Concluziile avocatului general H. Saugmandsgaard Øe prezentate la 12 aprilie 2018.#Swedish Match AB împotriva Secretary of State for Health.#Cerere de decizie preliminară formulată de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court).#Trimitere preliminară – Apropierea legislațiilor – Fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun – Directiva 2014/40/UE – Articolul 1 litera (c) și articolul 17 – Interdicția introducerii pe piață a produselor din tutun pentru uz oral – Validitate.#Cauza C-151/17.

Prin intermediul cererii de decizie preliminară, High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Înalta Curte de Justiție (Anglia și Țara Galilor), Secția Queen’s Bench (Camera administrativă), Regatul Unit] solicită Curții să se pronunțe cu privire la validitatea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40/UE ( 2 ). Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Swedish Match AB, pe de o parte, și Secretary of State for Health (Ministerul Sănătății, Regatul Unit), pe de altă parte, cu participarea New Nicotine Alliance (denumită în continuare „NNA”), cu privire la validitatea unei legislații naționale de transpunere a acestor dispoziții.

În temeiul articolului 1 litera (c) și al articolului 17 din Directiva 2014/40, statele membre sunt obligate să interzică introducerea pe piață a tutunului pentru uz oral. Aceste dispoziții mențin astfel o obligație care se impune statelor membre din 1992 ( 3 ) și care fusese reînnoită deja la articolul 8 din Directiva 2001/37/CE ( 4 ), instrumentul predecesor al Directivei 2014/40. Regatul Suediei este scutit însă, în temeiul unei dispoziții din actul de aderare a acestuia din urmă la Uniunea Europeană ( 5 ), ca urmare a utilizării tradiționale în această țară a unui produs din tutun pentru uz oral denumit „snus”.

În Hotărârile Swedish Match ( 6 ) și Arnold André ( 7 ), Curtea a examinat deja validitatea articolului 8 din Directiva 2001/37 și a concluzionat în sensul lipsei unui element de natură să o afecteze. În cadrul prezentei cauze, Curtea este invitată în esență să stabilească dacă validitatea dispozițiilor cu o sferă de aplicare similară prevăzute de Directiva 2014/40 trebuie să fie în prezent repusă în discuție în raport cu evoluția cunoștințelor științifice și a cadrului normativ aplicabil produselor din tutun și produselor conexe, care a avut loc de atunci.

Întrebarea adresată de instanța de trimitere ridică mai multe cauze de invaliditate eventuală a articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40. Conform cererii Curții, prezentele concluzii se vor limita totuși la analiza acestei întrebări în măsura în care urmărește să stabilească dacă dispozițiile menționate sunt contrare principiului proporționalității. Însă unele dintre considerațiile dezvoltate în acest cadru vor fi de asemenea pertinente pentru examinarea acestei chestiuni în măsura în care privește compatibilitatea dispozițiilor menționate cu principiul nediscriminării.

Indicăm de la bun început că această analiză nu va menționa niciun element de natură să determine invaliditatea dispozițiilor în cauză.

La 19 decembrie 2012, Comisia Europeană a adoptat o propunere de directivă privind revizuirea Directivei 2001/37 (denumită în continuare „propunerea Comisiei”) ( 8 ), însoțită de o analiză de impact care sintetizează rezultatele unui studiu detaliat realizat de serviciile Comisiei după ce a lansat o consultare publică a părților interesate (denumită în continuare „analiza de impact”) ( 9 ). Comisia a examinat diferitele opțiuni care se prezentau legiuitorului în ceea ce privește în special reglementarea tutunului pentru uz oral și a evaluat impactul potențial sanitar și socioeconomic al acestora. Comisia a ținut seama, în acest sens, de studiile științifice disponibile atunci și în special de un aviz emis de Comitetul științific pentru riscuri sanitare emergente și noi (CSRSEN) în 2008 la cererea Comisiei (denumit în continuare „avizul CSRSEN”) ( 10 ).

Propunerea Comisiei și analiza de impact au stat la baza adoptării Directivei 2014/40, al cărei considerent (32) are următorul cuprins: „Directiva 89/622/CEE[ ( 11 )] a Consiliului a interzis vânzarea în statele membre a anumitor tipuri de tutun pentru uz oral. Directiva [2001/37] a reafirmat interdicția respectivă. Articolul 151 din [Actul de aderare] acordă Suediei o derogare de la interdicție. Interdicția vânzării tutunului pentru uz oral ar trebui menținută pentru a preveni introducerea în Uniune (cu excepția Suediei) a unui produs care generează dependență și are efecte adverse asupra sănătății. Pentru alte produse din tutun care nu arde, care nu sunt produse pentru piețele cu consum mare, dispoziții stricte privind etichetarea și anumite dispoziții privind ingredientele lor sunt considerate suficiente pentru a le limita extinderea pe piață dincolo de utilizarea lor tradițională.”

Articolul 1 litera (c) din această directivă prevede: „Scopul prezentei directive este apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre privind: […] (c) interdicția introducerii pe piață a tutunului pentru uz oral; […]”

Potrivit articolului 2 punctul 8 din directiva menționată, „tutun pentru uz oral” înseamnă „toate produsele din tutun pentru uz oral, cu excepția celor destinate a fi inhalate sau mestecate, realizate în întregime sau parțial din tutun, sub formă de pulbere sau particule sau în orice combinație a formelor respective, în special cele prezentate ca săculețe porționate sau săculețe poroase”.

Potrivit articolul 17 din aceeași directivă, „[s]tatele membre interzic introducerea pe piață a tutunului pentru uz oral, fără a aduce atingere articolului 151 din [Actul de aderare]”.

În temeiul articolului 151 alineatul (1) din Actul de aderare, „[a]ctele enumerate în lista din anexa XV la prezentul act se aplică noilor state membre în condițiile prevăzute în anexa respectivă”. Această anexă prevede, printre altele, că interdicția introducerii pe piață a tutunului pentru uz oral nu se aplică Regatului Suediei, cu excepția interdicției de a comercializa acest produs sub o formă asemănătoare unui produs alimentar.

În Regatul Unit, articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40 au fost puse în aplicare prin articolul 17 din Tobacco and Related Products Regulations 2016 (Regulamentul din 2016 privind produsele din tutun și produsele conexe, denumit în continuare „Regulamentul privind tutunul”), care prevede că „nicio persoană nu poate produce sau furniza tutun pentru uz oral”.

Swedish Match este o societate cu răspundere limitată constituită în Suedia care comercializează, în principal, produse din tutun care nu arde, în special snus. Tutunul snus este un tutun pentru uz oral și este compus din tutun tăiat pasteurizat și din aditivi alimentari autorizați. Producția de tutun snus este supusă, în Suedia, reglementărilor care se aplică produselor alimentare. Nivelurile maxime de substanțe indezirabile în acest produs au fost strict definite de Agenția pentru alimente suedeză.

Această societate a introdus o acțiune împotriva articolului 17 din Regulamentul privind tutunul în fața instanței de trimitere. Ministrul sănătății are calitatea de pârât în cadrul acestei proceduri. Cererea de intervenție formulată de NNA, o asociație al cărei obiect de activitate constă în promovarea sănătății publice prin reducerea efectelor adverse ale tutunului, a fost admisă în cadrul acestei proceduri.

În cadrul acțiunii sale, Swedish Match susține că interdicția absolută care afectează introducerea pe piață a tutunului pentru uz oral în Regatul Unit, impusă de articolul 17 din Regulamentul privind tutunul, nu este conformă cu dreptul Uniunii. Astfel, potrivit acesteia, dispozițiile pe care articolul menționat urmărește să le transpună, și anume articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40, sunt, la rândul lor, contrare normelor de drept al Uniunii de rang superior.

Swedish Match susține că raționamentul adoptat de Curte în Hotărârea Swedish Match ( 12 ), în care aceasta a concluzionat că nu există elemente care să permită să se pună la îndoială valabilitatea interdicției privind introducerea pe piață a tutunului pentru uz oral prevăzută la articolul 8 din Directiva 2001/37, nu mai este oportun, având în vedere evoluțiile înregistrate de atunci cu privire la legislația aplicabilă, datele științifice disponibile, precum și caracteristicile pieței produselor din tutun.

Această societate invocă, mai precis, incompatibilitatea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40 cu principiile nediscriminării, proporționalității și subsidiarității, cu obligația de motivare prevăzută la articolul 296 TFUE, precum și cu libertatea de circulație a mărfurilor garantată de articolele 34 și 35 TFUE.

NNA susține, în memoriul său în intervenție, că interdicția introducerii pe piață a tutunului pentru uz oral este nu numai disproporționată, ci și contrară drepturilor la respectarea demnității umane și a vieții private și de familie, consacrate la articolele 1 și, respectiv, 7 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), precum și dreptului de acces la îngrijiri medicale, prevăzut la articolul 35 din cartă.

În aceste condiții, instanța de trimitere a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară: „Dispozițiile articolului 1 litera (c) și ale articolului 17 din Directiva [2014/40] sunt nevalide ca urmare a: i. încălcării principiului general al dreptului Uniunii de nediscriminare; ii. încălcării principiului general al dreptului Uniunii de proporționalitate; iii. încălcării articolului 5 alineatul (3) TUE și a principiului dreptului Uniunii de subsidiaritate; iv. încălcării articolului 296 al doilea paragraf TFUE; v. încălcării articolelor 34 și 35 TFUE și vi. încălcării articolelor 1, 7 și 35 din [cartă]?”

Swedish Match, NNA, guvernele maghiar și finlandez, Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene, precum și Comisia au depus observații scrise în fața Curții.

Swedish Match, NNA, guvernul Regatului Unit și guvernul norvegian, Parlamentul European, Consiliul și Comisia au participat la ședința de audiere a pledoariilor care a avut loc la 25 ianuarie 2018.

Interdicția introducerii pe piață a tutunului pentru uz oral prevăzută la articolul 1 litera (c) și la articolul 17 din Directiva 2014/40 urmărește, la fel ca celelalte dispoziții ale acestei directive, dublul obiectiv de a facilita buna funcționare a pieței interne, vizând un nivel înalt de protecție a sănătății, în special pentru tineri ( 13 ).

Această interdicție a fost menținută în directiva menționată pentru a se evita reintroducerea fragmentării pieței interne care exista înainte ca o asemenea măsură să fie impusă la nivelul Uniunii în 1992 ( 14 ). Mai multe state membre interziseseră atunci introducerea pe piață a tutunului pentru uz oral sau erau în curs să o interzică, astfel încât o armonizare a legislațiilor naționale ar fi fost considerată necesară pentru a preveni obstacolele în calea schimburilor comerciale care ar fi rezultat, după toate probabilitățile, dintr‑o evoluție eterogenă a acestora ( 15 ).

Legiuitorul a considerat, astfel cum procedase deja în 1992 și în 2001, că o astfel de armonizare trebuia, în vederea realizării obiectivului de protejare a sănătății menționat mai sus, să fie efectuată prin interzicerea acestui produs. Astfel cum se specifică în considerentul (32) al Directivei 2014/40, această interdicție urmărește să împiedice accesul la produse din tutun care generează dependență și au efecte adverse, care sunt fabricate pentru piețele cu consum mare.

Acest considerent, interpretat în lumina propunerii Comisiei și a analizei de impact, indică faptul că legiuitorul a evidențiat efectele adverse intrinseci ale tutunului pentru uz oral și necesitatea de a evita ca o nouă formă de dependență de nicotină să ia amploare în Uniune, în special în rândul tinerilor (efect de inițiere). Menținerea interdicției privind introducerea pe piață a tutunului pentru uz oral a fost considerată cu atât mai necesară cu cât această dependență ar putea crește riscul unei utilizări ulterioare a tutunului pentru fumat (efect de punte). În plus, eliminarea acestei interdicții ar putea crea obstacole în calea eforturilor de renunțare la fumat, permițând fumătorilor să consume tutun fără a fi observați în medii în care este interzis fumatul. Cei ale căror eforturi de renunțare la fumat nu sunt încununate de succes ar risca în acest caz să facă o dublă utilizare a tutunului de fumat și a tutunului pentru uz oral. În schimb, nu s‑ar fi stabilit că tutunul pentru uz oral ar reprezenta, ca alternativă la tutunul pentru fumat, un sprijin eficient pentru renunțarea la fumat (efect de substituție). Legiuitorul a concluzionat de aici că menținerea acestei interdicții ar fi în general benefică pentru sănătatea publică ( 16 ).

Astfel cum reiese din decizia de trimitere, Swedish Match și NNA contestă conformitatea interdicției în discuție cu principiul proporționalității, subliniind efectele nocive relative mai reduse ale tutunului pentru uz oral în raport cu alte produse din tutun. Potrivit acestora, eliminarea respectivei interdicții ar permite înlocuirea produselor din tutun pentru fumat cu alte produse din tutun mai puțin dăunătoare (efect de substituție). Un număr mare de fumători pasivi ar fi în mod corelativ scutit de tutunul pentru fumat. Pe de altă parte, nu ar exista dovezi conform cărora utilizarea tutunului pentru uz oral conduce la un efect de punte către consumul de tutun pentru fumat. Prin urmare, deși tutunul pentru uz oral nu este complet lipsit de efecte dăunătoare, interdicția respectivă ar fi, în general, prejudiciabilă pentru sănătatea publică. Swedish Match și NNA invocă, în plus, incoerența interdicției privind introducerea pe piață a tutunului pentru uz oral în raport cu tratamentul rezervat altor produse reglementate de Directiva 2014/40.

Aceste abordări contrare reflectă două axe distincte ale luptei împotriva tutunului. Deși interdicția introducerii pe piață a tutunului pentru uz oral face parte dintr‑o strategie de reducere a ofertei și a consumului de produse din tutun, eliminarea acestei interdicții avută în vedere de Swedish Match și de NNA s‑ar înscrie în cadrul unei strategii de reducere a efectelor dăunătoare ale tutunului.

În speță, Curtea nu este chemată însă să verifice dacă măsura reținută de legiuitor era „singura sau cea mai adecvată posibil”, ci doar dacă era „vădit inadecvată” ( 17 ). Astfel, legiuitorul Uniunii dispune de o putere largă de apreciere în domeniile care implică din partea sa alegeri de natură politică, economică și socială și în care trebuie să efectueze aprecieri complexe. Curtea a statuat deja că printre aceste domenii se numără și reglementarea produselor din tutun ( 18 ), inclusiv a tutunului pentru uz oral ( 19 ).

Controlul jurisdicțional al respectării principiului proporționalității este atenuat în ceea ce privește cele trei aspecte care îl compun. În această privință, reamintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, acest principiu impune, în primul rând, ca actele instituțiilor Uniunii să fie de natură să atingă obiectivele legitime urmărite („testul de aptitudine”). În al doilea rând, aceste acte nu pot depăși limitele a ceea ce este necesar în acest scop, fiind stabilit că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să fie preferată cea mai puțin constrângătoare („testul de necesitate”). În al treilea rând, inconvenientele cauzate nu pot fi disproporționate în raport cu scopurile vizate („testul de proporționalitate în sens strict”) ( 20 ).

Din perspectiva testului de aptitudine, un act adoptat într‑un domeniu în care legiuitorul Uniunii dispune de o largă putere normativă nu poate fi invalidat decât în măsura în care acesta este în mod vădit inadecvat pentru atingerea obiectivelor urmărite. În aceste condiții, legiuitorul continuă să fie obligat, chiar și în prezența unei asemenea puteri, să își întemeieze alegerea pe criterii obiective și adecvate în raport cu scopurile urmărite, ținând cont de toate elementele de fapt, precum și de datele tehnice și științifice disponibile la momentul adoptării actului în discuție ( 21 ).

În Hotărârile Swedish Match ( 22 ) și Arnold André ( 23 ), Curtea a statuat deja că interdicția introducerii pe piață a tutunului pentru uz oral, prevăzută la articolul 8 din Directiva 2001/37, nu era în mod vădit inadecvată pentru urmărirea dublului său obiectiv.

În această privință, Curtea a subliniat periculozitatea intrinsecă a tutunului pentru uz oral. În primul rând, produsul conține nicotină, o substanță care provoacă dependență și a cărei toxicitate nu este contestată. În al doilea rând, Curtea a arătat că consumul de tutun pentru uz oral este însoțit de efecte dăunătoare, cum ar fi creșterea riscului de cancer al gurii, recunoscând în același timp că exista o controversă științifică cu privire la acest aspect. În plus, nu s‑a demonstrat, la momentul adoptării Directivei 2001/37, că aceste efecte dăunătoare erau mai reduse decât cele asociate consumului altor produse din tutun ( 24 ).

Curtea a examinat de asemenea efectele pe care eliminarea interdicției în discuție le‑ar putea avea asupra modelelor de consum. Aceasta a amintit că interdicția respectivă a fost introdusă pentru a răspunde riscului real ca tutunul pentru uz oral să fie utilizat de tineri. Pe de altă parte, eventuala existență a unui efect de substituție nu a fost stabilită, aceasta făcând încă obiectul dezbaterilor în cadrul comunității științifice ( 25 ).

În opinia noastră, nici evoluția cunoștințelor științifice, nici schimbările cadrului juridic aplicabil produselor din tutun și produselor conexe intervenite de la data pronunțării acestor hotărâri nu necesită o concluzie diferită în ceea ce privește aptitudinea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40 de a‑și atinge dublul obiectiv.

La fel ca Directiva 2001/37, Directiva 2014/40 a fost adoptată într‑un context caracterizat prin prevalența unor incertitudini și a unor controverse privind natura și întinderea atât a efectelor dăunătoare ale tutunului pentru uz oral, cât și a efectelor pe care introducerea sa pe piață în întreaga Uniune le‑ar avea asupra modelelor de consum.

Comisia a recunoscut în analiza de impact că, deși existența anumitor efecte dăunătoare legate de consumul de tutun pentru uz oral a fost considerată ca fiind dovedită, existența și întinderea altor efecte dăunătoare ar rămâne incerte. De asemenea, având în vedere natura lor prospectivă, efectele cele mai probabile pe care eliminarea interdicției privind introducerea pe piață a tutunului pentru uz oral le‑ar avea asupra comportamentelor consumatorilor în alte state membre decât Suedia nu puteau fi anticipate cu certitudine ( 26 ).

În plus, aprecierile efectuate în analiza de impact, pe baza unor lucrări științifice și în special a avizului CSRSEN, cu privire la aceste efecte potențiale nu erau unanime. Swedish Match și NNA au tras concluzii distincte din anumite părți ale acestui aviz, precum și din anumite articole citate în avizul respectiv. Ele invocă în special un raport științific, anexat la observațiile scrise ale Swedish Match, efectuat pe baza mandatului acesteia din urmă în vederea evaluării în mod critic a temeiurilor științifice ale Directivei 2014/40. Ele menționează de asemenea anumite studii ulterioare analizei de impact și chiar adoptării acestei directive, care ar contrazice evaluările efectuate în această analiză.

În aceste condiții, va trebui să se examineze aptitudinea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40 de a proteja sănătatea publică în raport cu principiul precauției, astfel cum a fost consacrat la articolul 191 alineatul (2) TFUE și precizat în jurisprudență. În temeiul acestui principiu, „în cazul în care persistă anumite incertitudini cu privire la existența sau la întinderea unor riscuri privind sănătatea persoanelor, pot fi luate măsuri de protecție fără a trebui să se aștepte demonstrarea deplină a caracterului real și grav al acestor riscuri” ( 27 ). Astfel cum va reieși în continuare din prezentarea noastră, incertitudinile care justifică aplicarea principiului amintit pot privi atât efectele dăunătoare ale unui produs, cât și efectele pe care introducerea sa pe piață le‑ar avea asupra modelelor de consum ( 28 ).

Validitatea măsurilor de precauție este condiționată de efectuarea prealabilă a unei evaluări a riscurilor cât mai completă cu putință. Astfel, considerații de natură pur ipotetică privind existența unui risc, întemeiate pe simple supoziții care nu au fost dovedite din punct de vedere științific, nu justifică adoptarea unor asemenea măsuri ( 29 ). Acest lucru este permis numai „[a]tunci când se dovedește imposibilă determinarea cu certitudine a existenței sau a întinderii riscului invocat, din cauza naturii insuficiente, neconcludente sau imprecise a rezultatelor studiilor efectuate, dar persistă probabilitatea unui prejudiciu real pentru sănătatea publică în ipoteza realizării riscului” ( 30 ).

Respectarea obligației de a fundamenta orice măsură de precauție pe o asemenea evaluare a riscurilor trebuie verificată având în vedere larga putere de apreciere de care dispune legiuitorul Uniunii în domenii care implică aprecieri complexe din partea sa ( 31 ). Astfel, această putere se extinde nu numai la natura și sfera de aplicare a măsurilor care trebuie adoptate, ci și la aprecierea elementelor de fapt de ordin științific efectuată pentru stabilirea acestora ( 32 ). Prin urmare, această situație se regăsește dacă „instanța [Uniunii] nu poate să substituie prin aprecierea sa cu privire la elementele de fapt de ordin științific și tehnic pe cea a legiuitorului care este cel căruia tratatul i‑a încredințat această sarcină” ( 33 ).

Atunci când evaluarea riscurilor lasă să subziste incertitudini științifice, revine în acest caz legiuitorului Uniunii sarcina de a stabili nivelul de risc considerat inacceptabil pentru populație și de a elabora măsurile de precauție adecvate. Această sarcină referitoare la gestionarea riscurilor, în avalul evaluării acestora, presupune de asemenea o largă marjă de apreciere pentru adoptarea unor decizii de natură politică referitoare la nivelul de protecție care trebuie atins și la mijloacele puse în aplicare în acest scop ( 34 ).

În lumina acestor considerații, trebuie să se examineze dacă legiuitorul a adoptat articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40 fără a depăși limitele puterii sale de apreciere în ceea ce privește evaluarea riscurilor asociate consumului de tutun pentru uz oral, precum și alegerea consecutivă a naturii și a sferei de aplicare a măsurii în discuție.

Potrivit considerentului (32) al Directivei 2014/40, tutunul pentru uz oral „generează dependență și are efecte adverse asupra sănătății”. Această constatare se întemeiază pe aprecierea, care figurează în analiza de impact, potrivit căreia consumul de tutun pentru uz oral implică riscuri certe de dependență față de nicotină, precum și anumite efecte adverse precum complicații legate de sarcină și este însoțit, în plus, de riscuri incerte ale altor efecte dăunătoare ( 35 ). În această privință, analiza respectivă menționează incertitudinile științifice referitoare la existența unor riscuri crescute de cancer de pancreas, de cancer al gurii și de esofag, precum și de mortalitate în urma unui infarct miocardic ( 36 ).

Swedish Match și NNA susțin, în primul rând, că riscurile unor efecte dăunătoare legate de consumul de tutun pentru uz oral ar fi mai reduse decât cele care sunt asociate consumului de tutun pentru fumat.

În această privință, observăm că analiza de impact recunoaște efectiv caracterul dăunător mai redus al tutunului pentru uz oral în raport cu tutunul pentru fumat ( 37 ). Totuși, această considerație nu repune în discuție concluzia, care stă la baza alegerii legislative de a menține interdicția în discuție, în temeiul căreia tutunul pentru uz oral afectează, în termeni absoluți, sănătatea.

În al doilea rând, ele pun în discuție constatarea, efectuată în cadrul analizei de impact, potrivit căreia consumul de tutun pentru uz oral ar putea crește în special riscurile apariției anumitor tipuri de cancer. În opinia lor, mai multe studii, inclusiv evaluări sistematice și metaanalize de studii individuale, care ar permite tratarea acestor riscuri într‑un mod mai fiabil decât lucrările reluate în analiza de impact ( 38 ), ar contrazice această constatare.

În opinia noastră, aceste argumente nu permit să se stabilească faptul că legiuitorul și‑a depășit marja de apreciere atunci când a constatat că persistau incertitudini științifice cu privire la existența și la întinderea riscurilor respective și că aceste incertitudini nu îl împiedicau să acționeze în vederea prevenirii lor ( 39 ). Astfel, riscurile în discuție au fost evaluate pe baza unei aprecieri de ansamblu a datelor științifice disponibile. În lumina acestei evaluări, legiuitorul a considerat, în exercitarea puterii sale de apreciere, că aceste riscuri, deși însoțite de incertitudini științifice, erau suficient de documentate.

Astfel cum a constatat Comisia în analiza de impact, faptul că anumite date pe baza cărora aceasta a concluzionat în sensul caracterului nociv al tutunului pentru uz oral sunt contestate de studii în sens contrar nu este suficient pentru a repune în discuție această concluzie generală ( 40 ). Marja de apreciere de care dispune legiuitorul pentru evaluarea riscurilor se extinde, în opinia noastră, la evaluarea fiabilității și a relevanței studiilor disponibile, la interpretarea rezultatelor acestora și la stabilirea ponderii relative care trebuie atribuită fiecărui studiu pertinent.

Pe de altă parte, întrucât Swedish Match și NNA invocă anumite studii ulterioare adoptării Directivei 2014/40, care ar exclude orice asociere între consumul de tutun pentru uz oral și creșterea riscurilor de cancer al gurii și de pancreas, nu considerăm necesar să se precizeze dacă și, eventual, în ce măsură aceste studii trebuie luate în considerare la examinarea validității dispozițiilor în discuție ( 41 ). Este suficient să se constate că, în orice caz, nu s‑a stabilit, pe de o parte, că concluziile pe care acestea le deduc din studiile respective fac obiectul unui consens în cadrul comunității științifice și că incertitudinile de care legiuitorul a ținut seama ar fi astfel disipate. Pe de altă parte, legiuitorul a optat pentru menținerea interdicției cu privire la tutunul pentru uz oral nu doar din cauza acestor riscuri, ci a tuturor riscurilor legate de efectele acestuia asupra sănătății și asupra modelelor de consum.

Având în vedere aceste considerații, legiuitorul nu a depășit limitele puterii sale de apreciere atunci când a constatat că tutunul pentru uz oral generează dependență și dăunează sănătății, în măsura în care acesta crește riscurile anumitor efecte dăunătoare și ar putea, în plus, crește riscurile altor efecte dăunătoare.

În analiza de impact, Comisia a subliniat că, deși starea de sănătate a unei persoane care ar înlocui în totalitate tutunul pentru fumat cu tutunul pentru uz oral s‑ar putea îmbunătăți, incidența globală la care ar conduce eliminarea interdicției privind introducerea pe piață a tutunului pentru uz oral asupra sănătății publice ar depinde de modul în care consumatorii ar reacționa în raport cu această eliminare la nivelul Uniunii. Doar observarea acestor reacții pe piață ar putea dovedi dacă un posibil efect de substituție ar depăși eventualele efecte de inițiere, de punte și de dublă utilizare, sau invers, fiind de la sine înțeles faptul că toate aceste efecte s‑ar putea produce în același timp ( 42 ).

Cu toate acestea, Comisia a examinat rând pe rând, în detaliu, argumentele referitoare la probabilitatea fiecăruia dintre aceste efecte pe baza unei aprecieri globale a datelor științifice colectate în țările în care tutunul pentru uz oral poate fi comercializat ( 43 ). Aceasta a concluzionat, în esență, că datele respective nu permiteau să se ajungă la concluzii fiabile cu privire la eficiența tutunului pentru uz oral în ceea ce privește renunțarea la fumat. Pe de altă parte, datele respective susțineau existența unor riscuri care nu puteau fi neglijate ale efectelor de inițiere și de dublă utilizare și nu permiteau nici afirmarea, nici excluderea riscului unui efect de punte ( 44 ). Pe baza acestei evaluări, Comisia și, ulterior, legiuitorul au considerat că eliminarea interdicției în discuție ar putea avea efecte negative asupra modelelor de consum care nu ar fi compensate de un eventual efect de substituție.

Swedish Match și NNA contestă respectiva evaluare în ceea ce privește probabilitatea efectelor de substituție și de punte, precum și impactul global al unei asemenea eliminări a interdicției asupra sănătății publice ( 45 ). Ele pun în esență accentul pe datele și pe argumentele care pledează în favoarea eficienței tutunului pentru uz oral ca sprijin pentru renunțarea la fumat și a lipsei unui efect de punte. Totuși, acestea nu contestă că alte date și argumente, invocate de Comisie în special pe baza avizului CSRSEN, susțin concluzii contrare.

Nu este de competența Curții să se pronunțe cu privire la temeinicia acestor teze distincte și să substituie astfel propria apreciere a faptelor pertinente celei a legiuitorului. Este suficient să se constate că argumentația Swedish Match și a NNA indică, cel mult, persistența unor incertitudini științifice cu privire la natura și amploarea respective a efectelor pe care le‑ar genera eliminarea interdicției privind introducerea pe piață a tutunului pentru uz oral în întreaga Uniune asupra comportamentului consumatorilor.

În măsura în care riscurile care ar putea decurge dintr‑o asemenea eliminare ca urmare a efectelor sale asupra modelelor de consum au fost identificate și evaluate în mod corespunzător înainte de adoptarea Directivei 2014/40, asemenea incertitudini nu împiedicau legiuitorul să adopte măsuri de precauție, chiar dacă realitatea și gravitatea acestor riscuri nu fuseseră demonstrate pe deplin ( 46 ).

În această privință, tragem concluzii din Hotărârea Pillbox 38 ( 47 ), în care Curtea a indicat lipsa unor dovezi științifice concludente referitoare în special la eficiența țigaretelor electronice ca metodă de renunțare la fumat, precum și la existența unui efect de „poartă de acces” către fumat, legat de utilizarea acestui produs ( 48 ). În aceste condiții, Curtea a considerat că legiuitorul Uniunii trebuia să acționeze în conformitate cu cerințele care decurg din principiul precauției. Prin urmare, dispoziția Directivei 2014/40 referitoare la condițiile de delimitare a introducerii pe piață a țigaretelor electronice ( 49 ) nu era contrară principiului proporționalității ( 50 ).

În consecință, legiuitorul Uniunii nu a depășit limitele puterii sale de apreciere concluzionând, pe baza analizei de impact, că eliminarea interdicției privind introducerea pe piață a tutunului pentru uz oral ar putea duce la o creștere globală a efectelor adverse ale tutunului în cadrul Uniunii ca urmare a efectelor sale asupra modelelor de consum.

Ținând seama de evaluarea riscurilor pentru sănătatea publică care ar putea decurge din eliminarea interdicției în discuție, legiuitorul a decis să mențină această interdicție în Directiva 2014/40. În opinia noastră, o asemenea alegere nu este în mod vădit inadecvată pentru urmărirea dublului obiectiv al acestei directive.

Astfel cum am subliniat mai sus, în lipsa unei certitudini cu privire la natura și amploarea riscurilor pentru sănătate ale anumitor produse, stabilirea nivelului de risc considerat inacceptabil pentru populație contribuie la o alegere de natură politică, economică și socială care ține de marja de apreciere a legiuitorului ghidat de principiul precauției ( 51 ).

Legiuitorul era obligat să exercite această putere de apreciere, asigurându‑se, astfel cum impun mai multe dispoziții de drept primar ( 52 ), că garantează un nivel ridicat de protecție a sănătății. În această privință, Curtea a adăugat că Directiva 2014/40 urmărește asigurarea unui asemenea nivel de protecție a sănătății pentru populație în ansamblu, chiar dacă aptitudinea sa de a atinge acest obiectiv nu poate fi apreciată numai în raport cu o singură categorie de consumatori ( 53 ).

În speță, legiuitorul a evaluat comparativ, pe de o parte, riscul, desigur incert, al unui efect global negativ al eliminării interdicției în cauză asupra sănătății publice și, pe de altă parte, riscul, de asemenea, incert, ca menținerea acestei interdicții să împiedice fumătorii actuali să beneficieze de o alternativă mai puțin dăunătoare la tutunul pentru fumat.

Considerând că primul dintre aceste riscuri este mai mare decât cel de al doilea, legiuitorul a considerat că trebuia să privilegieze un obiectiv intermediar (acela al evitării apariției unei noi surse de dependență de nicotină, în special în rândul tinerilor, care ar putea, în plus, favoriza o trecere ulterioară către consumul de tutun pentru fumat) în defavoarea altui obiectiv (acela al disponibilității unui ajutor potențial pentru renunțarea la fumat) în vederea realizării obiectivului ultim de protecție a sănătății publice.

Nu există nicio îndoială, în opinia noastră, că legiuitorul a acționat astfel în conformitate cu principiul precauției. Astfel, marja de apreciere de care dispune pentru a stabili nivelul de risc considerat inacceptabil pentru populație se extinde, după caz, la arbitrajul între prevenirea mai multor riscuri pentru sănătate, în cazul în care acestea nu pot fi evitate în același timp ( 54 ).

De asemenea, trebuie să se respingă argumentele, invocate de Swedish Match, potrivit cărora legiuitorul ar fi încălcat principiul proporționalității prin faptul că a condiționat eliminarea interdicției privind introducerea pe piață a tutunului pentru uz oral de demonstrarea caracterului inofensiv al acestuia, deși un astfel de standard nu este necesar pentru niciun alt produs care intră în domeniul de aplicare al Directivei 2014/40.

Această argumentație se articulează în jurul a două axe. În primul rând, Swedish Match reproșează legiuitorului Uniunii că a menținut această interdicție pentru motivul că „riscul zero” nu era dovedit în ceea ce privește consumul de tutun pentru uz oral, deși un astfel de criteriu ar fi disproporționat în raport cu jurisprudența. În al doilea rând, Swedish Match susține în esență că legiuitorul nu a urmărit obiectivul acestei directive în mod coerent și sistematic. Niciuna dintre aceste linii de argumentare nu pare convingătoare.

Prima dintre acestea rezultă, în opinia noastră, dintr‑o înțelegere eronată atât a jurisprudenței, cât și a motivelor pe care s‑a întemeiat legiuitorul Uniunii.

Astfel, legiuitorul are competența de a adopta măsuri de natură să prevină riscuri pentru sănătate cu condiția ca aceste riscuri să fi fost suficient de bine documentate, după o evaluare științifică ( 55 ). În schimb, jurisprudența nu impune ca rezultatele unei asemenea evaluări să permită aprecierea realității riscurilor cu un prag minim prestabilit de certitudine ( 56 ). Curtea nu a stabilit nici un astfel de prag în ceea ce privește gradul de probabilitate a apariției riscurilor sau gravitatea acestei apariții care trebuie depășit pentru a adopta o măsură de precauție ( 57 ).

Or, am constatat deja că articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40 au drept scop să prevină anumite riscuri pentru sănătate dovedite, precum și alte riscuri – care privesc atât impactul direct asupra sănătății, cât și posibilele consecințe ale eliminării acestei interdicții asupra modelelor de consum – care nu sunt de natură pur ipotetică. Prin urmare, aceste dispoziții au fost adoptate nu pentru motivul că caracterul inofensiv al tutunului pentru uz oral nu a fost dovedit, ci pentru motivul că consumul acestui produs implică riscurile unor efecte dăunătoare demonstrate sau, cel puțin, evaluate în mod corespunzător.

A doua linie de argumentare invocată de Swedish Match se suprapune cu cea care face obiectul următoarei secțiuni.

Prin argumentația lor care vizează să demonstreze caracterul vădit inadecvat al interdicției privind introducerea pe piață a tutunului pentru uz oral prevăzute de Directiva 2014/40 în raport cu evoluția cadrului juridic intervenită de la pronunțarea Hotărârilor Swedish Match ( 58 ) și Arnold André ( 59 ), Swedish Match și NNA pun în esență în discuție aptitudinea acestei măsuri de a atinge obiectivul pe care îl urmărește în mod coerent și sistematic.

Acestea din urmă arată că Directiva 2014/40 nu interzice introducerea pe piață a niciunui alt produs din tutun ( 60 ) și că în special tutunul pentru fumat și tutunul pentru mestecat sau pentru prizat sunt mai dăunătoare decât tutunul pentru uz oral. În plus, această directivă a introdus dispoziții noi care reglementează în mod specific noile produse din tutun și țigareta electronică fără a le interzice totuși. Or, considerentul (34) al acestei directive recunoaște că toate produsele din tutun sunt dăunătoare și Curtea a evidențiat riscurile potențiale pentru sănătate ale țigaretelor electronice în Hotărârea Pillbox 38 ( 61 ). Această argumentație se intersectează în mare măsură cu cele prin care Swedish Match și NNA contestă conformitatea interdicției în discuție cu principiul nediscriminării.

În această privință, reamintim că o măsură a Uniunii nu poate realiza obiectivul urmărit decât în cazul în care răspunde cu adevărat preocupării privind atingerea acestuia în mod coerent și sistematic ( 62 ). Această cerință corespunde, de altfel, celei referitoare la caracterul obiectiv al criteriilor pe care se întemeiază legiuitorul Uniunii ( 63 ). În speță, articolul 1 litera (c) și articolul 17 din Directiva 2014/40 îndeplinesc această condiție. Astfel, nici celelalte produse din tutun, nici țigareta electronică nu se găsesc într‑o situație comparabilă cu cea a tutunului pentru uz oral, astfel încât diferența de tratament dintre acestea rezultă din criterii obiective și nediscriminatorii.

În ceea ce privește, în primul rând, diferența de tratament dintre tutunul pentru uz oral și celelalte produse din tutun care nu ard, cum ar fi tutunul pentru mestecat sau pentru prizat, Curtea a considerat deja că, astfel cum a fost introdusă în 1992 și menținută prin Directiva 2001/37, aceasta nu era discriminatorie. Ea rezulta din circumstanțe obiective legate deopotrivă de caracterul de noutate pe piața internă la momentul respectiv al produselor vizate de interdicție, de caracterul atractiv al acestora pentru tineri și de existența unor măsuri naționale de interdicție în anumite state membre ( 64 ). Niciun element din dosar nu sugerează că această situație nu s‑ar mai regăsi în prezent. În plus, Comisia a constatat, în analiza de impact, că, spre deosebire de tutunul pentru uz oral, celelalte produse din tutun care nu ard reprezintă doar piețe de nișă al căror potențial de extindere este limitat, având în vedere în special metoda lor de producție costisitoare și, în parte, artizanală ( 65 ). Astfel cum reiese din considerentul (32) al Directivei 2014/40, legiuitorul Uniunii nu a considerat, așadar, necesar să interzică introducerea lor pe piață.

În al doilea rând, în ceea ce privește pretinsa incoerență în raport cu tratamentul rezervat tutunului pentru fumat, observăm că, spre deosebire de acesta, tutunul pentru uz oral era relativ nou pe piețele statelor membre (cu excepția Suediei) în momentul introducerii interdicției de introducere pe piață care îl privește. În consecință, această interdicție permitea să se evite crearea unei noi surse de dependență, având în vedere atractivitatea specială pe care tutunul pentru uz oral o putea exercita asupra tinerilor. Analiza de impact arată că aceste considerații continuau să fie pertinente în momentul adoptării Directivei 2014/40. În plus, Comisia a considerat în respectiva analiză că interdicția tutunului pentru fumat ar conduce cel mai probabil la apariția unei piețe negre, din moment ce procentul fumătorilor în Uniune se ridica atunci la 28 % ( 66 ).

În al treilea rând, nu vedem nicio contradicție între regimurile aplicabile tutunului pentru uz oral și categoriei, introdusă prin articolul 2 punctul 14 din Directiva 2014/40, a noilor produse din tutun. Această categorie include toate produsele care nu se încadrează în celelalte categorii prevăzute în această directivă și care ar putea să apară pe piață pe teritoriul Uniunii după intrarea ei în vigoare ( 67 ). Prin definiție, efectele lor nu puteau fi observate și nici a fortiori studiate la momentul acesteia. Pentru acest motiv, directiva menționată impune statelor membre să instituie un sistem de notificare, de către producătorii și importatorii în cauză, înainte de introducerea pe piață a noilor produse din tutun. Această notificare trebuie să fie însoțită, printre altele, de studii cu privire la efectele lor asupra sănătății și asupra modelelor de consum ( 68 ). Acest sistem facilitează evaluarea acestor efecte, care ar putea conduce, eventual, la adoptarea în viitor a unor interdicții sau limitări privind comercializarea unor asemenea produse. În schimb, deși toate efectele tutunului pentru uz oral nu puteau fi evaluate și cuantificate cu certitudine, acestea erau identificate cu suficientă precizie și susținute din punct de vedere științific pentru a justifica interdicția introducerii acestora pe piață.

Swedish Match și NNA susțin în mod inutil că tutunul pentru uz oral constituie de asemenea un produs „nou” potrivit considerentului (34) al Directivei 2014/40 și jurisprudenței Curții ( 69 ). În opinia noastră, tutunul pentru uz oral a fost calificat ca fiind „nou” numai în măsura în care, în lipsa interdicției în discuție, ar fi un produs nou intrat pe piața statelor membre (cu excepția Suediei). În schimb, spre deosebire de „noile produse din tutun”, în sensul articolului 2 punctul 14 din această directivă, tutunul pentru uz oral este un produs cunoscut și determinat din moment ce este disponibil de mult timp în Suedia și efectele sale au făcut obiectul a numeroase studii științifice.

În al patrulea rând, argumentul potrivit căruia interdicția introducerii pe piață a tutunului pentru uz oral ar fi incoerentă în raport cu reglementarea țigaretelor electronice trebuie respins pe baza Hotărârii Pillbox 38 ( 70 ). Curtea a constatat în hotărârea menționată că, spre deosebire de produsele din tutun, acestea din urmă, primo, nu conțin tutun, secundo, funcționează fără ardere și, tertio, sunt produse relativ noi, ale căror riscuri pentru sănătate încă trebuie specificate. Dacă a doua dintre aceste observații sprijină doar lipsa caracterului comparabil între țigaretele electronice și produsele din tutun pentru fumat, prima și cea de a treia fac dovada caracteristicilor obiective diferite ale țigaretelor electronice și ale tuturor produselor din tutun, inclusiv tutunul pentru uz oral.

În termeni mai generali, suntem de acord cu poziția exprimată de avocatul general Geelhoed în Concluziile prezentate în cauza Arnold André ( 71 ), conform căreia legiuitorul Uniunii poate, în cazul în care mai multe produse periculoase sunt prezente pe piețele statelor membre, să decidă care trebuie să fie interzise pe baza unei aprecieri globale a circumstanțelor relevante – fără a aduce atingere posibilității de a interzice alte produse în cazul în care aceste circumstanțe se schimbă ( 72 ).

Aceste considerații permit să se concluzioneze în sensul lipsei atât a unei încălcări a principiului nediscriminării în ceea ce privește faptul că tutunul pentru uz oral este tratat în mod diferit față de celelalte produse menționate mai sus, cât și a unei încălcări a principiului proporționalității în măsura în care Directiva 2014/40 nu și‑ar urmări obiectivele în mod coerent și sistematic.

Aplicarea testului de necesitate unui act legislativ al Uniunii adoptat într‑un domeniu, precum cel în discuție în speță, în care legiuitorul dispune de o largă putere de apreciere, presupune să se verifice dacă un astfel de act nu depășește în mod vădit limitele a ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor sale ( 73 ).

Necesitatea interdicției privind introducerea pe piață a tutunului pentru uz oral prevăzute la articolul 8 din Directiva 2001/37 în vederea atingerii obiectivelor acesteia a fost confirmată în Hotărârile Swedish Match ( 74 ) și Arnold André ( 75 ). În opinia Curții, toate celelalte măsuri care vizează să supună producătorii unor norme tehnice în vederea reducerii caracterului nociv al produsului sau să reglementeze etichetarea ambalajelor acestui produs și condițiile vânzării sale, în special minorilor, nu ar avea același efect preventiv în materie de protecție a sănătății, în sensul că acestea ar permite să se așeze pe piață un produs care este în continuare, în orice caz, dăunător” ( 76 ).

Această concluzie rămâne valabilă în măsura în care interdicția respectivă este menținută prin Directiva 2014/40. Astfel cum a subliniat Comisia, caracterul adictiv al tutunului pentru uz oral justifică adoptarea unor măsuri preventive în timp util din cauza efectelor dificil reversibile asupra sănătății publice pe care le‑ar putea provoca pătrunderea acestui produs pe piață în ansamblul Uniunii.

Această concluzie se impune cu atât mai mult cu cât, astfel cum reiese din analiza de impact, celelalte măsuri posibile nu ar împiedica realizarea potențialului comercial considerabil al tutunului pentru uz oral, ținând seama în special de introducerea mediilor fără fum de tutun ( 77 ). În plus, revenirea asupra interdicției respective ar transmite un mesaj ambiguu cu privire la nocivitatea produselor din tutun pentru uz oral ( 78 ). Astfel cum a observat guvernul finlandez, întrucât aceeași interdicție există deja din 1992, eliminarea sa ar da impresia că aceste produse sunt inofensive, ceea ce ar putea crește atractivitatea acesteia în rândul tinerilor.

A treia latură a testului de proporționalitate constă, în domeniile în care legiuitorul Uniunii dispune de o largă putere de apreciere, în a verifica dacă actul în discuție nu determină inconveniente vădit disproporționate în raport cu obiectivele urmărite ( 79 ). Cu toate acestea, legiuitorul trebuie să țină seama pe deplin, dincolo de obiectivul principal urmărit, de interesele existente, inclusiv de cele ale persoanelor afectate negativ de actul respectiv. Revine acestuia sarcina de a examina dacă obiectivele urmărite sunt de natură să justifice consecințe economice negative, chiar considerabile, pentru anumiți operatori ( 80 ).

În opinia noastră, legiuitorul Uniunii s‑a conformat acestor cerințe prin adoptarea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40.

În această privință, Curtea a admis deja că obiectivul de protecție a sănătății are o importanță preponderentă în raport cu interesele de ordin economic ( 81 ). Prin urmare, caracterul fundamental acordat acestui obiectiv în cadrul ordinii juridice a Uniunii este de natură să justifice consecințe economice negative, chiar considerabile, pentru anumiți operatori ( 82 ).

În opinia noastră, din această perspectivă, în Hotărârile Swedish Match ( 83 ) și Arnold André ( 84 ), Curtea nu a efectuat o ponderare expresă între interesele operatorilor economici și cele ale sănătății publice ( 85 ). Aceasta a considerat în mod implicit că o măsură care urmărește să protejeze sănătatea publică, cu condiția să îndeplinească primele două laturi ale testului de proporționalitate, este în mod necesar conformă cu cea de a treia latură în măsura în care interesele private ale operatorilor economici trebuie să acorde prioritate interesului general al sănătății publice.

La finalul acestei analize, considerăm că dispozițiile în discuție nu sunt în mod vădit inadecvate pentru urmărirea dublului lor obiectiv, nu depășesc în mod vădit ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului respectiv și nu implică inconveniente vădit disproporționate în raport cu avantajele urmărite.

Având în vedere toate considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la punctul ii) din întrebarea preliminară adresată de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Înalta Curte de Justiție (Anglia și Țara Galilor), Secția Queen’s Bench (Camera administrativă) Regatul Unit] după cum urmează: „Examinarea punctului ii) din întrebarea preliminară nu a evidențiat niciun element de natură să afecteze validitatea articolului 1 litera (c) și a articolului 17 din Directiva 2014/40/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 aprilie 2014 privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în ceea ce privește fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe și de abrogare a Directivei 2001/37/CE.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

prezentate la 12 aprilie 2018 ( 1 )