Concluziile avocatului general M. Bobek prezentate la 7 septembrie 2017.#Comisia Europeană împotriva Bilbaína de Alquitranes SA ș.a.#Recurs – Mediu – Regulamentul (CE) nr. 1272/2008 – Clasificarea, etichetarea și ambalarea anumitor substanțe și amestecuri – Regulamentul (UE) nr. 944/2013 – Clasificarea substanței smoală, gudron de huilă, temperatură înaltă – Categorii de toxicitate acvatică acută (H400) și de toxicitate acvatică cronică (H410) 201802807 – Obligația de diligență – Eroare vădită de apreciere.#Cauza C-691/15 P.

Prezenta cauză privește reconcilierea unor evaluări științifice complexe cu cerința de legalitate a acțiunii administrative. În cazurile în care legislația a stabilit o listă de „elemente relevante” de care trebuie să se țină seama în cursul unei astfel de evaluări, trebuie să se considere că această listă trebuie interpretată în sensul că este exhaustivă și impune administratorilor să ignore toate celelalte elemente? Aceasta este problema de drept fundamentală care stă la baza prezentului recurs.

Smoala, gudron de huilă, temperatură înaltă (denumită în continuare „CTPHT”, număr CE 266-028-2) este o substanță solidă, de culoare neagră, care reprezintă reziduul rezultat în urma distilării gudronului de huilă la temperatură înaltă. Ea constituie un tip de „UVCB”, și anume o substanță cu o compoziție complexă și variabilă. Conform Regulamentului (UE) nr. 944/2013 (denumit în continuare „regulamentul atacat”) ( 2 ), CTPHT a fost clasificată drept substanță cu toxicitate acvatică acută din categoria 1 (H400) și cu toxicitate acvatică cronică din categoria 1 (H410). Această clasificare s‑a realizat pe baza „metodei însumării”, prin care substanțele sunt clasificate în funcție de clasificarea constituenților acestora.

Bilbaína de Alquitranes, SA și alții ( 3 ) (denumiți în continuare „intimatele”) sunt furnizori și utilizatori din aval de CTPHT. Acestea au contestat în fața Tribunalului validitatea regulamentului atacat. Prin Hotărârea pronunțată în cauza T‑689/13 ( 4 ) (denumită în continuare „hotărârea atacată”), Tribunalul a anulat anumite dispoziții din regulamentul atacat referitoare la clasificarea CTPHT. În esență, Tribunalul s‑a pronunțat în acest sens pentru motivul că, atunci când a clasificat CTPHT într‑o substanță cu toxicitate acvatică acută din categoria 1 și cu toxicitate acvatică cronică din categoria 1, Comisia nu a luat în considerare că CTPHT nu se dizolvă în apă decât într‑o foarte mică măsură.

Prin prezentul recurs, Comisia atacă hotărârea în cauză invocând trei motive. În primul rând, Comisia susține că hotărârea este viciată prin neîndeplinirea obligației de motivare. În al doilea rând, Tribunalul a săvârșit o eroare vădită, în special întrucât a concluzionat că Comisia ar fi trebuit să ia în considerare solubilitatea CTPHT în ansamblu atunci când a aplicat „metoda însumării”. În al treilea rând, Tribunalul a depășit limitele competenței sale privind controlul legalității acestui aspect și a denaturat elementele de probă care i‑au fost prezentate.

Articolul 1 din Regulamentul CLP privind clasificarea, etichetarea și ambalarea substanțelor și a amestecurilor ( 5 ) prevede că „[s]copul prezentului regulament îl constituie garantarea unui înalt nivel de protecție a sănătății oamenilor și a mediului, precum și libera circulație a substanțelor, amestecurilor și articolelor […] prin (a) armonizarea criteriilor de clasificare a substanțelor și amestecurilor […]”.

Titlul V stabilește norme privind armonizarea clasificării substanțelor, prevăzând că statele membre pot propune o clasificare armonizată în anumite cazuri [articolul 37 alineatul (1)]. În aceste cazuri, propunerea se prezintă Comitetului pentru evaluarea riscurilor instituit în temeiul articolului 76 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 1907/2006 (denumit în continuare „Regulamentul REACH”) ( 6 ), care transmite Comisiei un aviz după ce acordă părților interesate posibilitatea de a‑și face cunoscute comentariile [articolul 37 alineatul (4)].

Articolul 37 alineatul (5) prevede: „În cazul în care Comisia constată că armonizarea clasificării și etichetării substanței în cauză este corespunzătoare, Comisia înaintează fără întârziere un proiect de decizie privind includerea substanței respective, împreună cu elementele relevante de clasificare și etichetare […]”

Proiectul de decizie se adoptă ulterior în conformitate cu procedura de reglementare cu control menționată la articolul 54 alineatul (3).

Partea 4 din anexa I la Regulamentul CLP este intitulată „Pericole pentru mediu”. Punctul 4.1 conține norme privind clasificarea pericolelor pentru mediul acvatic.

Conform punctelor 4.1.2.3 și 4.1.2.4 și tabelului 4.1.0: „Criteriile de clasificare a unei substanțe în categoria 1 […] sunt definite exclusiv pe baza datelor privind toxicitatea acvatică acută (EC50 sau LC50). Criteriile de clasificare a unei substanțe în categoriile 1-3 de toxicitate cronică se bazează pe o procedură secvențială, în care în prima etapă se verifică dacă informațiile disponibile privind toxicitatea cronică justifică clasificarea ca pericol cronic. În absența unor date adecvate privind toxicitatea cronică, următoarea etapă constă în combinarea a două tipuri de informații, precum cele privind toxicitatea acvatică acută și datele privind gradul de protecție a mediului (date privind degradabilitatea și bioacumularea) […] […] Sistemul introduce, de asemenea, o clasificare de tip «filtru de siguranță» (denumită categoria 4 de toxicitate cronică) care se utilizează atunci când datele disponibile nu permit clasificarea în conformitate cu criteriile oficiale pentru categoria 1 de toxicitate acută sau categoriile 1-3 de toxicitate cronică, dar există totuși unele motive de îngrijorare (a se vedea exemplul din tabelul 4.1.0). […] Clasificarea de tip «filtru de siguranță» Categoria 4 de toxicitate cronică: Cazuri în care datele nu permit clasificarea în conformitate cu criteriile de mai sus, dar în care există totuși oarecare motive de îngrijorare. Sunt incluse, de exemplu, substanțele greu solubile pentru care nu este înregistrată nicio toxicitate acută la niveluri până la cele de solubilitate în apă (Nota 4) și care nu sunt rapid degradabile în conformitate cu secțiunea 4.1.2.9.5 și au un FBC determinat experimental ≥ 500 (sau, dacă acesta este absent, un logaritm Kow ≥ 4), indicând un potențial de bioacumulare, care vor fi clasificate în această categorie cu excepția cazului în care există alte probe științifice care indică faptul că nu este necesară clasificarea. Astfel de probe includ NOEC‑urile pentru toxicitate cronică mai mari decât solubilitatea apei sau 1 mg/l sau probe privind degradarea rapidă în mediu, altele decât cele stabilite prin oricare dintre metodele enumerate la secțiunea 4.1.2.9.5. […] Nota 4: «Fără toxicitate acută» înseamnă că L(E)C50 este/sunt peste solubilitatea în apă. De asemenea, pentru substanțele greu solubile (solubilitatea în apă < 1 mg/l), acolo unde există probe că testul de toxicitate acută nu oferă măsura exactă a toxicității intrinseci.”

Punctul 4.1.3 din anexa I, intitulat „Criterii de clasificare a amestecurilor”, prevede următoarele: „4.1.3.1. Sistemul de clasificare a amestecurilor cuprinde toate categoriile de clasificare care sunt utilizate pentru substanțe, respectiv categoria 1 de toxicitate acută și categoriile 1-4 de toxicitate cronică. Pentru a utiliza toate datele disponibile în scopul clasificării pericolelor pentru mediul acvatic prezentate de un amestec, se aplică următoarea ipoteză, după caz […] 4.1.3.2. Clasificarea pericolelor pentru mediul acvatic se face secvențial și depinde de tipul de informații disponibile pentru un anumit amestec și componentele acestuia. Figura 4.1.2 ilustrează procesul care trebuie urmat. Elementele abordării secvențiale includ: – clasificarea pe baza amestecurilor testate; – clasificarea pe baza principiilor de corelare; – metoda «însumării componenților clasificați» și/sau aplicarea unei «formule de aditivitate».” Figura 4.1.2 Abordare secvențială a clasificării amestecurilor pentru pericole de mediu acvatice acute și pe termen lung

Punctul 4.1.3.5.5 din anexa I continuă cu descrierea în mod detaliat a metodei însumării. Această metodă constă în esență în: (i) identificarea procentului din substanța supusă examinării pe care îl reprezintă fiecare component clasificat (în %), (ii) înmulțirea fiecăruia dintre aceste procente cu un factor M (coeficient care reflectă gradul de pericol al unui anumit constituent) și (iii) însumarea rezultatelor obținute pentru toți constituenții pentru a obține un procent final. Acest rezultat este comparat ulterior cu o serie de praguri care reprezintă diferite clasificări (cronic 1, 2, 3 și acut 1).

Regulamentul nr. 944/2013, printre altele, clasifică CTPHT din punctul de vedere al toxicității acvatice drept substanță cu toxicitate acvatică acută din categoria 1 și cu toxicitate acvatică cronică din categoria 1.

Istoricul litigiului este expus la punctele 1-8 din hotărârea atacată.

Intimatele sunt furnizori și utilizatori din aval de CTPHT, o substanță solidă, de culoare neagră, care reprezintă reziduul rezultat în urma distilării gudronului de huilă la temperatură înaltă. CTPHT intră în categoria substanțelor cu compoziție necunoscută sau variabilă, produse de reacție complexă sau materiale biologice (denumite în continuare „substanțe UVCB”), deoarece nu poate fi identificată integral prin compoziția sa chimică.

La 21 noiembrie 2011, Comitetul pentru evaluarea riscurilor (denumit în continuare „CER”) al Agenției Europene pentru Produse Chimice (ECHA) ( 7 ) a adoptat un aviz cu privire la CTPHT. Acest aviz, care era însoțit de un document de fundamentare care conținea analiza detaliată efectuată de CER (denumit în continuare „documentul de fundamentare”), a propus, printre altele, clasificarea CTPHT ca substanță cu toxicitate acvatică acută din categoria 1 (H400) și cu toxicitate acvatică cronică din categoria 1 (H410).

CER a considerat că clasificarea aplicabilă toxicității acvatice nu putea să fie „directă”, pe baza datelor privind CTPHT în sine, menționând deficiențele acestor date. Datele fuseseră obținute în absența iradierii ultraviolete (UV), deși anumite hidrocarburi aromatice policiclice (denumite în continuare „HAP”) din componența CTPHT sunt fototoxice. De asemenea, studiile în discuție au fost efectuate doar cu o singură sarcină.

În consecință, în opinia CER, clasificarea CTPHT trebuia să se bazeze pe o abordare alternativă a clasificării, și anume pe „metoda însumării”. În conformitate cu această abordare, cei 16 constituenți HAP din CTPHT, care au fost definiți drept substanțe prioritare de Agenția SUA pentru protecția mediului (EPA) și pentru care existau date suficiente cu privire la efect și la expunere (denumiți în continuare „cei 16 constituenți HAP”), au fost analizați separat în conformitate cu efectele lor asupra toxicității acvatice. Potrivit avizului CER, această analiză a demonstrat, prin aplicarea unei metode care constă în însumarea rezultatelor obținute prin atribuirea unor factori de multiplicare diferitelor HAP cu scopul de a conferi o pondere mai mare constituenților CTPHT cu un grad ridicat de toxicitate, că CTPHT trebuia să fie clasificată drept o substanță cu toxicitate acvatică acută din categoria 1 (H400) și cu toxicitate acvatică cronică din categoria 1 (H410).

La 2 octombrie 2013, pe baza avizului CER, Comisia a adoptat regulamentul atacat care clasifica CTPHT drept o substanță cu toxicitate acvatică acută din categoria 1 (H400) și cu toxicitate acvatică cronică din categoria 1 (H410).

La 20 decembrie 2013, intimatele au introdus la Tribunal o acțiune prin care solicitau anularea în parte a regulamentului atacat în măsura în care acesta clasifica CTPHT drept substanță cu toxicitate acvatică acută din categoria 1 (H400) și cu toxicitate acvatică cronică din categoria 1 (H410).

Prin hotărârea din 7 octombrie 2015, Tribunalul a admis acțiunea, anulând în parte regulamentul atacat.

La punctele 32-34 din hotărârea atacată, care vor fi analizate în mod detaliat în cele ce urmează, Tribunalul a statuat următoarele: „32 Cu toate acestea, nici Comisia, nici ECHA nu au reușit să demonstreze instanței că, întemeindu‑și clasificarea CTPHT în categoria substanțelor cu toxicitate acvatică acută din categoria 1 (H400) și cu toxicitate acvatică cronică din categoria 1 (H410) pe premisa că toate HAP prezente în componența acestei substanțe se dizolvau în faza apoasă și deveneau astfel disponibile organismelor acvatice, Comisia a luat în considerare faptul că, în conformitate cu punctul 1.3 din documentul de fundamentare, intitulat «Proprietăți fizico‑chimice», constituenții CTPHT erau eliberați din această substanță numai într‑o măsură limitată și că respectiva substanță era foarte stabilă. 33 În primul rând, nici avizul CER cu privire la CTPHT, nici documentul de fundamentare nu conțin vreun raționament care demonstrează că, pornind de la premisa că toate HAP prezente în substanța menționată se dizolvă în faza apoasă și sunt disponibile organismelor acvatice, s‑a luat în considerare solubilitatea redusă în apă a CTPHT. În plus, în răspunsul formulat la o întrebare adresată de Tribunal, Comisia și ECHA nu au putut să demonstreze decât că în cursul procedurii de clasificare a CTPHT a fost luată în considerare solubilitatea în apă a 16 constituenți HAP, analizați în mod izolat. În plus, în răspunsul la o întrebare adresată de Tribunal în ședință, Comisia și ECHA nu au făcut altceva decât să arate că se pornise de la premisa că toate HAP din componența CTPHT se dizolvau în apă, în măsura în care examinarea toxicității acvatice a substanței în discuție fusese realizată pe baza constituenților săi. Un astfel de raționament nu demonstrează totuși că a fost luată în considerare solubilitatea redusă în apă caracteristică acestei substanțe. 34 În al doilea rând, trebuie să se observe că, în conformitate cu punctul 1.3 din documentul de fundamentare, cel mai ridicat nivel de solubilitate în apă a CTPHT în raport cu o sarcină a fost de maximum 0,0014 %. Având în vedere solubilitatea redusă în apă a CTPHT, Comisia nu a demonstrat în niciun fel că putea să își întemeieze clasificarea în cauză a respectivei substanțe pe premisa că toate HAP prezente în componența CTPHT se dizolvau în faza apoasă și erau disponibile organismelor acvatice. Din tabelul 7.6.2 din documentul de fundamentare rezultă că cele 16 HAP din componența CTPHT constituie 9,2 % din această substanță. Astfel, presupunând că toate aceste HAP se dizolvă în apă, Comisia și‑a întemeiat în esență clasificarea în cauză pe premisa că 9,2 % din CTPHT se putea dizolva în apă. Cu toate acestea, astfel cum se poate observa din punctul 1.3 din documentul de fundamentare, o astfel de valoare nu este realistă, având în vedere că nivelul maxim este 0,0014 %.”

Prin recursul declarat la 17 decembrie 2015, Comisia solicită Curții să anuleze hotărârea atacată, să trimită cauza spre rejudecare la Tribunal și să soluționeze cererea privind cheltuielile de judecată odată cu fondul.

Intimatele solicită Curții respingerea recursului și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată. Intimatele solicită obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată chiar și în cazul în care recursul este admis.

ECHA și GrafTech Iberica, SL, în calitate de interveniente în fața Tribunalului în susținerea concluziilor Comisiei, respectiv a intimatelor, sunt de asemenea părți în procedura în fața Curții.

Guvernele danez, neerlandez și german au intervenit în recurs în susținerea concluziilor Comisiei.

Prin Ordonanța din 7 iulie 2016, Curtea a respins cererea de măsuri provizorii formulată de intimate, care a fost depusă la 24 martie 2016 și prin care se solicita efectiv suspendarea regulamentului atacat.

Comisia, intimatele, ECHA și guvernele danez, german și neerlandez au prezentat observații scrise. Comisia, intimatele, ECHA, GrafTech Iberica, SL și guvernele danez și german și‑au prezentat pledoariile în ședința care a avut loc la 15 iunie 2017.

Recursul Comisiei se întemeiază pe trei motive, pe care le vom examina pe rând. În primul rând, Tribunalul nu și‑a îndeplinit obligația de motivare (A). În al doilea rând, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept susținând că Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere prin faptul că nu a luat în considerare solubilitatea CTPHT în ansamblu (B). În al treilea rând, Tribunalul a depășit limitele competenței sale privind controlul legalității acestui aspect și a denaturat astfel elementele de probă care i‑au fost prezentate (C).

Comisia susține că Tribunalul nu și‑a respectat obligația de motivare, încălcând astfel articolele 36 și 53 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene. În această privință, Comisia consideră că din hotărârea atacată nu reiese dacă Tribunalul apreciază că (i) Comisia a procedat în mod greșit aplicând metoda însumării (spre deosebire de altă metodă, de exemplu, metoda clasificării directe) sau că (ii) Comisia a aplicat metoda însumării în mod incorect.

Nu suntem de acord că hotărârea atacată nu este clară în această privință.

Punctele‑cheie din hotărârea atacată (punctele 32-34, reproduse la punctul 22 de mai sus din prezentele concluzii), precizează că Comisia a aplicat metoda însumării în mod incorect.

Punctul 30 din hotărârea atacată menționează că Comisia „nu și‑a îndeplinit obligația de a lua în considerare toate elementele și toate împrejurările relevante astfel încât să țină seama în mod corespunzător de proporția în care cei 16 constituenți HAP sunt prezenți în CTPHT și de efectele lor chimice”.

Tribunalul se referă, așadar, la neluarea în considerare de către Comisie a tuturor elementelor relevante care i‑ar permite să evalueze în mod corect efectele chimice ale constituenților CTPHT. Această trimitere la evaluarea constituenților arată în mod clar că Tribunalul este preocupat de modul în care Comisia a aplicat metoda însumării (metoda bazată pe clasificarea constituenților, iar nu pe a substanței în ansamblul său).

Punctul 31 din hotărârea atacată statuează că: „Potrivit punctului 7.6 din documentul de fundamentare, în scopul clasificării CTPHT pe baza constituenților săi, s‑a presupus că toate HAP prezente în CTPHT se dizolvă în faza apoasă și că, astfel, acestea erau disponibile organismelor acvatice.” (sublinierea noastră)

Altfel spus, în contextul aplicării metodei bazate pe clasificarea constituenților – metoda însumării – Comisia a pornit de la o anumită premisă cu privire la solubilitatea acestor constituenți.

La fiecare dintre punctele 32-34 din hotărârea atacată, Tribunalul continuă prin a stabili o legătură între această premisă și neluarea în considerare de către Comisie a solubilității CTPHT în ansamblu ( 8 ). De exemplu, la punctul 34, Tribunalul statuează: „Având în vedere solubilitatea redusă în apă a CTPHT, Comisia nu a demonstrat în niciun fel că putea să își întemeieze clasificarea în cauză a respectivei substanțe pe premisa că toate HAP prezente în componența CTPHT se dizolvau în faza apoasă și erau disponibile organismelor acvatice.” (sublinierea noastră)

Exact această neluare în considerare a solubilității reduse a CTPHT în ansamblu a reprezentat eroarea vădită de apreciere care a justificat anularea în parte a regulamentului atacat.

Din cele de mai sus rezultă că preocuparea Tribunalului are legătură cu modul în care Comisia a aplicat metoda însumării, mai degrabă, decât cu alegerea metodei propriu‑zise.

În consecință, Tribunalul nu și‑a încălcat obligația de motivare. Propunem ca primul motiv al recursului să fie respins ca nefondat.

Ca observație finală, remarcăm că aspectul dacă Tribunalul a săvârșit o eroare statuând că Comisia era obligată în mod legal să ia în considerare solubilitatea CTPHT în cadrul aplicării metodei însumării este un aspect de fond (analizat mai jos în contextul celui de al doilea motiv). Acesta nu este un aspect referitor la caracterul adecvat al raționamentului Tribunalului și, în consecință, nu este relevant pentru primul motiv.

În cadrul primului său motiv, Comisia susține că din hotărârea atacată nu reiese dacă: (i) Comisia a procedat în mod greșit aplicând metoda însumării sau dacă (ii) Comisia a aplicat metoda însumării în mod incorect. În cadrul celui de al doilea motiv, Comisia analizează pe rând aceste interpretări alternative ale hotărârii atacate (în cadrul primului și, respectiv, al celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv) și concluzionează că fiecare dintre acestea este afectată de erori de drept.

În lumina răspunsului nostru la primul motiv, care concluzionează că prima interpretare sugerată de Comisie este o interpretare incorectă a hotărârii Tribunalului, propunem ca primul aspect al celui de al doilea motiv să fie respins ca nefondat.

Comisia susține că dispune de putere de apreciere pentru a decide dacă există date suficiente care să justifice utilizarea metodei clasificării directe sau, în caz contrar, a principiilor de corelare ( 9 ). Cu toate acestea, odată ce a stabilit că nu există date suficiente pentru a aplica oricare dintre aceste două metode și a ales, așadar, să aplice metoda însumării, Comisia nu poate să ia în considerare alte date sau alte dovezi decât cele prevăzute în mod specific în normele de aplicare ce descriu metoda însumării din anexa I la Regulamentul CLP.

Comisia trage patru concluzii din această observație. În primul rând, Comisia nu a săvârșit nicio eroare de apreciere neluând în considerare solubilitatea CTPHT în ansamblu atunci când a clasificat această substanță. Astfel, Comisia nu a putut să ia în considerare solubilitatea CTPHT.

În al doilea rând, Comisia nu a săvârșit o eroare de apreciere pornind de la premisa, atunci când a aplicat metoda însumării, că HAP relevante prezente în CTPHT se dizolvă în apă. Această premisă este inerentă înseși metodei însumării.

În al treilea rând, Comisia a luat în considerare proporția în care constituenții relevanți sunt prezenți în CTPHT și efectele chimice ale acestora, astfel cum impun metoda însumării și jurisprudența (citată la punctul 29 din hotărârea atacată).

În al patrulea rând, Tribunalul a sugerat în mod greșit că, pentru a se aplica metoda însumării, constituenții relevanți trebuie să reprezinte un procent semnificativ al substanței care trebuie să fie clasificată.

În ceea ce privește a patra concluzie, Tribunalul nu sugerează acest lucru, iar interpretarea de către Comisie a hotărârii atacate este în mod clar incorectă în această privință. Astfel, Comisia însăși a avansat acest argument cu o oarecare reținere. Prin urmare, nu vom mai discuta acest aspect în continuare.

Prima, a doua și a treia concluzie de mai sus ale Comisiei ridică în esență aceeași problemă. În ceea ce privește prima și a treia concluzie, în ambele cazuri Comisia nu este, practic, de acord cu concluzia Tribunalului conform căreia solubilitatea CTPHT în ansamblu era un factor relevant pe care aceasta avea obligația legală de a‑l lua în considerare. În ceea ce privește cea de a doua concluzie, hotărârea atacată nu critică de fapt Comisia pentru ipoteza în sine, ci mai degrabă pentru că nu s‑a luat în considerare solubilitatea CTPHT în ansamblu.

În opinia noastră, pentru motivele stabilite mai jos, Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept.

Esența problemei constă în „relevanța” unui element de fapt determinat și modul în care este stabilită aceasta.

Hotărârea atacată ( 10 ) face trimitere la jurisprudența constantă potrivit căreia, înainte de a adopta un act, Comisia are obligația de a lua în considerare „toate elementele și împrejurările relevante ale situației pe care actul respectiv intenționează să le reglementeze”. Această obligație poate fi atribuită în mod clar conform jurisprudenței Curții obligației mai generale de bună administrare, care implică o „obligați[e] [a] instituției competente de a examina, cu atenție și imparțialitate, toate elementele relevante ale cauzei [și] dreptul persoanei interesate de a‑și exprima punctul de vedere și de a avea parte de o decizie motivată în mod adecvat” ( 11 ).

Nu considerăm – și de altfel niciuna dintre părți nu contestă acest lucru – că această jurisprudență este incorectă statuând că Comisia are o obligație legală de a lua în considerare toate elementele relevante. De asemenea, niciuna dintre părți nu susține că, atunci când a aplicat metoda însumării, Comisia a luat de fapt în considerare solubilitatea CTPHT în ansamblu. Astfel, în discuție este în esență aspectul dacă solubilitatea CTPHT în ansamblu este un „element relevant” care trebuie analizat în contextul metodei însumării.

Încă de la început, ar trebui să se arate că aspectul dacă o anumită informație, un raport, o concluzie sau alte elemente similare reprezintă un „element relevant” care dă naștere unei obligații legale ca acesta să fie luat în considerare și aspectul dacă elementul relevant respectiv a fost luat în considerare în practică reprezintă, în principiu, chestiuni de fapt. Tribunalul are competența exclusivă, în primul rând, să constate faptele, cu excepția cazului în care inexactitatea materială a constatărilor sale ar rezulta din înscrisurile aflate la dosar care i‑au fost prezentate, și, în al doilea rând, să aprecieze aceste fapte ( 12 ). În consecință, în lipsa unei susțineri privind denaturarea faptelor ( 13 ), (re)evaluarea relevanței nu intră, în principiu, în competența acestei instanțe ( 14 ).

Cu toate acestea, chestiunea la care se reduce în mod esențial argumentul Comisiei este că solubilitatea CTPHT este „irelevantă”, întrucât metoda însumării nu identifică acest element drept relevant. În alți termeni, Comisia nu dispune de putere de apreciere pentru a stabili ceea ce constituie un „element relevant” și este obligată, din punct de vedere legal, să ia în considerare acele elemente și doar acele elemente prevăzute în Regulamentul CLP (anexa I punctele 4.1.3.5, 4.1.3.5.2 și 4.1.3.5.5).

Aspectul dacă Regulamentul CLP definește sau nu definește într‑adevăr în mod exhaustiv ceea ce constituie un element relevant – și, astfel, împiedică Comisia să ia în considerare alte elemente – este un aspect de drept.

În opinia noastră, Comisia nu este lipsită de putere de apreciere în acest sens. Comisia trebuie să aprecieze dacă există alte elemente relevante și, potrivit jurisprudenței citate la nota de subsol 11, în cazul în care identifică aceste elemente, ea are obligația să le ia în considerare ( 15 ).

Pentru a rezuma cele de mai sus și pentru a fi foarte clari în ceea ce privește problema juridică în discuție, este util să subliniem în această etapă patru probleme juridice diferite care ar putea, eventual, să facă obiectul controlului jurisdicțional: – problema dacă Comisia are vreo putere de apreciere pentru a identifica alte „elemente relevante” în afara celor enumerate în părțile corespunzătoare ale reglementării aplicabile; – problema dacă Comisia a exercitat în mod corect această putere de apreciere și a identificat un element drept relevant; – odată ce a fost identificat un element relevant, problema dacă Comisia și‑a îndeplinit în practică obligația legală de a lua acel factor în considerare în cadrul exercitării puterii sale de apreciere; – problema dacă Comisia a luat în considerare în mod suficient acel element în evaluarea sa.

În contextul celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv este în discuție numai prima dintre problemele descrise mai sus.

În principiu, este posibil ca legiuitorul Uniunii să acorde Comisiei puterea de a adopta acte și, procedând astfel, să excludă luarea în considerare a anumitor elemente. Un exemplu evident ar fi interdicția de a lua în considerare în evaluarea sa evenimente care s‑au desfășurat înainte de o anumită dată. Este de asemenea posibil ca legiuitorul Uniunii să impună Comisiei o sarcină care efectiv nu implică niciun fel de putere de apreciere, de exemplu, calculul tonajelor sau plățile monetare, prin aplicarea unor formule matematice.

Cu toate acestea, considerăm că aceste tipuri de situații nu pot fi comparate cu situațiile precum cea din prezenta cauză, care implică o etapă (potențial decisivă) în cadrul unei evaluări științifice cu un grad ridicat de complexitate și sunt de natură foarte diferită.

Astfel cum a statuat anterior Curtea, „puterea de apreciere care aparține administrației, esențială pentru a‑i permite acesteia să ia în considerare multiplele fapte neprevăzute specifice fiecărui caz, nu este incompatibilă cu principiul general, invocat de reclamant, al egalității de tratament […] Acest principiu general nu înseamnă că administrația, atunci când aplică dispoziția în cauză, trebuie să se limiteze la o simplă aplicare mecanică a unor norme și criterii predeterminate. O astfel de interpretare ar intra în conflict cu necesitatea aprecierii unor situații de fapt, adeseori complicate, specifice fiecărui caz individual” ( 16 ).

Deși contextul acestui citat era destul de diferit, ideea mai generală este aplicabilă. A cere unei administrații să evalueze fapte cu un grad ridicat de complexitate în timp ce este supusă unor constrângeri poate conduce la rezultate injuste și chiar bizare.

Este adevărat, Comisia nu susține că puterea de apreciere lipsește în cazul întregii evaluări, ci numai în anumite părți ale acesteia.

Cu toate acestea, în opinia noastră, analiza respectivă conține, dacă nu o contradicție inerentă, atunci cel puțin o juxtapunere foarte instabilă. Pe de o parte, Comisia confirmă că dispune de o marjă largă de apreciere în ceea ce privește caracterul adecvat al unei metode de clasificare date. Pe de altă parte, ea trebuie să analizeze fiecare metodă a abordării secvențiale în ordine ierarhică strictă (metoda de clasificare directă, principiile de corelare și metoda însumării). În plus, în cazul în care Comisia optează pentru metoda însumării, aceasta neagă că are vreo putere de apreciere în cadrul acestei metode de clasificare. Comisia trebuie să urmeze „în mod mecanic” metoda, fără sa aibă în vedere alte elemente care nu sunt enumerate în mod explicit în Regulamentul CLP.

Nu suntem de acord.

Înainte de toate, nu suntem convinși de dihotomia propusă de Comisie a (i) puterii largi de apreciere în ceea ce privește alegerea metodei adecvate și a (ii) absolut niciunei puteri de apreciere în ceea ce privește aplicarea acestei metode. Prin natura lor, ambele etape, mai exact alegerea și punerea în aplicare a metodei, fac parte din una și aceeași evaluare științifică a riscurilor cu un grad ridicat de complexitate. În practică, este de așteptat ca un administrator diligent să asambleze mai întâi toate datele disponibile. Pe baza caracterului (in)suficient al elementelor individuale ale acestor date, administratorul decide ulterior metoda pentru care va opta, bineînțeles luând în considerare tipul de date care este necesar pentru fiecare metodă.

Nu putem exclude ca, în cazurile în care Comisia dispune de putere de apreciere, când evaluarea este realizată în ansamblu, să existe anumite părți distincte ale acesteia în care Comisia este într‑adevăr lipsită de putere de apreciere. Cu toate acestea, trebuie să existe un temei evident pentru a dezmembra evaluarea într‑un astfel de mod. În prezenta cauză, nu observăm un astfel de temei.

Dorim să subliniem că nu sugerăm în niciun caz că, pe fond, rezultatul la care a ajuns Comisia este lipsit de valabilitate. Nu ne pronunțăm în niciun fel asupra clasificării (in)corecte a CTPHT. Menționăm acest element numai pentru a demonstra puterea inerentă de apreciere care subzistă în ceea ce privește alegerea metodei și, așadar, evaluarea științifică globală complexă.

Am adăuga că, de fapt, în acest caz concret, nu este clar dacă Comisia a respectat cu strictețe abordarea pe care o propune. Comisia susține că trebuie să analizeze fiecare metodă într‑o ordine ierarhică strictă și că nu dispune de putere de apreciere în această privință. Cu toate acestea, s‑ar părea că în realitate, în evaluarea CTPHT, Comisia a sărit direct de la prima metodă (clasificarea directă) la a treia (metoda însumării), fără a lua în considerare ca alternativă și fără a elimina în mod explicit cea de a doua metodă (principiile de corelare).

În plus, în opinia noastră, mai există cel puțin patru elemente care confirmă că argumentul Comisiei cu privire la lipsa absolută a puterii de discreție trebuie respins.

În primul rând, analizând textul însuși, la punctul 4.1.3 din anexa I la Regulamentul CLP, intitulat „Criterii de clasificare a amestecurilor”, există fără îndoială o anumită putere de apreciere sugerată de modul de formulare: „Pentru a utiliza toate datele disponibile în scopul clasificării pericolelor pentru mediul acvatic prezentate de un amestec, se aplică următoarea ipoteză, după caz.” (sublinierea noastră)

În continuare, secțiunea conține o descriere a abordării secvențiale a clasificării. În părțile anexei I la Regulamentul CLP care prevăd recurgerea la metoda însumării și descriu conținutul acestei metode, nu există nicio mențiune care interzice luarea în considerare a altor elemente decât a celor menționate în mod explicit ( 17 ).

Înțelegem argumentul Comisiei cu privire la legalitatea actului administrativ în acest context, care sugerează în esență că, dat fiind că este o autoritate publică, i se permite să acționeze numai în limitele care îi sunt conferite de lege. În general, o astfel de viziune nu poate fi decât apreciată. Totuși, în acest scenariu specific, atât limitele textuale, cât și limitele sistemice ale legii nu sunt, pur și simplu, atât de înguste precum le descrie Comisia.

În al doilea rând, este vorba despre contextul mai larg și originile internaționale ale Regulamentului CLP. Conform considerentului (6) al Regulamentului CLP: „Prezentul regulament succede numeroaselor declarații prin care Comunitatea și‑a confirmat intenția de a contribui la armonizarea globală a criteriilor de clasificare și etichetare, nu numai la nivelul ONU, ci și prin includerea în legislația comunitară a criteriilor GHS convenite la nivel internațional.”

Abordarea secvențială a clasificării pericolelor acvatice reflectă, așadar, abordarea adoptată la nivel internațional în conformitate cu Sistemul global armonizat de clasificare și etichetare a substanțelor chimice (denumit în continuare „GHS”). Într‑adevăr, există părți semnificative din această abordare în anexa I la Regulamentul CLP care sunt aproape identice din punct de vedere textual cu orientarea echivalentă din GHS ( 18 ).

Anexa 9 la GHS este mai completă decât punctul 4 din anexa I la Regulamentul CLP. În opinia noastră, anexa 9 arată foarte clar că se pot furniza orientări detaliate, dar că este dificil să se adopte norme în acest domeniu care să se aplice într‑un mod total sistematic și mecanic. De exemplu, anexa 9 la GHS enumeră provocările la „problemele de interpretare” legate de „substanțele dificile”, care includ substanțele „puțin solubile” și „substanțele complexe sau cu componenți multipli” ( 19 ).

Înainte de a continua cu descrierea sistemului armonizat de clasificare, anexa 9 la GHS începe prin a afirma că „nu poate pretinde că acoperă toate situațiile care apar în clasificare. În consecință, această anexă trebuie considerată un document dinamic care, în parte, descrie principiile fundamentale ale sistemului, și anume faptul că acesta se bazează pe pericole mai degrabă decât pe riscuri, precum și criteriile fixe. Totodată, anexa trebuie să constituie, în parte, un depozit al experiențelor acumulate în privința utilizării sistemului, care trebuie să includă interpretările care permit criteriilor aparent fixe să fie aplicate într‑o mare varietate de situații nestandardizate” (sublinierea noastră) ( 20 ).

Prin urmare, este evident că standardele internaționale pe care legiuitorul Uniunii a dorit să le încorporeze prin intermediul Regulamentului CLP implică o poziție mult mai nuanțată. Acestea stabilesc principii și, deși orientările sunt foarte detaliate, se admite în mod deschis că există cazuri dificile și că normele nu pot fi considerate liste de verificare complet exhaustive.

În al treilea rând, în opinia noastră, este de asemenea important să privim dincolo de cazul individual și să reflectăm asupra sistemului și a funcționării generale a Regulamentului CLP. În prezenta cauză, Comisia susține lipsa puterii de apreciere și, pe această bază, ajunge la concluzia că cea mai strictă clasificare a pericolelor este justificată. În acest caz specific, concluzia menționată este într‑adevăr în conformitate cu obiectivul Regulamentului CLP de a asigura cel mai ridicat nivel de protecție a sănătății umane și a mediului. Cu toate acestea, ce s‑ar întâmpla în alte cazuri în care incapacitatea Comisiei de a lua în considerare alte elemente relevante ar conduce la o clasificare mai puțin strictă a pericolelor decât cea care ar fi justificată în alte cazuri?

Este adevărat că există o clasificare de tip „filtru de siguranță” care permite substanțelor care nu au fost clasificate drept substanțe cu toxicitate acvatică acută din categoria 1 sau cu toxicitate cronică din categoria 1, 2 sau 3, dar în privința cărora nu există totuși motive de îngrijorare, să fie clasificate drept substanțe cu toxicitate acvatică cronică din categoria 4. Această posibilitate atenuează riscul clasificărilor care „sunt prea puțin stricte”.

Cu toate acestea, un „filtru de siguranță” ar trebuie să fie, în opinia noastră, tratat ca atare. Utilizarea sa este, prin definiție, de ultimă instanță. Dacă sunt foarte importante, elementele relevante descoperite care pun în mod serios sub semnul întrebării o clasificare a pericolelor care este „prea puțin strictă” trebuie considerate ca făcând parte din evaluarea principală.

Dacă există într‑adevăr o putere de apreciere, trebuie să se admită că această putere de apreciere poate să acționeze în ambele direcții. Dacă sunt foarte importante, elementele relevante descoperite care conduc la concluzia că o clasificare a pericolelor este „prea strictă” trebuie să fie de asemenea considerate ca făcând parte din evaluarea principală. Aceasta este de fapt poziția intimatelor.

Subliniem că niciuna dintre cele de mai sus nu menționează nimic despre ceea ce constituie un „element relevant” sau despre ponderea care ar trebui să fie conferită acestui element relevant (a se vedea punctul 59 de mai sus). Acestea sunt, în primă instanță, chestiuni la aprecierea Comisiei. În cazul unui control jurisdicțional, Tribunalul este cel care trebuie să analizeze dacă în această privință s‑a săvârșit o eroare de drept.

În sfârșit, Curtea s‑a pronunțat deja într‑o cauză privind CTPHT. Cauza T‑93/10, Bilbaína/ECHA (în recurs, C‑287/13 P, Bilbaína/ECHA, denumită în continuare „cauza Bilbaína I”) ( 21 ), privea, în măsura în care este relevant pentru prezenta cauză, identificarea CTPHT ca substanță foarte persistentă și foarte bioacumulativă (denumită în continuare „vPvB”).

Pentru a identifica o substanță că fiind vPvB, Comisia trebuie să respecte cerințele stabilite, printre altele, în anexa XIII la Regulamentul nr. 1907/2006. În versiunea aplicabilă la momentul respectiv, criteriile de identificare a unei substanțe ca vPvB erau prevăzute în secțiunile 1.1, 1.2 și 1.3 din anexa XIII. Criteriile respective nu menționau nimic despre proprietățile constituenților substanței. Cu toate acestea, CTPHT a fost de fapt identificată ca vPvB pe baza proprietăților constituenților săi.

Reclamantele au atacat îndepărtarea de criteriile prevăzute în anexa XIII. Tribunalul a confirmat abordarea Comisiei. În recurs, Curtea de Justiție a confirmat această hotărâre, statuând la punctul 34 că: „Desigur, este adevărat că, în versiunea aplicabilă la data adoptării deciziei atacate, anexa XIII la Regulamentul REACH nu prevedea în mod expres că o substanță poate fi identificată prin luarea în considerare a proprietăților BPT sau vPvB ale constituenților săi relevanți. Contrar susținerilor recurentelor, aceasta nu înseamnă totuși că anexa XIII la Regulamentul REACH se opunea oricărei luări în considerare a proprietăților PBT sau vPvB ale constituenților relevanți ai unei substanțe.”

Curtea a confirmat că luarea în considerare a proprietăților constituenților era, mai mult decât atât, în conformitate cu obiectivele Regulamentului REACH.

Între aceste două cauze există diferențe evidente. În special, cauza Bilbaína I privea Regulamentul REACH, iar nu Regulamentul CLP. Ambele cauze ridică totuși aceeași problemă de principiu. Când dispune Comisia de putere de apreciere astfel încât să se îndepărteze de la criteriile de evaluare a unei substanțe prevăzute într‑un regulament pentru a identifica alte elemente relevante? În Hotărârea Bilbaína I, Tribunalul și Curtea de Justiție și‑au întemeiat efectiv confirmarea puterii de apreciere legate de identificarea altor elemente relevante pe următoarele aspecte: (i) lipsa oricărui text care se opune unei astfel de puteri de apreciere și (ii) faptul că luarea în considerare a respectivelor elemente era în conformitate cu obiectivul Regulamentului REACH.

Astfel cum s‑a observat mai sus, nici în prezenta cauză nu există, în mod similar, vreun text în anexa I la Regulamentul CLP care să împiedice în mod clar identificarea altor elemente relevante atunci când se aplică metoda însumării.

În ceea ce privește obiectivele, facem trimitere la observațiile noastre de la punctele 81-84 de mai sus. Dacă, în principiu, se acceptă o anumită putere de apreciere, atunci trebuie să se accepte și că această putere de apreciere poate să acționeze în ambele direcții. Această putere poate fi exercitată într‑un mod care merge clar în direcția obiectivelor, impunând o clasificare a pericolelor mai ridicată și mai strictă. Ea poate fi totuși exercitată și într‑un mod care determină o clasificare mai scăzută și mai puțin strictă. Acest lucru nu înseamnă că au fost compromise obiectivele Regulamentului CLP, ci implică pur și simplu o analiză mai completă a informațiilor disponibile pentru a efectua o clasificare cât mai exactă posibil.

Coroborând toate punctele de mai sus, considerăm că, în drept, Comisia a dispus de puterea de apreciere pentru a identifica toate celelalte elemente relevante în cursul aplicării metodei însumării, fără încălcarea Regulamentului CLP.

Ajungând la această concluzie, subliniem din nou că ceea ce reprezintă aceste elemente relevante este o chestiune de fapt care, fără nicio denaturare a situației de fapt, a fost stabilită de Tribunal și nu poate fi repusă în discuție de Curte. În plus, observăm că Tribunalul nu statuează (sau chiar nu ar fi putut să statueze) la niciun punct că, în cazul în care, în mod ipotetic, Comisia ar fi luat în considerare solubilitatea scăzută a CTPHT, aceasta ar fi săvârșit o eroare vădită clasificând CTPHT drept substanță cu toxicitate acvatică acută din categoria 1 sau cu toxicitate acvatică cronică din categoria 1. Dimpotrivă, neluarea obiectivă în considerare a acestui element de către Comisie în raționamentul său, astfel cum este confirmat de Tribunal, este cea care a determinat anularea parțială a regulamentului atacat.

În sfârșit, analiza de mai sus abordează problema strictă a existenței puterii de apreciere în contextul specific al prezentei cauze. Deși face aluzie la acest aspect, nu face nicio mențiune concludentă cu privire la întinderea puterii de apreciere atunci când în legislația de bază se pun la dispoziție orientări semnificative și detaliate. În opinia noastră, aceasta este o problemă importantă care trebuie urmărită, însă nu este necesar să fie abordată în prezentul recurs.

În lumina celor ce precedă, considerăm că Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept statuând că Comisia a aplicat metoda însumării în mod greșit și propunem ca al doilea aspect al celui de al doilea motiv să fie respins ca nefondat. Cu trimitere la punctul 55 de mai sus, în măsura în care al doilea aspect al celui de al doilea motiv ar trebui să fie interpretat în sensul că pune sub semnul întrebării aprecierea de către Tribunal a situației de fapt legate de relevanța solubilității CTPHT în ansamblu, acesta ar trebui să fie respins ca inadmisibil.

Comisia susține că Tribunalul a depășit limitele controlului jurisdicțional întrucât a adoptat o apreciere în mod vădit eronată și, în plus, a substituit aprecierea Comisiei cu propria sa apreciere și, procedând astfel, a denaturat elementele de probă care i‑au fost prezentate.

În esență, Comisia susține că Tribunalul a procedat în mod greșit atunci când a acordat o relevanță atât de mare premisei că constituenții HAP ai CTPHT se dizolvă în apă. Acesta era doar un element printre multe alte elemente pe care s‑a întemeiat evaluarea științifică. Mai mult, acest element a fost scos din context de către Tribunal.

Nu suntem de acord cu acest punct de vedere.

Considerăm că argumentul Comisiei este greșit în măsura în care se întemeiază pe o interpretare incorectă a hotărârii atacate. Astfel cum s‑a explicat mai sus, la punctul 50, Tribunalul nu reproșează în mod specific Comisiei că a pornit de la premisa conform căreia constituenții HAP ai CTPHT se dizolvă în apă. Acesta nu a statuat că îi era interzis Comisiei să facă această supoziție. În schimb, preocuparea Tribunalului este că, pornind de la această supoziție, Comisia nu a luat în considerare solubilitatea CTPHT în ansamblu.

Chiar și numai pe această bază, al treilea motiv al Comisiei ar putea să fie respins ca nefondat.

Cu toate acestea, în măsura în care al treilea motiv poate fi interpretat în sensul că Tribunalul a depășit limitele controlului său prin faptul că: (i) a identificat solubilitatea CTPHT în ansamblu ca fiind un element relevant sau că (ii) a acordat prea multă pondere acestui element, facem următoarele observații.

În primul rând, aspectul dacă Comisia are vreo putere de apreciere pentru a identifica solubilitatea CTPHT în ansamblu ca element relevant a fost discutat mai sus, în cadrul celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv. Comisia dispune de această putere.

În al doilea rând, astfel cum s‑a afirmat la punctul 55, aspectul dacă solubilitatea CTPHT în ansamblu este un „element relevant” care dă naștere unei obligații legale privind luarea sa în considerare este un aspect de fapt care ține de competența exclusivă a Tribunalului, cu excepția cazului în care a avut loc o denaturare a situației de fapt ( 22 ).

Comisia susține că Tribunalul a denaturat situația de fapt întrucât a scos din context trimiterea la solubilitatea constituenților CTPHT și nu a analizat semnificația acesteia în contextul metodei însumării. Comisia nu susține în mod explicit că Tribunalul a denaturat situația de fapt atunci când a identificat solubilitatea CTPHT în ansamblu ca fiind un element relevant.

Cu toate acestea, în măsura în care argumentele sale ar putea să fie interpretate în acest fel, este suficient să spunem că solubilitatea substanței în ansamblu nu este, în mod evident, un element marginal sau un detaliu minor. Solubilitatea unei substanțe este menționată de mai multe ori la punctul 4 din anexa I la Regulamentul CLP în legătură cu analiza toxicității acvatice și este identificată în mod explicit ca o sursă de dificultăți în cazul solubilității scăzute ( 23 ). De asemenea, aceasta este discutată în detaliu în anexa 9 la GHS, care este încorporată în dreptul Uniunii în special prin punctul 4 din anexa I la Regulamentul CLP ( 24 ). În consecință, nu a avut loc o denaturare a faptelor de către Tribunal cu privire la relevanța acestui element.

În al treilea rând, în ceea ce privește ponderea acordată de Tribunal solubilității CTPHT în ansamblu, observăm pur și simplu că hotărârea atacată nu conține nicio mențiune în acest sens. Hotărârea atacată nu prevede că, în cazul în care Comisia ar fi luat în considerare solubilitatea CTPHT în ansamblu, aceasta ar fi „exclus” în mod inevitabil toate celelalte elemente. Tribunalul concluzionează doar că Comisia a săvârșit o eroare vădită întrucât nu a luat în considerare în mod obiectiv solubilitatea CTPHT în ansamblu (a se vedea mai sus, la punctul 93).

În lumina celor de mai sus, considerăm că Tribunalul nu a depășit limitele controlului legalității regulamentului atacat și nu a denaturat elementele de fapt. Al treilea motiv al recursului trebuie, așadar, să fie respins ca nefondat.

Propunem Curții: – să respingă recursul ca nefondat; – să oblige Comisia la suportarea propriilor cheltuieli de judecată și a cheltuielilor de judecată efectuate de intimate și de GrafTech Iberica, SL; – să oblige Agenția Europeană pentru Produse Chimice (ECHA) și intervenientele la suportarea propriilor cheltuieli de judecată.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MICHAL BOBEK

prezentate la 7 septembrie 2017 ( 1 )