Concluziile avocatului general M. Szpunar prezentate la 11 aprilie 2019.#Comisia Europeană împotriva Regatului Belgiei.#Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 258 TFUE – Măsuri de reducere a costului instalării rețelelor de comunicații electronice de mare viteză – Directiva 2014/61/UE – Netranspunerea și/sau necomunicarea măsurilor de transpunere – Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Cerere de obligare la plata unei penalități cu titlu cominatoriu zilnice – Calculul cuantumului penalității cu titlu cominatoriu.#Cauza C-543/17.

În prezenta cauză, Comisia Europeană solicită Curții „constatarea faptului că, prin neadoptarea, cel târziu la 1 ianuarie 2016, a tuturor actelor cu putere de lege și actelor administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2014/61/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 privind măsuri de reducere a costului instalării rețelelor de comunicații electronice de mare viteză[ ( 2 )] sau, în orice caz, prin necomunicarea acestor dispoziții Comisiei, Regatul Belgiei nu a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 13 din această directivă” ( 3 ).

În plus, Comisia solicită Curții „impunerea, în privința Regatului Belgiei, în conformitate cu articolul 260 alineatul (3) TFUE, a plății unei penalități cu titlu cominatoriu în cuantum de 54639,36 euro pe zi de întârziere cu începere de la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză pentru neîndeplinirea obligației de a comunica măsurile de transpunere a Directivei [2014/61]” ( 4 ).

Prezenta acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor cuprinde, așadar, două aspecte care privesc, primul, problema unei neîndepliniri clasice a obligațiilor constând în netranspunerea (parțială) a unei directive și, al doilea, problema unei sancțiuni pecuniare ( 5 ) în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE. Primul aspect al procedurii nu ridică probleme pe plan juridic și, în plus, nu este contestat de părțile la procedură ( 6 ). În schimb, problematica juridică invocată în cadrul celui de al doilea aspect este dezbătută între, pe de o parte, Comisie și, pe de altă parte, Regatul Belgiei și statele membre interveniente ( 7 ).

Articolul 260 alineatul (3) TFUE a fost introdus prin Tratatul de la Lisabona. Acesta prevede un mecanism care permite Curții să impună unui stat membru o sancțiune pecuniară încă de la prima condamnare pentru neîndeplinirea obligației de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă.

Până în prezent, Curtea nu s‑a pronunțat încă cu privire la interpretarea articolului 260 alineatul (3) TFUE. Desigur, Curtea a fost deja sesizată cu numeroase cauze în care Comisia a solicitat aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE. Totuși, acestea au fost toate soluționate, până acum, anterior pronunțării hotărârii privind statul membru respectiv și Comisia, ceea ce a determinat‑o pe aceasta din urmă să renunțe la acțiune în fiecare dintre ele, uneori chiar în ultimul moment ( 8 ).

Prezenta cauză ar putea permite, așadar, Curții să interpreteze această dispoziție ( 9 ).

Interpretarea articolului 260 alineatul (3) TFUE ridică probleme fundamentale privind ordinea juridică a Uniunii. Obiectivul nostru principal, pentru a nu spune preocuparea noastră principală, în această cauză este aceea de a semnala Curții că orice interpretare a acestei dispoziții ar trebui să meargă dincolo de truismul potrivit căruia o transpunere rapidă, completă și corectă a directivelor este esențială pentru o aplicare uniformă a dreptului Uniunii.

Potrivit articolului 13 din Directiva 2014/61, intitulat „Transpunerea” ( 10 ): „Statele membre adoptă și publică actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 1 ianuarie 2016. Statele membre informează Comisia în această privință. Statele membre pun în aplicare măsurile respective începând cu 1 iulie 2016. Atunci când statele membre adoptă aceste măsuri, ele cuprind o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoțite de o asemenea trimitere la data publicării lor oficiale. Modalitățile de efectuare a acestei trimiteri se stabilesc de către statele membre.”

În conformitate cu articolul 13 din Directiva 2014/61, statele membre ar trebui să adopte și să publice actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma acestei directive până la 1 ianuarie 2016 și ar trebui să informeze Comisia în această privință.

Întrucât nicio măsură națională de transpunere a directivei menționate nu i‑a fost comunicată înainte de această dată, la 23 martie 2016 Comisia a adresat Regatului Belgiei o scrisoare de punere în întârziere.

Întrucât din răspunsul Regatului Belgiei a reieșit că, la data de 11 iulie 2016, măsurile de transpunere erau în pregătire, la 30 septembrie 2016 Comisia a adresat un aviz motivat acestui stat membru prin care îl invita să ia măsurile necesare pentru a se conforma acestuia în termen de două luni de la data primirii sale.

Întrucât i‑a fost acordată o prelungire a termenului de răspuns, Regatul Belgiei a răspuns la avizul motivat prin scrisorile din 21 februarie și din 28 martie 2017, informând Comisia că transpunerea Directivei 2014/61 era în curs. La aceste scrisori erau anexate proiecte de măsuri de transpunere, precum și versiunea consolidată a Ordonanței din 3 iulie 2008 privind șantierele de drumuri din Regiunea Bruxelles‑Capitală (Belgia).

Considerând că se confruntă cu lipsa atât a unei transpuneri complete a Directivei 2014/61, cât și a comunicării măsurilor naționale de transpunere completă a acestei directive și că Regatul Belgiei nu și‑a îndeplinit, prin urmare, obligațiile care îi revin în temeiul articolului 13 din directiva menționată, Comisia a decis, la 13 iulie 2017, să introducă prezenta acțiune.

Prin cererea introductivă, formulată la 15 septembrie 2017, Comisia a imputat Regatului Belgiei, pe de o parte, că nu a adoptat toate măsurile necesare pentru a se conforma Directivei 2014/61 și, pe de altă parte, în orice caz, că nu i le‑a comunicat.

În memoriul în apărare, Regatul Belgiei a indicat stadiul de avansare a transpunerii dispozițiilor Directivei 2014/61, indicând că majoritatea dispozițiilor au fost transpuse în dreptul belgian, potrivit repartizării competenței între statul federal, regiuni și comunități, și că măsurile necesare au fost adoptate sau sunt în curs de adoptare pentru dispozițiile care nu au fost încă transpuse.

În replica sa, Comisia a precizat că, în pofida progreselor importante înregistrate la nivelul transpunerii Directivei 2014/61 de către Regatul Belgiei ulterior formulării cererii introductive, adoptarea unor măsuri suplimentare rămâne necesară pentru transpunerea completă a acesteia. Această necesitate ar fi, de altfel, recunoscută de autoritățile belgiene înseși. În consecință, reducând totuși cuantumul penalității zilnice cu titlu cominatoriu la plata căreia a solicitat să fie obligat Regatul Belgiei, Comisia și‑a menținut concluziile.

La 5 februarie 2018 au fost admise cererile de intervenție ale Republicii Federale Germania, Republicii Estonia, Irlandei, Regatului Spaniei, Republicii Franceze, Republicii Italiene, Republicii Lituania, Ungariei și Republicii Austria în susținerea concluziilor Regatului Belgiei. La 21 noiembrie 2018 a fost admisă cererea de intervenție a României în susținerea concluziilor Regatului Belgiei.

Guvernul belgian și Comisia, precum și guvernele german, estonian, spaniol, francez, italian, maghiar, austriac și român au prezentat observații orale în ședința care a avut loc la 22 ianuarie 2019.

Vom examina mai întâi problema neîndeplinirii obligațiilor reproșate Regatului Belgiei în temeiul articolului 258 TFUE (litera A) înainte de a trece la aspectul, mai spinos, al sancțiunilor pecuniare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE (litera B).

Comisia îi reproșează Regatului Belgiei faptul că nu a transpus dispozițiile Directivei 2014/61 în dreptul național la 1 ianuarie 2016, data prevăzută la articolul 13 alineatul (1) din această directivă pentru adoptarea și pentru publicarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma directivei menționate și că nu a comunicat dispozițiile de transpunere.

Regatul Belgiei nu contestă acest reproș.

Suntem, prin urmare, în prezența unei „neîndepliniri necontestate a obligațiilor”: Regatul Belgiei nu a transpus Directiva 2014/61 în termenul stabilit și nici nu a informat Comisia, astfel cum prevede articolul 13 alineatul (1) din această directivă, cu privire la măsurile de transpunere.

Pentru a constata o neîndeplinire a obligațiilor în temeiul unei directive, existența acestei neîndepliniri trebuie să fie apreciată, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, în funcție de situația statului membru astfel cum se prezenta ea la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat ( 11 ).

Propunem, așadar, Curții să statueze că, prin faptul că nu a adoptat, în termenul prevăzut, toate actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2014/61 sau, în orice caz, prin faptul că nu a comunicat aceste dispoziții Comisiei, Regatul Belgiei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 13 din această directivă.

Aspectul‑cheie al prezentei cauze privește în mod neîndoielnic interpretarea articolului 260 alineatul (3) TFUE, adică modul în care această dispoziție se aplică în prezenta cauză.

Potrivit articolului 288 al treilea paragraf TFUE, „directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele”. Acest instrument propriu sistemului juridic al Uniunii constituie instrumentul de armonizare a dispozițiilor naționale.

Directiva este un excelent exemplu emblematic pentru modul în care sistemele juridice naționale sunt interconectate cu ordinea juridică a Uniunii. O transpunere corectă prezintă, așadar, o importanță primordială atât pentru efectul util al directivei, cât și pentru aplicarea uniformă a acesteia în cadrul Uniunii.

Procedura legislativă în două etape a directivelor implică un efort de monitorizare considerabil. Dat fiind că directivele trebuie să fie transpuse de statele membre, acestea sunt nu numai o sursă de divergențe, ci și o sursă de erori ( 12 ). Experiența dobândită până în prezent a arătat astfel că cea de a doua etapă nu constituie un aspect evident și că transpunerea de către statele membre este deseori mai bine asigurată datorită unei monitorizări sistematice de către Comisie. În consecință, practicile de transpunere fac obiectul unei monitorizări continue și al unei evaluări statistice de către Comisie.

În ceea ce privește transpunerea directivelor în dreptul național, se face distincție în mod tradițional între trei mari tipuri de neîndepliniri ale obligațiilor. Primul privește necomunicarea măsurilor de transpunere (un stat membru nu a notificat Comisiei în termenele stabilite măsurile de transpunere a unei directive), al doilea, neconformitatea (măsurile de transpunere adoptate de un stat membru nu sunt conforme cu cerințele unor directive ale Uniunii) și, în sfârșit, al treilea, aplicarea necorespunzătoare sau incorectă (directiva, chiar dacă a fost transpusă formal, nu este aplicată corect sau nu este aplicată deloc de autoritățile naționale).

Trebuie subliniat că această clasificare este aplicată de Comisie însăși ( 13 ).

Pentru a‑și îndeplini în mod corect misiunea de gardiană a tratatelor și pentru a verifica dacă un stat membru a transpus în mod corect dispozițiile unei directive în dreptul național, Comisia trebuie, așadar, să fie informată cu privire la măsurile de transpunere adoptate de statele membre ( 14 ).

Se întâmplă frecvent ca statele membre să nu îndeplinească cerințele privind transpunerea directivelor, iar transpunerea necorespunzătoare a directivelor este unul dintre cazurile cele mai frecvente și mai grave de aplicare necorespunzătoare a dreptului Uniunii în statele membre ( 15 ).

Directivele prevăd în prezent obligația de a face trimitere la directivă în actul național de transpunere. Ca urmare a acestei obligații independente de trimitere, măsurile de transpunere devin necesare chiar dacă legislația națională îndeplinea deja, în ceea ce privește fondul, cerințele directivei. Pentru a facilita monitorizarea transpunerii, directivele impun adesea statelor membre, deja dinainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, notificarea măsurilor de transpunere adoptate ( 16 ). În plus, pentru a facilita monitorizarea transpunerii, Comisia solicită în mod regulat statelor membre să îi furnizeze un tabel de corespondență care indică modalitatea în care fiecare dispoziție a unei anumite directive este transpusă în dreptul național ( 17 ).

Tratatul de la Lisabona a adăugat procedura prevăzută la articolul 260 alineatul (3) TFUE la instrumentele aflate la dispoziția Comisiei în scopul acestei monitorizări.

Pentru a înțelege în mod corect logica articolului 260 alineatul (3) TFUE, considerăm util să facem un pas înapoi și să plasăm această dispoziție în contextul său istoric și sistematic.

În acest scop, am dori să abordăm, în mod foarte concis, finalitatea controversată a acestei dispoziții.

Două teorii sunt propuse în această privință. Pe de o parte, cea potrivit căreia mecanismul instituit prin această dispoziție este destinat sancționării directe a necomunicării măsurilor de transpunere. Aceasta este teza susținută, printre alții, de Comisie ( 18 ), de o parte a doctrinei ( 19 ), precum și, în mod implicit, de avocații generali Wathelet ( 20 ) și Tanchev ( 21 ). În temeiul acestei abordări, necomunicarea măsurilor de transpunere în termenul prevăzut de o directivă poate conduce, ca atare, la impunerea unor sancțiuni pecuniare. Obligația de plată ar putea intra în vigoare fie imediat, adică începând de la data pronunțării hotărârii, fie la o dată ulterioară stabilită de Curte prin hotărârea sa.

Pe de altă parte este teza potrivit căreia mecanismul instituit la articolul 260 alineatul (3) TFUE urmărește să sancționeze neexecutarea unei hotărâri pronunțate de Curte prin care aceasta declară că un stat membru nu și‑a îndeplinit obligația de notificare a măsurilor de transpunere ( 22 ). Potrivit acestei abordări, o sancțiune pecuniară impusă de Curte într‑o hotărâre prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor ( 23 ) intră în vigoare abia la o dată ulterioară, întrucât rațiunea de a fi a sancțiunii pecuniare este tocmai neexecutarea acestei hotărâri. Astfel, această abordare susține că ratio legis a articolului 260 alineatul (3) TFUE este aceea că pot fi impuse sancțiuni unui stat membru imediat, adică la data hotărârii privind neîndeplinirea obligațiilor, în cazul în care încălcarea este vădită, ceea ce înseamnă că constatarea acesteia nu ridică nicio problemă. Numai într‑o asemenea situație este justificată accelerarea procedurii prevăzute la articolul 260 alineatul (2) TFUE, precum și faptul că nu trebuie sesizată încă o dată Curtea.

Observăm că prima abordare poate părea, la prima vedere, mai atrăgătoare decât cea de a doua. Este vorba, în orice caz, despre o abordare intuitivă, pentru orice persoană versată în – pentru a nu spune frustrată de – bilanțul statelor membre în materia transpunerii directivelor. Totuși, pentru motivele pe care le vom prezenta în continuare, suntem convinși că cea de a doua abordare este cea corectă.

Modul de redactare a articolului 260 alineatul (3) TFUE furnizează primele indicații.

Amintim că, în temeiul celui de al doilea paragraf al acestei dispoziții, „[î]n cazul în care constată neîndeplinirea obligației, Curtea poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu, în limita valorii indicate de Comisie. Obligația de plată intră în vigoare la data stabilită de Curte prin hotărârea sa”. Un astfel de mod de redactare implică, în mod logic, în opinia noastră, că obligația de plată intervine în mod necesar la o dată ulterioară celei a pronunțării hotărârii. În schimb, nu poate fi exclusă o interpretare a modului de redactare a articolului 260 alineatul (3) TFUE în sensul că obligația de plată poate să coincidă cu pronunțarea hotărârii. Chiar dacă considerăm această a doua interpretare ca fiind mai improbabilă decât prima, trebuie să se constate că modul de redactare a articolului 260 alineatul (3) TFUE nu este lipsit de ambiguitate și nu se poate afirma că răspunsul la întrebarea noastră decurge, fără umbră de îndoială, din modul de redactare a acestei dispoziții.

Dintr‑o perspectivă sistematică, amplasarea dispoziției în discuție în cadrul articolului care privește executarea și neexecutarea hotărârilor Curții, adică articolul 260 TFUE, iar nu în cadrul procedurii formale de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, adică articolul 258 TFUE, nu poate fi întâmplătoare.

Procedura privind acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor constituie calea de atac „centralizată” clasică pentru a asigura punerea în aplicare, de către statele membre, a dreptului Uniunii ( 24 ). În acest scop, articolul 258 TFUE permite Comisiei să sesizeze Curtea de Justiție a Uniunii Europene după o procedură precontencioasă lipsită de succes ( 25 ), în timp ce articolul 259 TFUE – care este rareori aplicat – prevede o procedură analogă ( 26 ) pentru orice (alt) stat membru ( 27 ).

Articolul 260 TFUE stabilește efectele și executarea hotărârilor pronunțate în temeiul articolelor 258 și 259 TFUE ( 28 ).

În acest scop, articolul 260 alineatul (1) TFUE prevede că, în cazul în care Curtea constată că un stat membru a încălcat oricare dintre obligațiile sale, acest stat este obligat să ia măsurile pe care le impune executarea hotărârii Curții.

Dispozițiile articolelor 258 și 259 TFUE și ale articolului 260 alineatul (1) TFUE sunt, de altfel, identice cu cele cuprinse în Tratatul de la Roma din 1957 ( 29 ).

Articolul 260 alineatul (2) TFUE, introdus prin Tratatul de la Maastricht, privește procedura de impunere a unor sancțiuni pecuniare în cazul în care statul membru în cauză nu a luat măsuri de executare a unei hotărâri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ( 30 ). Această procedură, denumită „neîndeplinirea repetată a obligațiilor”, constituie, așadar, o a doua etapă, în sensul că intervine numai după ce a fost pronunțată o primă hotărâre de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

Articolul 260 alineatul (3) TFUE, introdus prin Tratatul de la Lisabona și care nu a făcut, până în prezent, obiectul unei hotărâri a Curții ( 31 ), prevede că, în cazul în care sesizează Curtea printr‑o acțiune în temeiul articolului 258, considerând că statul respectiv nu și‑a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă, Comisia poate indica, în cazul în care consideră necesar, cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu care urmează a fi plătită de statul respectiv și pe care îl consideră adecvat situației. În cazul în care constată neîndeplinirea obligației, Curtea poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu, în limita cuantumului indicat de Comisie. Obligația de plată intră în vigoare la data stabilită de Curte prin hotărârea sa.

Introducerea în articolul 260 TFUE a unei dispoziții care nu reglementează executarea unei hotărâri, ci o obligație care poate fi urmărită prin intermediul articolului 258 TFUE ar fi contrară oricărei logici sistematice. Articolul 260 alineatul (3) TFUE poate privi, prin urmare, numai neexecutarea unei hotărâri pronunțate de Curte.

Geneza articolului 260 alineatul (3) TFUE coroborează abordarea pe care o propunem ( 32 ). Astfel, cercul de discuții instituit în cadrul Convenției europene ( 33 ) se află la originea dispoziției astfel cum este formulată la articolul 260 alineatul (3) TFUE. Raportul final al acestuia conține propuneri ( 34 ) potrivit cărora trebuia „să se acorde Comisiei posibilitatea de a sesiza Curtea, în același timp (în aceeași procedură) cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului [258 TFUE] și cu o cerere de impunere a unei sancțiuni. În cazul în care, la cererea Comisiei, Curtea impune sancțiunea prin aceeași hotărâre de condamnare, o astfel de sancțiune s‑ar aplica după un anumit termen, începând de la pronunțarea hotărârii ( 35 ), dacă statul membru nu se conformează condamnării […]. Un asemenea dispozitiv ar permite facilitarea și accelerarea procedurii, în special pentru sancțiunile care privesc cazurile de «necomunicare» a unei măsuri naționale de transpunere ( 36 )” ( 37 ). Aceste propuneri au fost reluate aproape cuvânt cu cuvânt de Prezidiul Convenției europene ( 38 ) pentru proiectul noii dispoziții ( 39 ): „[…] Alineatul (3) (nou) este rezultatul unei sugestii prezentate de Comisie în fața cercului de discuții. Este vorba despre a acorda Comisiei posibilitatea de a sesiza Curtea, în același timp (în aceeași procedură) cu o acțiune în temeiul articolului [258 TFUE] și cu o cerere de impunere a unei sancțiuni. În cazul în care, la cererea Comisiei, Curtea impune sancțiunea prin aceeași hotărâre de condamnare, o astfel de sancțiune s‑ar aplica după un anumit termen, începând de la pronunțarea hotărârii, dacă statul pârât nu se conformează condamnării […]. Un asemenea dispozitiv ar permite facilitarea și accelerarea considerabilă a procedurii pentru sancțiunile care privesc cazurile de «necomunicare» a unei măsuri naționale de transpunere. […]”.

Aceste citate indică cu claritate, în opinia noastră, faptul că autorii articolului 260 alineatul (3) TFUE au intenționat să creeze o procedură privind neexecutarea unei hotărâri.

Vom acorda în această privință mai multă greutate intenției autorilor Tratatului FUE, a cărei claritate nu permite nicio îndoială, în opinia noastră, decât interpretării propuse de Comisie în Comunicarea sa privind punerea în aplicare a articolului 260 alineatul (3) din TFUE. Astfel, este dificil, în speță, să privilegiem un act de soft law, adoptat de o parte la prezenta procedură, mai degrabă decât lucrări pregătitoare elaborate, nu trebuie uitat, într‑o Convenție, fără precedent, privind viitorul Europei ( 40 ).

Observăm un aspect fundamental cu privire la finalitatea articolului 260 alineatul (3) TFUE. După cunoștințele noastre, sancțiunile pecuniare în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu au fost niciodată interpretate ca având un caracter punitiv, care sancționează nerespectarea dreptului material al Uniunii.

În această privință, neîndeplinirea obligațiilor în cadrul unei proceduri întemeiate pe articolul 260 alineatul (2) TFUE „nu mai reprezintă pur și simplu neîndeplinirea inițială a obligațiilor care decurg din tratat, constatată de Curte în cadrul procedurii prevăzute la articolul [258 TFUE] (denumită în continuare „neîndeplinirea inițială a obligațiilor”), ci este considerată o neîndeplinire a obligațiilor complexă, care integrează neîndeplinirea inițială a obligațiilor în încălcarea obligației specifice care rezultă din articolul [260 alineatul (1) TFUE] de a se conforma hotărârii Curții” ( 41 ).

Dintr‑o perspectivă mai largă, logica acestei duble neîndepliniri a obligațiilor are ca fundal faptul că Uniunea este o uniune de drept ( 42 ) în care necesitatea de a ține seama de hotărâri și de a le executa prezintă o importanță primordială.

Admiterea faptului că netranspunerea dispozițiilor unei directive și necomunicarea măsurilor de transpunere constituie, ca atare, rațiunea de a fi a sancțiunilor pecuniare ar fi contrară acestei logici a dublei neîndepliniri a obligațiilor. O asemenea situație ar prezenta, prin urmare, o anumită incoerență, în măsura în care încălcarea obligației de comunicare a măsurilor de transpunere este adesea de o natură mai benignă decât multe alte încălcări în dreptul Uniunii.

Articolul 260 alineatul (3) TFUE prevede, așadar, posibilitatea unor sancțiuni pecuniare în cadrul unei proceduri accelerate în cazul unor situații în care reiese cu claritate că un stat membru nu și‑a îndeplinit obligațiile. Această dispoziție vizează în esență evitarea unui contencios inutil în fața Curții înainte de a putea fi impuse sancțiuni. Obiectivul acestei proceduri este de a evita o a doua serie de proceduri în cazurile simple de necomunicare a măsurilor de transpunere, din motive de economie a procedurii și de alocare optimă a resurselor. Acest obiectiv este atins tocmai în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, prin faptul că permite Curții să impună sancțiuni încă din prima etapă a procedurii și să stabilească că aceste sancțiuni vor intra în mod automat în vigoare la o dată ulterioară, în cazul în care hotărârea pronunțată în temeiul articolului 258 TFUE nu este executată ( 43 ).

Finalitatea articolului 260 alineatul (3) TFUE fiind stabilită, vom examina în continuare condițiile enunțate în această dispoziție.

Trebuie, prin urmare, să fie interpretați termenii „obligația de a comunica măsurile de transpunere”. Ce înseamnă exact acești termeni care, la prima vedere, par a fi lipsiți de ambiguitate?

Se pot distinge trei puncte de vedere.

Potrivit unui prim punct de vedere, propus în special de guvernul belgian, susținut în această privință de guvernele care au intervenit în susținerea Regatului Belgiei, acești termeni sunt meniți să acopere numai situația în care un stat membru a rămas total inactiv în ceea ce privește transpunerea unei directive în dreptul național și a omis, așadar, să adopte, în termenul stabilit, măsuri pentru a transpune directiva și să le comunice Comisiei.

Comisia, în schimb, susține un al doilea punct de vedere, potrivit căruia articolul 260 alineatul (3) TFUE se aplică atât în cazul lipsei totale de transpunere și de comunicare a măsurilor de transpunere, cât și în cazul transpunerii și al comunicării parțiale ale acestor măsuri.

Un al treilea punct de vedere este propus de avocații generali Wathelet ( 44 ) și Tanchev ( 45 ), potrivit căruia articolul 260 alineatul (3) TFUE se aplică în trei situații, și anume cele privind necomunicarea totală, comunicarea măsurilor care constituie o transpunere incompletă și comunicarea măsurilor care constituie o transpunere incorectă a directivei.

În doctrină au fost exprimate de asemenea opinii diferite în această privință ( 46 ).

Mărturisim că nu suntem convinși de niciuna dintre tezele propuse.

Mai întâi, avem îndoieli serioase în ceea ce privește a doua și a treia teză. Acestea rezultă dintr‑o interpretare extensivă a articolului 260 alineatul (3) TFUE și nu țin seama în mod suficient, în opinia noastră, de modul de redactare, de sistemul tratatului, de geneza și de finalitatea acestei dispoziții.

În opinia noastră, aceste abordări nu sunt nicicum practicabile, deoarece necesită o examinare detaliată a aspectului dacă o directivă a fost sau nu a fost transpusă de statul membru în cauză, ceea ce este contrar obiectivelor de eficacitate și de celeritate a procedurii.

Astfel, înțelegem articolul 260 alineatul (3) TFUE nu ca impunând condiția materială de a nu se fi transpus o directivă, ci în sensul că include condiția procedurală ( 47 ) de a nu se fi comunicat măsurile de transpunere.

Faptul generator al impunerii plății unei penalități cu titlu cominatoriu sau a unei sume forfetare este încălcarea de către statul membru în cauză a obligației de notificare. Obligația la care se referă articolul 260 alineatul (3) TFUE nu este cea de a adopta măsuri de transpunere, ci cea de a le notifica ( 48 ). Nu este vorba despre a nega că obligațiile de comunicare și de transpunere sunt obligații conexe, în sensul că obligația de comunicare implică obligația de transpunere ( 49 ). Însă aceasta nu modifică cu nimic modul clar de redactare a articolului 260 alineatul (3) TFUE, care nu face referire la măsurile de transpunere ca atare, ci la comunicarea acestora.

Astfel, modul de redactare a articolului 260 alineatul (3) primul paragraf TFUE trebuie înțeles în sensul că această dispoziție stabilește o limită clară a întinderii competenței Comisiei de a solicita impunerea plății unei sancțiuni pecuniare.

Situațiile în care un stat membru, din motivul că nu a adoptat nicio măsură de transpunere, nu notifică Comisiei nicio măsură de transpunere în termenul stabilit se aseamănă cu situațiile vizate la articolul 260 alineatul (2) TFUE. În ambele cazuri ( 50 ), situația juridică este în principiu clară. Nu există nicio incertitudine juridică și, în consecință, nicio necesitate de a obține o (primă) hotărâre de clarificare din partea Curții. În schimb, problema unei transpuneri parțiale, imperfecte sau incorecte nu este o chestiune facilă, dimpotrivă. ( 51 )

În acest context, împărtășim opinia potrivit căreia „diferențiere[a] între caracterul (in)complet sau (in)corect al transpunerii nu este oportună” ( 52 ).

Încercarea de a trage o linie între transpunerea incompletă și transpunerea incorectă nu numai că complică lucrurile, ci induce de asemenea în eroare ( 53 ), deoarece o transpunere incompletă este de asemenea, prin definiție, o transpunere incorectă ( 54 ). În plus, o transpunere incorectă ține adesea de lipsa unor măsuri naționale care pun în aplicare sau reflectă anumite părți ale unei directive. În cea mai mare parte a cazurilor de transpunere incorectă, părți mai mult sau mai puțin importante ale dispozițiilor unei directive pot fi identificate ca lipsind din legislațiile naționale relevante.

Un argument‑cheie al partizanilor ideii potrivit căreia articolul 260 alineatul (3) TFUE ar include nu numai necomunicarea completă, ci și necomunicarea parțială sau chiar transpunerea necorespunzătoare a unei directive este cel al efectului util: numai o interpretare pe cât de largă posibil a articolului 260 alineatul (3) TFUE ar fi în măsură să garanteze că această dispoziție constituie un mijloc cu adevărat eficient de a asigura transpunerea în termen a directivelor de către statele membre.

Un asemenea argument nu ar putea convinge, în cazul în care poate face aceasta, decât dacă s‑ar întemeia pe premisa potrivit căreia articolul 260 alineatul (3) TFUE nu vizează să sancționeze nerespectarea unei hotărâri a Curții, ci necomunicarea unor măsuri de transpunere. Prin urmare, în opinia noastră, considerațiile referitoare la efectul util nu pot fi admise.

Comisia consideră, în plus, că, „[î]n cazul în care statul membru a furnizat toate explicațiile necesare privind modul în care consideră că a transpus directiva în ansamblul său, Comisia va putea considera că statul membru respectiv și‑a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere și, prin urmare, articolul 260 alineatul (3) [TFUE] nu va fi aplicabil” ( 55 ).

Deși nu dorim nicidecum să punem în discuție puterea discreționară a Comisiei în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, menționăm totuși că Comisia pare a se lăsa ghidată de considerațiile subiective ale statelor membre. Totuși, procedura prevăzută la articolul 258 TFUE ( 56 ), precum și cea prevăzută la articolul 260 TFUE ( 57 ) se întemeiază pe constatarea obiectivă a nerespectării de către un stat membru a obligațiilor sale.

În consecință, nu vedem cum ar putea fi admisă această afirmație a Comisiei, care introduce în mod efectiv un criteriu subiectiv care tinde să moralizeze procedura prevăzută la articolul 260 TFUE ( 58 ). Pe de altă parte, a urma logica Comisiei ar necesita o analiză detaliată privind aspectul de fond dacă o directivă a fost sau nu a fost transpusă.

Rămâne teza potrivit căreia articolul 260 alineatul (3) TFUE ar viza numai situațiile în care un stat membru rămâne complet inactiv.

O asemenea teză, în cazul în care nu ar include situațiile în care un stat membru comunică Comisiei, drept „măsuri de transpunere”, măsuri fără nicio legătură cu directiva care trebuie transpusă ( 59 ), nu ne poate convinge. Astfel, o asemenea „comunicare simulată” constituie o necomunicare. În cazul în care se dovedește, la prima vedere și fără o examinare a fondului, că măsurile nu au nicio legătură cu directiva, nu se poate vorbi în mod rezonabil despre măsuri de transpunere în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE ( 60 ). În cazul în care se dovedește, la prima vedere, că măsurile de transpunere nu constituie nicidecum o transpunere, suntem în prezența unei lipse a comunicării.

În consecință, o situație în care „sare în ochi” faptul că informația referitoare la măsurile de transpunere comunicată Comisiei nu are nicio legătură cu dispozițiile directivei poate fi calificată drept o situație de „lipsă a comunicării” în sensul articolului 260 alineatul (3) TFUE ( 61 ).

Problema care se ridică în prezent este aceea dacă condițiile enunțate la articolul 260 alineatul (3) TFUE sunt îndeplinite în speță, adică dacă această dispoziție se aplică în prezenta cauză ratione materiae.

Considerăm că răspunsul este negativ.

Comisia solicită Curții „impunerea, în privința Regatului Belgiei, în conformitate cu articolul 260 alineatul (3) TFUE, a plății unei penalități cu titlu cominatoriu în cuantum de 54639,36 euro pe zi de întârziere cu începere de la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză pentru neîndeplinirea obligației de a comunica măsurile de transpunere a Directivei [2014/61]” ( 62 ).

Acest cuantum a fost redus treptat în cursul procedurii în fața Curții, în măsura în care Regatul Belgiei a transpus în mod gradual directiva.

Data de referință pentru stabilirea impunerii unei sancțiuni pecuniare este cea a examinării faptelor de către Curte. Aceasta constituie o jurisprudență constantă a Curții în cadrul articolului 260 alineatul (2) TFUE ( 63 ), care poate fi, în opinia noastră, pe deplin transpusă în privința articolului 260 alineatul (3) TFUE ( 64 ).

În ședință, Comisia a comunicat Curții faptul că consideră că lacune de transpunere persistă numai pentru Regiunea Bruxelles‑Capitală și privesc numai anumite dispoziții, și anume definițiile care figurează la articolul 2 punctele 7 ( 65 ), 8 ( 66 ), 9 ( 67 ) și 11 ( 68 ), la articolul 4 alineatul (5) ( 69 ) și la articolul 8 ( 70 ) din Directiva 2014/61. Ținând seama de aceste afirmații, Comisia a decis să reducă la „1” factorul de gravitate și solicită Curții să impună Regatului Belgiei o penalitate zilnică cu titlu cominatoriu de 6071,04 euro.

Regatul Belgiei nu contestă lacunele de transpunere reproșate.

În plus, Regatul Belgiei a comunicat Comisiei măsurile de transpunere deja realizate. Totuși, Comisia susține că acest guvern „nu și‑a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere” a Directivei 2014/61.

Pe baza criteriilor dezvoltate mai sus și în măsura în care acest stat membru a comunicat progresiv Comisiei măsurile de transpunere, nu se poate considera că Regatul Belgiei și‑a încălcat obligația de comunicare.

În consecință, cererea Comisiei referitoare la articolul 260 alineatul (3) TFUE nu poate fi admisă.

Comisia solicită Curții să impună Regatului Belgiei o penalitate zilnică cu titlu cominatoriu de 6071,04 euro.

Deși nu vedem necesitatea de a ne pronunța cu privire la calculul exact al unei penalități zilnice cu titlu cominatoriu în cadrul prezentei cauze, dat fiind că considerăm că articolul 260 alineatul (3) TFUE nu este aplicabil în speță, ținem totuși să formulăm două scurte observații de ordin general referitoare la sancțiunile pecuniare, pentru cazul în care Curtea ar ajunge la concluzia că articolul 260 alineatul (3) TFUE este aplicabil în speță.

Obiectivul sancțiunilor pecuniare este de a pune statul membru în conformitate cu dreptul Uniunii și de a preveni noi încălcări ( 71 ). Aceste sancțiuni nu au un obiectiv moral, ci unul pragmatic.

Trebuie arătat de la bun început că, în general ( 72 ), principiile dezvoltate în cadrul articolului 260 alineatul (2) TFUE se aplică de asemenea în privința articolului 260 alineatul (3) TFUE ( 73 ). În această privință, cele două observații ale noastre sunt următoarele.

În primul rând, dat fiind că articolul 260 alineatul (3) TFUE are, precum articolul 260 alineatul (2) TFUE, ca finalitate sancționarea neexecutării unei hotărâri a Curții, Comisia poate recurge la aceeași modalitate de calcul al sancțiunilor pecuniare în cadrul acestor două alineate ( 74 ). În orice caz, Curtea nu este ținută de propunerile Comisiei nici în ceea ce privește impunerea unei sancțiuni ( 75 ), nici în ceea ce privește modalitatea de calcul al acesteia ( 76 ).

În al doilea rând, se ridică problema dacă jurisprudența Curții referitoare la articolul 260 alineatul (2) TFUE, care privește aspectul dacă Curtea poate aplica o sancțiune pecuniară care nu a fost solicitată de Comisie, poate fi transpusă în privința articolului 260 alineatul (3) TFUE ( 77 ).

Considerăm că răspunsul este negativ.

Astfel, spre deosebire de articolul 260 alineatul (2) TFUE, articolul 260 alineatul (3) TFUE beneficiază de o adăugire importantă: această din urmă dispoziție precizează că Curtea poate impune statului membru sancțiunea pecuniară „în limita valorii indicate de Comisie” ( 78 ). Chiar dacă articolul 260 alineatul (3) TFUE nu menționează alegerea sancțiunii pecuniare care trebuie aplicată, ci numai cuantumul acesteia ( 79 ), această formulare influențează alegerea sancțiunii pecuniare. Pentru a ilustra această afirmație: Comisia solicită impunerea unei penalități zilnice cu titlu cominatoriu de 6071,04 euro. În cazul în care Curtea ar decide să adauge impunerea unei sume forfetare la penalitatea zilnică cu titlu cominatoriu, cum ar putea rămâne „în limita valorii indicate de Comisie”? Reducând penalitatea cu titlu cominatoriu? În măsura în care este vorba despre o penalitatea zilnică cu titlu cominatoriu, al cărei cuantum final plătit de statul membru depinde de durata (de continuarea) încălcării începând de la (după) data stabilită de Curte prin hotărârea sa, care este limita acestui cuantum? Este imposibil de stabilit.

Înțelegem, prin urmare, termenii „în limita valorii indicate de Comisie” în sensul că articolul 260 alineatul (3) TFUE conferă Curții competența în materia sancțiunilor pecuniare, cu o interdicție generală de a impune o sancțiune mai aspră ( 80 ).

În temeiul articolului 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, în cazul în care părțile cad, fiecare, în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată. Întrucât Comisia și Regatul Belgiei au căzut, fiecare, în pretenții cu privire la un capăt de cerere, se impune să se dispună că acestea suportă propriile cheltuieli de judecată.

Conform articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, guvernele german, estonian, irlandez, spaniol, francez, italian, lituanian, maghiar, austriac și român suportă propriile cheltuieli de judecată.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează: 1) Prin neadoptarea, în termenul prevăzut, a tuturor actelor cu putere de lege și actelor administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2014/61/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 privind măsuri de reducere a costului instalării rețelelor de comunicații electronice de mare viteză sau, în orice caz, prin necomunicarea acestor dispoziții Comisiei Europene, Regatul Belgiei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolul 13 din această directivă. 2) Respinge în rest acțiunea. 3) Comisia și Regatul Belgiei suportă fiecare propriile cheltuieli de judecată. 4) Guvernele german, estonian, spaniol, francez, italian, maghiar, austriac și român suportă propriile cheltuieli de judecată.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL MACIEJ SZPUNAR

prezentate la 11 aprilie 2019 ( 1 )

IV. Analiză