Concluziile avocatului general M. Campos Sánchez-Bordona prezentate la 5 aprilie 2017.#Nerea SpA împotriva Regione Marche.#Cerere de decizie preliminară formulată de Tribunale amministrativo regionale per le Marche.#Trimitere preliminară – Ajutoare de stat – Regulamentul (CE) nr. 800/2008 – Exceptare generală pe categorii de ajutoare – Domeniu de aplicare – Articolul 1 alineatul (6) litera (c) – Articolul 1 alineatul (7) litera (c) – Noțiunea „întreprindere aflată în dificultate” – Noțiunea „procedură colectivă de insolvență” – Societate beneficiară a unui ajutor de stat în cadrul unui program operațional regional al Fondului european de dezvoltare regională (FEDER) admisă ulterior în procedura de concordat preventiv cu continuarea activității – Revocarea ajutorului – Obligație de restituire a avansului plătit.#Cauza C-245/16.

Prezenta trimitere preliminară oferă Curții posibilitatea de a se pronunța cu privire la noțiunile „întreprindere aflată în dificultate” ( 2 ) și „procedură de insolvență”, utilizate la articolul 1 alineatul (6) litera (c) și, respectiv, alineatul (7) litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 800/2008 ( 3 ).

Îndoielile instanței a quo au intervenit în cursul unei proceduri inițiate la cererea unei întreprinderi (Nerea S.p.A, denumită în continuare „Nerea”), care are ca obiect contestarea revocării unui ajutor public acordat de administrația regională italiană printr‑un program din cadrul Fondului european de dezvoltare regională (FEDER).

La momentul acordării asistenței financiare (martie 2012), Nerea îndeplinea condițiile impuse în cererea de ofertă aferentă ajutoarelor, inclusiv pe aceea de a nu se afla în dificultate, însă organismul de gestionare a acestor ajutoare a apreciat că a încetat să le mai îndeplinească din cauza faptului că, în luna decembrie 2013, a solicitat deschiderea unei proceduri de „concordat preventiv”, pe care a calificat‑o drept procedură de insolvență, în sensul Regulamentului nr. 800/2008, ceea ce a condus la revocarea deciziei inițiale și la solicitarea sumei acordate întreprinderii beneficiare.

Părțile din procedură au opinii divergente cu privire la natura procedurii de insolvență inițiate de Nerea, precum și la calificarea acesteia ca „întreprindere aflată în dificultate”. Dezbaterea s‑a extins de asemenea la momentul la care trebuie analizată posibila existență a unei situații (inițiale sau care a intervenit ulterior) de criză.

În considerentul (15) se arată că: „Ajutoarele acordate întreprinderilor în dificultate în sensul Orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor în dificultate […] ar trebui evaluate în lumina respectivelor orientări, pentru a împiedica nerespectarea acestora. Ajutorul pentru aceste întreprinderi ar trebui, prin urmare, exclus din domeniul de aplicare al prezentului regulament. Pentru a reduce sarcina administrativă pentru statele membre, la acordarea către [întreprinderile mici și mijlocii] (IMM‑uri) a ajutorului reglementat de prezentul regulament, ar trebui utilizată o definiție a întreprinderilor aflate în dificultate simplificată față de definiția din orientările menționate anterior. În plus, IMM‑urile cu o vechime de mai puțin de trei ani nu ar trebui considerate a fi în dificultate în această perioadă în sensul prezentului regulament, cu excepția cazului în care îndeplinesc criteriile din legislația relevantă internă pentru a face obiectul procedurilor de insolvență colectivă. Aceste simplificări nu ar trebui să aducă atingere calificării acestor IMM‑uri în cadrul orientărilor menționate anterior în ceea ce privește ajutorul care nu este reglementat de prezentul regulament și nu ar trebui să aducă atingere calificării de întreprinderi aflate în dificultate a marilor întreprinderi, în temeiul prezentului regulament, care continuă să facă obiectul definiției complete prevăzute în orientările menționate anterior.”

Articolul 1 prevede: „[…] (6) Prezentul regulament nu se aplică următoarelor tipuri de ajutoare: […] (c) ajutoarelor pentru întreprinderi aflate în dificultate.” (7) În sensul alineatului (6) litera (c), un IMM este considerat a fi o «întreprindere în dificultate» atunci când îndeplinește următoarele condiții: (a) în cazul societăților cu răspundere limitată, mai mult de jumătate din capitalul social a dispărut, peste un sfert din acest capital fiind pierdut în ultimele 12 luni, sau (b) în cazul societăților comerciale în care cel puțin unii dintre asociați au răspundere nelimitată pentru creanțele societății, mai mult de jumătate din capitalul propriu așa cum reiese din contabilitatea societății a dispărut, peste un sfert din acest capital fiind pierdut în ultimele 12 luni, sau (c) indiferent de tipul societății comerciale în cauză, în cazul în care îndeplinește criteriile prevăzute de legislația națională pentru a face obiectul procedurilor colective de insolvență. Un IMM cu o vechime de mai puțin de trei ani nu ar trebui considerat a fi în dificultate în această perioadă în sensul prezentului regulament, cu excepția cazului în care îndeplinește condițiile de la primul paragraf litera (c).”

Conform punctului 9: „Nu există o definiție comunitară a ceea ce constituie «o întreprindere aflată în dificultate». Cu toate acestea, în sensul prezentelor linii directoare, Comisia consideră că o întreprindere se află în dificultate în cazul în care nu este capabilă, din resurse proprii sau cu fonduri pe care le poate obține de la proprietarul/acționarii sau creditorii săi, să oprească pierderile care, fără intervenția din exterior a autorităților publice, o vor condamna, aproape sigur, la ieșirea din afaceri în termen scurt sau mediu.”

Conform punctului 10: „În special, o întreprindere este considerată, în principiu și indiferent de dimensiunea ei, că se află în dificultate, în sensul prezentelor linii directoare, în următoarele situații: (a) o societate cu răspundere limitată, în care mai mult de jumătate din capitalul social a dispărut, peste un sfert din acest capital fiind pierdut în ultimele 12 luni; (b) o societate comercială în care cel puțin unii dintre asociați au răspundere nelimitată pentru creanțele societății, atunci când mai mult de jumătate din capitalul propriu așa cum reiese din contabilitatea societății a dispărut, peste un sfert din acest capital fiind pierdut în ultimele 12 luni; (c) indiferent de tipul societății comerciale în cauză, în cazul în care îndeplinește criteriile prevăzute de legislația națională pentru a face obiectul procedurilor colective de insolvență.”

La punctul 11 se arată că: „Chiar și atunci când niciuna dintre condițiile prevăzute la punctul 10 nu este îndeplinită, o întreprindere poate să fie totuși considerată în dificultate, în special în cazul în care sunt prezente simptomele obișnuite ale unei întreprinderi aflate în dificultate, cum ar fi: creșterea pierderilor, scăderea cifrei de afaceri, creșterea inventarelor pe stocuri, supracapacitate, flux de capital în declin, îndatorare crescută, creșterea comisioanelor financiare și scăderea sau dispariția valorii activului net. În cazuri foarte grave, o întreprindere poate să fi devenit deja insolvabilă sau poate face obiectul procedurilor de insolvență colectivă prevăzute de legislația națională. În acest din urmă caz, prezentele linii directoare se aplică oricărui ajutor acordat în contextul respectivelor proceduri și care conduce la menținerea în activitate a întreprinderii. În toate situațiile, o întreprindere aflată în dificultate este eligibilă numai în cazul în care se poate demonstra că nu se poate redresa prin resurse proprii sau cu fonduri obținute de la proprietari/acționari sau din surse de pe piață.”

Articolul 186 bis din Regio Decreto n.o 267 ( 5 ), conform redactării aplicabile ratione temporis situației de fapt din litigiu, reglementează așa‑zisul „concordat preventiv” (denumit în continuare „concordat preventiv” sau „concordat cu continuarea activității”) după cum urmează: „În cazul în care planul de concordat menționat la articolul 161 al doilea paragraf litera e) prevede continuarea activității economice de către debitor, cesiunea întreprinderii în activitate sau prezentarea acesteia ca aport la una sau mai multe societăți, inclusiv nou constituite, se aplică dispozițiile prezentului articol. Planul poate să prevadă de asemenea lichidarea bunurilor care nu contribuie la exercitarea activității întreprinderii. În cazurile prevăzute la prezentul articol: a) planul menționat la articolul 161 al doilea paragraf litera e) trebuie să conțină de asemenea o prezentare analitică a costurilor și a veniturilor preconizate din continuarea activității economice prevăzute în planul de concordat, a resurselor financiare necesare și a modalităților de asigurare a acestora; b) raportul specialistului menționat la articolul 161 al treilea paragraf trebuie să ateste că continuarea activității economice prevăzute în planul de concordat asigură cel mai înalt grad de satisfacere a creditorilor; c) planul poate să prevadă, fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 160 al doilea paragraf, un moratoriu de cel mult un an de la omologare pentru plata creditorilor care dețin un privilegiu, un gaj sau o ipotecă, cu condiția să fie prevăzută lichidarea bunurilor sau a drepturilor asupra cărora poartă cauza de preferință. În acest caz, creditorii care beneficiază de cauzele de preferință menționate mai sus nu au drept de vot. Fără a aduce atingere prevederilor articolului 169 bis, contractele în curs de executare la data depunerii cererii, inclusiv cele încheiate cu administrațiile publice, nu încetează ca urmare a deschiderii procedurii. Sunt nule eventualele înțelegeri contrare. Admiterea în procedura concordatului preventiv nu împiedică continuarea contractelor de achiziții publice în cazul în care specialistul desemnat de debitor conform articolului 67 a atestat conformitatea cu planul și capacitatea rezonabilă de executare. În cazul îndeplinirii cerințelor prevăzute de lege, de o astfel de continuare poate beneficia și societatea căreia i‑au fost transferate contractele unei întreprinderi sau ale unor ramuri de activitate cesionate sau prezentate ca aport. Judecătorul sindic, la momentul cesiunii sau al aportului, dispune radierea înscrierilor și a transcrierilor. Ulterior depunerii cererii, participarea la proceduri de atribuire a unor contracte de achiziții publice trebuie să fie încuviințată de instanță, după obținerea avizului comisarului judiciar, în cazul în care a fost numit; în lipsa unei astfel de numiri, hotărăște instanța. Admiterea în procedura concordatului preventiv nu împiedică participarea la proceduri de atribuire a unor contracte de achiziții publice, atunci când întreprinderea prezintă în cadrul procedurii de cerere de ofertă: a) un raport întocmit de un specialist care îndeplinește cerințele prevăzute la articolul 67 al treilea paragraf litera d), care atestă conformitatea cu planul și capacitatea rezonabilă de executare a contractului; b) declarația unui alt operator care îndeplinește cerințele cu caracter general, cerințele privind capacitatea financiară, tehnică și economică, precum și cerințele de certificare prevăzute pentru atribuirea contractului de achiziții publice, care s‑a angajat față de ofertant și de autoritatea contractantă să pună la dispoziție pe durata contractului resursele necesare pentru executarea contractului de achiziții publice și să se subroge în drepturile și în obligațiile întreprinderii asistate în cazul în care aceasta intră în stare de faliment în cursul procedurii de cerere de ofertă sau după încheierea contractului ori nu mai este din orice motiv în măsură să execute corespunzător contractul de achiziții publice. Se aplică articolul 49 din Decretul legislativ nr. 163 din 12 aprilie 2006. Fără a aduce atingere prevederilor paragrafului anterior, întreprinderea aflată în procedură de concordat poate să participe la cereri de ofertă publică inclusiv prin constituirea unui grup temporar de întreprinderi, cu condiția să nu aibă calitatea de mandatar și numai dacă celelalte întreprinderi din cadrul grupului nu fac obiectul unei proceduri colective. În acest caz, declarația prevăzută la al patrulea paragraf litera b) poate proveni de asemenea de la un operator care face parte din grup. În cazul în care, în cursul unei proceduri inițiate în temeiul prezentului articol, exercitarea activității economice încetează sau devine vădit prejudiciabilă pentru creditori, instanța hotărăște în conformitate cu articolul 173. Prezentul articol nu aduce atingere posibilității debitorului de a modifica oferta de concordat.”

La 9 noiembrie 2010, Consiliul Regiunii Marche ( 6 ) a aprobat cererea de ofertă în vederea acordării de subvenții pentru anumite activități ale IMM‑urilor prin programul operațional regional din cadrul FEDER pentru perioada 2007-2013 ( 7 ).

Decretul privind cererea de ofertă conținea printre altele în anexa I clauzele aplicabile în ceea ce privește „entitățile beneficiare” (nr. 1), „motivele de inadmisibilitate” privind participarea în cadrul procedurii (nr. 10 alineatul 3 și nr. 19), „sarcinile legate de stabilitatea operațiunilor” (nr. 17 alineatul 3) și „motivele de revocare” a ajutoarelor acordate (nr. 20).

În ceea ce privește entitățile beneficiare, clauza nr. 1 enumera condițiile care trebuiau îndeplinite de întreprinderile care doreau să obțină asistență financiară, printre care sublinia, în sensul prezentului litigiu, că, „la momentul depunerii cererii, [întreprinderile] nu trebuie să se afle în dificultate în sensul articolului 1 alineatul (7) din Regulamentul nr. 800/2008” ( 8 ).

Conform clauzei 17 alineatul 3, „beneficiarul asistenței este obligat să respecte sarcina de stabilitate a operațiunii respective, garantând că, pentru o perioadă de cinci ani de la data finalizării operațiunii cofinanțate, în privința acesteia nu au loc modificări semnificative care să îi afecteze natura sau modalitățile de executare sau să procure avantaje necuvenite unei întreprinderi sau unei entități publice sau să presupună o schimbare a naturii proprietății unei infrastructuri sau încetarea unei activități.”

La 13 aprilie 2011, întreprinderea Nerea a formulat o cerere de asistență financiară care a fost admisă, astfel încât, la 20 martie 2012, i s‑a acordat un ajutor în valoare de 144052,58 euro.

După ce a primit, cu titlu de avans, 50 % din ajutor (72026,29 euro), Nerea a efectuat investițiile la care s‑a angajat ( 9 ) și, la 18 noiembrie 2013, a prezentat raportul privind cheltuielile, solicitând totodată lichidarea soldului restant.

La mai puțin de o lună, la 24 decembrie 2013, Nerea a introdus o cerere de concordat preventiv la Tribunale di Macerata (Tribunalul din Macerata), care a deschis procedura corespunzătoare la 15 octombrie 2014.

La 11 februarie 2015, organismul de gestionare a ajutoarelor ( 10 ) a notificat întreprinderea Nerea cu privire la deschiderea procedurii de revocare a asistenței financiare, întrucât „nu mai îndeplinea condițiile de eligibilitate […] ca urmare a admiterii întreprinderii beneficiare în procedura de concordat preventiv, conform dispozițiilor coroborate ale articolului 1 și ale articolului 20 din cererea de ofertă.

Nerea a solicitat anularea procedurii de revocare, însă cererea sa a fost respinsă la 20 martie 2015 de organismul de gestionare, pentru motivul că deschiderea procedurii de concordat preventiv împotriva sa împiedica acordarea ajutorului, conform articolului 1 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul nr. 800/2008 și clauzei 1 din cererea de ofertă.

Prin decizia din 11 mai 2015, organismul competent al regiunii Marche a revocat ajutorul acordat și a solicitat restituirea sumei deja plătite, majorată cu 4997,30 euro, cu titlu de dobânzi.

Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Tribunalul Administrativ Regional din Marche, Italia), instanța sesizată cu acțiune în contencios administrativ, a adresat Curții întrebările preliminare.

Întrebările preliminare adresate Curții la 28 aprilie 2016 au următorul cuprins: „1) Cu titlu prealabil, articolul 1 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul nr. 800/2008 se referă numai la procedurile care pot fi deschise din oficiu de către autoritățile administrative și jurisdicționale din statele membre (în Italia, de exemplu, falimentul) sau și la cele care pot fi inițiate numai la cererea întreprinzătorului interesat (astfel cum, în dreptul național, este concordatul preventiv), având în vedere că norma vorbește despre «pentru a face obiectul» unei proceduri colective de insolvență? 2) În cazul în care s‑ar considera că Regulamentul nr. 800/2008 se referă la toate procedurile colective, în ceea ce privește în mod specific instituția concordatului preventiv cu continuarea activității prevăzută la articolul 186 bis din Decretul regal nr. 267/1942, articolul 1 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul nr. 800/2008 trebuie interpretat în sensul că simpla îndeplinire a condițiilor pentru deschiderea unei proceduri colective împotriva întreprinzătorului care urmărește să obțină asistență din fondurile structurale exclude acordarea finanțării sau obligă autoritatea națională de gestionare să revoce finanțările deja acordate ori, dimpotrivă, situația de dificultate trebuie verificată în concret, ținând seama, de exemplu, de termenele pentru deschiderea procedurii, de respectarea angajamentelor asumate de întreprinzător și de orice altă împrejurare relevantă?”

Potrivit instanței de trimitere, Nerea s‑ar afla, în principiu, într‑o situație incompatibilă cu acordarea ajutorului în litigiu, deoarece, pe de o parte, în cererea de ofertă s‑a stabilit obligația de respectare pentru o perioadă de cinci ani a sarcinii de stabilitate a operațiunii asistate și, pe de altă parte, „este foarte dificil de negat existența unei situații de dificultate în sensul articolului 1 alineatele (6) și (7) din Regulamentul nr. 800/2008 într‑o cauză în care cererea de admitere în procedura concordatului preventiv urmează la foarte puține zile după data raportării finale a ajutoarelor, [deoarece] este evident că «dificultatea» unei întreprinderi de a‑și onora angajamentele nu se naște în câteva zile” ( 11 ).

Cu toate acestea, instanța de trimitere consideră că trebuie subliniată „o posibilă contradicție internă a unui sistem care, pe de o parte, în scopul protecției economiei Uniunii, permite întreprinderilor aflate în dificultate, dar care mențin marje obiective de productivitate, să se restructureze beneficiind de avantaje concurențiale neîndoielnice (compensate însă de faptul că trebuie să facă obiectul unui control judiciar extern) și, pe de altă parte, permite ca acestea să fie lipsite – inclusiv ex post – de resurse financiare de proveniență publică care, până la proba contrară […], trebuie considerate ca fiind utilizate tocmai pentru realizarea obiectivului de redresare și de relansare” ( 12 ).

Au prezentat observații scrise regiunea Marche și guvernele italian și polonez, precum și Comisia.

Potrivit regiunii Marche, se impunea revocarea ajutorului și recuperarea sumei acordate în favoarea Nerea, conform articolului 1 și articolului 17 alineatul 3 din cererea de ofertă, care impunea beneficiarului obligația ca, pentru o perioadă de cinci ani de la data finalizării operațiunii cofinanțate, să respecte sarcina de stabilitate a acesteia. Având în vedere că deschiderea procedurii de concordat preventiv confirma faptul că Nerea se afla în situație de dificultate atunci când a solicitat lichidarea soldului ajutorului, aceasta nu îndeplinea condiția privind stabilitatea financiară impusă în cererea de ofertă.

În plus, regiunea Marche susține că este irelevant faptul că în prezenta cauză a fost admisă cererea de concordat preventiv, deoarece programul din cadrul FEDER a fost aprobat anterior intrării în vigoare a legislației naționale care reglementează această nouă procedură colectivă. În lipsa unor dispoziții derogatorii speciale, comunitare sau naționale, nu pot fi avute în vedere particularitățile acestei instituții.

În ceea ce privește prima întrebare preliminară, guvernul italian susține că instanța de trimitere pornește în mod eronat de la premisa că o întreprindere nu face obiectul procedurii de insolvență atunci când aceasta este inițiată la cererea sa. În opinia sa, trebuie să se determine, în primul rând, dacă concordatul preventiv respectă definiția procedurii de insolvență și, ulterior, în cazul unui răspuns negativ, să se examineze dacă, indiferent dacă s‑a solicitat sau nu s‑a solicitat concordatul preventiv, sunt întrunite condițiile privind deschiderea procedurii de insolvență.

Guvernul italian consideră că, având în vedere că concordatul preventiv implică o situație de dificultate care nu presupune neapărat insolvența întreprinderii afectate, nu se poate concluziona că acest tip de concordat constituie o procedură de insolvență. Cu toate acestea, nu este exclus ca o întreprindere care face obiectul unui concordat preventiv cu aceste caracteristici să întrunească, în plus, condițiile necesare pentru a face obiectul unei proceduri de insolvență.

În ceea ce privește a doua întrebare preliminară, guvernul italian menționează, pe baza considerațiilor sale privind prima întrebare, că simpla îndeplinire a condițiilor de deschidere a unei proceduri de concordat preventiv nu poate să împiedice accesul la fondurile structurale și nici să impună revocarea ajutoarelor deja acordate. Un astfel de comportament ar fi dificil de conciliat cu obiectivul procedurii de concordat preventiv, și anume acela de a asigura continuitatea întreprinderii. Refuzul acordării ajutorului sau, după caz, revocarea acestuia se impune, prin urmare, numai dacă se constată in concreto existența unei situații de dificultate în sensul articolului 1 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul nr. 800/2008.

În ceea ce privește prima întrebare preliminară, guvernul polonez susține că, potrivit Liniilor directoare din 2004, noțiunea „procedură colectivă de insolvență”, în sensul articolului 1 alineatul (7) din Regulamentul nr. 800/2008, trebuie interpretată ca făcând referire la proceduri judiciare și administrative în lipsa cărora o întreprindere nu poate suporta, cu mijloacele proprii sau cu cele ale acționarilor și ale creditorilor, pierderi care conduc la dispariția economică certă pe termen scurt sau mediu. Este irelevant faptul că procedurile respective au fost inițiate din oficiu sau la cererea întreprinderii afectate, deoarece Regulamentul nr. 800/2008 nu prevede nicio limitare în acest sens.

Referitor la a doua întrebare preliminară, guvernul polonez susține că condițiile impuse pentru acordarea unui ajutor în temeiul Regulamentului nr. 800/2008 trebuie îndeplinite la momentul acordării acestuia, fără ca schimbarea ulterioară a circumstanțelor să implice obligația restituirii sale.

În opinia Comisiei, în ceea ce privește prima întrebare preliminară, articolul 1 alineatul (6) litera (c) și alineatul (7) litera (c) din Regulamentul nr. 800/2008 vizează toate procedurile de insolvență, printre care figurează, conform dreptului italian, și concordatul preventiv. Autoritățile naționale au sarcina de a stabili dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de dreptul național (la care face trimitere dreptul Uniunii) în vederea deschiderii acestor proceduri, indiferent dacă sunt inițiate din oficiu sau la cererea întreprinderii afectate. Faptul că Nerea a solicitat deschiderea procedurii de concordat preventiv presupune că avea calitatea de întreprindere în dificultate, conform Regulamentului nr. 800/2008.

În ceea ce privește a doua întrebare preliminară, Comisia consideră că Regulamentul nr. 800/2008 elimină întreprinderile aflate în dificultate la momentul acordării ajutorului, dar nu impune restituirea acestuia, odată acordat, de către cele care nu se aflau în această situație la momentul respectiv. Așadar, Nerea nu se afla în această situație atunci când i s‑a acordat asistența financiară și, prin urmare, dreptul Uniunii nu obligă autoritățile naționale să o revoce, fără a aduce atingere faptului că statele membre au libertatea de a acorda sau de a refuza, conform dreptului lor național, un ajutor compatibil cu piața comună și, dacă este cazul, de a‑l recupera.

Pentru a oferi un răspuns util instanței a quo, considerăm că este oportun să distingem două planuri ale dezbaterii. Primul se referă la interpretarea dreptului Uniunii (concret, a Regulamentului nr. 800/2008) în contextul litigiului principal. Al doilea, dimpotrivă, vizează interpretarea dispozițiilor naționale (în special a anumitor clauze din cererea de ofertă) care nu necesită neapărat aplicarea regulamentului respectiv.

În ceea ce privește primul plan, analiza articolului 1 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul nr. 800/2008 ar putea fi adecvată în cazul în care Nerea ar fi făcut obiectul unei proceduri colective (și, prin urmare, ar putea fi calificată drept întreprindere în dificultate) la momentul la care a solicitat și a primit asistența financiară cofinanțată din fonduri FEDER. Cu toate acestea, astfel cum admit toate părțile și după cum subliniază instanța de trimitere, la momentele respective (anul 2011 în cazul solicitării ajutorului și anul 2012 în cazul acordării sale), Nerea nu se afla în dificultate și nici nu făcea obiectul unei proceduri de insolvență, care a fost inițiată numai la finalul anului 2013.

Clauza nr. 1 din cererea de ofertă, care făcea trimitere în mod expres la articolul 1 din Regulamentul nr. 800/2008 pentru a include noțiunea „întreprindere aflată în dificultate exclusă de la aplicarea regimului de asistență financiară”, prevedea că nu se poate acorda asistență întreprinderilor care, la momentul depunerii cererii, se aflau în situațiile de dificultate prevăzute la articolul respectiv din regulament. Astfel cum am menționat, Nerea îndeplinea această condiție (negativă), motiv pentru care, din această perspectivă, putea beneficia de asistență financiară. Prin urmare, articolul 1 din Regulamentul nr. 800/2008 nu împiedica acordarea ajutorului și, în mod simetric, nu impunea nici revocarea sa.

Situația este diferită în cazul unei alte clauze din cererea de ofertă (clauza nr. 17 alineatul 3), care impunea o cerință de „stabilitate a operațiunilor” care, ca atare, nu mai avea legătură cu situația inițială de dificultate, ci cu circumstanțele care au intervenit în cursul celor cinci ani de la finalizarea acțiunilor cofinanțate. Nici această clauză și nici cerința de stabilitate din cuprinsul său nu au legătură directă cu dreptul Uniunii (rectius, cu Regulamentul nr. 800/2008). Ne vom pronunța ulterior asupra aspectului dacă acesta din urmă oferă sau nu oferă reguli de interpretare pentru aplicarea sa, după cum pare să sugereze instanța de trimitere.

Având în vedere modul său de redactare, prima întrebare adresată de instanța a quo (pe care ea însăși o califică drept „preliminară”) s‑ar limita numai la stabilirea aspectului dacă procedurile de insolvență la care face referire articolul 1 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul nr. 800/2008 le includ atât pe cele inițiate la cererea întreprinderii, cât și pe cele deschise din oficiu de autoritățile administrative și judiciare.

Răspunsul la această întrebare nu ridică prea multe probleme de interpretare: dispoziția respectivă din regulament nu face distincție între procedurile de insolvență în funcție de originea lor, și anume de inițierea lor din oficiu sau la cererea părții, astfel încât se aplică în ambele cazuri. În ceea ce privește acest aspect, împărtășim opinia guvernelor care au intervenit în procedura trimiterii preliminare, precum și pe cea a Comisiei.

Concret, „concordatul preventiv cu continuarea activității”, introdus de legislația italiană în anul 2012 (și pe care îl pot solicita întreprinderile care se confruntă cu dificultăți de lichiditate drept alternativă la desființarea lor) este un tip de procedură colectivă a creditorilor care poate fi inclus, în opinia noastră, în noțiunea „procedură de insolvență” prevăzută de Regulamentul nr. 800/2008.

Un răspuns afirmativ la această întrebare ar conduce la cea de a doua întrebare, și anume cea privind aspectul dacă îndeplinirea condițiilor pentru deschiderea unei proceduri de insolvență (fie din oficiu, fie la cererea părții) permite constatarea existenței unei situații de dificultate care împiedică acordarea unui ajutor (sau impune revocarea celui acordat deja) sau, dimpotrivă, existența acestei situații trebuie apreciată in concreto.

Pentru a elimina această îndoială, este necesar să descifrăm, în prealabil, semnificația noțiunii „întreprindere aflată în dificultate”, în sensul articolului 1 alineatul (6) litera (c) din Regulamentul nr. 800/2008, deoarece întreprinderile aflate în această situație sunt excluse de la acordarea ajutoarelor reglementate. În cazul în care, conform alineatului (7) litera (c) al aceluiași [articol], un IMM „este considerat a fi o «întreprindere în dificultate»” în cazul în care „îndeplinește criteriile prevăzute de legislația națională pentru a face obiectul procedurilor colective de insolvență”, pentru interpretarea acestei din urmă noțiuni nu se poate face abstracție de legislația națională ( 13 ).

Prin urmare, considerăm este mai util să se reformuleze cele două întrebări preliminare, analizând atât semnificația noțiunii „procedură de insolvență”, în sensul articolului 1 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul nr. 800/2008, cât și noțiunea „întreprindere aflată în dificultate”, utilizată la alineatul (6) litera (c) al aceleiași dispoziții. Răspunsul la aceste întrebări va contribui la o soluționare mai sigură a îndoielilor instanței de trimitere cu privire la o chestiune care, în opinia sa, constituie un element‑cheie al litigiului: dacă, întrucât se află într‑o situație care determină deschiderea unei proceduri de insolvență, o întreprindere trebuie calificată drept întreprindere în dificultate, astfel încât nu poate primi asistența financiară solicitată sau, în cazul în care a primit‑o, trebuie să îi fie revocată.

La momentul la care au fost adoptate Liniile directoare din 2004, Comisia a admis că „[n]u există o definiție comunitară a ceea ce constituie o «întreprindere aflată în dificultate»”. Prin urmare, era necesar să se stabilească într‑un text caracteristicile conceptuale ale noțiunii respective, deoarece de aceasta depindea aplicarea altor dispoziții ale dreptului Uniunii (precum, de exemplu, normele în materia ajutoarelor de stat sau cele care reglementează controlul concentrărilor), care nu pot face abstracție de realitatea juridică, economică și socială reprezentată de întreprinderile aflate în situație de dificultate.

Comisia a fost nevoită să recurgă, așadar, la construcții conceptuale ad‑hoc, apte să confere acestei realități complexe un sens specific în contextul aplicării normelor comunitare care o vizau. În acest scop, au fost publicate Liniile directoare din 2004, care urmăreau să orienteze activitatea Comisiei în domeniul ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate. Regulamentul nr. 800/2008 a preluat opiniile prezentate în aceste linii directoare, conferindu‑le valoare normativă cu titlu de elemente constitutive ale unei noțiuni care nu poate fi calificată altfel decât autonomă, din perspectiva dreptului Uniunii.

Conform considerentului (15) al Regulamentului nr. 800/2008, ajutoarele acordate întreprinderilor în dificultate „ar trebui evaluate în lumina respectivelor orientări”, cu toate că, în cazul IMM‑urilor, „ar trebui utilizată o definiție a întreprinderilor aflate în dificultate simplificată față de definiția din orientările menționate anterior”.

Liniile directoare din 2004 devin, astfel, criterii constitutive – obligatorii din punct de vedere juridic – ale noțiunii normative „întreprindere aflată în dificultate”, care, astfel cum am menționat, este în mod obligatoriu autonomă și specifică dreptului Uniunii, întrucât trebuie să aibă aceeași semnificație în toate statele membre, dat fiind că se are în vedere aplicarea sa în toate aceste state.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, „atât din cerințele aplicării uniforme a dreptului Uniunii, cât și din cele ale principiului egalității de tratament rezultă că termenii unei dispoziții a dreptului Uniunii care nu face nicio trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul său de aplicare trebuie, în mod normal, să primească în întreaga Uniune o interpretare autonomă și uniformă, care trebuie stabilită ținând cont de contextul prevederii și de obiectivul urmărit de reglementarea în cauză” ( 14 ).

Definiția noțiunii „întreprindere aflată în dificultate”, utilizată în Regulamentul nr. 800/2008 (în vederea excluderii acestora din domeniul său de aplicare), nu este exact cea adoptată de Comisie în Liniile directoare din 2004, ci – astfel cum am menționat – o versiune simplificată a acesteia. Modul de redactare a articolului 1 alineatul (7) din Regulamentul nr. 800/2008 permite să se concluzioneze că această simplificare a constat în preluarea exclusiv a elementelor noțiunii „întreprindere aflată în dificultate” prevăzute la punctul 10 din Liniile directoare din 2004, fiind, așadar, excluse cele enumerate la punctul 11 din acestea.

De fapt, punctul 10 din Liniile directoare din 2004 este reprodus aproape în mod literal la articolul 1 alineatul (7) din Regulamentul nr. 800/2008, adăugându‑se numai o referire la IMM‑urile cu o vechime de mai puțin de trei ani, menționată deja în considerentul (15) al regulamentului. În schimb, nu există nicio prevedere cu privire la factorii care, conform punctului 11 din Liniile directoare din 2004, ar putea conduce de asemenea la același rezultat, dar a căror constatare ar necesita un probatoriu mai amănunțit. S‑a renunțat la aceștia cu scopul de a „reduce sarcina administrativă pentru statele membre”.

Dintre cele trei circumstanțe în funcție de care se efectuează calificarea, utilizate la articolul 1 alineatul (7) din Regulamentul nr. 800/2008 pentru identificarea unui IMM aflat în situație de dificultate, în contextul domeniului său de aplicare, cele menționate la literele (a) ( 15 ) și (b) ( 16 ) sunt irelevante în prezenta cauză. În ambele cazuri, criteriile definitorii sunt stabilite în mod exhaustiv chiar de Regulamentul nr. 800/2008, astfel încât, pentru a constata existența acestora într‑o anumită situație, nu este necesar să se facă trimitere la dreptul statelor membre. Autonomia noțiunii comunitare este, așadar, evidentă în ceea ce privește cele două cazuri.

Al treilea criteriu, care prezintă relevanță în prezenta cauză („întreprinderi care îndeplinesc criteriile prevăzute de legislația națională pentru a face obiectul procedurilor colective de insolvență”), face trimitere, în mod cert, la normele naționale ale fiecărui stat membru. Totuși, nu se face o trimitere absolută la acestea, deoarece procedura colectivă din dreptul național se limitează la definirea condițiilor de deschidere a unei proceduri care, la rândul său, trebuie să respecte de asemenea o noțiune autonomă a dreptului Uniunii.

Același imperativ de unitate și de coerență al sistemului care impune configurarea noțiunii „întreprindere aflată în dificultate” drept categorie specifică a dreptului Uniunii este aplicabil și în ceea ce privește noțiunea „procedură de insolvență”, indiferent de trimiterea la legislația națională în vederea aplicării sale.

Această categorie juridică trebuie utilizată în contextul Regulamentului nr. 800/2008 (cu alte cuvinte ținându‑se seama de obiectul și de scopul său), având în vedere faptul că noțiunea „procedură de insolvență” nu este străină dreptului Uniunii, ci este expres consacrată în acesta.

La articolul 2 litera (a) din Regulamentul (CE) nr. 1346/2000 ( 17 ), procedura de insolvență era definită drept una dintre „procedurile colective prevăzute la articolul 1 alineatul (1)” din același regulament, cu alte cuvinte cele „ce iau naștere în contextul insolvenței debitorului care au ca urmare desistarea parțială sau totală a acestuia și desemnarea unui lichidator”. Pornind de la această premisă, articolul 2 litera (a) din Regulamentul nr. 1346/2000 a introdus o enumerare a diverselor proceduri naționale de insolvență, detaliate în lista inclusă în anexa A la acesta.

În această anexă, în ceea ce privește Italia, a fost inclus așa‑zisul „concordat preventiv” ( 18 ). La momentul respectiv nu s‑a făcut referire la concordatul preventiv cu continuarea activității, întrucât a fost introdus ulterior în dreptul italian (în anul 2012, potrivit instanței de trimitere). Prin urmare, se ridică întrebarea legitimă dacă, având în vedere modul în care a fost configurat acest concordat în dreptul național, este vorba despre o procedură diferită de cea a concordatului preventiv sau despre o simplă variantă a acestuia din urmă.

Răspunsul trebuie dat, în mod logic, de instanța națională, cu toate că poziționarea articolului 186 bis în sistemul Legii italiene privind falimentul și modul său de redactare par să susțină teza conform căreia concordatul preventiv cu continuarea activității nu reprezintă decât un (nou) tip de concordat preventiv, în sens larg, cu alte cuvinte nu este configurat ca o instituție diferită în cadrul acestei din urmă categorii, care este mai amplă ( 19 ). Însăși instanța de trimitere admite că concordatul preventiv cu continuarea activității reprezintă un „genus al procedurilor colective” ( 20 ).

Prin urmare, considerăm că, în cazul în care instanța a quo confirmă faptul că concordatul cu continuarea activității este un tip de concordat preventiv prevăzut în anexa A la Regulamentul nr. 1346/2008, trebuie să se concluzioneze că respectivul concordat reprezintă o procedură de insolvență în sensul articolului 1 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul nr. 800/2008.

În rest, astfel cum am menționat, în măsura în care articolul 1 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul nr. 800/2008 nu face distincție între procedurile de insolvență deschise din oficiu și cele inițiate la cererea întreprinderii sau a creditorilor săi, considerăm că este vorba despre o diferență irelevantă în ceea ce privește prezenta cauză.

Instanța de trimitere solicită să se stabilească – acesta fiind elementul central al îndoielii care a determinat‑o să sesizeze Curtea – dacă simpla îndeplinire a condițiilor care justifică deschiderea unei proceduri de insolvență implică faptul că întreprinderea afectată se află în situație de dificultate, în sensul Regulamentului nr. 800/2008, sau dacă, dimpotrivă, trebuie să se evite orice automatism și să se țină seama de circumstanțele fiecărui caz pentru a stabili dacă întreprinderea se află sau nu se află într‑o situație realmente critică.

În timp ce regiunea Marche și Comisia sunt în favoarea primei soluții, guvernele italian și polonez o susțin pe cea de a doua.

În opinia noastră, având în vedere scopul Regulamentului nr. 800/2008 și intenția explicită a legiuitorului, se poate concluziona că o întreprindere se află în dificultate, în sensul articolului 1 alineatul (7) litera (c) din regulamentul respectiv, atunci când îndeplinește, ca atare, condițiile obiective pentru a face obiectul unei proceduri colective, în sens pur formal.

Regulamentul nr. 800/2008 a dorit să „simplifice” definiția noțiunii „întreprindere aflată în dificultate”, prevăzută în Liniile directoare din 2004, și a eliminat în acest sens elementele enumerate la punctul 11 din respectivele linii directoare, cu alte cuvinte pe acelea a căror analiză de către autoritățile statelor membre ar implica pentru acestea o sarcină administrativă care, conform regulamentului, se dorește a fi redusă.

Ar fi dificil de conciliat cu acest obiectiv de simplificare – și ar fi contrar intenției legiuitorului de a înlătura- conținutul punctului 11 din Liniile directoare din 2004 – faptul că autoritățile naționale nu ar fi obligate să se limiteze să constate dacă sunt îndeplinite circumstanțele necesare pentru inițierea unei proceduri de insolvență și ar trebui, dincolo de această constatare – care, în plus, nu este întotdeauna atât de simplă în sine –, să se efectueze o analiză de drept material precum cea propusă de instanța de trimitere.

Considerațiile anterioare sunt completate de două argumente complementare. Conform celui dintâi, revine instanțelor judiciare competente în materia procedurilor colective, la care trebuie depusă cererea de concordat preventiv, sarcina de a stabili, în conformitate cu circumstanțele specifice fiecărei întreprinderi, dacă aceasta se află într‑o situație care necesită suspendarea plăților către creditorii săi (cu alte cuvinte dacă are dificultăți financiare). În prezenta cauză, Tribunale di Macerata (Tribunalul din Macerata), care, potrivit instanței de trimitere, a „omologat” ( 21 ) procedura concordatului preventiv, a avut în mod cert sarcina să verifice dacă erau îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru deschiderea acesteia.

Al doilea argument complementar, în aceeași ordine de idei, este faptul că scopul regulamentului nu este de a declara compatibilă cu piața comună orice categorie de ajutoare, ci numai pe cele care au ca obiect satisfacerea necesităților, astfel încât trebuie luate în considerare, în mod just, întreprinderile care sunt apte să le îndeplinească, ceea ce exclude asistența financiară acordată celor aflate în dificultate. În opinia noastră, îndeplinirea condițiilor necesare pentru a face obiectul unei proceduri de insolvență reprezintă, în sine, un motiv suficient de rezonabil pentru a pune sub semnul îndoielii viabilitatea activității pentru care se solicită asistența financiară și pentru a da naștere suspiciunii că ajutorul este solicitat pentru a face față unei situații de dificultate, evitând aplicarea Liniilor directoare din 2004, situație pe care Regulamentul nr. 800/2008 dorește să o împiedice.

În definitiv, nu trebuie pierdut din vedere faptul că „Regulamentul nr. 800/2008 și condițiile prevăzute de acesta trebuie să fie interpretate în mod strict, fiind o atenuare a regulii generale pe care o reprezintă obligația de notificare [a ajutoarelor de stat]” ( 22 ).

În consecință, considerăm că la întrebarea preliminară adresată de instanța de trimitere trebuie să se răspundă în sensul că o întreprindere care îndeplinește condițiile necesare pentru a face obiectul unei proceduri de insolvență nu poate beneficia de un ajutor public acordat din fonduri structurale.

Această susținere trebuie totuși nuanțată imediat, având în vedere întrebarea instanței a quo, care solicită de asemenea să se stabilească dacă, după inițierea unei proceduri de insolvență ulterior acordării ajutorului (precum în cazul Nerea), organismele naționale de gestionare sunt obligate să îl revoce, întrebare care are legătură cu al doilea plan al dezbaterii – astfel cum l‑am denumit în considerațiile noastre preliminare –, și anume acela referitor la interpretarea și la aplicarea clauzelor din cererea de ofertă.

Astfel cum am explicat, capacitatea întreprinderii care solicită un ajutor trebuie apreciată la momentul acordării acestuia, cu alte cuvinte „la momentul când beneficiarului i se conferă, în temeiul reglementării naționale aplicabile, dreptul de a‑l primi” ( 24 ). Nu există realmente un diferend în ceea ce privește faptul că Nerea îndeplinea condițiile necesare pentru a primi ajutorul în litigiu la momentul la care i‑a fost acordat.

Situația de dificultate în care se afla Nerea, evidențiată la data deschiderii procedurii de insolvență, la 15 octombrie 2014, a intervenit într‑un moment în care aceasta primise deja 50 % din ajutor și efectuase (potrivit instanței a quo) investiția asistată, cu privire la care a prezentat un raport la 18 noiembrie 2013.

În cazul în care Nerea nu a fost calificată drept „întreprindere aflată în dificultate” decât după ce i s‑a acordat ajutorul (și, mai mult, după ce și‑a îndeplinit angajamentele privind investițiile), nicio dispoziție din Regulamentul nr. 800/2008 nu impunea revocarea subvenției. Dreptul Uniunii nu prevede în astfel de cazuri restituirea asistenței financiare.

Or, astfel cum subliniază Comisia ( 25 ), faptul că un ajutor de stat este declarat compatibil cu piața internă nu presupune că un stat membru este obligat să îl acorde sau că nu poate solicita restituirea sa atunci când dispozițiile naționale – fie cele generale, fie cele incluse în cererea de ofertă – prevăd acest lucru.

Articolul 17 alineatul 3 din cererea de ofertă prevedea ceea ce s‑ar putea califica drept o condiție rezolutorie, în sens tehnico‑juridic: beneficiarul avea obligația de a „respecta sarcina de stabilitate” a operațiunii cofinanțate pentru o perioadă de cinci ani de la data finalizării sale. Această obligație presupunea evitarea „modificărilor semnificative care afectează natura [operațiunii] sau a modalităților de executare sau care procură avantaje necuvenite unei întreprinderi sau unei entități publice”. Condiția respectivă, indiferent dacă are sau nu are caracter rezolutoriu, nu este inclusă în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 800/2008, astfel încât acesta nu poate oferi reguli pentru interpretarea sau aplicarea sa.

Având în vedere că Curtea nu are competența să se pronunțe cu privire la conținutul și la întinderea clauzei respective din cererea de ofertă, revine instanței de trimitere sarcina de a aprecia dacă aceasta nu a fost într‑adevăr respectată ( 26 ) și de a stabili consecințele acestei neîndepliniri.

Astfel, problema care conduce la apariția (neprevăzută) a unei situații de dificultate a întreprinderii ulterior primirii ajutorului și după îndeplinirea obligațiilor beneficiarului privind investițiile nu poate fi soluționată în conformitate cu dispozițiile Regulamentului nr. 800/2008 care au fost supuse analizei. Interpretarea noțiunilor prevăzute în acesta, la care am făcut referire anterior, nu oferă reguli pentru soluționarea paradoxului prezentat de instanța a quo privind o situație de contradictorialitate între obiectivul de facilitare a restructurării IMM‑urilor aflate în dificultate financiară, dar care mențin marje obiective de productivitate, pe de o parte, și norma națională care le privează „ex post […] de resurse financiare de proveniență publică care pot fi utilizate pentru realizarea obiectivului de redresare și de relansare”, pe de altă parte.

În definitiv, instanța de trimitere este cea căreia îi revine sarcina de a stabili măsura în care neîndeplinirea acestei condiții de stabilitate determină revocarea ajutorului și recuperarea sumei acordate în favoarea Nerea. Faptul că, în temeiul dispozițiilor de drept național aplicabile, s‑ar impune revocarea ajutorului respectiv și, în plus, recuperarea sumei anticipate și a dobânzilor aferente nu ar constitui un motiv de încălcare a Regulamentului nr. 800/2008 și nici nu ar aduce atingere compatibilității ajutorului cu piața internă la momentul acordării sale, acestea reprezentând singurele chestiuni asupra cărora se poate pronunța Curtea în ceea ce privește interpretarea regulamentului menționat.

Prin urmare, propunem să se răspundă la întrebarea preliminară adresată în sensul că, conform articolului 1 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 800/2008, îndeplinirea condițiilor prevăzute de dreptul național pentru ca o întreprindere să facă obiectul unei proceduri de insolvență este relevantă la momentul acordării ajutorului, iar nu atunci când această situație intervine ulterior, în circumstanțe precum cele din litigiul principal. Autoritățile naționale pot totuși să revoce ajutorul și să recupereze sumele acordate deja în cazul în care, conform dreptului lor național, întreprinderea beneficiară a încălcat clauzele din cererea de ofertă care stabileau condițiile de acordare a ajutorului respectiv.

În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Tribunalul Administrativ Regional din Regiunea Marche) după cum urmează: „1) Articolul 1 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 800/2008 al Comisiei din 6 august 2008 de declarare a anumitor categorii de ajutoare compatibile cu piața comună în aplicarea articolelor 87 și 88 din tratat trebuie interpretat în sensul că se referă atât la procedurile de insolvență care pot fi inițiate din oficiu de autoritățile administrative și judiciare, cât și la procedurile inițiate la cererea întreprinderii afectate. 2) În cazul în care concordatul preventiv cu continuarea activității reprezintă o specie procedurală a concordatului preventiv menționat în anexa A la Regulamentul (CE) nr. 1364/2000 al Consiliului din 29 mai 2000 privind procedurile de insolvență, aspect care trebuie stabilit de instanța de trimitere, concordatul respectiv constituie o procedură de insolvență în sensul articolului 1 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 800/2008. 3) În conformitate cu articolul 1 alineatul (7) litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 800/2008, îndeplinirea condițiilor prevăzute de dreptul național pentru ca o întreprindere să facă obiectul unei proceduri de insolvență este relevantă la momentul acordării ajutorului, iar nu atunci când situația respectivă intervine ulterior, în circumstanțe precum cele din litigiul principal. Autoritățile naționale pot totuși să revoce ajutorul și să recupereze sumele acordate deja, în cazul în care, conform dreptului lor național, întreprinderea beneficiară a încălcat clauzele din cererea de ofertă care reglementau acordarea ajutorului respectiv.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

prezentate la 5 aprilie 2017 ( 1 )