Concluziile avocatului general E. Sharpston prezentate la 7 septembrie 2017.#Margarita Isabel Vega González împotriva Consejería de Hacienda y Sector Público del gobierno del Principado de Asturias.#Cerere de decizie preliminară formulată de Juzgado Contencioso-Administrativo n. 1 de Oviedo.#Trimitere preliminară – Politica socială – Directiva 1999/70/CE – Acordul‑cadru cu privire la munca pe durată determinată, încheiat între CES, UNICE și CEEP – Clauza 4 – Principiul nediscriminării – Noțiunea „condiții de încadrare în muncă” – Punerea în poziție administrativă de concediu special – Reglementare națională care prevede acordarea unui concediu special în caz de alegere în funcții de demnitate publică doar în favoarea funcționarilor, cu excluderea agenților netitulari.#Cauza C-158/16.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea Acordului‑cadru privind munca pe durată determinată, încheiat la 18 martie 1999 (denumit în continuare „Acordul‑cadru”), care figurează în anexa la Directiva 1999/70/CE ( 2 ). Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între doamna Margarita Isabel Vega González și Consejería de Hacienda y Sector Público del gobierno del Principado de Asturias (Ministerul Regional al Finanțelor și Sectorului Public al Guvernului Principatului Asturia, Spania). În esență, litigiul privește problema dacă doamnei Vega González ar trebui să i se acorde un „concediu special” de la locul ei de muncă în calitate de funcționar netitular cu un raport de muncă pe durată determinată pentru a prelua funcția de reprezentant ales într‑o adunare legislativă. Dacă ar fi fost funcționar titular (caz în care ar fi fost un lucrător pe durată nedeterminată, în sensul Acordului‑cadru), aceasta ar fi avut dreptul să i se acorde un concediu special în astfel de împrejurări.

Instanța de trimitere solicită îndrumări cu privire la aplicarea principiului nediscriminării și cu privire la semnificația noțiunii „condiții de încadrare în muncă” prevăzute în clauza 4 din Acordul‑cadru. Astfel cum a solicitat Curtea, ne vom limita în prezentele concluzii la a examina modul de interpretare a noțiunii „condiții de încadrare în muncă” în sensul acestei dispoziții.

Potrivit articolului 1 din Directiva 1999/70, scopul acesteia este „punerea în aplicare a Acordului‑cadru privind munca pe durată determinată, încheiat […] între organizațiile de tip confederativ generale CES, UNICE și CEEP”.

Articolul 2 primul paragraf prevede: „Statele membre adoptă și pun în aplicare actele cu putere de lege și actele administrative necesare aducerii la îndeplinire a prezentei directive [și sunt obligate] să adopte orice dispoziție necesară care să le permită garantarea în orice moment a rezultatelor impuse de prezenta directivă. […]”

Potrivit clauzei 1 din Acordul‑cadru, obiectivul acestuia este „îmbunătățirea calității muncii pe durată determinată, asigurând aplicarea principiului nediscriminării”, și „stabilirea unui cadru pentru împiedicarea abuzurilor care pot rezulta din folosirea raporturilor sau a contractelor de muncă pe durată determinată succesive”.

Potrivit clauzei 2 („Domeniul de aplicare”), Acordul‑cadru se aplică „în cazul lucrătorilor pe durată determinată care au un contract de muncă sau un raport de muncă, definite în legislația, în convențiile colective sau în practicile în vigoare în fiecare stat membru”.

Potrivit clauzei 3 alineatul (1), „lucrător pe durată determinată” reprezintă „o persoană care are un contract sau un raport de muncă pe durată determinată, încheiate direct între angajator și lucrător, în care încetarea contractului sau a raportului de muncă este determinată de condiții obiective, cum ar fi împlinirea termenului, îndeplinirea unei sarcini determinate sau producerea unui eveniment determinat”. Noțiunea „lucrător pe durată nedeterminată comparabil” este definită în clauza 3 alineatul (2) ca desemnând „un lucrător care are un contract sau un raport de muncă pe durată nedeterminată, în cadrul aceleiași instituții, cu aceeași muncă sau ocupație, ținându‑se seama de calificare sau competențe”.

Clauza 4 cuprinde principiul nediscriminării. Ea prevede următoarele: „(1) În ceea ce privește condițiile de încadrare în muncă, angajații cu contract pe durată determinată nu sunt tratați într‑un mod mai puțin favorabil decât lucrătorii cu contract pe durată nedeterminată comparabili, numai pentru că aceștia au un contract sau un raport de muncă pe durată determinată, cu excepția cazului în care tratamentul diferențiat este justificat de motive obiective. […]”

Articolul 64 alineatul 1 litera g) din Ley del Principado de Asturias 3/1985, de 26 de diciembre, de Ordenación de la Función Pública de la Administración del Principado de Asturias (Legea nr. 3/1985 a Principatului Asturia din 26 decembrie 1985 privind organizarea funcției publice a administrației Principatului Asturia, denumită în continuare „Legea nr. 3/1985”) prevede dreptul necondiționat la „concediu special” al funcționarilor publici permanenți care sunt aleși deputați în Junta General del Principado de Asturias (Parlamentul regional al Principatului Asturia). Concediul special este acordat prin plasarea funcționarului în cauză într‑o „situație administrativă” specială. Această situație administrativă este aplicabilă doar în cazul funcționarilor permanenți ( 3 ).

Decizia de trimitere și elementele prezentate Curții sugerează că Ley del Estatuto básico del empleado público (Legea spaniolă privind statutul de bază al funcționarilor publici), care nu este în mod direct în discuție în speță, conține dispoziții care sunt, în esență, similare celor din legislația regională aplicabilă. Decizia de trimitere nu conține nicio constatare în acest sens.

Doamna Vega González susține că a fost angajată de autoritățile administrative din Asturia în diferite calități începând de la 26 mai 1989. Deși instanța de trimitere nu a formulat constatări explicite cu privire la acest aspect, din decizia de trimitere reiese clar că aceasta a fost numită ca „interina” (cu alte cuvinte, funcționar netitular) la 15 aprilie 2011 pentru a înlocui un funcționar titular pe durata detașării acestuia. Doamna Vega González făcea parte din categoria corpului superior al administratorilor.

La 24 mai 2015, doamna Vega González a fost aleasă în Parlamentul regional al Principatului Asturias. La 13 iunie 2015, ea a solicitat acordarea unui concediu special sau, în subsidiar, acordarea concediului pentru interese personale în vederea preluării funcției. În cadrul procedurilor ulterioare, doamna Vega González pare să se fi rezumat la a solicita să i se acorde dreptul de a reveni la postul său după încetarea mandatului pentru care a fost aleasă dacă la momentul respectiv postul pe care îl ocupa (a) nu era desființat și (b) nu era ocupat de un funcționar titular.

Cererea sa a fost respinsă prin decizia adoptată la 23 iunie 2015 de Dirección general de función pública (Direcția generală pentru funcția publică). Doamna Vega González a solicitat reexaminarea deciziei inițiale de către Consejería de Hacienda y Sector Público del gobierno del Principado de Asturias (Ministerul Finanțelor și Sectorului Public al guvernului Principatului Asturia), care i‑a respins cererea prin decizia din 22 octombrie 2015. Doamna Vega González a introdus o acțiune în fața instanței de trimitere, solicitând revizuirea acestei din urmă decizii.

Instanța de trimitere explică faptul că un funcționar titular ar avea dreptul în temeiul legislației naționale spaniole și în temeiul legislației regionale asturiene aplicabile – care nu lasă angajatorului nicio marjă de apreciere în această privință – de a‑i fi acordat un concediu special în cazul în care ar fi ales în Parlamentul regional. Cu toate acestea, doamna Vega González a fost angajată ca funcționar netitular, iar legislația aplicabilă nu prevede un astfel de drept pentru persoanele din această categorie. Pentru acest motiv, cererea sa de concediu special a fost respinsă.

În aceste condiții, instanța de trimitere a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Noțiunea «condiții de încadrare în muncă» la care se referă clauza 4 din [Acordul‑cadru] trebuie interpretată în sensul că include situația juridică în care, la fel ca personalul permanent, un lucrător aflat într‑un raport de muncă pe durată determinată și care a fost ales pentru îndeplinirea unei sarcini politice reprezentative are posibilitatea să solicite și să obțină o suspendare a raportului de serviciu cu angajatorul pentru a reveni astfel pe post după expirarea mandatului parlamentar corespunzător? 2) Principiul nediscriminării la care se referă clauza 4 din [Acordul‑cadru] trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări regionale precum Legea nr. 3/1985, care, la articolul 59 alineatul 2, exclude în mod total și absolut posibilitatea ca funcționarii netitulari să obțină recunoașterea situației administrative de concediu special atunci când sunt aleși deputați în parlament, în condițiile în care acest drept este recunoscut funcționarilor [titulari]?”

Au depus observații scrise doamna Vega González, guvernul spaniol și Comisia. Deși guvernul spaniol a solicitat organizarea unei ședințe, Curtea a considerat că este suficient informată pentru a se pronunța pe baza observațiilor prezentate în cursul fazei scrise a procedurii și, în consecință, a decis, în temeiul articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, să nu organizeze o ședință de audiere a pledoariilor.

Cu titlu introductiv, amintim că litigiul principal privește o cerere de concediu special formulată de un funcționar „temporar” netitular care în ultimii patru ani a ocupat un post pentru a înlocui un funcționar titular care se afla în situație de detașare și care, prin urmare, avea dreptul de a absenta. Cererea a fost formulată în contextul alegerii doamnei Vega González în Parlamentul regional al Principatului Asturias. În observațiile sale scrise, doamna Vega González susține că, deși, teoretic, și‑ar putea îndeplini atribuțiile de reprezentant ales în mod democratic și cu fracțiune de normă, în practică, ea trebuie să își dedice întregul timp noii sale funcții pentru a o exercita în mod eficient și pentru a‑și îndeplini pe deplin rolul în cadrul activității Parlamentului regional al Principatului Asturias și a diferitelor sale subcomitete. Observațiile depuse de guvernul spaniol nu contrazic acest argument și considerăm că este în mod inerent convingător. Prin urmare, acceptăm sugestia făcută de instanța de trimitere potrivit căreia, în absența oricărui drept al funcționarului netitular de a obține un concediu special, singura opțiune a doamnei Vega González (sau a oricărei alte persoane aflate în poziția acesteia) în cazul în care dorește să se dedice în întregime noii sale funcții este de a părăsi locul său de muncă fără niciun drept de a se întoarce după încheierea mandatului pentru care a fost aleasă.

Nu este greu de imaginat modul în care acest lucru ar putea descuraja astfel de funcționari netitulari să candideze la alegeri. La rândul său, acest lucru ar putea dăuna diversității și reprezentativității organului legislativ în cauză.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă noțiunea „condiții de încadrare în muncă” în sensul clauzei 4 punctul (1) din Acordul‑cadru trebuie să fie interpretată în sensul că cuprinde dreptul de a obține un concediu special, precum dreptul în discuție în litigiul principal, în situația în care un funcționar titular are dreptul la un asemenea concediu pentru a prelua funcția de membru ales al unui organism precum Parlamentul regional al Principatului Asturias, iar un angajat într‑un post similar cu raport de muncă pe durată determinată nu beneficiază de același drept. Vom încerca să explicăm de ce – contrar poziției susținute de guvernul spaniol – suntem de acord că aceasta este ipoteza corectă, bazându‑ne atât pe interpretarea literală, cât și pe interpretarea teleologică a acestei dispoziții.

Potrivit unei jurisprudențe constante – și, într‑adevăr, guvernul spaniol nu încearcă să conteste acest aspect – funcționarii netitulari cu raporturi de muncă pe durată determinată precum doamna Vega González intră în domeniul de aplicare ratione personae al Directivei 1999/70 și al Acordului‑cadru ( 4 ).

Instanța de trimitere explică faptul că respectivul „concediu special” (solicitat de doamna Vega González) „are ca efect suspendarea raportului de serviciu și păstrarea funcției și a postului, așa încât, la încetarea situației care a dat naștere acestui concediu special (în acest caz, expirarea mandatului parlamentar), funcționarul ar putea să revină în cadrul administrației”. Astfel, articolul 64 alineatul 2 din Legea nr. 3/1985 prevede că „funcționarii în concediu special au dreptul la păstrarea funcției și a postului pe care le‑au ocupat, iar perioada în care se află în această situație este luată în calcul la stabilirea sporurilor trienale și la promovarea în grad”. Reiese din această descriere că un funcționar titular păstrează anumite beneficii aferente raportului de muncă de bază în timp ce este absent pe perioada concediului special. Aceste beneficii se referă atât la locul de muncă în sine (un loc de muncă garantat), cât și la evoluția în carieră și la nivelurile de salarizare.

Ne stabilim drept punct de pornire semnificația obișnuită a termenilor „condiții de încadrare în muncă”. În opinia noastră, această expresie ar trebui înțeleasă în sensul că se referă la drepturile, la beneficiile și la obligațiile care definesc un anumit raport de muncă, cu alte cuvinte, condițiile în care o persoană ocupă un loc de muncă ( 5 ). În mod clar, ar include aspecte precum remunerația, programul de lucru, drepturile la concediu, plătit sau neplătit, și așa mai departe.

Curtea a clarificat deja, într‑o serie de cauze, noțiunea „condiții de încadrare în muncă” astfel cum este utilizată în Acordul‑cadru. Cea mai mare parte dintre aceste cauze (deși nu toate) s‑au referit la aspectele economice ale raportului de muncă. Astfel, Curtea a constatat că, printre altele, intră în sfera noțiunii „condiții de încadrare în muncă” următoarele: indemnizația pe care un angajator trebuie să o plătească unui lucrător ca urmare a rezilierii contractului de muncă pe durată determinată al acestuia din urmă ( 6 ), termenul de preaviz pentru rezilierea contractelor de muncă pe durată determinată ( 7 ), indemnizația pe care un angajator trebuie să o plătească unui lucrător ca urmare a introducerii nelegale a unei clauze privind durata determinată a contractului de muncă al acestuia ( 8 ), indemnizațiile sau sporurile de vechime ( 9 ), condițiile referitoare la remunerații și la pensii care depind de raportul de muncă, excluzând condițiile privind pensiile care rezultă dintr‑un regim obligatoriu de securitate socială ( 10 ), reducerea timpului de lucru la jumătate și reducerea, în consecință, a salariilor ( 11 ) și dreptul de a participa la un plan de evaluare a funcției didactice și la stimulentele financiare aferente ( 12 ).

În opinia noastră, fiecare dintre aceste „condiții” se caracterizează prin apartenența la pachetul specific de drepturi, beneficii și obligații care a definit raportul de muncă respectiv în fiecare dintre aceste cauze. În plus, este evident că beneficiile de care un funcționar titular continuă să se bucure pe durata concediului special țin de aspecte ale raportului de muncă deja recunoscute de Curte ca făcând parte din „condițiile de încadrare în muncă” ( 13 ).

Adăugăm că, în împrejurările specifice ale speței, ca urmare a refuzului autorităților publice de a-i acorda un concediu special, doamna Vega González se află într-o situație în care ar trebui să pună capăt raportului său de muncă astfel încât să preia și să își îndeplinească mandatul democratic în Parlamentul regional al Principatului Asturias cu normă întreagă. Curtea a recunoscut deja că condițiile referitoare la rezilierea unui contract pe durată determinată fac parte din „condițiile de încadrare în muncă” prevăzute în clauza 4 punctul (1) din Acordul‑cadru ( 14 ). Se poate afirma acest lucru în mod indirect, pentru a consolida argumentul potrivit căruia, în asemenea împrejurări, dreptul la un astfel de concediu se încadrează în această noțiune.

Curtea a statuat în mod repetat că „criteriul determinant pentru a stabili dacă o măsură intră în sfera noțiunii «condiții de încadrare în muncă» […] este tocmai criteriul încadrării în muncă, și anume raportul de muncă stabilit între un lucrător și angajatorul său” ( 15 ). Cu alte cuvinte, condițiile care fac parte din raportul de muncă intră în sfera acestei noțiuni.

Drepturile care pot implica suspendarea anumitor elemente normale ale raportului de muncă, cum ar fi dreptul la concediu pentru interese personale sau dreptul la concediu pentru creșterea copilului, ar trebui, în opinia noastră, să fie, de asemenea, considerate ca fiind acoperite de aceeași interpretare a Acordului‑cadru. Acestea fac parte, de asemenea, din pachetul de drepturi, beneficii și obligații care definesc raportul de muncă dintre un lucrător și angajatorul său. Pe perioada concediului special, anumite drepturi și obligații sunt suspendate (în special, dreptul de a primi remunerația și obligația de a îndeplini sarcini). Cu toate acestea, alte drepturi ale angajatului continuă să se aplice.

Guvernul spaniol nu este de acord cu această teză. Acesta susține că în situația în discuție nu este vorba despre „condiții de încadrare în muncă”, din moment ce acordarea unei suspendări a raportului de muncă nu reprezintă o parte a raportului dintre lucrător și angajatorul său. Subliniază că suspendarea solicitată decurge din decizia unilaterală și deliberată a doamnei Vega González de a participa la alegerile regionale și de a prelua funcția de membru ales al Parlamentului regional al Principatului Asturias, cu normă întreagă.

Considerăm că acest raționament este greu de urmat.

Doamna Vega González solicită să i se acorde dreptul de a continua raportul de muncă în aceiași termeni – sau în termeni cât mai asemănători – cu cei la care are dreptul un funcționar titular. Termenii respectivi fac în mod clar parte din drepturile, beneficiile și obligațiile care definesc raportul de muncă dintre lucrătorul și angajatorul în cauză, cu alte cuvinte, din „condițiile de încadrare în muncă”. Aspectul esențial este că un funcționar titular în împrejurări similare cu cele ale doamnei Vega González continuă să se bucure de anumite beneficii care decurg din raportul de muncă și are dreptul de a‑și recupera postul după încheierea mandatului său în calitate de membru ales al adunării legislative în cauză, în timp ce un lucrător pe durată determinată (în speță, un funcționar netitular) care ocupă același post nu se află în aceeași situație.

Faptul că doamna Vega González trebuie să solicite un concediu special ca urmare a „deciziei sale unilaterale și deliberate” de a candida la alegeri este lipsit de orice relevanță. Raționamentul invocat este similar cu a susține că, întrucât angajatorul unei lucrătoare nu este (cel puțin în mod normal) implicat în decizia acesteia de a rămâne însărcinată, ea nu ar trebui, prin urmare, să poată beneficia de concediu de maternitate. Este evident că un astfel de argument (și corolarul său aici) este fundamental greșit.

Dreptul la concediu special în discuție în procedura principală face în mod clar parte din pachetul de drepturi, beneficii și obligații care definesc raportul de muncă dintre funcționar și angajatorul său. Prin urmare, el face parte din „condițiile de încadrare în muncă” în sensul Acordului‑cadru și al directivei.

Refuzul acordării unui astfel de drept – aflat în mod necondiționat la dispoziția funcționarilor titulari – și omologilor netitulari ai acestora, pe baza faptului că acest drept nu face parte din „condițiile de încadrare în muncă” ale lucrătorului pe durată determinată, nu numai că vine în contradicție cu sensul obișnuit al textului, ci este, deopotrivă, în contradicție directă cu finalitatea Acordului‑cadru și a directivei.

Potrivit jurisprudenței Curții, în vederea interpretării unei dispoziții a dreptului Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea sa, ci și de contextul său, precum și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte ( 16 ).

Astfel cum reiese din clauza 1 litera (a) din Acordul‑cadru, obiectivul acestuia este, printre altele, „îmbunătățirea calității muncii pe durată determinată, asigurând aplicarea principiului nediscriminării”. Acest obiectiv ar trebui să fie înțeles în contextul obiectivului enunțat la articolul 151 TFUE de promovare a ocupării forței de muncă și de îmbunătățire a condițiilor de muncă.

Curtea a statuat în repetate rânduri că clauza 4 din Acordul‑cadru urmărește aplicarea principiului nediscriminării în privința lucrătorilor pe durată determinată pentru a împiedica angajatorii care utilizează astfel de raporturi de muncă să îi priveze pe acești lucrători de drepturile recunoscute lucrătorilor pe durată nedeterminată; precum și că clauza 4 exprimă un „principiu al dreptului social al Uniunii care nu poate fi interpretat în mod restrictiv” ( 17 ).

O interpretare a noțiunii „condiții de încadrare în muncă” prevăzute în clauza 4 punctul (1) din Acordul‑cadru care exclude dreptul la concediu special (precum dreptul la concediu special în discuție în litigiul principal) din domeniul de aplicare al acestei noțiuni ar fi contrară obiectivului urmărit de Directiva 1999/70 și de Acordul‑cadru, deoarece ar permite ca „drepturile recunoscute lucrătorilor pe durată nedeterminată” să le fie refuzate lucrătorilor pe durată determinată ( 18 ). În cazul în care dreptul la concediu special ar fi exclus din domeniul de aplicare al principiului nediscriminării, această situație ar reduce, fără îndoială, mai degrabă decât să îmbunătățească calitatea muncii pe durată determinată.

Rezultă că refuzul acordării unui astfel de drept unui lucrător pe durată determinată încalcă principiul nediscriminării prevăzut în clauza 4 din Acordul‑cadru, dacă (a) un funcționar titular îndreptățit la un asemenea concediu special este un „lucrător pe durată nedeterminată comparabil” cu lucrătorul pe durată determinată și dacă (b) diferența de tratament nu este justificată de motive obiective.

În această privință, ne vom limita la trei observații succinte.

În primul rând, nu identificăm nimic în materialul prezentat Curții care să sugereze că munca realizată de doamna Vega González ca funcționar netitular (cu o activitate neîntreruptă de cel puțin patru ani) ( 19 ) este radical diferită de cea efectuată de funcționarul titular pe care îl înlocuiește. Deși constatările de fapt sunt în definitiv de competența instanței naționale, pare destul de probabil că doamna Vega González poate fi în mod legitim comparată cu colegul său, funcționar titular, în aceste scopuri.

În al doilea rând, nu a fost prezentat Curții niciun element material care să justifice în mod adecvat diferența clară de tratament. Guvernul spaniol susține, în esență, că drepturile la concediu se află în strânsă legătură cu structura carierei funcționarilor titulari. Cu toate acestea, din câte știm, astfel de drepturi pot profita în mod obiectiv atât funcționarilor titulari, cât și celor netitulari.

În sfârșit, amintim că doamna Vega González nu a solicitat o garanție necondiționată că își va recupera postul la încheierea mandatului său în Parlamentul regional al Principatului Asturias. Mai degrabă, ea a solicitat să i se acorde dreptul de a reveni la postul său dacă la momentul respectiv postul pe care îl ocupa (a) nu era desființat și (b) nu era ocupat de un funcționar titular. Apreciem că, cel puțin la prima vedere, aceasta pare a fi o cerere care ține cont în mod proporțional de diferențele reale care pot fi în mod rezonabil considerate a exista între funcționarii titulari și cei netitulari în ceea ce privește dreptul de a se reintegra în administrația publică după o perioadă de activitate ca reprezentanți aleși în mod democratic. Dreptul celor dintâi de a‑și relua activitatea este necondiționat, în vreme ce, prin definiție, nu aceasta este situația celor din urmă.

În lumina ansamblului considerațiilor ce precedă, propunem Curții să răspundă după cum urmează la prima întrebare adresată de instanța de trimitere: „Noțiunea «condiții de încadrare în muncă» în sensul clauzei 4 alineatul (1) din Acordul‑cadru anexat la Directiva 1999/70/CE a Consiliului din 28 iunie 1999 privind acordul‑cadru cu privire la munca pe durată determinată, încheiat între CES, UNICE și CEEP, trebuie interpretată în sensul că include dreptul la un concediu special, precum dreptul în discuție în litigiul principal, în ipoteza în care un funcționar titular are dreptul de a‑i fi acordat un concediu special pentru a prelua funcția de membru ales al unui Parlament regional, iar un angajat aflat într‑o poziție similară care are un raport de muncă pe durată determinată nu beneficiază de același drept.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

ELEANOR SHARPSTON

prezentate la 7 septembrie 2017 ( 1 )

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Directiva 1999/70

Dreptul intern

Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare

Analiză

Concluzie