Concluziile avocatului general M. Campos Sánchez-Bordona prezentate la 13 martie 2018.#VTB Bank (Austria) AG împotriva Finanzmarktaufsichtsbehörde.#Cerere de decizie preliminară formulată de Bundesverwaltungsgericht.#Trimitere preliminară – Apropierea legislațiilor – Directiva 2013/36/UE – Articolele 64, 65 și 67 – Regulamentul (UE) nr. 575/2013 – Articolul 395 alineatele (1) și (5) – Supravegherea instituțiilor de credit – Competențe de supraveghere și de sancționare – Limitele expunerilor mari – Reglementare a unui stat membru care prevede impunerea de dobânzi în caz de depășire a limitelor expunerilor mari – Regulamentul (UE) nr. 468/2014 – Articolul 48 – Repartizarea competențelor între Banca Centrală Europeană (BCE) și autoritățile naționale – Procedură în materie de supraveghere prudențială inițiată în mod oficial.#Cauza C-52/17.

Prezenta cerere de decizie preliminară oferă Curții posibilitatea să se pronunțe, pentru prima dată (dacă nu greșim), cu privire la anumite aspecte referitoare la procedura de supraveghere a cerințelor prudențiale la care trebuie să se supună, conform legiuitorului Uniunii, instituțiile de credit și instituțiile de investiții.

Legislația în materie cuprinde Directiva 2013/36/UE ( 2 ) și Regulamentul (UE) nr. 575/2013 ( 3 ). În acest context, litigiul de pe rolul instanțelor austriece se referă în principal la două aspecte. – Pe de o parte, care este natura juridică a perceperii de dobânzi instituțiilor care nu respectă limitele de expunere la risc stabilite de CRR. Concret, va trebui să se clarifice dacă este vorba despre o sancțiune sau despre o măsură administrativă și de ce marjă dispun autoritățile naționale pentru a o adopta în situații cum este cea din prezenta cauză. – Pe de altă parte, în ce condiții va fi acceptabilă existența unei proceduri de supraveghere în curs pentru aplicarea regimului de tranziție prevăzut în Regulamentul (UE) nr. 468/2014 ( 4 ), în cazul în care are loc o schimbare de competență între Banca Centrală Europeană (BCE) și o autoritate națională de supraveghere.

Considerentul (2) are următorul cuprins: „Prezenta directivă ar trebui să conțină, printre altele, dispozițiile care reglementează autorizarea activității, achiziția de participații calificate, exercitarea libertății de stabilire și a libertății de a presta servicii, competențele autorităților de supraveghere ale statelor membre de origine și ale celor gazdă în acest domeniu, precum și dispozițiile care reglementează capitalul inițial și procesul de supraveghere a instituțiilor de credit și a firmelor de investiții. Obiectivul principal și obiectul prezentei directive este de a coordona dispozițiile naționale privind accesul la activitatea instituțiilor de credit și a firmelor de investiții, modalitățile de guvernanță și cadrul lor de supraveghere. Pe lângă aceste dispoziții, Directivele 2006/48/CE[ ( 5 )] și 2006/49/CE[ ( 6 )] conțineau de asemenea cerințe prudențiale pentru instituțiile de credit și firmele de investiții. Cerințele respective ar trebui să figureze în Regulamentul (UE) nr. 575/2013, care stabilește cerințe prudențiale uniforme și direct aplicabile pentru instituțiile de credit și firmele de investiții, deoarece astfel de cerințe sunt strâns legate de funcționarea piețelor financiare pentru un anumit număr de active deținute de instituțiile de credit și firmele de investiții. Prin urmare, prezenta directivă ar trebui citită împreună cu Regulamentul (UE) nr. 575/2013 și împreună cu respectivul regulament ar trebui să formeze cadrul juridic care reglementează activitățile bancare, cadrul de supraveghere și normele prudențiale aplicabile instituțiilor de credit și firmelor de investiții.”

Considerentul (35) enunță: „Pentru a se asigura respectarea obligațiilor care decurg din prezenta directivă și din Regulamentul (UE) nr. 575/2013 de către instituții, de către cei care controlează în mod efectiv activitatea unei instituții și de către membrii organului de conducere al unei instituții și pentru a garanta un tratament similar în întreaga Uniune, statele membre ar trebui să fie obligate să prevadă sancțiuni administrative și alte măsuri administrative eficiente, proporționale și disuasive. Prin urmare, sancțiunile administrative și alte măsuri administrative instituite de statele membre ar trebui să respecte anumite cerințe esențiale cu privire la destinatari, criteriile de luat în considerare la aplicarea acestora, publicarea acestora, principalele competențe de a impune sancțiuni și nivelurile sancțiunilor administrative pecuniare.”

În considerentul (41) se afirmă: „Prezenta directivă ar trebui să dispună sancțiuni administrative și alte măsuri administrative pentru a garanta un domeniu de aplicare cât mai larg de acțiune în urma unei încălcări și pentru a contribui la prevenirea încălcărilor viitoare, indiferent dacă acestea sunt considerate sancțiuni administrative sau alte măsuri administrative în temeiul dreptului intern. Statele membre ar trebui să poată dispune sancțiuni suplimentare față de cele prevăzute în prezenta directivă, precum și sancțiuni administrative pecuniare mai mari decât cele prevăzute în prezenta directivă.”

Articolul 64 („Competențe de supraveghere și de sancționare”) prevede: „(1) Autoritățile competente sunt învestite cu toate competențele de supraveghere necesare pentru a interveni în activitatea instituțiilor în scopul exercitării funcției lor, inclusiv, în special, dreptul de a retrage o autorizație în conformitate cu articolul 18, competențele necesare în conformitate cu articolul 102 și cele prevăzute la articolele 104 și 105. (2) Autoritățile competente își exercită competențele de supraveghere și de sancționare în conformitate cu prezenta directivă și cu dreptul intern, în oricare dintre următoarele moduri: (a) în mod direct; (b) în colaborare cu alte autorități; (c) sub responsabilitatea lor, prin delegare către astfel de autorități; (d) prin sesizarea autorităților judiciare competente.”

Articolul 65 („Sancțiuni administrative și alte măsuri administrative”) prevede la alineatul (1): „Fără a aduce atingere competențelor de supraveghere ale autorităților competente menționate la articolul 64 și nici dreptului statelor membre de a prevedea și impune sancțiuni penale, statele membre stabilesc norme privind sancțiuni administrative și alte măsuri administrative cu privire la încălcări ale dispozițiilor naționale de punere în aplicare a prezentei directive și a Regulamentului (UE) nr. 575/2013 și iau toate măsurile necesare pentru a se asigura că aceste sancțiuni sunt puse în aplicare. În cazul în care statele membre decid să nu stabilească norme pentru sancțiuni administrative pentru încălcări care fac obiectul dreptului penal intern, acestea îi comunică Comisiei dispozițiile de drept penal relevante. Sancțiunile administrative și alte măsuri administrative sunt eficace, proporționale și disuasive.”

În conformitate cu articolul 67: „(1) Prezentul articol se aplică cel puțin în oricare dintre situațiile următoare: […] (k) o instituție își asumă o expunere care încalcă limitele stabilite la articolul 395 din Regulamentul (UE) nr. 575/2013; […] (2) Statele membre se asigură că, în cazurile menționate la alineatul (1), se pot aplica cel puțin următoarele sancțiuni administrative și alte măsuri administrative: […] (g) sancțiuni administrative pecuniare egale cu până la de două ori valoarea profiturilor obținute sau a pierderilor evitate ca urmare a încălcării, în cazul în care acestea pot fi stabilite. […]”

Considerentul (5) este redactat după cum urmează: „Împreună, prezentul regulament și Directiva 2013/36/UE ar trebui să formeze cadrul juridic care reglementează accesul la activitate, cadrul de supraveghere și regulile prudențiale aplicabile instituțiilor de credit și firmelor de investiții […]. Prin urmare, prezentul regulament ar trebui citit împreună cu Directiva menționată.”

Considerentul (9) enunță: „Din motive de securitate juridică și având în vedere necesitatea unor condiții de concurență echitabile în Uniune, un set unic de reglementări pentru toți participanții la piață reprezintă un element‑cheie pentru funcționarea pieței interne. Pentru a evita denaturarea pieței și arbitrajul de reglementare, cerințele prudențiale minime ar trebui să asigure un grad maxim de armonizare […].”

Conform articolului 2: „Pentru a asigura conformitatea cu prezentul regulament, autoritățile competente dețin competențele și urmează procedurile prevăzute de Directiva 2013/36/UE.”

Conform articolului 395: „(1) O instituție nu poate să înregistreze, după luarea în considerare a efectului diminuării riscului de credit în conformitate cu articolele 399-403, o expunere față de un client sau grup de clienți aflați în legătură a cărei valoare depășește 25 % din capitalul eligibil. În cazul în care clientul este o instituție sau în cazul în care un grup de clienți aflați în legătură include una sau mai multe instituții, valoarea respectivă nu poate depăși 25 % din capitalul eligibil al instituției sau 150 de milioane EUR, luându‑se în considerare valoarea cea mai mare, cu condiția ca suma valorilor expunerilor, după luarea în calcul a efectului diminuării riscului de credit în conformitate cu articolele 399-403, față de toți clienții aflați în legătură care nu sunt instituții să nu depășească 25 % din capitalul eligibil al instituției. În cazul în care suma de 150 de milioane EUR depășește procentul de 25 % din capitalul eligibil al instituției, valoarea expunerii, după luarea în considerare a efectului diminuării riscului de credit în conformitate cu articolele 399-403, nu trebuie să depășească o limită rezonabilă în ceea ce privește capitalul eligibil al instituției. Această limită este determinată de instituție în conformitate cu politicile și procedurile menționate la articolul 81 din Directiva 2013/36/UE pentru a aborda și controla riscul de concentrare. Această limită nu poate depăși 100 % din capitalul eligibil al instituției. Autoritățile competente pot stabili o limită mai mică de 150 de milioane EUR și informează ABE [Agenția Bancară Europeană] și Comisia în legătură cu aceasta. […] (5) Limitele prevăzute la prezentul articol pot fi depășite în cazul expunerilor din portofoliul de tranzacționare al instituției dacă sunt îndeplinite următoarele condiții: (a) expunerea din afara portofoliului de tranzacționare față de clientul sau grupul de clienți aflați în legătură în cauză nu depășește limita prevăzută la alineatul (1), această limită fiind calculată cu referire la capitalul eligibil, astfel încât excedentul să apară în întregime din portofoliul de tranzacționare; (b) instituția îndeplinește o cerință suplimentară de fonduri proprii privind excedentul în legătură cu limita prevăzută la alineatul (1), care este calculată în conformitate cu articolele 397 și 398; (c) atunci când trec cel mult 10 zile de la producerea excedentului, expunerea din portofoliul de tranzacționare față de clientul sau grupul de clienți aflați în legătură în cauză nu depășește 500 % din capitalul eligibil al instituției; (d) excedentele care se mențin mai mult de 10 zile nu depășesc în total 600 % din capitalul eligibil al instituției. În fiecare caz în care limita a fost depășită, instituția raportează autorităților competente, fără întârziere, suma excedentară și numele clientului respectiv și, după caz, numele grupului de clienți în cauză aflați în legătură. […]”

Articolul 396 alineatul (1) prevede: „Dacă, într‑o situație excepțională, expunerile depășesc limita stabilită la articolul 395 alineatul (1), instituția raportează fără întârziere valoarea expunerii autorităților competente, care, în cazul în care acest lucru se justifică, pot acorda instituției o perioadă limitată de timp pentru a se încadra în limita respectivă. […]”

Articolul 33 alineatul (2) prevede: „BCE își asumă atribuțiile care îi sunt conferite prin prezentul regulament la 4 noiembrie 2014, sub rezerva dispozițiilor și măsurilor de punere în aplicare prevăzute la prezentul alineat. […]”

Articolul 2 conține următoarele definiții: „[…] 24. «procedură a BCE în materie de supraveghere» înseamnă orice activitate a BCE orientată către pregătirea emiterii unei decizii a BCE în materie de supraveghere, inclusiv proceduri comune și impunerea de sancțiuni administrative pecuniare. […] 25. «procedură a ANC [autoritate națională competentă] în materie de supraveghere» înseamnă orice activitate a ANC orientată către pregătirea emiterii unei decizii în materie de supraveghere de către ANC, care este adresată uneia sau mai multor entități supravegheate sau grupuri supravegheate sau uneia sau mai multor persoane, inclusiv impunerea de sancțiuni administrative; […]”

Articolul 48 („Proceduri în curs”) prevede: „(1) În cazul în care urmează să aibă loc o schimbare de competență între BCE și o ANC, autoritatea a cărei competență urmează să înceteze (denumită în continuare «autoritatea a cărei competență încetează») informează autoritatea care urmează să devină competentă (denumită în continuare «autoritatea care preia supravegherea») cu privire la orice procedură în materie de supraveghere inițiată în mod oficial și care necesită o decizie. Autoritatea a cărei competență încetează oferă aceste informații imediat ce ia cunoștință de schimbarea iminentă de competență. Autoritatea a cărei competență încetează actualizează aceste informații în mod continuu și, ca regulă generală, în mod lunar, atunci când sunt de raportat informații noi cu privire la o procedură în materie de supraveghere. Autoritatea care preia supravegherea poate, în cazuri justificate corespunzător, să permită o raportare mai puțin frecventă. În sensul articolelor 48 și 49, o procedură în materie de supraveghere înseamnă o procedură a BCE sau ANC în materie de supraveghere. Înainte de schimbarea competenței, autoritatea a cărei competență încetează contactează fără întârzieri nejustificate autoritatea care preia supravegherea, după inițierea oficială a oricărei proceduri noi în materie de supraveghere care necesită o decizie. […] (3) În cazul în care o procedură în materie de supraveghere inițiată în mod oficial, care necesită o decizie, nu poate fi încheiată înainte de data la care are loc o modificare a competenței de supraveghere, autoritatea a cărei competență încetează rămâne competentă să finalizeze respectiva procedură în materie de supraveghere aflată în curs. În acest sens, autoritatea a cărei competență încetează păstrează, de asemenea, toate prerogativele relevante până la finalizarea procedurii în materie de supraveghere. Autoritatea a cărei competență încetează finalizează respectiva procedură în materie de supraveghere aflată în curs în conformitate cu legislația aplicabilă în temeiul prerogativelor pe care le‑a păstrat. Autoritatea a cărei competență încetează informează autoritatea care preia supravegherea înainte de luarea oricărei decizii într‑o procedură în materie de supraveghere care era în curs înainte de modificarea competenței. Aceasta transmite autorității care preia supravegherea o copie a deciziei luate și orice documente relevante legate de această decizie. […]”

Articolul 149 („Continuitatea procedurilor existente”) prevede: „(1) Cu excepția situației în care BCE decide altfel, în cazul în care o ANC a inițiat proceduri în materie de supraveghere pentru care BCE devine competentă în temeiul Regulamentului privind MUS, iar acest lucru are loc înainte de 4 noiembrie 2014, se aplică procedurile prevăzute la articolul 48. (2) Prin derogare de la articolul 48, prezentul articol se aplică procedurilor comune.”

Articolul 97 alineatul 1 prevedea: „Finanzmarktaufsichtsbehörde (Autoritatea de supraveghere a piețelor financiare, denumită în continuare «FMA») impune dobânzi instituțiilor de credit în următoarele cuantumuri: […] (4) 2 % din suma care depășește limita expunerilor mari conform articolului 395 alineatul (1) din [CRR], calculate anual, pentru 30 de zile, cu excepția cazului în care se iau măsuri de supraveghere potrivit articolului 70 alineatul (2) sau a cazului supraîndatorării instituției de credit.”

Articolul 98 alineatul 5 prevede: „Persoana care, în calitate de responsabil […] al unei instituții de credit, […] 2) expune instituția la credite superioare limitelor stabilite la articolul 395 din Regulamentul (UE) nr. 575/2013; […] săvârșește, dacă fapta nu constituie o infracțiune de competența instanțelor judecătorești, o încălcare administrativă și trebuie sancționată de către autoritatea de supraveghere a piețelor financiare printr‑o sancțiune pecuniară de până la 5 milioane EUR sau până la dublul câștigului obținut în urma încălcării, în cazul în care acesta se poate calcula.”

În temeiul articolului 97 alineatul 1 punctul 4 din BWG, FMA a adoptat două decizii, datate 30 octombrie 2014, respectiv 11 mai 2015, în care a impus VTB Bank (Austria) AG (denumită în continuare „VTB Bank”) plata unor dobânzi ca urmare a înregistrării, față de un grup de clienți aflați în legătură, a unei expuneri mai mari decât cea permisă de articolul 395 alineatul (1) din CRR.

Cuantumul dobânzilor se ridica, în prima decizie, la o sumă totală de 94951,41 euro, aferentă excesului înregistrat în lunile martie-septembrie 2014, iar în cea de a doua, la un total de 28278,57 euro, pentru excesul înregistrat în luna octombrie 2014.

VTB Bank a atacat în fața Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Austria) a doua decizie a FMA, invocând articolul 395 alineatul (5) din CRR, drept care era exclusă posibilitatea să fie sancționată în temeiul unei reglementări naționale.

În acest context, instanța a hotărât să suspende judecarea cauzei și să formuleze următoarele întrebări preliminare: „1) Dispozițiile dreptului secundar al Uniunii Europene [în special articolul 64 sau articolul 65 alineatul (1) din Directiva 2013/36 […]] sunt aplicabile deciziei prin care o autoritate impune dobânzi în temeiul unei reglementări naționale conform căreia instituțiilor de credit care depășesc limita stabilită pentru expunerile mari trebuie să li se impună dobânzi în cuantum de 2 % din suma care depășește plafonul maxim pentru expunerile mari, calculate pe an, pentru 30 de zile, în conformitate cu articolul 395 alineatul (1) din [CRR]? 2) Dreptul Uniunii [în special articolul 395 alineatele (1) și (5) din [CRR]] se opune unei dispoziții naționale precum cea prevăzută anterior la articolul 97 alineatul 1 punctul 4 din [BWG] în cazul în care, în pofida îndeplinirii condițiilor de aplicare a prevederii derogatorii de la articolul 395 alineatul (5), se impun dobânzi (taxe de recuperare) pentru încălcarea articolului 395 alineatul (1)? 3) Articolul 48 alineatul (3) din [Regulamentul‑cadru privind MUS] trebuie interpretat în sensul că poate constitui «o procedură în materie de supraveghere inițiată în mod oficial» chiar și faptul că o întreprindere raportează o încălcare autorității de supraveghere sau se poate considera că există «o procedură în materie de supraveghere inițiată în mod oficial» atunci când într‑o procedură paralelă privind încălcări asemănătoare, comise în perioade anterioare procedurii, a fost adoptată deja o decizie de către autoritatea de supraveghere?”

Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la Curte la 1 februarie 2017.

În faza scrisă a procedurii au depus observații VTB Bank, FMA, BCE și Comisia. Curtea nu a considerat necesară organizarea unei ședințe.

Primele două întrebări adresate de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) permit, în opinia noastră, care coincide cu cea a Comisiei, un răspuns comun.

Prin intermediul lor se încearcă să se determine în principal: – dacă aplicarea unor dobânzi prevăzută de legislația națională pentru situația în care o instituție de credit depășește limitele de expunere stabilite la articolul 395 alineatul (1) din CRR constituie o „sancțiune administrativă” sau o „altă măsură administrativă” în sensul articolelor 65 și 67 din Directiva 2013/36; – dacă aplicarea dobânzilor în cauză, în temeiul reglementărilor naționale, este compatibilă cu dreptul Uniunii Europene chiar atunci când sunt îndeplinite condițiile de aplicare a excepției prevăzute la articolul 395 alineatul (5) din CRR.

Prin cea de a treia (și ultimă întrebare), instanța de trimitere urmărește să se stabilească în ce moment trebuie să se considere că o procedură în materie de supraveghere este inițiată în mod oficial. De răspuns va depinde autoritatea care preia supravegherea, în cazul în care urmează să aibă loc o schimbare de competență între BCE și o ANC care să afecteze cauze pendinte.

Pentru VTB Bank, măsura națională în litigiu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2013/36/UE, încadrându‑se în noțiunile „sancțiuni administrative” și „alte măsuri administrative” prevăzute la articolul 65 din aceasta. În cazul unei presupuse încălcări a CRR, statele membre au obligația să aplice unele sau celelalte dintre acestea.

Deși Directiva 2013/36 nu definește în mod precis cele două noțiuni, din articolul său 66 alineatul (2) ar rezulta, potrivit VTB Bank, că sancțiunile și măsurile respective trebuie să întrunească anumite condiții care să le permită să prevină sau să atenueze orice încălcare a CRR. Dată fiind natura, esența și caracterul lor, dobânzile impuse de FMA ar fi comparabile cu sancțiunile sau cu măsurile prevăzute în Directiva 2013/36.

De asemenea, VTB Bank reamintește că articolul 395 alineatul (5) din CRR permite depășirea, în anumite condiții, a limitelor prevăzute la alineatul (1) al aceluiași articol. Prin urmare, un legiuitor național nu ar putea adopta o decizie care să priveze de efect util această dispoziție a legiuitorului Uniunii.

Potrivit FMA, dobânzile care fac obiectul litigiului nu intră sub incidența articolelor 64 și 65 din Directiva 2013/36. În opinia sa, care coincide cu cea din jurisprudența constituțională austriacă, ar fi vorba despre măsuri de control economic lipsite de caracter de sancționare, prin care se urmărește recuperarea avantajului, real sau potențial, obținut de o instituție de credit prin încălcarea unei norme prudențiale.

FMA susține că Regulamentul (UE) nr. 1024/2013 acordă o marjă statelor membre în vederea stabilirii propriilor reglementări. Misiunile de supraveghere care nu sunt încredințate BCE revin autorităților naționale, astfel încât măsura în cauză ar constitui o normă de drept specifică austriacă, ce nu ar avea drept obiect transpunerea Directivei 2013/36.

În sfârșit, pentru FMA, nu ar exista nicio legătură directă între norma națională aplicată și CRR, întrucât articolul 97 alineatul 1 punctul 4 din BWG se referă exclusiv la articolul 395 alineatul (1) din CRR [nu și la alineatul (5) al aceluiași articol] în vederea formulării condițiilor materiale de impunere a dobânzilor. Dat fiind scopul lor, aplicarea dobânzilor este automată în cazul depășirii limitelor stabilite de articolul 395 alineatul (1) din CRR, inclusiv dacă se respectă condițiile de la alineatul (5) al aceluiași articol.

Pentru Comisie, norma națională pune în aplicare articolele 64, 65 și 67 din Directiva 2013/36, cu care însă nu este conformă întrucât prevede consecințe juridice negative ca efect automat al unei încălcări a articolului 395 alineatul (1) din CRR, fără a verifica dacă sunt întrunite condițiile prevăzute la alineatul (5) al aceluiași articol.

În acest sens, Comisia reamintește că articolele 387-403 din CRR, referitoare la expunerile mari la risc, trebuie catalogate drept „o măsură care să asigure un grad maxim de armonizare a cerințelor prudențiale”, fără ca statelor membre să li se recunoască totuși „nicio marjă pentru adoptarea de măsuri proprii, de derogare, în raport cu cerințele referitoare la expunerile mari”.

Comisia arată că Directiva 2013/36 obligă statele membre să aplice sancțiuni și alte măsuri administrative în cazul încălcării limitei stabilite la articolul 395 alineatul (1). În temeiul articolului 67 alineatul (2) litera (g) din aceeași directivă, pentru pedepsirea unei astfel de încălcări, trebuie impuse cel puțin sancțiuni pecuniare.

Potrivit Comisiei, totuși nu va exista o încălcare a limitelor stabilite la alineatul (1) al articolului 395 din CRR dacă se întrunesc condițiile de aplicare a derogării prevăzute la alineatul (5) al aceluiași articol. Prin urmare, o normă națională care stabilește plata unor dobânzi fără să aibă în vedere întregul articol 395 din CRR generează o sancțiune administrativă sau o măsură administrativă care pedepsește un comportament autorizat de dreptul Uniunii.

Directiva 2013/36 și Regulamentul CRR alcătuiesc cadrul juridic de reglementare a activităților bancare, a supravegherii și a normelor prudențiale aplicabile instituțiilor de credit și firmelor de investiții ( 9 ).

CRR prevede tocmai cerințele prudențiale aplicabile instituțiilor de credit și firmelor de investiții. Este vorba despre cerințe minime prin care, potrivit legiuitorului Uniunii, se urmărește „să [se] asigure un grad maxim de armonizare”„pentru a evita denaturarea pieței și arbitrajul de reglementare”.

Ideea de bază este că, „[d]in motive de securitate juridică și având în vedere necesitatea unor condiții de concurență echitabile în Uniune, un set unic de reglementări pentru toți participanții la piață reprezintă un element‑cheie pentru funcționarea pieței interne” ( 10 ).

Directiva 2013/36 delimitează cadrul juridic indispensabil pentru aplicarea și garantarea normelor de supraveghere a instituțiilor de credit și a firmelor de investiții, astfel cum au fost stabilite de CRR.

Printre cerințele prudențiale impuse de CRR relevante în prezenta cauză se numără cea prevăzută la articolul 395 alineatul (1), care interzice instituțiilor „să înregistreze o expunere față de un client sau grup de clienți aflați în legătură a cărei valoare depășește 25 % din capitalul eligibil[ ( 11 )], după luarea în calcul a efectului diminuării riscului de credit”.

Potrivit instanței de trimitere, în prezenta cauză a fost depășită această limită a expunerii la risc. Prin urmare, în conformitate cu Directiva 2013/36, s‑ar fi produs situația prevăzută la articolul 67 alineatul (1) litera (k) din această directivă, cu consecința că, în conformitate cu alineatul (2) al aceluiași articol, ar trebui să se aplice „cel puțin”, printre altele, o sancțiune administrativă pecuniară egală „cu până la de două ori valoarea profiturilor obținute sau a pierderilor evitate ca urmare a încălcării, în cazul în care acestea pot fi stabilite”. Această sancțiune se numără, într‑adevăr, printre „sancțiunile administrative și alte măsuri administrative” pe care statele membre au obligația să le prevadă în eventualitatea producerii, printre altele, a acestei încălcări.

Deși poziția instanței de trimitere nu este clară în această privință, FMA insistă că dobânzile impuse VTB Bank (Austria) nu au reprezentat o „sancțiune administrativă” sau o „măsură de constrângere” în urma încălcării CRR. Acestea ar reprezenta simple „dobânzi de recuperare” („Abschöpfungszinsen”), lipsite de caracter penal în dreptul austriac, care le prevede ca „măsură […] de drept economic […] care are drept scop recuperarea forfetară a avantajului obținut sau care ar fi putut fi obținut prin încălcarea legii, cu alte cuvinte, compensarea avantajului economic generat prin depășirea limitei stabilite pentru expunerile mari [la un risc de credit]” ( 12 ).

În opinia noastră, se poate susține că impunerea de dobânzi prevăzută la articolul 97 alineatul 1 punctul 4 din BWG nu constituie una dintre „sancțiunile administrative pecuniare” pe care „cel puțin”, în temeiul articolului 67 alineatul (1) litera (k) și alineatul (2) litera (g) din Directiva 2013/36, statele membre sunt obligate să le impună instituțiilor care înregistrează o expunere mai mare decât limitele stabilite la articolul 395 alineatul (1) din CRR.

Astfel cum menționează Comisia ( 13 ), „sancțiunea administrativă pecuniară” la care face referire articolul 67 alineatul (2) litera (g) din Directiva 2013/36 pare a fi mai curând cea prevăzută la articolul 98 alineatul 5 punctul 2 din însăși BWG. Potrivit acestei dispoziții, responsabilul instituției de credit care a expus‑o la credite superioare limitelor stabilite la articolul 395 din CRR va fi sancționat cu o amendă de până la 5 milioane de euro sau până la dublul câștigului obținut în urma încălcării, în cazul în care acesta se poate calcula, cu condiția ca fapta în discuție să nu fie de natură penală.

Încasarea acestor dobânzi (fără ca în prealabil să existe vreo datorie drept capital principal) în temeiul deciziei autorității publice ar putea să fie calificată mai curând drept măsură administrativă. În opinia noastră, este irelevant că articolul 67 alineatul (2) litera (g) din Directiva 2013/36 are un echivalent la nivel național în articolul 97 sau în articolul 98 din BWG. În afara faptului că elucidarea acestui aspect revine instanței de trimitere, acesta nu ar fi un motiv ca articolul 97 din BWG (și, prin urmare, impunerea dobânzilor în litigiu) să nu se încadreze în domeniul de aplicare al Directivei 2013/36.

Sancțiunile și măsurile menționate la articolul 67 alineatul (2) din Directiva 2013/36 nu sunt exhaustive în ceea ce privește ansamblul măsurilor autorităților publice posibil a fi aplicate ca reacție la încălcările CRR. Directiva 2013/36 permite – și chiar așteaptă – ca statele membre să prevadă sancțiuni și măsuri suplimentare, adică să ia „toate măsurile necesare pentru a asigura” punerea în aplicare atât a directivei, cât și a CRR [articolul 65 alineatul (1) din Directiva 2013/36] ( 14 ).

Printre sancțiunile și măsurile pe care statele membre sunt libere să le adauge pe lângă cele minime instituite de legiuitorul Uniunii ar trebui să fie incluse, așadar, impunerea de dobânzi precum cele menționate la articolul 97 alineatul 1 punctul 4 din BWG. Din această perspectivă deci, nu contează atât de mult că măsura dispusă de FMA ar putea fi calificată drept „sancțiune administrativă” sau „altă măsură administrativă” în sensul articolelor 65 și 67 din Directiva 2013/36 deoarece oricum ar fi admisibilă pentru legiuitorul Uniunii ( 15 ).

Or, deși este adevărat că statele membre sunt abilitate să adopte alte sancțiuni sau măsuri administrative, este la fel de adevărat că acelea pe care decid să le adopte trebuie să respecte cadrul juridic definit de Directiva 2013/36 și de CRR.

Cu alte cuvinte, atunci când legiuitorul Uniunii a optat pentru „un grad maxim de armonizare” ( 16 ) în domeniul supravegherii și al normelor prudențiale aplicabile instituțiilor de credit și firmelor de investiții, el a instituit un regim normativ unic, alcătuit din Directiva 2013/36 și din CRR. Existența acestui regim unic pentru toți participanții la piață reprezintă „un element‑cheie pentru funcționarea pieței interne” ( 17 ).

Astfel se explică faptul că, deși permite statelor membre posibilitatea introducerii altor sancțiuni și măsuri administrative, însăși Directiva 2013/36 încearcă să garanteze că, atunci când stabilesc limitele și nivelul sancțiunilor pecuniare, legiuitorii naționali se adaptează la o serie de orientări comune ( 18 ). Urmând această linie, Directiva 2013/36 nu numai că impune un minim al sancțiunilor și măsurilor administrative (lăsând statelor membre o marjă pentru a le extinde), ci definește și o listă a încălcărilor care sunt susceptibile de sancțiuni sau să dea loc aplicării altor măsuri administrative.

Credem, așadar, că există două categorii de comportamente sancționabile: a) cele descrise exhaustiv la articolul 67 alineatul (1) din Directiva 2013/36 și b) altele ( 19 ), pe care statele membre le pot defini drept încălcări ale CRR, diferite de cele indicate în Directiva 2013/36. În plus, în cazul acestora din urmă, statele membre trebuie să prevadă sancțiuni sau măsuri diferite de cele „minime” obligatorii dispuse de legiuitorul Uniunii.

Întrebarea este dacă, având în vedere că statele membre pot adăuga noi tipuri de încălcări, ele pot de asemenea să le reconfigureze pe cele prevăzute de Directiva 2013/36. Înțelegem că acest lucru nu este posibil dacă, în cazul în care, procedând astfel, modifică sau elimină vreuna dintre ipotezele care ar putea fi considerate „necesare”, mai precis, care, în conformitate cu directiva, trebuie „cel puțin” incluse în legislația națională.

În speță, potrivit informațiilor disponibile, se pare că articolul 98 alineatul 5 punctul 2 din BWG este dispoziția care a introdus în dreptul austriac conținutul articolului 67 alineatul (1) litera (k) și alineatul (2) litera (g) din Directiva 2013/36.

Dacă aceasta ar fi situația, fapt ce trebuie stabilit de instanța de trimitere, legiuitorul național ar fi respectat obligația de a prevedea „cel puțin” una dintre ipotezele enumerate de legiuitorul Uniunii. De asemenea, ar fi asociat acestei ipoteze consecința juridică prevăzută (de asemenea „cel puțin”) de Directiva 2013/36.

Mai concret, articolul 98 alineatul 5 punctul 2 din BWG se referă la responsabilul unei instituții de credit care ar expune‑o la „credite care depășesc limitele stabilite la articolul 395 din [CRR]”. Trimiterea la articolul 395 din CRR în ansamblul său, mai precis, fără a exclude niciunul dintre alineatele sale, presupune că ipoteza reținută la articolul 98 alineatul 5 punctul 2 din BWG este cea descrisă în acea dispoziție din CRR.

Este important să se sublinieze că ipoteza de la articolul 395 din CRR nu este doar cea descrisă la alineatul (1), ci și cea rezultată din coroborarea acestui alineat cu conținutul alineatului (5) al aceluiași articol.

În conformitate cu alineatul (1) al articolului 395 din CRR, instituțiile nu își pot asuma o expunere care să depășească 25 % din capitalul lor eligibil ( 20 ). Totuși, simpla încălcare a acestei limite nu constituie, în sine, ipoteza la care face referire articolul 67 alineatul (1) litera (k) din Directiva 2013/36: trimiterea la întregul articol 395 din CRR include și alineatul (5) al acestuia, care permite depășirea limitei în cazul în care sunt îndeplinite anumite condiții.

Cu alte cuvinte, lectura coroborată a ipotezei prevăzute la articolul 67 alineatul (1) litera (k) din Directiva 2013/36 conferă acestei norme următorul cuprins: „Prezentul articol se aplică […] atunci când o instituție își asumă o expunere care încalcă limitele stabilite la alineatul (1) al articolului 395 din CRR în lipsa îndeplinirii condițiilor prevăzute la alineatul (5) al aceluiași articol”.

Astfel, articolul 98 alineatul 5 punctul 2 din BWG ar reflecta fidel articolul 67 alineatul (1) litera (k) din Directiva 2013/36 și în acest mod s‑ar fi transpus în dreptul austriac una dintre încălcările pe care legiuitorul național a fost obligat să le prevadă „cel puțin”.

Dacă această interpretare este corectă, după cum considerăm, articolul 97 alineatul 1 punctul 4 din BWG nu ar crea o ipoteză diferită, ci mai curând ar denatura ipoteza prevăzută la articolul 67 alineatul (1) litera (k) din Directiva 2013/36.

Astfel, norma națională se referă exclusiv la circumstanțele descrise la articolul 395 alineatul (1) din CRR, fără a lua în considerare alineatul (5) al acestei reglementări. Prin urmare, ar trebui să se înțeleagă că se configurează o nouă ipoteză, referitoare exclusiv la depășirea limitei stabilite la articolul 395 alineatul (1) din CRR, indiferent dacă sunt sau nu sunt îndeplinite condițiile de la alineatul (5).

Or, articolul 395 din CRR, în măsura în care permite depășirea pragurilor de expunere la risc [stabilite la alineatul (1)] și sunt întrunite anumite condiții [descrise la alineatul (5)], presupune că limitele cu adevărat decisive sunt cele rezultate din lectura coroborată a celor două alineate ale acestei dispoziții. Cele două alcătuiesc un tot indivizibil și se traduc în final în delimitarea gradului de risc pe care și‑l pot asuma instituțiile.

Cu alte cuvinte, din ipoteza prevăzută la articolul 395 alineatele (1) și (5) din CRR reiese că instituțiile financiare pot, în mod legal, să se expună riscurilor în limitele definite de ambele alineate.

Dacă s‑ar lăsa la latitudinea statelor membre să ia măsuri împotriva instituțiilor care, tocmai din cauză că se află în condițiile detaliate la articolul 395 alineatul (5) din CRR, s‑au expus la riscurile permise de acesta, atunci, în opinia noastră, s‑ar denatura articolul 395 în ansamblul său, cu consecința gravă pe care o reprezintă înșelarea încrederii pe care instituțiile o pot avea în mod legitim că limitele în care își pot asuma riscuri sunt cele care decurg din aplicarea coroborată a alineatelor (1) și (5) ale articolului 395.

Protejat de posibilitatea prevăzută de legiuitorul Uniunii pentru statele membre de a defini alte încălcări și alte sancțiuni sau măsuri administrative, în plus față de cele impuse, în orice caz, „cel puțin”, prin Directiva 2013/36, legiuitorul național poate configura cazuri noi, însă, reiterăm, nu le poate denatura pe cele care au făcut deja obiectul atenției legiuitorului Uniunii.

În opinia noastră, concluzionând, reglementarea națională examinată nu este compatibilă cu cadrul juridic instituit de Directiva 2013/36 și de CRR.

Pentru VTB Bank, în conformitate cu articolul 48 alineatul (3) și cu articolul 149 alineatul (1) din Regulamentul‑cadru privind MUS, FMA este competentă numai în procedurile în materie de supraveghere inițiate în mod oficial înainte de 4 noiembrie 2014.

Dat fiind că decizia FMA de impunere a dobânzilor (din cauza excesului de riscuri pe care îl înregistrase în luna octombrie 2014) este datată 11 mai 2015 și s‑a întemeiat pe o declarație realizată de însăși VTB Bank la data de 3 noiembrie 2014, această instituție consideră că declarația respectivă nu poate fi considerată drept cauză a unei proceduri oficiale în materie de supraveghere în sensul articolului 2 punctul 25 și al articolului 48 alineatul (3) din Regulamentul‑cadru privind MUS.

În consecință, în opinia VTB Bank, procedura oficială nefiind inițiată înainte de 4 noiembrie 2014, FMA nu era competentă să adopte decizia din 11 mai 2015.

Ca răspuns la argumentul anterior, FMA își întemeiază competența pe faptul că dreptul Uniunii nu prevede dobânzi similare cu cea impusă, dar permite în schimb o oarecare marjă pentru acest tip de particularități naționale. Întrucât BCE nu este competentă în temeiul Regulamentului‑cadru privind MUS, FMA consideră că nu este necesară analizarea dispozițiilor tranzitorii referitoare la procedurile în curs, la care face referire articolul 48 alineatul (3) din acest regulament.

FMA mai susține că, din motive de economie procedurală, declarația din 3 noiembrie 2014 a VTB Bank deja fusese luată în considerare în procedura de cercetare privind excesele precedente, întrucât ea viza aceiași clienți și aceleași fapte.

BCE, ale cărei afirmații se limitează la această a treia întrebare, susține că noțiunea „procedură în materie de supraveghere inițiată în mod oficial” a fost introdusă în articolul 48 alineatul (3) din Regulamentul‑cadru privind MUS pentru cazurile în care s‑ar produce vreo modificare în ceea ce privește modalitatea de distribuire a competențelor între BCE și o ANC. Noțiunea este corelată cu sarcinile și competențele BCE astfel încât articolul 48 din regulament ar afecta exclusiv procedurile care intră în domeniul său de competență.

În consecință, aplicarea articolului 48 alineatul (3) din Regulamentul‑cadru privind MUS va depinde de modul în care va fi calificată impunerea dobânzilor în discuție. Ea se va aplica în cazul în care ar constitui o măsură de supraveghere prudențială, în sensul articolelor 64 și 65 din Directiva 2013/36, dar nu și dacă ar constitui o măsură economică vizând recuperarea unui avantaj obținut sau care ar putea fi obținut în temeiul unui comportament ilicit.

Pentru Comisie, care se pronunță cu privire la această întrebare numai cu titlu subsidiar, o procedură în materie de supraveghere prudențială în sensul articolului 48 alineatul (3) din Regulamentul‑cadru privind MUS nu este inițiată prin prezentarea de către instituția de credit a declarației prevăzute la articolul 396 din CRR. Pe de altă parte, în opinia sa, procedurile anterioare deja încheiate, referitoare la încălcări similare, nu ar putea da loc acestei proceduri în cazul unei noi încălcări.

Cea de a treia întrebare urmărește să se stabilească dacă, în conformitate cu articolul 48 alineatul (3) din Regulamentul nr. 468/2014, există o „procedură în materie de supraveghere inițiată în mod oficial” în vreunul dintre aceste două cazuri: – de îndată ce o instituție de credit a raportat autorității competente excesul de expunere la risc înregistrat, care îl depășește pe cel prevăzut la articolul 395 din CRR; – în cazul în care, într‑o procedură paralelă privind încălcări similare anterioare, autoritatea de supraveghere a luat deja o decizie.

În prezenta cauză, impunerea dobânzilor dispusă de FMA la 11 mai 2015 a fost motivată de un exces de expunere la risc survenit în luna octombrie 2014 și raportat de VTB Bank acestei autorități la 3 noiembrie 2014 (așadar, cu o zi înainte ca BCE să își asume prerogativele în conformitate cu Regulamentul‑cadru privind MUS).

În cadrul cooperării dintre BCE și autoritățile naționale de supraveghere, articolul 48 din Regulamentul‑cadru privind MUS se referă la procedurile în materie de supraveghere aflate în curs în momentul când are loc o schimbare de competență între BCE și una dintre aceste autorități.

În temeiul articolului 149 alineatul (1) din Regulamentul‑cadru privind MUS, în această situație trebuie să se aplice procedurile de tranziție prevăzute la articolul 48, „[c]u excepția situației în care BCE decide altfel, în cazul în care o ANC a inițiat proceduri în materie de supraveghere pentru care BCE devine competentă în temeiul Regulamentului privind MUS, iar acest lucru are loc înainte de 4 noiembrie 2014”.

Pentru instanța de trimitere, relevant este dacă până la 4 noiembrie 2014 exista o procedură oficială în materie de supraveghere inițiată de FMA. Cu toate acestea, credem că există o condiție prealabilă, reamintită de BCE în observațiile sale și a cărei îndeplinire este contestată de FMA, care trebuie analizată.

Astfel, FMA consideră că competența de a impune dobânzile de recuperare nu ar reveni în niciun caz BCE, adică nici începând din data de 4 noiembrie 2014. În caz contrar, nu ar trebui să se aplice regimul tranzitoriu prevăzut la articolul 48 din Regulamentul‑cadru privind MUS.

Potrivit articolului 4 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013, „BCE deține competența exclusivă să exercite, în scopuri de supraveghere prudențială, […] în legătură cu toate instituțiile de credit cu sediile în statele membre participante”, o serie de atribuții printre care „asigurarea conformității cu actele menționate la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf, care impun instituțiilor de credit cerințe prudențiale în domeniul […] limitelor aferente expunerilor mari […]”.

Articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1024/2013 dispune tocmai că, în scopul îndeplinirii atribuțiilor care îi sunt conferite „și în vederea realizării obiectivului de a asigura standarde ridicate de supraveghere, BCE aplică integral dreptul relevant al Uniunii și, în cazul în care acesta cuprinde directive, legislația națională care transpune respectivele directive”. Adaugă că, „[î]n cazul în care legislația relevantă a Uniunii constă în regulamente și acolo unde, în prezent, respectivele regulamente acordă în mod explicit opțiuni pentru statele membre, BCE aplică și legislația națională de exercitare a acestor opțiuni” ( 21 ).

Fie că reprezintă o măsură națională valabilă, adoptată de un stat membru prin exercitarea unei opțiuni admise de cadrul normativ definit de Directiva 2013/36 și de CRR, fie (în opinia noastră) o măsură instituită prin aplicarea directă a acestui cadru, în ambele cazuri, impunerea de dobânzi nu ar fi exclusă din domeniul de competență conferit BCE, în lumina articolului 4 din Regulamentul nr. 1024/2013.

În consecință, odată îndeplinită prima dintre condițiile prevăzute de articolul 48 din Regulamentul‑cadru privind MUS (și anume competența conferită BCE), trebuie să se clarifice dacă este îndeplinită și condiția care face obiectul întrebării formulate explicit de instanța de trimitere. Cu alte cuvinte, dacă, la data la care BCE și‑a asumat competențele de supraveghere, exista o procedură în curs în fața FMA.

Articolul 48 alineatul (3) din Regulamentul‑cadru privind MUS se referă în mod expres la „o procedură în materie de supraveghere inițiată în mod oficial”. Locuțiunea adverbială utilizată nu se referă la motivele care au condus la inițierea procedurii, care pot include raportul pe care, în conformitate cu articolul 395 alineatul (5) din CRR, instituția trebuie să îl trimită autorităților competente la depășirea limitei expunerii.

În opinia noastră, legiuitorul Uniunii a dorit să acorde o atenție deosebită momentului în care procedura a fost inițiată în mod oficial sau formal, deci când a existat o decizie expresă de inițiere a procedurii, adoptată de autoritatea competentă. Oricare ar fi cauzele materiale (precum declarația unei entități financiare) care au condus la adoptarea oficială a acestei decizii, importantă este aceasta din urmă, iar nu cauzele ei.

În consecință, apreciem că procedura în materie de supraveghere menționată la articolul 48 alineatul (3) din Regulamentul‑cadru privind MUS nu se poate considera inițiată prin declarația realizată de VTB Bank la 3 noiembrie 2014.

Considerăm că nici aplicarea dobânzilor dispusă după declarația VTB Bank din 3 noiembrie 2014 nu poate fi legată de procedura care a condus la decizia din 30 octombrie 2014, prin care acesteia i s‑au impus dobânzi din cauza exceselor comise anterior.

Cu toată prudența cuvenită, fiind vorba despre o problemă care, în definitiv, trebuie elucidată de instanța de trimitere, este de presupus că procedura care a condus la decizia din 30 octombrie 2014 era încheiată când VTB Bank a raportat cea de a doua încălcare a limitei expunerii la risc (3 noiembrie 2014). Decizia adoptată în legătură cu acest al doilea exces nu putea fi luată decât în considerarea unei alte „proceduri în materie de supraveghere inițiate în mod formal”, așadar, diferită de cea anterioară.

FMA a invocat motive de economie procedurală pentru a lega cea de a doua decizie, într‑un fel sau altul, de procedura încheiată cu decizia adoptată anterior, la 30 octombrie 2014. Afirmă, în acest sens, că în acea procedură fusese deja luat în considerare excesul raportat de VTB Bank la 3 noiembrie 2014. Fără intenția de a tranșa o chestiune care, repetăm, trebuie soluționată de instanța națională, considerăm că referirea de la articolul 48 alineatul (3) din Regulamentul‑cadru privind MUS la caracterul oficial al inițierii procedurii în materie de supraveghere exclude considerațiile materiale și de economie procedurală invocate de FMA.

Prin urmare, considerăm că la a treia întrebare trebuie să se răspundă că în niciunul dintre cele două cazuri menționate de instanța de trimitere nu există o „procedură în materie de supraveghere inițiată în mod oficial”.

Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Austria) după cum urmează: „1) Directiva 2013/36/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 cu privire la accesul la activitatea instituțiilor de credit și supravegherea prudențială a instituțiilor de credit și a firmelor de investiții, de modificare a Directivei 2002/87/CE și de abrogare a Directivelor 2006/48/CE și 2006/49/CE, în special articolele 64, 65 și 67 ale acesteia, trebuie interpretată în sensul că se opune unei reglementări naționale care, precum cea aplicată în procedura principală, prevede impunerea de dobânzi în cazul depășirii limitei stabilite pentru expunerile mari la articolul 395 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 575/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 privind cerințele prudențiale pentru instituțiile de credit și societățile de investiții și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012, chiar dacă sunt respectate condițiile derogării prevăzute la articolul 395 alineatul (5) din Regulamentul nr. 575/2013. 2) Articolul 48 alineatul (3) din Regulamentul (UE) nr. 468/2014 al Băncii Centrale Europene din 16 aprilie 2014 de instituire a cadrului de cooperare la nivelul Mecanismului unic de supraveghere între Banca Centrală Europeană și autoritățile naționale competente și cu autoritățile naționale desemnate (Regulamentul‑cadru privind MUS) trebuie interpretat în sensul că o «procedură în materie de supraveghere» poate fi considerată «inițiată oficial» numai atunci când autoritatea competentă adoptă o decizie expresă de inițiere a procedurii, fără să fie considerată o astfel de decizie declarația pe care i‑o adresează o instituție financiară.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

prezentate la 13 martie 2018 ( 1 )