Hotărârea Tribunalului (Camera întâi extinsă) din 6 martie 2019.#Hamas împotriva Consiliului Uniunii Europene.#Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Înghețarea fondurilor – Posibilitatea calificării unei autorități a unui stat terț drept autoritate competentă în sensul Poziției comune 2001/931/PESC – Bază factuală a deciziilor de înghețare a fondurilor – Obligația de motivare – Eroare de apreciere – Drept de proprietate.#Cauza T-289/15.

Cauza T‑289/15

Hamas

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

Hotărârea Tribunalului (Camera întâi extinsă) din 6 martie 2019

„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Înghețarea fondurilor – Posibilitatea calificării unei autorități a unui stat terț drept autoritate competentă în sensul Poziției comune 2001/931/PESC – Bază factuală a deciziilor de înghețare a fondurilor – Obligația de motivare – Eroare de apreciere – Drept de proprietate”

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de înghețare a fondurilor – Autoritate competentă pentru a adopta decizia națională menționată – Noțiune – Autoritate a unui stat terț – Includere

[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4)]

(a se vedea punctele 43 și 44)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de înghețare a fondurilor adoptate de o autoritate a unui stat terț – Admisibilitate – Condiție – Decizie națională adoptată cu respectarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă – Obligație de verificare ce revine Consiliului – Obligația de motivare – Întindere

[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4)]

(a se vedea punctele 47-50)

Dreptul Uniunii – Principii – Dreptul la apărare – Decizie de înghețare a fondurilor îndreptată împotriva anumitor persoane și entități bănuite de implicare în activități teroriste – Obligațiile Consiliului – Comunicarea elementelor incriminatoare reținute către persoana în cauză și dreptul de a fi ascultat – Întindere

[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (a); Decizia (PESC) 2015/432 a Consiliului; Regulamentul 2015/513 al Consiliului]

(a se vedea punctele 54 și 55)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de inițiere a unor cercetări sau a urmăririi penale – Autoritate competentă pentru a adopta decizia națională menționată – Noțiune – Autoritate administrativă – Includere – Condiții

[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4)]

(a se vedea punctele 71-74)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Adoptare sau menținere pe baza unei decizii naționale de inițiere a unor cercetări sau a urmăririi penale – Inexistența obligației unei decizii naționale care să se înscrie în cadrul unei proceduri penale stricto sensu – Condiții

[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4)]

(a se vedea punctul 82)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Obligația de cooperare loială între statele membre și instituțiile Uniunii – Decizie de înghețare a fondurilor – Justificare – Sarcină a probei ce revine Consiliului – Dreptul la apărare – Domeniu de aplicare în cadrul procedurii naționale și al procedurii europene de adoptare a deciziei de înghețare a fondurilor

[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4); Decizia (PESC) 2015/521 a Consiliului; Regulamentul 2015/513 al Consiliului]

(a se vedea punctele 93-96)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Menținere pe baza unei decizii naționale de înghețare a fondurilor – Decizie națională care nu mai permite, în sine, să se constate că persistă riscul de implicare în acte de terorism – Obligația Consiliului de a ține seama de elemente factuale mai recente, care demonstrează persistența riscului menționat

[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (6)]

(a se vedea punctul 132)

Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Întindere – Măsuri restrictive de înghețare a fondurilor

[art. 296 TFUE; Decizia (PESC) 2015/521 a Consiliului; Regulamentul 2015/513 al Consiliului]

(a se vedea punctele 137-140)

Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Decizie de înghețare a fondurilor – Menținere pe baza unei decizii naționale de înghețare a fondurilor – Întinderea controlului – Control care se extinde la ansamblul elementelor reținute pentru a demonstra persistența riscului implicării în acte de terorism – Elemente care nu sunt în totalitate obținute dintr‑o decizie națională adoptată de o autoritate competentă – Lipsa incidenței

(art. 296 TFUE)

(a se vedea punctele 147-149)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Înghețarea fondurilor – Regulamentul nr. 2580/2001 – Domeniu de aplicare – Conflict armat în sensul dreptului umanitar internațional – Includere

(Poziția comună 2001/931 a Consiliului; Regulamentul nr. 2580/2001 al Consiliului)

(a se vedea punctul 166)

Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului – Înghețare a fondurilor unei organizații implicate în acte de terorism – Restricții privind dreptul de proprietate – Încălcarea principiului proporționalității – Lipsă

[Poziția comună 2001/931 a Consiliului, art. 1 alin. (4); Regulamentul nr. 2580/2001 al Consiliului]

(a se vedea punctele 184, 185, 188 și 189)

Rezumat

La 6 martie 2019, în Hotărârea Hamas/Consiliul (T‑289/15), Tribunalul s‑a pronunțat asupra acțiunii în anulare exercitate împotriva Deciziei (PESC) 2015/521 și a Regulamentului de punere în aplicare (UE) 2015/513 ( 1 ) de către Hamas, care a fost înscrisă pe lista grupurilor și a entităților vizate de măsurile restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului. Mai precis, dacă doar aripa teroristă a Hamas („Hamas‑Izz al‑Din al‑Qassem”) figura pe listele inițiale din 2001 ( 2 ), începând cu anul 2003, în cadrul actualizării actelor din 2001, aripa politică a organizației (Hamas) a fost în plus înscrisă în acestea ( 3 ). În expunerea de motive referitoare la actele atacate, Consiliul a arătat că s‑a întemeiat pe patru decizii naționale, și anume o decizie adoptată de o autoritate britanică (denumită în continuare „decizia Home Secretary”, ministrul internelor din Regatul Unit) și trei decizii adoptate de autorități ale Statelor Unite.

Pentru a respinge această acțiune, în ceea ce privește aceste din urmă decizii, Tribunalul a amintit mai întâi că noțiunea de „autoritate competentă” menționată la articolul 1 alineatul (4) din Poziția comună 2001/931 ( 4 ) nu se limitează la autoritățile din statele membre, ci poate să includă în principiu și autoritățile din state terțe, punerea în aplicare a Rezoluției 1373 (2001) a Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite și combaterea terorismului la nivel mondial pe care o urmărește justificând în special o astfel de cooperare strânsă a tuturor statelor.

În continuare, în ceea ce privește utilizarea unor decizii provenite de la asemenea autorități ale unor state terțe, Tribunalul a arătat că, atunci când Consiliul se întemeiază pe o decizie de acest tip, el trebuie să verifice, în prealabil, dacă această decizie a fost adoptată cu respectarea dreptului la apărare și a dreptului la o protecție jurisdicțională efectivă. Mai precis, în expunerile de motive referitoare la actele proprii, Consiliul trebuie să furnizeze indicații care să permită să se considere că a efectuat această verificare. Potrivit Tribunalului, în acest scop, Consiliul trebuie să menționeze, în aceste expuneri de motive, motivele care l‑au determinat să considere că decizia statului terț pe care se întemeiază a fost adoptată cu respectarea principiului dreptului la apărare și a dreptului la o protecție jurisdicțională efectivă, mențiunile cu privire la acest aspect putând fi, eventual, succinte. În speță, Tribunalul a statuat că indicația potrivit căreia o decizie care provine de la o autoritate a unui stat terț este publicată într‑un jurnal oficial al acestui stat nu este suficientă pentru a considera că Consiliul a îndeplinit această obligație de a verifica dacă, în acest stat, dreptul la apărare a fost respectat. Astfel, întrucât motivarea privind deciziile americane a fost considerată insuficientă, Tribunalul a reținut că aceste decizii nu puteau servi drept temei pentru actele atacate. Tribunalul a menționat în continuare că, întrucât articolul 1 alineatul (4) din Poziția comună 2001/931 nu impune ca actele Consiliului să se întemeieze pe o multitudine de decizii ale unor autorități competente, actele atacate au putut să se refere numai la decizia Home Secretary, concluzionând că trebuia să se continue examinarea acțiunii prin limitarea acestei examinări la actele atacate în măsura în care s‑au întemeiat pe această din urmă decizie.

Pe de altă parte, având în vedere contestarea referitoare la natura administrativă a acestei decizii a Home Secretary, Tribunalul a statuat că natura administrativă și nejudiciară a unei decizii nu este determinantă pentru aplicarea articolului 1 alineatul (4) din Poziția comună 2001/931, în măsura în care însuși modul de redactare a acestei dispoziții prevede în mod explicit că o autoritate nejudiciară poate fi calificată drept autoritate competentă în sensul acestei dispoziții. Astfel, chiar dacă articolul 1 alineatul (4) al doilea paragraf din Poziția comună 2001/931 conține o preferință pentru deciziile care emană de la autoritățile judiciare, potrivit Tribunalului, acesta nu exclude luarea în considerare a deciziilor care provin de la autorități administrative atunci când, pe de o parte, aceste autorități sunt efectiv învestite, în dreptul național, cu competența de a adopta decizii care urmăresc combaterea terorismului și, pe de altă parte, aceste autorități, chiar dacă numai administrative, pot fi considerate „echivalente” autorităților judiciare atunci când deciziile acestora sunt supuse unor căi de atac jurisdicționale. În speță, Tribunalul a considerat că această condiție era îndeplinită, întrucât decizia contestată a Home Secretary poate face obiectul unei căi de atac jurisdicționale, apreciind astfel că această autoritate administrativă trebuie să fie considerată autoritate competentă în sensul dispoziției citate anterior.

În plus, Tribunalul a arătat că cerința care revine Consiliului, în temeiul articolului 1 alineatul (4) primul paragraf din Poziția comună 2001/931, de a verifica, înainte de a înscrie numele unor persoane sau ale unor entități în listele de înghețare a fondurilor în temeiul unor decizii luate de autorități competente, ca aceste decizii să fie „bazate pe probe sau pe indicii serioase și credibile” se referă doar la deciziile de inițiere a unor cercetări sau a urmăririi penale, iar nu la cele de condamnare. Tribunalul a apreciat atunci că, în speță, decizia Home Secretary nu constituie o decizie de inițiere a unor cercetări sau a urmăririi penale și că aceasta trebuie asimilată unei decizii de condamnare, astfel încât, în temeiul articolului 1 alineatul (4) din Poziția comună 2001/931, Consiliul nu trebuia să indice, în expunerea de motive referitoare la actele atacate, probele și indiciile serioase care se aflau la baza deciziei acestei autorități.

În sfârșit, Tribunalul a arătat că, atunci când simplul fapt că decizia națională care a servit drept fundament pentru înscrierea inițială rămâne în vigoare, nu mai permite să se constate persistența riscului de implicare a persoanei sau a entității vizate în activități teroriste, Consiliul era obligat să întemeieze menținerea numelui acestei persoane sau al acestei entități pe lista menționată pe o apreciere actualizată a situației, ținând seama de elemente factuale mai recente care să demonstreze că riscul menționat subzistă. În speță, Tribunalul a reținut că această situație era valabilă, având în vedere că Consiliul a întemeiat reînscrierea denumirii reclamantului pe listele în litigiu, pe de o parte, pe menținerea în vigoare a unor decizii calificate drept decizii ale unor autorități competente în sensul articolului 1 alineatul (4) din Poziția comună 2001/931 și, pe de altă parte, pe fapte care constituie elemente mai recente invocate cu titlu autonom de Consiliu și care demonstrau că riscul de implicare a Hamas în organizații teroriste subzistă.

( 1 ) Decizia (PESC) 2015/521 a Consiliului din 26 martie 2015 de actualizare și de modificare a listei persoanelor, grupurilor și entităților care fac obiectul articolelor 2, 3 și 4 din Poziția comună 2001/931/PESC privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului și de abrogare a Deciziei 2014/483/PESC (JO 2015, L 82, p. 107); Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2015/513 al Consiliului din 26 martie 2015 privind punerea în aplicare a articolului 2 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 2580/2001 privind măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului și de abrogare a Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 790/2014 (JO 2015, L 82, p. 1).

( 2 ) Numele acestei aripi teroriste figura pe lista anexată la Poziția comună 2001/931/PESC a Consiliului din 27 decembrie 2001 privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului (JO 2001, L 344, p. 93), precum și pe lista stabilită prin Decizia 2001/927/CE a Consiliului din 27 decembrie 2001 de stabilire a listei prevăzute la articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 2580/2001 al Consiliului privind măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului (JO 2001, L 344, p. 83).

( 3 ) Poziția comună 2003/651/PESC a Consiliului din 12 septembrie 2003 de actualizare a Poziției comune 2001/931/PESC privind aplicarea de măsuri specifice pentru combaterea terorismului și de abrogare a Poziției comune 2003/482/PESC (JO 2003, L 229, p. 42); Decizia 2003/646/CE a Consiliului din 12 septembrie 2003 de punere în aplicare a articolului 2 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2580/2001privind măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului și de abrogare a Deciziei 2003/480/CE (JO 2003, L 229, p. 22).

( 4 ) Potrivit primei teze a acestei dispoziții, „[l]ista din anexă este întocmită pe baza unor informații precise sau a unor elemente de dosar care arată că s‑a luat o decizie de către o autoritate competentă față de persoanele, grupurile și entitățile vizate, fie că este vorba de inițierea unor cercetări sau a urmăririi penale pentru un act terorist ori de tentativa de a săvârși, de a participa la sau de a facilita un astfel de act, bazate pe probe sau indicii serioase și credibile, sau fie că este vorba de o condamnare pentru astfel de fapte.”