide cu privire la cerere”.

Conform articolului 8: „(1) Un stat membru poate conveni să reprezinte un alt stat membru competent în conformitate cu articolul 5, în scopul de a examina cereri și de a elibera vize în numele statului membru respectiv. Un stat membru poate, de asemenea, reprezenta, în anumite limite, alt stat membru numai pentru colectarea cererilor și înregistrarea elementelor biometrice de identificare. (2) În cazul în care intenționează să respingă o cerere, consulatul statului membru reprezentant înaintează cererea autorităților competente ale statului membru reprezentat, pentru ca acestea să ia decizia finală asupra cererii, în [anumite termene limită]. […] (4) Între statul membru reprezentant și statul membru reprezentat se instituie un acord bilateral care conține următoarele elemente: (a) specifică durata reprezentării, dacă aceasta este temporară, și procedurile de încetare a acesteia; (b) poate să stabilească, în special în cazul în care statul membru reprezentat are un consulat în țara terță în cauză, condițiile de punere la dispoziție a unui local, a unor efective de personal și de participare financiară din partea statului membru reprezentat; (c) poate stipula că cererile de viză prezentate de anumite categorii de resortisanți ai unor țări terțe trebuie transmise de statul membru reprezentant autorităților centrale ale statului membru reprezentat, pentru consultare prealabilă […] (d) prin derogare de la alineatul (2), poate autoriza consulatul statului membru reprezentant să refuze eliberarea unei vize după examinarea cererii. (5) Statele membre care nu au propriul consulat într‑o țară terță depun eforturi pentru a încheia înțelegeri de reprezentare cu statele membre care au consulate în țara respectivă. (6) În vederea garantării faptului că accesul solicitanților de viză la un consulat nu presupune un efort disproporționat cauzat de infrastructurile de transport deficitare sau de distanțele lungi dintr‑o anumită regiune sau zonă geografică, statele membre care nu au propriul consulat în regiunea sau zona respectivă trebuie să depună eforturi pentru a încheia înțelegeri de reprezentare cu statele membre care au consulate în acea regiune sau zonă. […] (9) În cazul în care consulatul statului membru reprezentant decide să coopereze cu un prestator extern de servicii […] o astfel de cooperare include și cererile de viză care intră sub incidența înțelegerilor de reprezentare. Autoritățile centrale ale statului membru reprezentat sunt informate în prealabil cu privire la modalitățile acestei cooperări.”

Capitolul II din titlul III reglementează cererile de viză. Articolul 11 alineatul (1) din acest capitol prevede că solicitanții trebuie să înainteze un formular de cerere astfel cum se prevede în anexa I. Formularul trebuie să fie disponibil, în conformitate cu articolul 11 alineatul (3), în limbile oficiale ale (a) statului membru pentru care se solicită viză, (b) țării gazdă, (c) țării gazdă și statului membru pentru care se solicită viză sau (d) statului membru reprezentant, în cazul reprezentării. Articolul 11 alineatul (4) prevede că, „[î]n cazul în care formularul nu este disponibil în limba (limbile) oficială (oficiale) a(le) țării gazdă, se pune la dispoziția solicitanților de viză, separat, o traducere a acestuia în limba (limbile) respectivă (respective)”.

Capitolul IV din titlul III este intitulat „Eliberarea vizei”. Articolul 32 din acesta („Respingerea cererilor de viză”) prevede că: „(1) […] cererea de viză se respinge: (a) dacă solicitantul: […] (iii) nu furnizează dovada unor mijloace de întreținere suficiente, atât pe durata șederii prevăzute, cât și pentru întoarcerea în țara de origine sau de reședință sau pentru tranzitul către o țară terță în care este sigur că urmează să fie primit, sau dacă nu este în măsură să dobândească astfel de mijloace în mod legal; […] (2) Decizia de respingere și motivele pe care se întemeiază se comunică solicitantului cu ajutorul formularului tipizat care figurează în anexa VI. (3) Solicitanții cărora li s‑a refuzat eliberarea unei vize au drept de exercitare a unei căi de atac. Calea de atac este îndreptată împotriva statului membru care a luat decizia finală cu privire la cerere și în conformitate cu legislația națională a respectivului stat membru. Statele membre furnizează solicitanților informații referitoare la procedura care trebuie urmată în situația exercitării unei căi de atac, astfel cum se precizează în anexa VI.”

Scopul acordului este de a organiza cooperarea între Uniunea Europeană și Elveția în ceea ce privește punerea în aplicare, aplicarea practică și dezvoltarea în continuare a acquis‑ului Schengen ( 8 ). Astfel, în conformitate cu articolul 2 alineatele (1), (2) și (3), dispozițiile enumerate în anexele A și B la acord și actele și măsurile Uniunii Europene și ale Comunității Europene care modifică sau dezvoltă aceste dispoziții trebuie să fie puse în practică și aplicate de Elveția.

Articolul 8 alineatul (1) prevede că Comitetul mixt ( 9 ) analizează în mod constant evoluția jurisprudenței Curții de Justiție și a jurisprudenței referitoare la aceste dispoziții a instanțelor elvețiene competente și se instituie un mecanism pentru a asigura transmiterea periodică reciprocă a informațiilor referitoare la această jurisprudență.

În conformitate cu articolul 8 alineatul (2), Elveția are dreptul de a prezenta memorii sau observații scrise în fața Curții în cauzele în care o instanță dintr‑un stat membru a formulat o cerere de decizie preliminară în temeiul articolului 267 TFUE privind interpretarea dispozițiilor menționate la articolul 2.

Articolul 9 prevede că, în fiecare an, Elveția trebuie să raporteze Comitetului mixt modul în care autoritățile administrative și instanțele sale au aplicat și interpretat dispozițiile relevante ale acordului, astfel cum au fost interpretate de Curtea de Justiție. În cazul în care, în termen de două luni de la notificarea unei divergențe substanțiale între jurisprudența Curții de Justiție și cea a instanțelor elvețiene sau a unei divergențe substanțiale între autoritățile statelor membre în cauză și autoritățile elvețiene în aplicarea de către acestea a dispozițiilor relevante, Comitetul mixt nu este în măsură să asigure o aplicare și o interpretare uniformă, este inițiată procedura de soluționare a litigiilor prevăzută la articolul 10. În cazul în care procedura nu va da rezultate, acordul de asociere Schengen UE‑Elveția va înceta.

Acordul de reprezentare dintre Țările de Jos și Elveția aplicabil la momentul faptelor (denumit în continuare „acordul de reprezentare”) a intrat în vigoare la 1 octombrie 2014. Acesta prevede că Elveția va reprezenta Țările de Jos în ceea ce privește toate tipurile de vize Schengen, printre altele, în Sri Lanka.

În conformitate cu punctul 2 din acest acord, „reprezentarea” include, printre altele, „refuzul de a elibera viza atunci când este cazul, în conformitate cu articolul 8 alineatul (4) litera (d) din Codul de vize, și soluționarea căilor de atac, în conformitate cu dreptul național al părții care reprezintă [articolul 32 alineatul (3) din Codul de vize] […]”.

Decizia de trimitere conține puține informații privind reglementarea națională aplicabilă. Amintim numai că articolul 1:2 alineatul (1) din Algemene wet bestuursrecht (Legea generală privind dreptul administrativ) prevede că părțile interesate în sensul acestui articol pot formula o contestație sau o cale de atac împotriva unei decizii. În opinia instanței de trimitere, aceasta înseamnă că, în ceea ce privește cererile de viză, o persoană de referință este o parte interesată și ar trebui să poată exercita în nume propriu o cale de atac împotriva respingerii unei cereri de viză.

Domnul Sumanan Vethanayagam și doamna Sobitha Sumanan (denumiți în continuare „domnul și doamna Vethanayagam”) sunt un cuplu căsătorit. Aceștia sunt cetățeni srilankezi care trăiesc în Sri Lanka.

Domnul și doamna Vethanayagam au solicitat o viză Schengen pentru a‑și vizita sora, respectiv cumnata, doamna Kamalaranee Vethanayagam (denumită în continuare „persoana de referință”), cetățean neerlandez, și pe fiul acesteia din Țările de Jos. Întrucât Țările de Jos nu aveau servicii consulare în Sri Lanka, cererile au fost făcute, pe baza înțelegerilor de reprezentare în temeiul acordului de reprezentare elvețian/neerlandez, prin intermediul VFS Global din Jaffna (un furnizor de servicii extern), care prelucrează în regiunea de nord a Sri Lankăi cererile de vize pentru Elveția.

La 19 august 2016, cererile domnului și doamnei Vethanayagam au fost respinse cu motivarea că aceștia nu au furnizat dovada unor mijloace de întreținere suficiente pe durata șederii prevăzute în Țările de Jos și pentru a garanta întoarcerea lor în Sri Lanka în sensul articolului 32 alineatul (1) punctul (iii) din Codul de vize (denumită în continuare „decizia de respingere”). Domnul și doamna Vethanayagam au fost informați că pot introduce o cale de atac în fața autorităților competente elvețiene împotriva deciziei de respingere.

La 2 decembrie 2016, autoritățile elvețiene au respins calea de atac a domnului și a doamnei Vethanayagam și a persoanei de referință (denumiți în continuare „reclamanții”) împotriva deciziei de respingere. La 6 ianuarie 2017, reclamanții au solicitat controlul jurisdicțional al acestei decizii în fața Curții Administrative Federale (St Gallen, Elveția). Această instanță a constatat că reclamanții nu puteau să inițieze procedurile fără a suporta costurile.

Reclamanții au inițiat o procedură paralelă în Țările de Jos pentru a contesta decizia de respingere. Prin decizia din 28 septembrie 2016, autoritățile neerlandeze au respins cererile lor pentru motivul că nu erau competente în această privință. Reclamanții au introdus o acțiune în fața instanței de trimitere prin care solicită controlul jurisdicțional al acestei decizii.

În plus, domnul și doamna Vethanayagam și persoana de referință a acestora au solicitat Visadienst (centrului de vize) din Țările de Jos eliberarea unor vize de scurtă ședere. Prin decizia din 18 octombrie 2016, Minister van Buitenlandse Zaken (ministrul afacerilor externe) a refuzat să examineze aceste cereri și, prin decizia din 23 noiembrie 2016, acesta a respins ca inadmisibile contestațiile reclamanților împotriva acestui refuz.

Reclamanții au solicitat de asemenea controlul jurisdicțional al acestei decizii. Aceștia au susținut că Țările de Jos, statul membru de destinație principală al acestora, ar trebui să proceseze cererile lor de viză și să soluționeze contestațiile pe care le‑au formulat împotriva deciziilor de respingere a vizei. Elveția a acționat numai în calitate de reprezentant al Țărilor de Jos. Transferarea completă către Elveția, în calitate de stat reprezentant, a competenței și a responsabilității pentru procedurile de acordare a vizelor este contrară articolului 47 din cartă.

Minister van Buitenlandse Zaken (ministrul afacerilor externe) a contraargumentat în sensul că competența de a primi cereri de viză și de a decide cu privire la acestea a fost transferată către Elveția potrivit articolului 8 alineatul (4) litera (d) din Codul de vize. Astfel, în temeiul articolului 32 alineatul (3) din Codul de vize, calea de atac împotriva deciziei de respingere a unei vize trebuie exercitată în Elveția.

În acest context, instanța de trimitere are îndoieli cu privire la interpretarea Codului de vize în ceea ce privește (i) poziția unei persoane de referință în cadrul căilor de atac împotriva unei decizii de respingere a unei cereri de viză, (ii) noțiunea de reprezentare în temeiul articolului 8 alineatul (4) litera (d) din Codul de vize și (iii) compatibilitatea acestui sistem cu dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă prevăzut la articolul 47 din cartă. În consecință, aceasta a adresat Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Articolul 32 alineatul (3) din Codul de vize se opune ca o persoană de referință, în calitate de persoană interesată în cazul cererii de viză a reclamanților, să aibă posibilitatea de a introduce în nume propriu o contestație și o cale de atac împotriva refuzului de eliberare a vizei? 2) Reprezentarea, astfel cum este reglementată la articolul 8 alineatul (4) din Codul de vize, trebuie înțeleasă în sensul că responsabilitatea incumbă în continuare (și) statului reprezentat sau în sensul că responsabilitatea este transferată complet statului reprezentant, cu consecința pierderii competenței de către statul reprezentat? 3) În cazul în care articolul 8 alineatul (4) teza introductivă și litera (d) din Codul de vize admite ambele forme de reprezentare menționate la a doua întrebare, care stat membru trebuie considerat statul membru care a luat decizia finală în sensul articolului 32 alineatul (3) din Codul de vize? 4) Interpretarea articolului 8 alineatul (4) și a articolului 32 alineatul (3) din Codul de vize, potrivit căreia solicitanții de vize pot introduce calea de atac împotriva respingerii cererilor lor numai la o autoritate administrativă sau la o instanță a statului membru reprezentant, iar nu în statul membru reprezentat, pentru care se solicită viza, este compatibilă cu dreptul la protecție jurisdicțională efectivă în sensul articolului 47 din cartă? Pentru răspunsul la această întrebare este relevant ca respectiva cale de atac oferită să garanteze dreptul solicitantului de a fi ascultat, ca acesta să aibă dreptul de a formula acțiunea într‑o limbă a unuia dintre statele membre, ca taxele administrative și judiciare aferente procedurii de contestație și procedurii căii de atac să nu fie disproporționat de mari pentru solicitant, precum și să existe posibilitatea de a beneficia de ajutor judiciar? Având în vedere marja de apreciere de care beneficiază statul în materie de vize, este relevant pentru răspunsul la această întrebare faptul că o instanță elvețiană cunoaște suficient de bine situația din Țările de Jos pentru a putea oferi o protecție jurisdicțională efectivă?”

Au prezentat observații scrise domnul și doamna Vethanayagam, împreună cu persoana de referință a acestora, guvernele ceh, danez, estonian, francez, italian, neerlandez, polonez și elvețian, Comisia Europeană, Consiliul Uniunii Europene și Parlamentul European. În cadrul ședinței din 6 decembrie 2018, domnul și doamna Vethanayagam și persoana de referință a acestora, guvernele ceh, danez și neerlandez, Comisia, Consiliul și Parlamentul European au prezentat observații orale.

Spațiul Schengen a fost instituit pe baza Acordului Schengen din anul 1985 ( 10 ), prin care statele semnatare au convenit să elimine toate frontierele interne și să stabilească o singură frontieră externă.

Codul de vize dezvoltă acquis‑ul Schengen în ceea ce privește resortisanții țărilor terțe care doresc să obțină o viză de scurtă ședere pentru spațiul Schengen ( 11 ). Acesta se înscrie în obiectivul de stabilire progresivă a unui spațiu de libertate, securitate și justiție, în conformitate cu articolul 67 TFUE ( 12 ). Acesta stabilește un regim uniform, în temeiul căruia statele membre eliberează vize de până la trei luni. Aproximativ 14,6 milioane de astfel de cereri au fost depuse în anul 2017 la consulatele statelor membre ( 13 ). În consecință, importanța acestui regim juridic este evidentă.

Codul de vize a înlocuit o serie de norme anterioare care reglementau eliberarea vizelor de către statele membre, conținute în mai multe instrumente legale de natură juridică diferită ( 14 ). Astfel, scopul acestuia este să elimine normele disparate care existau anterior, pentru evitarea fenomenului de „visa shopping” și a tratamentului diferit aplicat solicitanților de viză ( 15 ). Statele participante au convenit să armonizeze condițiile și procedurile de acordare a vizelor pentru șederile prevăzute pe teritoriul lor ( 16 ). Într‑adevăr, pentru a califica un act ca intrând sub incidența acquis‑ului Schengen sau ca reprezentând o dezvoltare a acestuia, trebuie să se țină cont de coerența necesară acestui acquis și de necesitatea menținerii acestei coerențe în posibila sa evoluție ( 17 ).

Cu toate acestea, Codul de vize nu conduce la o armonizare completă ( 18 ). Considerentul (3) menționează în mod expres că, prin stabilirea unui „corpus comun” de acte legislative, Codul de vize urmărește să promoveze „dezvolt[area] în continuare a politicii comune în materie de vize ca parte a unui sistem multistratificat […] printr‑o mai mare armonizare a legislațiilor naționale și a practicilor de procesare a cererilor de viză la reprezentanțele consulare locale”. Aplicarea armonizată a Codului de vize este prezentată ca un obiectiv care trebuie atins, mai degrabă decât ca un fapt care rezultă deja numai din sistemul instituit prin codul menționat ( 19 ).

Deși nu este menționată în mod expres, încrederea reciprocă este esențială pentru aplicarea Codului de vize. Programul de la Haga, care stă la baza adoptării Codului de vize ( 20 ), subliniază necesitatea unui progres real și substanțial în direcția consolidării încrederii reciproce și promovării politicilor comune ( 21 ). După cum a afirmat deja Curtea, principiul încrederii reciproce între statele membre are, în dreptul Uniunii, o importanță fundamentală, având în vedere că permite crearea și menținerea unui spațiu fără frontiere interioare ( 22 ). Acest lucru este valabil în special în contextul cooperării și colaborării dintre statele participante la spațiul Schengen, care au decis să instituie un sistem de solidaritate reală, astfel încât efectele unei decizii luate de un stat membru nu se limitează la teritoriul acelui stat membru, ci, dimpotrivă, se referă la spațiul Schengen în ansamblu ( 23 ). În acest context, statele membre au stabilit posibilitatea de a se reprezenta reciproc în scopul eliberării și respingerii vizelor (articolul 8 din Codul de vize) ( 24 ). Aceste aspecte demonstrează nivelul ridicat de încredere reciprocă necesară pentru punerea în aplicare a Codului de vize.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 32 alineatul (3) din Codul de vize se opune ca statele membre să acorde persoanelor de referință ale solicitanților de viză dreptul la o cale de atac în nume propriu împotriva respingerii unei cereri de viză.

Guvernul neerlandez și Comisia susțin că această întrebare nu este relevantă în prezenta cauză, întrucât se referă la situația din dreptul neerlandez, în timp ce Elveția este competentă să soluționeze calea de atac împotriva deciziei de respingere în conformitate cu dreptul elvețian.

Această susținere trebuie respinsă întrucât aduce atingere răspunsului care va fi dat cu privire la restul întrebărilor preliminare.

Potrivit unei jurisprudențe constante, instanța națională sesizată cu soluționarea unui litigiu trebuie să aprecieze atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și relevanța întrebărilor pe care le adresează Curții ( 25 ). În plus, în speță, persoana de referință a introdus într‑adevăr o cale de atac în nume propriu în fața instanței de trimitere.

În acest context, ne vom referi la întrebarea privind persoana care are dreptul de a introduce o cale de atac împotriva unei decizii de respingere a unei vize în temeiul articolului 32 alineatul (3) din Codul de vize.

Această dispoziție prevede în mod clar că „[s]olicitanții cărora li s‑a refuzat eliberarea unei vize au drept de exercitare a unei căi de atac” ( 26 ). Astfel, după cum a constatat deja Curtea, în cazul unei decizii finale de respingere a unei cereri de viză, această dispoziție oferă în mod expres solicitanților de vize posibilitatea să exercite o cale de atac în conformitate cu legislația națională a statului membru care a luat această decizie ( 27 ).

Acestea fiind spuse, Codul de vize lasă la latitudinea statelor membre să permită persoanei de referință a reclamantului să exercite în nume propriu o acțiune împotriva unei astfel de decizii de refuz sau acesta se opune unui drept suplimentar la acțiune?

Reclamanții, Comisia și guvernele ceh, estonian, neerlandez și elvețian consideră că un astfel de drept suplimentar în temeiul dreptului național este admisibil. Aceștia fac trimitere la articolul 32 alineatul (3) a doua teză din Codul de vize, care prevede că calea de atac „este îndreptată împotriva statului membru care a luat decizia finală cu privire la cerere și în conformitate cu legislația națională a respectivului stat membru”.

Guvernele danez, italian și polonez susțin punctul de vedere contrar. Pentru acestea, articolul 32 alineatul (3) din Codul de vize limitează dreptul la exercitarea unei căi de atac la solicitanți. Faptul că un solicitant are o persoană de referință nu poate modifica domeniul de aplicare al căilor de atac prevăzut în Codul de vize.

Respingem această din urmă argumentație.

Curtea a stabilit deja că legiuitorul Uniunii a lăsat statelor membre sarcina să decidă asupra naturii și a modalităților concrete ale căilor de atac aflate la dispoziția solicitanților de vize. În lipsa unor norme ale Uniunii în materie, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru atribuția de a stabili, în temeiul principiului autonomiei procedurale, modalitățile procedurale ale acțiunilor în justiție destinate să asigure apărarea drepturilor justițiabililor, cu condiția însă ca acestea să nu fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor situații similare supuse dreptului intern (principiul echivalenței) și să nu facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii (principiul efectivității) ( 28 ).

În acest context, subliniem că Codul de vize nu definește în mod uniform poziția persoanelor de referință.

Documentul care implică persoana de referință în procedura de obținere a unei vize (formularul de luare în întreținere) este elaborat de fiecare stat membru ( 29 ). Codul de vize nu prevede un model al formularului de luare în întreținere în anexe; într‑adevăr, acesta lasă la latitudinea statelor membre posibilitatea de a decide dacă este sau nu nevoie de un formular de luare în întreținere (mai degrabă decât de o scrisoare de luare în întreținere). Singura cerință se referă la limbă: formularul de luare în întreținere (dacă există) trebuie redactat nu numai în limba (limbile) oficială (oficiale) a (ale) statului membru competent, ci în cel puțin încă o limbă oficială a instituțiilor Uniunii Europene [articolul 14 alineatul (4) ultimul paragraf].

Codul de vize nu conține nicio notificare a persoanei de referință cu privire la deciziile de eliberare, respingere, revocare sau anulare a unei vize ( 30 ).

Codul de vize nu definește calitățile pe care trebuie să le dețină o persoană de referință și nici nu stabilește vreo condiție pe care trebuie să o îndeplinească o persoană de referință. Manualul privind vizele (despre care amintim aici că nu are efect juridic obligatoriu, ci este doar o ilustrare a modului în care Comisia interpretează Codul de vize) indică faptul că persoanele de referință pot fi nu numai persoane fizice, ci și companii private și orice alte persoane juridice.

Pe scurt, Codul de vize nu are aproape nimic de spus cu privire la situația juridică a persoanelor de referință. Rezultă că aspectele relevante țin de autonomia procedurală națională, sub rezerva principiilor echivalenței și eficacității.

În opinia noastră, aceasta include posibilitatea persoanelor de referință de a introduce în nume propriu o cale de atac împotriva refuzului unei vize în temeiul normelor de procedură naționale, astfel cum se prevede la articolul 32 alineatul (3) din Codul de vize.

Adăugăm numai faptul că aceste norme de procedură naționale trebuie să garanteze că drepturile persoanei de referință privind calea de atac (dacă există) nu aduc atingere dreptului solicitantului de viză de a exercita o cale de atac împotriva deciziei de respingere, care decurge direct din Codul de vize. Acestea fiind spuse, dacă un solicitant de viză a exercitat deja o cale de atac împotriva unei decizii de respingere, este dificil de conceput modul în care persoana de referință ar putea introduce o a doua cale de atac împotriva aceleiași decizii.

Îi revine instanței de trimitere, singura competentă să interpreteze dreptul național, sarcina de a stabili dacă și în ce măsură sistemul de reexaminare în discuție în litigiul principal corespunde acestor cerințe ( 31 ).

În consecință, concluzionăm că articolul 32 alineatul (3) din Codul de vize nu se opune ca statele membre să acorde persoanelor de referință ale solicitanților de viză dreptul de a exercita în nume propriu o cale de atac împotriva respingerii unei cereri de viză. Cu toate acestea, acest drept nu trebuie să aducă atingere dreptului solicitantului de a exercita o cale de atac.

A doua și a treia întrebare trebuie examinate împreună. În cadrul acestora, instanța de trimitere solicită să se stabilească în esență care stat membru trebuie considerat că ia decizia finală în sensul articolului 32 alineatul (3) din Codul de vize, în cazul în care există un acord de reprezentare în vigoare care autorizează statul membru reprezentant să refuze viza potrivit articolului 8 alineatul (4) litera (d) din Codul de vize.

Codul de vize nu definește expresia „statul membru care a luat decizia finală” de refuz al unei vize (și care, prin urmare, are competența de a se pronunța cu privire la o cale de atac împotriva acestei respingeri) în contextul acestei dispoziții.

În conformitate atât cu cerința aplicării uniforme a dreptului Uniunii, cât și cu cea a principiului egalității, termenii unei dispoziții a acestui drept care nu face nicio trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul său de aplicare trebuie, în mod normal, să primească în întreaga Uniune o interpretare autonomă și uniformă, care trebuie stabilită ținând cont în special de contextul dispoziției respective și de obiectivul urmărit de reglementarea din care aceasta face parte ( 32 ).

În fața Curții au fost dezbătute două poziții diametral opuse. Guvernele ceh, danez, estonian, francez, neerlandez, polonez și elvețian și Comisia susțin că, în cazul în care se încheie un acord de reprezentare bilaterală în temeiul articolului 8 alineatul (4) litera (d) din Codul de vize, totul se transferă statului reprezentant: atât luarea deciziilor ca atare, precum și soluționarea oricăror căi de atac ulterioare. Reclamanții și guvernul italian susțin că decizia finală ar trebui atribuită statului membru reprezentat, care este astfel competent să soluționeze căile de atac împotriva deciziei de refuz.

Considerăm că, în cazul în care se încheie un acord de reprezentare în temeiul articolului 8 alineatul (4) litera (d) din Codul de vize, competența de a se pronunța asupra unei căi de atac împotriva unei decizii de refuz al unei vize rămâne la statul membru reprezentat.

Punctul de plecare al analizei noastre este conceptul de „stat membru competent” pentru a analiza și de a decide cu privire la o cerere de viză în temeiul Codului de vize. Articolul 5 alineatele (1)-(3) din Codul de vize identifică acest stat membru pentru diferite tipuri de vize. În cazul de față, statul membru competent este statul care reprezenta singura destinație a vizitei: Țările de Jos. În conformitate cu regula generală privind competența teritorială consulară introdusă de articolul 6 alineatul (1) din Codul de vize, consulatul respectivului stat membru din țara terță în a cărui jurisdicție locuiește în mod legal solicitantul a avut competența să analizeze și să decidă cu privire la cerere. În consecință, autoritățile judiciare ale acestui stat membru erau competente să soluționeze o cale de atac împotriva acestei decizii în temeiul articolului 32 alineatul (3) din Codul de vize. Aceasta este regula generală de competență în conformitate cu Codul de vize.

Acesta este de asemenea ceea ce am descrie drept „forul natural” pentru o astfel de cale de atac. Acesta corespunde destinației unice sau principale a solicitanților de viză și statului membru cu care aceștia au o legătură în scopul stabilirii pe termen scurt a acestora pe teritoriul statelor membre (fapt care îi aduce în domeniul de aplicare al Codului de vize).

În acest context general, articolul 8 din Codul de vize conține apoi dispoziții privind înțelegeri de reprezentare între statele membre pentru a se asigura că solicitanții de vize pot aplica la nivel local ( 33 ), în loc să fie nevoiți să călătorească la cel mai apropiat consulat care procesează cererile de viză al statului membru pe al cărui teritoriu doresc să intre (ceea ce ar implica uneori pentru aceștia călătorii pe distanțe lungi, poate, într‑adevăr, într‑o altă țară).

Care este însă întinderea acestei reprezentări?

Atunci când articolul 8 descrie domeniul de aplicare și formele posibile ale unor astfel de înțelegeri de reprezentare, acesta explică [la alineatul (1)] că „[u]n stat membru poate conveni să reprezinte un alt stat membru competent în conformitate cu articolul 5, în scopul de a examina cereri și de a elibera vize în numele statului membru respectiv” (sublinierea noastră) ( 34 ). În mod alternativ, reprezentarea poate fi limitată numai „pentru colectarea cererilor și înregistrarea elementelor biometrice de identificare”. În acest caz, a fortiori, întreg procesul decizional rămâne în competența statului membru reprezentat.

În continuare, articolul 8 alineatul (2) prevede drept standard un tip de reprezentare în cadrul căreia, atunci când intenționează să refuze o viză, consulatul statului membru reprezentant este obligat să prezinte cererea de viză autorităților competente ale statului membru reprezentat, pentru ca acestea să ia decizia finală asupra cererii. Este clar că legiuitorul Uniunii a prevăzut inițial ca regula să fie tipul de reprezentare în temeiul articolului 8 alineatul (2). Cu titlu de excepție, articolul 8 alineatul (4) litera (d) prevede un tip de reprezentare în temeiul căruia, „prin derogare de la alineatul (2) [statul membru reprezentat] poate autoriza consulatul statului membru reprezentant să refuze eliberarea unei vize după examinarea cererii” (sublinierea noastră) ( 35 ). Cu toate acestea, nu există nicio sugestie conform căreia competența (care este distinctă de aspectul statului membru care procesează o cerere) este astfel fie transferată, fie înlocuită. Statul membru definit drept competent în temeiul articolului 5 își păstrează această competență în scopurile specificate. Statul membru reprezentant acționează „în numele” statului membru competent.

Formularul standard utilizat pentru notificarea (printre altele) a respingerii unei cereri de viză (anexa VI la Codul de vize) reamintește modul de redactare a articolului 8 alineatul (1). Astfel, acesta începe cu cuvintele „Ambasada/Consulatul general/Consulatul/[altă autoritate competentă] ____________ din _________________ [în numele (denumirea statului membru reprezentat)]” (sublinierea noastră). Expresia din parantezele pătrate trebuie în mod evident inclusă în cazul în care există o înțelegere de reprezentare ( 36 ). Aceasta este inclusă pentru a informa solicitantul că statul membru reprezentant adoptă decizia de respingere în calitate de agent sau de reprezentant al statului membru competent care este reprezentat.

Astfel, rezultă dintr‑o analiză a modului de redactare și a sistemului Codului de vize că: (i) statul membru competent să elibereze și să refuze vizele este, printre altele, cel al cărui teritoriu constituie singura destinație a vizitei (articolul 5), (ii) statul membru competent poate fi reprezentat de un alt stat membru în scopul colectării cererilor [articolul 8 alineatul (1) in fine], al eliberării vizelor [articolul 8 alineatele (1) și (2)] sau atât al eliberării, cât și al respingerii vizelor [articolul 8 alineatul (1) și alineatul (4) litera (d)], (iii) normele de competență prevăzute la articolul 5 din Codul de vize constituie baza înțelegerilor de reprezentare și nu sunt modificate, (iv) în cazul în care refuză viza, statul membru reprezentant acționează „în numele” statului membru reprezentat [articolul 8 alineatul (1) coroborat cu articolul 8 alineatul (4)].

În acest context, urmează să ne referim la problema stabilirii statului membru ale cărui autorități judiciare sunt competente în materia căilor de atac în temeiul articolului 32 alineatul (3) din Codul de vize.

Articolul 32 alineatele (1) și (2) se referă la împrejurările în care vizele sunt respinse, și, respectiv, la notificarea unei astfel de respingeri solicitantului de viză pe formularul standard din anexa VI la Codul de vize. Articolul 32 alineatul (3) introduce dreptul solicitantului de viză la o cale de atac, în cazul unei respingeri, „împotriva statului membru care a luat decizia finală cu privire la cerere”.

La rubrica „comentarii” (situată imediat înainte de ștampilele oficiale și de semnătură), formularul standard din anexa VI la Codul de vize se încheie cu următorul text: „Persoana vizată poate contesta decizia de a refuza/anula/revoca o viză în conformitate cu legislația internă”.

În cazul în care statul membru competent este el însuși prezent prin intermediul consulatului său în țara terță și se ocupă el însuși de cererea de viză, procedura este suficient de clară. Statul membru competent va evalua cererea și va decide dacă să acorde sau să refuze viza. Acest lucru va fi făcut în nume propriu, prin exercitarea competenței în conformitate cu articolul 5. Numele acestui stat va figura, fără nicio precizare, pe formularul de refuz ca statul competent, iar o cale de atac, în temeiul articolului 32 alineatul (3), va fi exercitată în fața instanțelor acestuia în conformitate cu legislația sa națională.

În mod evident, în cazul în care există o înțelegere de reprezentare de tipul prevăzut la articolul 8 alineatul (4) litera (d), statul reprezentant va prelucra efectiv cererea și va lua decizia de respingere. Totuși, acesta procedează astfel „în numele” statului membru care este competent să ia această decizie în conformitate cu criteriile prevăzute la articolul 5.

Statul membru reprezentant acționează sub autorizarea statului membru reprezentat: în temeiul articolului 8 alineatul (4) litera (d), un acord bilateral „poate autoriza consulatul statului membru reprezentant să refuze eliberarea unei vize” (sublinierea noastră). Această decizie este într‑adevăr „decizia finală” menționată la articolul 32 alineatul (3). Însă statul membru reprezentant acționează numai „în numele” statului membru reprezentat [articolul 8 alineatul (1)]. Întinderea acestei reprezentări este în mod clar comunicată solicitanților prin decizia de respingere (anexa VI la Codul de vize). Astfel, decizia finală rămâne în competența statului membru reprezentat și este atribuită în mod clar statului membru reprezentat în decizia de respingere notificată solicitantului de viză. În consecință, statul membru reprezentat rămâne competent pentru orice cale de atac împotriva acestei decizii de respingere.

Obiectivul Codului de vize susține de asemenea această abordare.

Acordurile de reprezentare sunt încheiate tocmai cu scopul de a evita ca solicitanții de viză să depună un efort disproporționat, să efectueze călătorii și cheltuieli pentru a avea acces la consulate ( 37 ). Codul de vize, astfel cum reiese din considerentul (29) al acestui cod, respectă drepturile fundamentale și a principiile recunoscute de cartă și de CEDO și trebuie interpretat în consecință ( 38 ). Trebuie să se prezume că tratamentul aplicat solicitanților de vize este conform cerințelor impuse de cartă și de CEDO în toate statele care participă la acquis‑ul Schengen ( 39 ).

Aceasta include o protecție jurisdicțională efectivă ca principiu general al dreptului Uniunii, care decurge din tradițiile constituționale comune statelor membre și care a fost consacrat la articolul 47 din cartă și la articolele 6 și 13 din CEDO ( 40 ).

Recunoașterea competenței statului membru reprezentat pentru a soluționa căile de atac permite solicitanților de viză să acceseze ceea ce considerăm a fi „forul natural” al acestora (a se vedea punctul 65 de mai sus) și totodată reflectă cel mai bine principiul protecției jurisdicționale efective. Această soluție evită obligarea solicitanților de viză să exercite o cale de atac în fața autorităților judiciare ale unui stat membru cu care nu au nicio legătură și care nu este destinația acestora. Astfel, se evită obligarea acestora să depună un efort disproporționat pentru a avea acces la controlul jurisdicțional.

În contextul cauzei de față, această soluție prezintă avantajul suplimentar de a permite instanței naționale competente să solicite Curții pronunțarea unei decizii preliminare cu privire la interpretarea Codului de vize. Soluția opusă ar avea drept consecință competența instanțelor dintr‑un stat din afara Uniunii. Cu toate acestea, instanțele respective nu au posibilitatea de a adresa Curții o cerere de decizie preliminară, iar mecanismul instituit pentru a asigura aplicarea și interpretarea uniformă de către acordul de asociere Schengen UE‑Elveția ( 41 ) nu este echivalent cu procedura prevăzută la articolul 267 TFUE.

În plus, Codul de vize are ca scop asigurarea coerenței și a egalității de tratament între solicitanți ( 42 ). Într‑o situație în care cererile de viză pentru vizitarea aceluiași stat membru (cu titlu de exemplu, Țările de Jos) pot fi refuzate de consulate ale diferitor state membre din întreaga lume, pe baza acordurilor de reprezentare încheiate în temeiul articolului 8 alineatul (4) litera (d) din Codul de vize, faptul de a considera că exercitarea căilor de atac împotriva acestor decizii ar trebui realizată în fața autorităților judiciare ale diferitor state membre reprezentante ar risca să dea naștere unui tratament diferit al căilor de atac ale solicitanților care doresc să viziteze același stat membru.

Adăugăm că pot apărea dificultăți practice și atunci când un anumit stat membru are o rețea largă de consulate. Uneori, acesta poate fi singurul stat membru care deține un consulat într‑o anumită țară. Cu titlu de exemplu, Franța este singurul stat membru prezent în Djibouti și reprezintă alte 17 state membre în această țară în vederea cererilor de viză ( 43 ). În cazul în care (contrar analizei noastre) s‑ar considera că Franța a devenit statul membru competent și că a adoptat deciziile finale de respingere a cererilor de viză, instanțele franceze ar deveni responsabile pentru soluționarea căilor de atac împotriva deciziilor de respingere care afectează solicitanții de viză care doresc să viziteze 17 țări diferite.

În consecință, concluzionăm că, în cazul în care există o înțelegere de reprezentare care autorizează statul membru reprezentant să refuze viza în conformitate cu articolul 8 alineatul (4) litera (d) din Codul de vize, statul membru reprezentat este statul membru care ia decizia finală în sensul articolului 32 alineatul (3) din Codul de vize. În consecință, autoritățile judiciare din statul membru reprezentat au competența de a soluționa căile de atac împotriva acestei decizii de respingere.

Prin intermediul celei de a patra întrebări se urmărește în esență să se stabilească dacă o interpretare a articolului 8 alineatul (4) litera (d) și a articolului 32 alineatul (3) din Codul de vize prin care se consideră că statul membru reprezentant este cel competent pentru soluționarea căilor de atac împotriva deciziilor de respingere este conformă cu protecția jurisdicțională efectivă astfel cum este menționată la articolul 47 din cartă.

Această întrebare devine relevantă numai în cazul în care Curtea consideră că statul reprezentant este competent să soluționeze căile de atac împotriva deciziilor de respingere în temeiul articolului 8 alineatul (4) litera (d) din Codul de vize. Am arătat că, în opinia noastră, interpretarea acestor dispoziții în sensul că statul membru reprezentat este cel competent să hotărască asupra căilor de atac împotriva deciziilor de respingere a unei vize este soluția care respectă dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă consacrat la articolul 47 din cartă. În consecință, în opinia noastră nu este necesar să se analizeze în continuare cea de a patra întrebare.

Având în vedere ansamblul considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Tribunalul din Haga, locul ședinței Utrecht, Țările de Jos), după cum urmează: „– Articolul 32 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 810/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind instituirea unui Cod comunitar de vize (Codul de vize) nu se opune ca statele membre să acorde persoanelor de referință ale solicitanților de viză dreptul de a exercita în nume propriu o cale de atac împotriva respingerii unei cereri de viză. Cu toate acestea, dreptul respectiv nu trebuie să aducă atingere dreptului solicitantului de a exercita o cale de atac. – În cazul în care există o înțelegere de reprezentare care autorizează statul membru reprezentant să refuze viza în conformitate cu articolul 8 alineatul (4) litera (d) din Codul de vize, statul membru reprezentat este statul membru care ia decizia finală în sensul articolului 32 alineatul (3) din Regulamentul nr. 810/2009. În consecință, autoritățile judiciare ale statului membru reprezentat sunt competente să soluționeze căile de atac împotriva acestei decizii de respingere.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOAMNA ELEANOR SHARPSTON

prezentate la 28 martie 2019 ( 1 )

Cadrul juridic

Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene

Codul de vize

Acordul de asociere Schengen UE‑Elveția

Acordul de reprezentare dintre Țările de Jos și Elveția

Dispoziții de drept intern

Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare

Evaluare

Observații preliminare

Cu privire la prima întrebare

Cu privire la cea de a doua și la cea de a treia întrebare

Cu privire la cea de a patra întrebare

Concluzie