Hotărârea Tribunalului (Camera a doua extinsă) din 2 octombrie 2024 (Extras).#European Food SA și alții împotriva Comisiei Europene.#Ajutor de stat – Articolele 107 și 108 TFUE – Tratat bilateral de investiții – Clauză de arbitraj – România – Aderare la Uniunea Europeană – Abrogarea unei scheme de stimulente fiscale înainte de aderare – Hotărâre arbitrală prin care se acordă plata de daune interese după aderare – Decizie prin care ajutorul este declarat incompatibil cu piața internă și prin care se dispune recuperarea acestuia – Articolul 351 primul paragraf TFUE – Obligația de motivare – Noțiunea de «ajutor de stat» – Avantaj – Caracter selectiv – Imputabilitate în sarcina statului – Compatibilitate cu piața internă – Ajutor destinat să favorizeze dezvoltarea economică a unor regiuni defavorizate – Recuperare – Noțiunea de «unitate economică» – Încredere legitimă – Dreptul de a fi ascultat.#Cauzele T-624/15 RENV, T-694/15 RENV și T-704/15 RENV.

În cauzele T‑624/15 RENV, T‑694/15 RENV și T‑704/15 RENV,

European Food SA și alții

împotriva

Comisiei Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera a doua extinsă) din 2 octombrie 2024

„Ajutor de stat – Articolele 107 și 108 TFUE – Tratat bilateral de investiții – Clauză de arbitraj – România – Aderare la Uniunea Europeană – Abrogarea unei scheme de stimulente fiscale înainte de aderare – Hotărâre arbitrală prin care se acordă plata de daune interese după aderare – Decizie prin care ajutorul este declarat incompatibil cu piața internă și prin care se dispune recuperarea acestuia – Articolul 351 primul paragraf TFUE – Obligația de motivare – Noțiunea de «ajutor de stat» – Avantaj – Caracter selectiv – Imputabilitate în sarcina statului – Compatibilitate cu piața internă – Ajutor destinat să favorizeze dezvoltarea economică a unor regiuni defavorizate – Recuperare – Noțiunea de «unitate economică» – Încredere legitimă – Dreptul de a fi ascultat”

Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Interesul de a acționa – Necesitatea existenței unui interes născut și actual – Acțiune care poate aduce un beneficiu reclamantului – Incidența temeiniciei criticilor formulate de reclamant – Inexistență

(art. 263 TFUE)

(a se vedea punctele 46-53)

Acorduri internaționale – Acorduri încheiate de statele membre – Acorduri anterioare aderării la Uniune a unui stat membru – Interdicția de a afecta drepturile și obligațiile rezultate din acordurile menționate – Condiții – Existența unor obligații a căror executare poate fi cerută de state terțe – Tratat bilateral de investiții încheiat între Regatul Suediei și România – Tratat bilateral încheiat între două state membre – Lipsa unei obligații a cărei executare poate fi cerută de state terțe

(art. 107 și 108 și art. 351 primul paragraf TFUE)

(a se vedea punctele 74-81 și 90-98)

Acorduri internaționale – Acorduri încheiate de statele membre – Acorduri anterioare aderării la Uniune a unui stat membru – Interdicția de a afecta drepturile și obligațiile rezultate din acordurile menționate – Condiții – Existența unor obligații a căror executare poate fi cerută de state terțe – Tratat bilateral de investiții încheiat între Regatul Suediei și România – Efectele acestui tratat după aderarea României la Uniune – Dispoziție care permite unui investitor dintr‑un stat membru să sesizeze un tribunal arbitral în cazul unui litigiu cu un alt stat membru – Clauză de arbitraj contrară dreptului Uniunii – Inadmisibilitate – Consecință – Interdicție pentru instanțele statelor membre de a executa o hotărâre arbitrală adoptată în temeiul clauzei de arbitraj menționate – Convenția pentru reglementarea diferendelor relative la investiții între state și persoane ale altor state – Aplicare de către un tribunal arbitral în cazul unui litigiu între două state membre – Lipsa unei obligații a cărei executare poate fi cerută de state terțe

[art. 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE; art. 267 și 344 și art. 351 primul paragraf TFUE]

(a se vedea punctele 99-109)

Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordarea unui avantaj beneficiarilor – Necesitatea de a lua în considerare efectele unei măsuri pentru a determina avantajul beneficiarului – Atribuire de către un tribunal arbitral a unei despăgubiri pentru compensarea consecințelor abrogării unei scheme de stimulente fiscale de către un stat membru înaintea aderării sale la Uniune – Includere

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 121, 122, 133-136, 153-157, 162-165 și 171-189)

Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordare de avantaje imputabilă statului – Implicare a autorităților publice în plata efectivă a unei despăgubiri acordate de un tribunal arbitral – Includere

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 206-218)

Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Întindere – Decizie a Comisiei în materia ajutoarelor de stat – Luarea în considerare a contextului și a ansamblului normelor juridice

(art. 296 TFUE)

(a se vedea punctele 288-292, 296 și 301)

Concurență – Normele Uniunii – Destinatari – Întreprinderi – Noțiune – Desfășurarea unei activități economice – Entitate care deține participații de control într‑o societate și care intervine în gestiunea acesteia – Includere – Criterii de apreciere în vederea stabilirii existenței unei unități economice între mai multe societăți care fac parte dintr‑un grup

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 309-311, 315-317, 329-333, 337 și 338)

Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Puterea de apreciere a Comisiei – Identificarea beneficiarului ajutorului – Grup de întreprinderi care constituie o singură unitate economică – Criterii de apreciere – Legături de capital, organice, funcționale și economice între întreprinderile care aparțin grupului menționat

[art. 107 alin. (1) TFUE]

(a se vedea punctele 312-314, 318-322 și 343-356)

Ajutoare acordate de state – Recuperarea unui ajutor ilegal – Restabilirea situației anterioare – Conținut – Recuperarea ajutorului de la o unitate economică unică – Admisibilitate

(art. 108 TFUE)

(a se vedea punctele 364-367 și 374-377)

Rezumat

Tribunalul, sesizat ca urmare a trimiterii spre rejudecare de către Curte, respinge acțiunile formulate împotriva deciziei Comisiei ( 1 ) prin care se califică drept ajutor de stat incompatibil cu piața internă plata de către România a unei despăgubiri unor investitori suedezi în executarea unei hotărâri arbitrale. În acest cadru, Tribunalul precizează domeniul de aplicare al articolului 351 primul paragraf TFUE, potrivit căruia dispozițiile tratatelor nu aduc atingere drepturilor și obligațiilor care rezultă din convenții încheiate între un stat membru anterior aderării sale la Uniune și unul sau mai multe state terțe. Tribunalul analizează, în plus, problema identificării beneficiarilor unei măsuri de ajutor în prezența unei entități economice unice.

La 29 mai 2002, Regatul Suediei și România au încheiat un tratat bilateral de investiții privind promovarea și protejarea reciprocă a investițiilor (denumit în continuare „TBI”), care prevedea măsuri de protecție atunci când investitorii dintr‑o țară investeau în cealaltă țară, inclusiv pentru investițiile încheiate înainte de intrarea în vigoare a TBI. TBI prevedea, în plus, că diferendele dintre investitori și țările semnatare vor fi soluționate de un tribunal arbitral aflat sub egida Centrului Internațional pentru Reglementarea Diferendelor relative la Investiții (ICSID), în conformitate cu Convenția ICSID ( 2 ).

În anul 2005, în cadrul negocierilor de aderare a României la Uniunea Europeană, guvernul român a abrogat o schemă națională de stimulente fiscale instituită în 1998 în favoarea anumitor investitori din regiunile defavorizate (denumită în continuare „schema de stimulente fiscale”).

Mai multe societăți care aparțin European Food and Drinks Group (EFDG), ai căror acționari majoritari sunt domnii Ioan și Viorel Micula, cetățeni suedezi, efectuaseră anterior investiții într‑o zonă defavorizată acoperită de schema de stimulente fiscale. Apreciind că, prin abrogarea acesteia din urmă, România și‑a încălcat obligația de a asigura un tratament just și echitabil investițiilor lor în conformitate cu TBI, domnii Ioan și Viorel Micula, precum și trei dintre aceste societăți (denumiți în continuare „reclamanții din procedura arbitrală”) au solicitat constituirea unui tribunal arbitral pentru a obține repararea prejudiciului cauzat. Prin hotărârea arbitrală din 11 decembrie 2013, acest tribunal a obligat România la plata către reclamanții din procedura arbitrală a unei sume de aproximativ 178 de milioane de euro cu titlu de daune interese.

La 1 octombrie 2014, Comisia a informat România în legătură cu decizia sa de a deschide procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE în ceea ce privește executarea parțială de către România a hotărârii arbitrale la începutul anului 2014, precum și în ceea ce privește orice punere în aplicare sau executare ulterioară a hotărârii menționate.

Prin decizia în litigiu, adoptată la 30 martie 2015, Comisia a considerat că plata despăgubirii menționate mai sus fusese efectuată în favoarea unității economice unice compuse din domnii Ioan și Viorel Micula și grupul de societăți deținute de aceștia din urmă. Comisia a calificat această plată drept ajutor de stat incompatibil cu piața internă, a interzis punerea sa în aplicare și a dispus recuperarea sumelor deja plătite.

Sesizat cu mai multe acțiuni, Tribunalul a anulat această decizie ( 3 ) în esență pentru motivul că Comisia a făcut uz retroactiv de competențele sale cu privire la fapte anterioare aderării României la Uniune la 1 ianuarie 2007.

În recurs, Curtea, reunită în Marea Cameră, a anulat această hotărâre și a trimis cauza spre rejudecare Tribunalului ( 4 ) pentru ca acesta să se pronunțe cu privire la motivele și la argumentele invocate în fața sa asupra cărora nu se pronunțase.

Aprecierea Tribunalului

În ceea ce privește temeinicia acțiunilor, Tribunalul apreciază, în primul rând, că decizia în litigiu nu a încălcat articolul 351 TFUE, în temeiul căruia dispozițiile tratatelor nu aduc atingere drepturilor și obligațiilor care rezultă dintr‑o convenție încheiată între un stat membru anterior aderării sale și state terțe.

Astfel, articolul 351 TFUE nu se aplică tratatelor bilaterale încheiate între state membre. În speță, Tribunalul arată că, de la aderarea României la Uniune, TBI trebuie considerat ca fiind un tratat care privește două state membre. În aceste condiții, la data la care a fost acordat ajutorul, în cazul de față în ziua pronunțării hotărârii arbitrale, TBI nu poate fi considerat o convenție din care ar rezulta, în sensul articolului 351 TFUE, drepturi pentru state terțe și obligații pentru acest stat membru susceptibile să fie afectate prin punerea în aplicare, în temeiul deciziei în litigiu, a articolelor 107 și 108 TFUE. Împrejurarea potrivit căreia abrogarea schemei de stimulente fiscale sau faptele care stau la baza răspunderii României au avut loc înainte de aderarea sa la Uniune nu repune în discuție această interpretare, din moment ce dreptul de a percepe despăgubirea în discuție a fost acordat prin hotărârea arbitrală după aderarea României la Uniune.

Tribunalul arată, în plus, că sistemul jurisdicțional de căi de atac prevăzut de Tratatele UE și FUE a înlocuit procedura arbitrală începând de la aderarea României la Uniune, la 1 ianuarie 2007. Or, tribunalul arbitral în discuție în speță nu se situează în sistemul jurisdicțional al Uniunii, astfel încât hotărârea arbitrală în litigiu, pe care a adoptat‑o după aderarea României la Uniune, nu poate produce niciun efect și nici nu poate fi executată pentru a efectua plata despăgubirii acordate prin aceasta.

Rezultă că Convenția ICSID, care prevede obligația părților la o hotărâre de a o pune în aplicare, precum și obligația fiecărui stat contractant de a recunoaște efectul său obligatoriu, nu a creat nici obligații față de România care să intre în domeniul de aplicare al articolului 351 TFUE, nici drepturi corespunzătoare în favoarea unor state terțe.

Tribunalul adaugă faptul că, în măsura în care Convenția ICSID are ca obiect reglementarea relațiilor bilaterale dintre părțile contractante în mod similar unui tratat bilateral, ea nu poate fi interpretată în sensul că a creat drepturi, în sensul articolului 351 primul paragraf TFUE, în favoarea statelor terțe semnatare ale acestei convenții, care ar fi corespuns obligațiilor României de a executa hotărârea arbitrală.

În al doilea rând, Tribunalul respinge motivul potrivit căruia Comisia a încălcat articolul 107 alineatul (1) TFUE atunci când a considerat că erau îndeplinite condițiile existenței unui ajutor de stat incompatibil.

În ceea ce privește, primo, existența unui avantaj economic, Tribunalul apreciază că Comisia nu a săvârșit nicio eroare atunci când a identificat măsura de ajutor în cauză ca fiind plata despăgubirii de aproximativ 178 de milioane de euro, iar nu hotărârea arbitrală care impune această despăgubire. Această constatare nu este repusă în discuție de faptul că, în hotărârea dată în recurs, Curtea a observat că dreptul la despăgubire nu a fost acordat reclamanților din procedura arbitrală decât prin hotărârea arbitrală. Astfel, procedând în acest mod, Curtea s‑a pronunțat numai cu privire la competența rationae temporis a Comisiei de a adopta decizia atacată în temeiul articolului 108 TFUE, iar nu cu privire la calificarea drept ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE a plății sumelor în litigiu.

După ce a arătat că hotărârea arbitrală îi despăgubea pe reclamanții din procedura arbitrală pentru consecințele pecuniare ale abrogării schemei de stimulente fiscale, iar nu, astfel cum susțineau aceștia din urmă, pentru neîndeplinirea de către România a obligației de a asigura investițiilor acestora din urmă un tratament just și echitabil, cu încălcarea TBI, Tribunalul înlătură de asemenea teza potrivit căreia despăgubirea pentru consecințele indirecte ale abrogării schemei de stimulente fiscale nu poate fi calificată drept avantaj în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.

Tribunalul apreciază că jurisprudența invocată de reclamanți, potrivit căreia recuperarea unui ajutor ilegal în vederea restabilirii situației anterioare nu implică restituirea eventualului beneficiu economic realizat de beneficiar prin exploatarea avantajului conferit de acest ajutor, nu este aplicabilă în speță. Astfel, decizia în litigiu dispune recuperarea despăgubirii acordate în temeiul hotărârii arbitrale, iar nu recuperarea unui ipotetic avantaj care ar fi rezultat din exploatarea sa de către beneficiar. În plus, o acțiune în despăgubire nu poate conduce la o eludare a aplicării efective a normelor în materie de ajutoare de stat. Prin urmare, daunele interese plătite ca urmare a abrogării unei scheme de ajutoare nu ar putea fi excluse de la calificarea drept ajutor de stat, din moment ce astfel de daune interese ar constitui un avantaj economic în sensul normelor menționate.

În sfârșit, contrar celor susținute de reclamanți, jurisprudența rezultată din Hotărârea Asteris ( 5 ), potrivit căreia ajutoarele publice au o natură juridică fundamental diferită de daunele interese, nu împiedică calificarea drept avantaj în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE a despăgubirii obținute de reclamanți în speță. Din moment ce hotărârea arbitrală nu poate să fi produs efecte în privința reclamanților în sistemul jurisdicțional al Uniunii începând de la aderarea României la Uniune, Comisia avea dreptul să analizeze existența unui ajutor de stat independent de calificarea juridică reținută de tribunalul arbitral. Or, Comisia a concluzionat, fără a fi combătută de reclamanți, că măsura în cauză constituia un avantaj economic conferit în compensarea consecințelor abrogării schemei de stimulente fiscale. Întrucât plata sumelor în litigiu nu a avut ca efect repararea unui prejudiciu care rezultă dintr‑un comportament presupus culpabil al României, Hotărârea Asteris nu permitea să se excludă calificarea acestei măsuri drept ajutor de stat.

În ceea ce privește, secundo, imputabilitatea măsurii de ajutor în cauză, Tribunalul respinge argumentația reclamanților potrivit căreia măsura menționată nu era imputabilă României, întrucât aceasta ar fi avut obligația, față de ceilalți semnatari ai Convenției ICSID, de a executa hotărârea arbitrală. Cu privire la acest aspect, Tribunalul reiterează că, întrucât România era supusă sistemului jurisdicțional al Uniunii începând de la aderarea sa la Uniune, aceasta era obligată să înlăture hotărârea arbitrală, iar reclamanții nu pot invoca pretinsa sa obligație de executare a acestei hotărâri.

În al treilea rând, Tribunalul statuează că Comisia a desemnat în mod întemeiat drept beneficiar al măsurii de ajutor entitatea economică unică compusă din domnii Ioan și Viorel Micula și grupul de societăți deținute de aceștia din urmă.

În această privință, Tribunalul amintește mai întâi că, atunci când persoane fizice sau juridice distincte din punct de vedere legal constituie o unitate economică, acestea trebuie tratate ca o singură întreprindere, în special atunci când este vorba despre identificarea beneficiarului unui ajutor de stat.

În acest sens, o entitate care, deținând participații de control într‑o societate, exercită efectiv acest control intervenind direct sau indirect în gestiunea acesteia trebuie să fie considerată ca luând parte la activitatea economică exercitată de întreprinderea controlată și trebuie, așadar, ea însăși, în această calitate, să fie calificată drept întreprindere, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.

În speță, Tribunalul observă că domnii Ioan și Viorel Micula interveneau în activitățile economice ale întreprinderilor reclamante în procedura arbitrală, intervenind direct sau indirect în gestiunea lor. Împrejurarea că tribunalul arbitral a acordat o despăgubire colectivă reclamanților din procedura arbitrală confirmă de asemenea lipsa autonomiei atât funcționale, cât și organizaționale a acestor întreprinderi față de domnii Ioan și Viorel Micula. În plus, din hotărârea arbitrală reiese că aceștia din urmă nu au fost despăgubiți exclusiv în calitatea lor de acționari ai întreprinderilor în cauză.

Pe de altă parte, faptul că Comisia nu a considerat că domnii Ioan și Viorel Micula trebuiau, fiecare, să fie considerați de asemenea întreprinderi nu are incidență asupra calificării beneficiarilor măsurii de ajutor în cauză. Astfel, decizia în litigiu constată că aceștia formau împreună cu toate întreprinderile reclamante o entitate economică unică, care constituia întreprinderea în cauză pentru aplicarea reglementării referitoare la ajutoarele de stat.

Tribunalul apreciază că Comisia nu a săvârșit o eroare nici prin faptul că a desemnat anumite întreprinderi care nu erau părți la procedura arbitrală și care nu obținuseră, așadar, nicio despăgubire drept beneficiare ale măsurii de ajutor, din moment ce aceste întreprinderi erau controlate de domnii Ioan și Viorel Micula, iar ansamblul întreprinderilor controlate de acești acționari formează un grup unic care constituie un tot coerent pe plan financiar, cât și industrial.

În plus, ținând seama de funcțiile de impulsionare și de sprijin financiar ale domnilor Ioan și Viorel Micula, de sumele plătite reclamanților din procedura arbitrală puteau beneficia, direct sau indirect, întreprinderile care nu erau părți la procedura arbitrală.

În ultimul rând, Tribunalul consideră că Comisia nu a săvârșit o eroare de drept în recuperarea ajutorului.

Cu privire la acest aspect, reclamantele susțineau în special că, în temeiul jurisprudenței ( 6 ), recuperarea sumelor în litigiu nu putea fi efectuată de la entitatea economică unică menționată mai sus, ci numai de la întreprinderile care ar fi beneficiat efectiv de aceste sume.

Tribunalul constată, pe de o parte, că hotărârile citate de reclamanți nu priveau recuperarea unei măsuri de ajutor de la întreprinderi care fac parte dintr‑o entitate economică unică, precum în speță. Acesta amintește, pe de altă parte, că criteriul decisiv în vederea aplicării dreptului concurenței al Uniunii este existența unui comportament unitar pe piață. Or, prin funcțiile lor de impulsionare și de sprijin financiar, domnii Ioan și Viorel Micula pot acorda tuturor întreprinderilor din grupul EFDG beneficiul măsurii de ajutor în cauză. Restituirea acestei măsuri de ajutor de către entitatea economică unică menționată mai sus permite astfel restabilirea situației anterioare plății ajutorului prin eliminarea avantajului concurențial care decurge de aici pentru această entitate.

Întrucât Tribunalul a înlăturat pe fond toate motivele reclamanților, acesta respinge acțiunile în totalitate.

( 1 ) Decizia (UE) 2015/1470 a Comisiei din 30 martie 2015 privind ajutorul de stat SA.38517 (2014/C) (ex 2014/NN) pus în aplicare de România – Hotărârea arbitrală în cauza Micula/România din 11 decembrie 2013 (JO 2015, L 232, p. 43, denumită în continuare „decizia în litigiu”).

( 2 ) Convenția pentru reglementarea diferendelor relative la investiții între state și persoane ale altor state, încheiată la 18 martie 1965.

( 3 ) Hotărârea din 18 iunie 2019, European Food și alții/Comisia (T‑624/15, T‑694/15 și T‑704/15, EU:T:2019:423).

( 4 ) Hotărârea din 25 ianuarie 2022, Comisia/European Food și alții (C‑638/19 P, denumită în continuare hotărârea dată în recurs, EU:C:2022:50).

( 5 ) Hotărârea din 27 septembrie 1988, Asteris și alții (106/87-120/87, EU:C:1988:457).

( 6 ) Hotărârea din 11 mai 2005, Saxonia Edelmetalle și ZEMAG/Comisia (T‑111/01 și T‑133/01, EU:T:2005:166, punctul 113), și Hotărârea din 19 octombrie 2005, Freistaat Thüringen/Comisia (T‑318/00, EU:T:2005:363, punctul 324).