Concluziile avocatului general M. Campos Sánchez-Bordona prezentate la 28 aprilie 2016.#Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni împotriva Istituto Nazionale di Statistica - ISTAT și alții.#Cerere de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato.#Trimitere preliminară – Rețele și servicii de comunicații electronice – Directiva 2002/21/CE – Articolul 3 – Imparțialitatea și independența autorităților naționale de reglementare – Directiva 2002/20/CE – Articolul 12 – Taxe administrative – Supunerea unei autorități naționale de reglementare dispozițiilor aplicabile în materia finanțelor publice, precum și unor dispoziții de limitare și de raționalizare a cheltuielilor administrațiilor publice.#Cauza C-240/15.

Parlamentul unui stat membru poate să extindă la așa‑numitele „autorități naționale de reglementare” ( 2 ) măsurile legislative de limitare și de raționalizare a cheltuielilor publice adoptate pentru celelalte instituții publice? Aceasta este, în esență, întrebarea adresată cu titlu preliminar Curții de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) în cadrul unui litigiu privind posibilul impact al legilor privind reducerea cheltuielilor publice asupra independenței Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Autoritatea de supraveghere a comunicațiilor, Italia) (denumită în continuare „AGCOM”).

În considerentul (11) al Directivei 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (denumită în continuare „Directiva‑cadru”) ( 3 ), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/140/CE ( 4 ), se arată că: „În conformitate cu principiul separării funcțiilor de reglementare și de operare, statele membre ar trebui să garanteze independența autorității sau autorităților naționale de reglementare în vederea asigurării imparțialității deciziilor acestora. Această cerință de independență nu aduce atingere autonomiei instituționale, nici obligațiilor constituționale ale statelor membre sau principiului neutralității prevăzut la articolul [345 TFUE], privind normele de reglementare a regimului proprietății care se aplică în statele membre. Autoritățile naționale de reglementare ar trebui să beneficieze de toate resursele necesare, în termeni de personal, competențe și mijloace financiare, pentru a‑și duce la îndeplinire sarcinile.”

La rândul său, considerentul (13) al Directivei 2009/140 de modificare a Directivei‑cadru precizează că: „Independența autorităților naționale de reglementare ar trebui întărită pentru a asigura o aplicare mai eficientă a cadrului de reglementare și pentru a spori autoritatea și gradul de previzibilitate al deciziilor acestora. În acest scop, ar trebui prevăzute dispoziții exprese în dreptul național pentru a se asigura faptul că, în exercitarea atribuțiilor sale, o autoritate națională de reglementare responsabilă pentru reglementarea ex ante a pieței sau pentru soluționarea diferendelor dintre întreprinderi este protejată de intervenții externe sau de presiuni politice de natură să pună în pericol evaluarea independentă a chestiunilor înaintate acesteia. O astfel de influență din exterior face ca un organism național legislativ să fie nepotrivit pentru a acționa în calitate de autoritate națională de reglementare în temeiul cadrului de reglementare. […] Este important ca autoritățile naționale de reglementare responsabile pentru reglementarea ex ante a pieței să beneficieze de propriul lor buget pentru a putea, în special, să recruteze personal suficient și calificat. Pentru garantarea transparenței, bugetul ar trebui publicat anual”.

Articolul 3 din Directiva‑cadru, modificat prin Directiva 2009/140, prevede: „(1) Statele membre se asigură că fiecare sarcină încredințată autorităților naționale de reglementare prin prezenta directivă și prin directivele speciale este îndeplinită de un organism competent. (2) Statele membre garantează independența autorităților naționale de reglementare, asigurându‑se că acestea sunt distincte din punct de vedere juridic și independente din punct de vedere funcțional de toate organizațiile care furnizează rețele, echipamente sau servicii de comunicații electronice. Statele membre care păstrează proprietatea sau controlul asupra unor întreprinderi care furnizează rețele și/sau servicii de comunicații electronice asigură separarea structurală efectivă a funcției de reglementare, pe de o parte, de activitățile legate de proprietate sau control, pe de altă parte. (3) Statele membre se asigură că autoritățile naționale de reglementare își exercită competențele în mod imparțial, transparent și în timp util. Statele membre se asigură că autoritățile naționale de reglementare dețin resurse umane și financiare suficiente pentru îndeplinirea atribuțiilor care le sunt încredințate. (3a) Fără a aduce atingere dispozițiilor prevăzute la alineatele (4) și (5), autoritățile naționale de reglementare responsabile de reglementarea ex ante a pieței sau de soluționarea litigiilor dintre întreprinderi în conformitate cu articolul 20 sau 21 din prezenta directivă acționează independent și nu solicită și nici nu primesc instrucțiuni de la un alt organism în legătură cu îndeplinirea acestor sarcini care le revin în temeiul normelor de drept intern care pun în aplicare normele comunitare. Acest lucru nu exclude supravegherea în conformitate cu dreptul constituțional național. Numai organismele de soluționare a căilor de atac, instituite în conformitate cu articolul 4, au competența de a suspenda sau de a revoca deciziile luate de către autoritățile naționale de reglementare. […] Statele membre se asigură că autoritățile naționale de reglementare menționate la primul paragraf beneficiază de bugete anuale separate. Bugetele se fac publice. Statele membre se asigură, de asemenea, că autoritățile naționale de reglementare beneficiază de resurse financiare și umane adecvate, astfel încât să poată participa în mod activ și să contribuie la Organismul autorităților europene de reglementare în domeniul comunicațiilor electronice (OAREC)[ ( 5 ) ]. […]”

În considerentul (30) al Directivei 2002/20/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind autorizarea rețelelor și serviciilor de comunicații electronice (denumită în continuare „Directiva privind autorizarea”) ( 6 ) se arată că „[f]urnizorilor de servicii de comunicații electronice le pot fi impuse taxe administrative în vederea finanțării activităților autorității naționale de reglementare în domeniul gestionării sistemului de autorizare și al acordării dreptului de utilizare. Aceste taxe sunt limitate la acoperirea costurilor administrative efective aferente activităților în cauză. În acest sens, ar trebui să se asigure transparența în ceea ce privește veniturile și cheltuielile autorităților naționale de reglementare prin intermediul unui raport anual privind valoarea totală a taxelor colectate și a costurilor administrative înregistrate. Astfel, întreprinderile pot verifica dacă taxele și costurile administrative sunt echilibrate”. Considerentul (31) adaugă că „[r]egimul taxelor administrative nu ar trebui să denatureze concurența sau să creeze bariere în calea intrării pe piață”.

Conform articolului 12 din Directiva privind autorizarea: „(1) Orice taxă administrativă impusă întreprinderilor care furnizează un serviciu sau o rețea în cadrul autorizației generale sau cărora li s‑a acordat un drept de utilizare: (a) acoperă, în total, numai costurile administrative aferente gestionării, controlării și aplicării sistemului de autorizare generală, a drepturilor de utilizare și a obligațiilor specifice menționate la articolul 6 alineatul (2), care pot include costuri pentru cooperare, armonizare și standardizare internațională, analize de piață, monitorizarea conformității și alte controale de piață, precum și cheltuieli aferente lucrărilor de reglementare ce implică elaborarea și aplicarea legislației secundare și a deciziilor administrative, precum deciziile privind accesul și interconectarea și (b) este impusă fiecărei întreprinderi în mod obiectiv, transparent și proporțional, astfel încât să se reducă la maximum costurile administrative suplimentare și taxele inerente. (2) Atunci când autoritățile naționale de reglementare impun taxe administrative, acestea publică o prezentare anuală a costurilor administrative și a valorii totale a taxelor percepute. Ajustările necesare se efectuează luând în considerare diferența dintre valoarea totală a taxelor și costurile administrative.”

AGCOM a fost înființată prin Legea nr. 249 din 31 iulie 1997 ( 7 ), care, la articolul 1 alineatul 9, conferă autorității menționate un grad ridicat de autonomie organizatorică și stabilește că aceasta „adoptă un regulament privind organizarea și funcționarea, bugetele, situațiile financiare și gestiunea cheltuielilor, inclusiv prin derogare de la normele generale privind contabilitatea publică, precum și de la regimul juridic și economic al personalului responsabil […]”.

Prin Decretul legislativ nr. 259 din 1 august 2003 a fost adoptat Codul comunicațiilor electronice ( 8 ), care, la articolul 7 alineatul 2, a încredințat AGCOM funcțiile ANR la care face referire articolul 3 din Directiva‑cadru.

Legea nr. 311 din 30 decembrie 2004 privind bugetul pe anul 2005 ( 9 ) a impus o limită privind majorarea cheltuielilor administrațiilor publice, stabilind la articolul 1 alineatul 5 că „[p]entru a asigura realizarea obiectivelor privind finanțarea publică, stabilite de Uniunea Europeană […] pentru perioada de trei ani 2005-2007, cheltuielile totale ale administrațiilor publice incluse în situațiile financiare consolidate și identificate pentru anul 2005 în anexa 1 la prezenta lege și care, pentru anii următori, vor fi determinate de către Istituto nazionale di statistica [Institutul Național de Statistică, denumit în continuare «ISTAT»] prin decizia publicată în Gazzetta Ufficiale până la 31 iulie a fiecărui an nu pot depăși cu mai mult de 2 % previziunile actualizate, aferente anului anterior, în conformitate cu situațiile financiare […]”.

Legea nr. 266 din 23 decembrie 2005 privind bugetul pe anul 2006 ( 10 ) a conferit autonomie financiară autorităților administrative independente, precum AGCOM. Articolul 1 alineatul 65 din aceasta prevede că „[î]ncepând cu anul 2007, cheltuielile de funcționare ale [AGCOM] sunt finanțate de piața pe care este competentă, în ceea ce privește partea neacoperită de finanțarea de la bugetul de stat, conform mecanismelor stabilite de legislația în vigoare și în cuantumul stabilit de fiecare autoritate, cu respectarea limitelor maxime prevăzute de lege, care este plătit direct acestor autorități”.

Decretul‑lege nr. 223 din 4 iulie 2006, devenit, după modificările ulterioare, Legea nr. 248 din 4 august 2006 ( 11 ), a impus reducerea cheltuielilor privind funcționarea administrațiilor și a organismelor publice neteritoriale. Conform articolului 22 alineatul 1, „creditele pentru anul 2006 aferente cheltuielilor pentru consumul intermediar din bugetele entităților și ale organismelor publice neteritoriale […], identificate potrivit articolului 1 alineatele 5 și 6 din Legea nr. 311 din 30 decembrie 2004 [cu unele excepții], se reduc cu 10 % […]”. Această reducere viza toate administrațiile publice înscrise pe lista ISTAT, printre care și AGCOM.

Legea nr. 196 din 31 decembrie 2009 privind noua reglementare generală în materia contabilității și a finanțelor publice ( 12 ) a aplicat o nouă reglementare națională în acest domeniu. Articolul 1 alineatul 2 din această lege (astfel cum a fost modificat prin articolul 5 alineatul 7 din Decretul‑lege nr. 16 din 2 martie 2012) ( 13 ) prevedea că „[î]n vederea aplicării dispozițiilor în materia finanțării publice, «administrații publice» înseamnă, pentru anul 2011, entitățile, organismele și instituțiile indicate în scopuri statistice în lista care face obiectul comunicatului emis de Istituto nazionale di statistica (ISTAT) la 24 iulie 2010, publicat la aceeași dată în Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana nr. 171, precum și, începând cu anul 2012, entitățile, organismele și instituțiile incluse în scopuri statistice de ISTAT în lista care face obiectul comunicatului emis de acesta la 30 septembrie 2011, publicat la aceeași dată în Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana nr. 228, și actualizările ulterioare în sensul alineatului 3 al prezentului articol, efectuate pe baza definițiilor prevăzute de dispozițiile relevante ale Uniunii Europene, autoritățile independente [ ( 14 ) ] și, în orice caz, administrațiile prevăzute la articolul 1 alineatul 2 din Decretul legislativ nr. 165 din 30 martie 2001, cu modificările ulterioare”.

La 28 septembrie 2012, ISTAT a publicat în GURI lista administrațiilor publice care sunt incluse în contul consolidat de profit și pierderi al autorităților publice, în sensul Legii nr. 196 din 2009 ( 15 ). În lista respectivă era inclusă și AGCOM.

AGCOM a atacat în fața Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, denumit în continuare „TAR”) lista întocmită de ISTAT în 2012. AGCOM contesta faptul că este inclusă în lista respectivă, precum și decizia legiuitorului italian de a‑i aplica normele privind finanțele publice, în special pe cele privind limitarea și raționalizarea cheltuielilor publice.

Prin hotărârea din 12 iunie 2013, TAR a respins pretențiile AGCOM, invocând, printre alte argumente, faptul că Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a pronunțat – într‑o cauză diferită, dar similară – hotărârea nr. 6014/2012, prin care a reținut legalitatea înscrierii AGCO în lista întocmită de ISTAT. Independența și autonomia AGCOM nu o excludeau din categoria administrațiilor publice și nici de la aplicarea ulterioară a normelor privind finanțele publice, iar regimul său de autofinanțare nu era relevant în acest scop, deoarece taxele colectate de la operatori constituie impozite în sensul dreptului italian.

AGCOM a atacat hotărârea pronunțată de TAR în fața Consiglio di Stato (Consiliul de Stat), susținând că eficiența acesteia, în calitate de autoritate de reglementare în sectorul telecomunicațiilor, este redusă ca urmare a restricțiilor financiare și organizatorice rezultate din supunerea sa atât normelor naționale în materia finanțelor publice ( 16 ), cât și dispozițiilor privind limitarea și raționalizarea cheltuielilor publice ( 17 ). AGCOM a susținut, în plus, că legiuitorul italian ar fi trebuit să aplice în privința sa dispoziții mai favorabile, similare celor prevăzute pentru Banca d'Italia, sau cel puțin să limiteze reducerile cheltuielilor în ceea ce privește finanțarea provenită din bugetul de stat. În sfârșit, potrivit AGCOM, aplicarea normelor naționale prin care se limitează cheltuielile încălca articolul 3 din Directiva‑cadru și articolul 12 din Directiva privind autorizarea.

Poziția AGCOM a fost contestată de ISTAT, de Președintele Consiliului de Miniștri și de Ministerul Economiei și al Finanțelor.

În ordonanța de trimitere, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) argumentează că nu mai poate fi pusă în discuție legalitatea listei întocmite de ISTAT, deoarece Decretul‑lege nr. 16 din 2 martie 2012 a modificat articolul 1 alineatul 2 din Legea nr. 196 din 31 decembrie 2009 pentru a include în mod expres autoritățile independente (precum AGCOM) în categoria administrațiilor și a organismelor publice cărora li se aplică legislația privind finanțele publice.

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) detaliază în cuprinsul ordonanței sale motivele pentru care solicită Curții să se pronunțe cu privire la compatibilitatea măsurilor naționale în litigiu cu Directiva‑cadru și cu Directiva privind autorizarea. În cazul în care măsurile respective ar fi considerate contrare principiilor imparțialității, independenței și autofinanțării pe care statele membre trebuie să le asigure în privința ANR‑urilor, acestea nu ar putea fi aplicate în privința AGCOM, deoarece ar încălca dreptul Uniunii Europene. Cu toate acestea, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) consideră că nu există această incompatibilitate.

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) apreciază că este necesar totuși să sesizeze Curtea în vederea clarificării acestor îndoieli, astfel încât formulează următoarea întrebare: „Principiile, menționate la articolul 3 din Directiva 2002/21/CE, potrivit cărora statele membre trebuie să garanteze imparțialitatea și independența autorităților naționale de reglementare și pe plan financiar și organizațional, precum și principiul, prevăzut la articolul 12 din Directiva 2002/20/CE, potrivit căruia acestea se autofinanțează în mare parte se opun unei reglementări naționale (cum este cea în discuție în prezenta cauză) care supune și astfel de autorități în general dispozițiilor în materie de finanțe publice și în special dispozițiilor specifice privind limitarea și raționalizarea cheltuielilor administrațiilor publice?”

În faza scrisă a procedurii desfășurate în fața Curții au prezentat observații AGCOM, guvernul italian, guvernul olandez și Comisia Europeană. Curtea a decis să răspundă la întrebare fără a deschide faza orală a procedurii.

Prin intermediul întrebării preliminare adresate, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) dorește, pe scurt, să afle dacă articolul 3 din Directiva‑cadru și articolul 12 din Directiva privind autorizarea se opun supunerii unei ANR în general legislației italiene în materia finanțelor publice și în special legilor aprobate de parlamentul italian cu privire la limitarea și la raționalizarea cheltuielilor publice.

Curtea trebuie să răspundă ținând seama de situația de fapt și de dreptul național astfel cum sunt prezentate de instanța de trimitere, care are competența de a indica normele naționale pe care le consideră aplicabile în litigiul principal ( 18 ). Prin urmare, măsurile care trebuie analizate, despre care se pretinde că restrâng independența AGCOM, sunt doar cele menționate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) în ordonanța sa ( 19 ).

În cuprinsul observațiilor sale scrise, AGCOM a făcut referire și la alte decizii, adoptate ulterior de legiuitorul național, în care s‑a aplicat aceeași abordare și în temeiul cărora au fost impuse aceleași reguli generale de limitare și de raționalizare a cheltuielilor publice tuturor administrațiilor publice italiene. Considerăm ca este irelevant pentru răspunsul la întrebarea preliminară să luăm în considerare normele care nu au fost menționate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) în trimiterea preliminară, deși, într‑adevăr, probabil că soluția pe care o vom propune ar fi aceeași chiar dacă am examina aceste noi măsuri.

AGCOM este una dintre „autoritățile independente” sau „autoritățile administrative independente” înființate de statele membre ale Uniunii pentru a asigura aplicarea normelor de liberalizare a anumitor sectoare economice ( 20 ). Aceste autorități nu sunt incluse în administrația ierarhizată clasică și, pentru a‑și îndeplini în mod imparțial funcțiile cu caracter tehnic, atât de reglementare, cât și de supraveghere ( 21 ), beneficiază de un statut de independență în raport cu agenții economici și, după caz, cu autoritățile politice ale statului ( 22 ).

Independența acesteia este declarată, în primul rând, în raport cu operatorii de pe piață. Astfel se întâmplă în cazul specific al ANR‑urilor din sectorul comunicațiilor electronice, în temeiul articolului 3 alineatul (2) din Directiva‑cadru ( 23 ). Această dimensiune a independenței ANR‑urilor este consacrată pe larg în dreptul secundar al Uniunii și, în cazul AGCOM, nimeni nu a pus‑o în discuție în cursul litigiului dintre aceasta și guvernul italian.

Curtea ( 24 ) a abordat independența ANR‑urilor în raport cu operatorii de pe piață, pronunțându‑se asupra separării funcțiilor de reglementare și de exploatare comercială. Ea a statuat în mai multe hotărâri că, în conformitate cu articolul 3 din Directiva‑cadru, statele membre, deși beneficiază de o autonomie instituțională în ceea ce privește organizarea și structurarea propriilor ANR, trebuie să ia măsuri astfel încât fiecare sarcină care le este încredințată să fie îndeplinită de un organism competent. Statele membre trebuie de asemenea să garanteze independența respectivelor autorități, asigurându‑se că acestea sunt distincte din punct de vedere juridic și independente din punct de vedere funcțional în raport cu toate organizațiile care furnizează rețele, echipamente sau servicii de comunicații electronice și că autoritățile menționate își exercită competențele în mod imparțial și transparent ( 25 ).

Cu toate acestea, Curtea a admis că legiuitorul unui stat membru poate avea calitatea de ANR în sensul Directivei‑cadru, în măsura în care, în exercitarea funcției respective, acesta îndeplinește condițiile de competență, de independență, de imparțialitate și de transparență prevăzute de directivele menționate și în măsura în care deciziile sale pot face obiectul unor căi de atac eficiente în fața unui organism independent, iar intervenția sa nu limitează și nici nu elimină funcții care au fost în mod expres atribuite ARN prin directive ( 26 ). Curtea a statuat de asemenea că, în exercitarea acestor funcții de reglementare, ANR‑urile dispun de o putere extinsă pentru a putea aprecia necesitatea reglementării unei piețe în funcție de fiecare situație, de la caz la caz ( 27 ).

Faptul că independența ANR‑urilor le permite să se disocieze de influența autorităților statului, în special a guvernului, ridică probleme mai complexe, această chestiune putând să dobândească dimensiuni constituționale în anumite state membre, deoarece, în definitiv, ANR‑urile ajung să beneficieze de un statut de independență în raport cu autoritățile politice ( 28 ), deși acestea sunt cele care se bucură de legitimitate democratică. Modificarea articolului 3 din Directiva‑cadru, efectuată prin Directiva 2009/140, a introdus tocmai acest model de ANR în sectorul comunicațiilor electronice.

În opinia noastră, independența ANR‑urilor nu implică faptul că acestea nu trebuie să se supună normelor de bază privind funcționarea unei administrații publice și nici controlului și supravegherii parlamentului. Protecția pe care le‑o asigură articolul 3 din Directiva‑cadru comportă în principiu următoarele elemente ( 29 ): — independența instituțională, care presupune organizarea ANR‑urilor ca entități separate de ministere și de alte organisme publice; — independența funcțională, și anume autonomie în executarea sarcinilor fără intervenția altor autorități; — independența membrilor și a personalului acestora în raport cu presiunile și ingerințele altor autorități; — independența financiară, care se concretizează în disponibilitatea mijloacelor economice și materiale pentru desfășurarea activităților acestora în mod autonom. Prezenta cauză abordează tocmai întinderea independenței financiare a AGCOM.

Curtea nu s‑a pronunțat până la acest moment cu privire la independența politică a ANR‑urilor în sectorul comunicațiilor, spre deosebire de cazul autorităților naționale de supraveghere a protecției datelor cu caracter personal. Hotărârile pronunțate cu privire la acestea din urmă (în special Hotărârile Comisia/Germania, Comisia/Austria și Comisia/Ungaria) oferă elemente de referință care pot fi extinse, cu anumite rezerve, la ANR‑urile din sectorul comunicațiilor electronice. Autoritățile pentru protecția datelor acționează în calitate de garanți ai dreptului fundamental la viață privată, factor căruia Curtea îi conferă o importanță deosebită în contextul protecției independenței acestora ( 30 ), ceea ce nu se întâmplă în cazul ANR‑urilor din sectorul comunicațiilor electronice.

Potrivit Curții, autoritățile de supraveghere competente să monitorizeze prelucrarea datelor cu caracter personal trebuie să beneficieze de o independență care să le permită să își îndeplinească obligațiile fără nicio influență exterioară. Această independență exclude în special orice formă de instrucțiune sau de influență exterioară, directă sau indirectă, care le‑ar putea afecta deciziile și care ar compromite, prin urmare, îndeplinirea sarcinii de stabilire a unui echilibru just între protecția dreptului la viață privată și libera circulație a datelor cu caracter personal ( 31 ). Independența funcțională a autorităților de supraveghere constituie o condiție esențială pentru respectarea criteriului de independență în sensul articolului 28 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 95/46, cu toate că nu este suficientă, prin ea însăși, pentru a le proteja de orice influență exterioară ( 32 ).

Astfel, Curtea a statuat că simplul risc ca autoritățile de tutelă ale statului să poată exercita o influență politică asupra deciziilor autorităților de supraveghere este suficient pentru a le împiedica să își exercite în mod independent atribuțiile, deoarece ar putea exista situația unei „supuneri anticipate” a acestor autorități în ceea ce privește practica decizională a autorității de tutelă. Supunerea acestora puterii politice este incompatibilă cu cerința de independență ( 33 ).

Cu toate acestea, inclusiv în ceea ce privește autoritățile naționale de supraveghere a protecției datelor, Curtea a considerat că independența acestora nu este nelimitată, astfel încât lipsa oricărei influențe parlamentare asupra acestor autorități nu poate fi concepută ( 34 ). Parlamentul și guvernul pot numi persoanele care să exercite atribuțiile de conducere a autorităților de supraveghere, iar legiuitorul poate stabili competențele autorităților respective și poate să impună acestora obligația de a prezenta parlamentului rapoarte cu privire la activitățile lor ( 35 ).

În concluzie, stabilirea întinderii independenței politice a ANR‑urilor, astfel cum este configurată de dreptul Uniunii, necesită obținerea unui echilibru dificil între competențele care trebuie să li se atribuie pentru a garanta libertatea de acțiune a acestora, pe de o parte, și necesitatea supunerii lor la controalele democratice specifice statului de drept și la normele generale privind funcționarea autorităților administrative, pe de altă parte.

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) solicită Curții să se pronunțe cu privire la posibilitatea ca măsurile naționale de restricționare a cheltuielilor publice să afecteze independența și imparțialitatea AGCOM, garantate de articolul 3 din Directiva‑cadru. Acesta dorește să afle, în definitiv, dacă independența financiară a unei ANR (componentă de bază a independenței sale politice) este restrânsă în mod contrar articolului 3 din Directiva‑cadru atunci când un stat membru limitează prin lege (în prezenta cauză, la 2 %) creșterea anuală a bugetului unei ANR, o supune reglementării în materia finanțelor publice, aplicabilă tuturor administrațiilor, și îi reduce cu 10 % cheltuielile de funcționare. Aceste limitări au caracter general, cu alte cuvinte, se extind la toate administrațiile publice italiene, nu au fost adoptate doar în raport cu AGCOM.

AGCOM consideră că măsurile luate de Italia îi restrâng autonomia bugetară și, prin urmare, îi afectează independența în mod contrar dreptului Uniunii. În opinia sa, autonomia bugetară a ANR‑urilor nu permite aplicarea generalizată în cazul acestora a normelor privind finanțele publice, inclusiv a celor care impun praguri maxime ale majorării cheltuielilor și a celor care stabilesc reduceri liniare ale cheltuielilor, deoarece acestea le afectează libertatea de gestionare a resurselor financiare proprii în modul cel mai adecvat în raport cu necesitățile lor de funcționare.

AGCOM susține de asemenea că acest tip de măsuri prin care i se reduce autonomia financiară nu sunt justificate de necesitatea reducerii cheltuielilor publice, întrucât cheltuielile sale de funcționare nu sunt finanțate de la bugetul de stat: resursele sale provin în totalitate din contribuțiile plătite de operatorii de pe piață care fac obiectul activității ei de reglementare.

În ultimul rând, AGCOM arată că statul italian dispunea de alte soluții mai puțin restrictive în ceea ce privește autonomia sa financiară și independența sa pentru asigurarea echilibrului dintre reducerea cheltuielilor publice și respectarea autonomiei ANR. Potrivit AGCOM, statul italian ar fi trebuit să îi aplice același tratament ca cel acordat băncii centrale italiene, în privința căreia măsurile de limitare a cheltuielilor publice nu au fost extinse în mod automat.

Comisia, Italia și Țările de Jos au o opinie contrară, similară celei prezentate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) în ordonanța de trimitere.

Or, astfel cum a afirmat Curtea în cazul unui organism public, termenul „independență” desemnează în mod obișnuit un statut care asigură acestuia posibilitatea de a acționa în condiții de libertate deplină, protejat de orice instrucțiune sau de orice presiune ( 36 ). După cum am arătat anterior, această independență este recunoscută atât în raport cu operatorii economici de pe piața pe care acționează ANR, cât și în raport cu autoritățile politice ale statelor membre ( 37 ).

Desigur, autoritățile politice ale unui stat membru puteau, în mod ipotetic, să limiteze independența ANR‑urilor și să își exercite influența asupra lor prin reducerea drastică a resurselor financiare și umane ale acestora ( 38 ). Pentru a împiedica acest lucru și pentru a consolida statutul ANR‑urilor în sectorul comunicațiilor electronice, Directiva 2009/140 a introdus mai multe modificări ale articolului 3 din Directiva‑cadru, cu scopul de a susține independența financiară a acestora ( 39 ). În plus, la articolul 3 alineatul (3a) in fine au fost introduse două condiții explicite: ANR‑urile trebuie să beneficieze de bugete anuale separate și de resurse financiare și umane adecvate, astfel încât să poată participa în mod activ și să contribuie la OAREC.

Cu toate acestea, independența financiară a ANR‑urilor nu este configurată în Directiva‑cadru în mod nelimitat, deoarece „nu exclude supravegherea în conformitate cu dreptul constituțional național”. Această aserțiune are legătură cu jurisprudența stabilită de Curte în Hotărârea Comisia/Germania ( 40 ), care acceptă exercitarea anumitor controale parlamentare asupra autorităților naționale de supraveghere a protecției datelor cu caracter personal. Jurisprudența respectivă poate fi extinsă la ANR‑urile din sectorul comunicațiilor electronice, astfel încât este nelegală supunerea acestora anumitor reguli derivate din preeminența inerentă a legitimității democratice ( 41 ). De exemplu, printre altele, obligația ANR‑urilor de a prezenta parlamentului național rapoarte cu privire la activitățile lor și supunerea acestora controlului de audit al curții naționale de conturi se încadrează în limitele admise de Directiva‑cadru în sectorul comunicațiilor electronice.

Astfel cum a subliniat guvernul olandez în cuprinsul observațiilor sale, considerăm că controlul bugetar al ANR‑urilor de către parlamentul național (care, după cum am afirmat deja, este compatibil cu independența financiară conferită acestora de articolul 3 din Directiva‑cadru) permite aplicarea în privința lor, inclusiv ex ante, a măsurilor de limitare a cheltuielilor publice. Măsurile respective ar afecta independența ANR‑urilor, în mod contrar articolului 3 din Directiva‑cadru, numai dacă ar fi disproporționate și le‑ar împiedica să își exercite funcțiile sau dacă ar conduce la suprimarea bugetului separat al acestora.

În cazul Italiei, măsurile legislative aplicate AGCOM nu au condus la suprimarea bugetului său anual separat și publicat și, potrivit Consiglio di Stato (Consiliul de Stat), nu i‑au afectat nici capacitatea de gestionare a resurselor necesare pentru exercitarea funcțiilor. Instanța de trimitere subliniază un aspect de fapt care este doar de competența sa, și anume că AGCOM nici măcar nu a adus probe concrete privind existența unor astfel de efecte negative, limitându‑se la a aminti faptul că legislația în discuție i‑ar încălca autonomia financiară și independența.

În plus, legislația privind finanțele publice și limitarea cheltuielilor publice (stabilirea unui prag de 2 % pentru creșterea cheltuielilor în temeiul Legii bugetului pe anul 2005 și reducerea cu 10 % a cheltuielilor pentru consumul intermediar, prevăzută de Legea nr. 248 din 4 august 2006) este în acord cu scopul legitim de asigurare a disciplinei bugetare, adoptată cu caracter general de către statul italian, iar nu cu o decizie singulară care viza în mod specific AGCOM.

Prin urmare, având în vedere că AGCOM nu a prezentat dovezi în fața instanței de trimitere cu privire la faptul că măsurile în litigiu au avut un impact real asupra activității sale și că restricțiile bugetare de ordin general au împiedicat‑o, concret, „să beneficieze de toate resursele necesare, în termeni de personal, competențe și mijloace financiare, pentru a‑și duce la îndeplinire sarcinile” [considerentul (11) din Directiva‑cadru], nu se poate reține că acestea i‑au afectat independența în sensul prezentat anterior ( 42 ).

Considerăm că nici cererea AGCOM de a obține de la statul italian un tratament special, similar celui aplicat în cazul Banca d'Italia, și de a fi spusă doar unor obligații de rezultat nu este justificată și împărtășim și de această dată poziția instanței de trimitere cu privire la acest aspect.

Articolul 3 din Directiva‑cadru nu prevede că independența financiară a ANR‑urilor obligă statele membre să se limiteze să le impună simple obligații de rezultat în domeniul bugetar și să excludă măsurile transversale de limitare și de raționalizare a cheltuielilor publice. Nici Directiva‑cadru nu conține elemente care să indice similitudinea dintre independența ANR‑urilor și cea a băncii centrale a unui stat membru.

Independența băncilor centrale naționale este consacrată de norme de drept primar (articolul 130 TFUE și articolul 7 din Protocolul nr. 4 privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene) și este în acord cu sarcina lor specifică de entități care asigură, sub îndrumarea Băncii Centrale Europene, punerea în aplicare a politicii monetare unice în vederea îndeplinirii obiectivului de menținere a stabilității prețurilor ( 43 ). În plus, această independență este necesară pentru a asigura punerea în aplicare efectivă, în ceea ce privește băncile centrale, a interdicției de a acorda finanțare monetară autorităților naționale din statele membre, consacrată la articolul 123 TFUE. Niciunul dintre aceste obiective nu poate fi extrapolat la activitatea ANR‑urilor în sectorul comunicațiilor electronice, al căror statut este reglementat în directivele corespunzătoare.

AGCOM arată că finanțarea sa provine din bugetul de stat italian și, într‑o măsură mai mare, din taxele administrative percepute de la operatorii de pe piața comunicațiilor electronice. În plus, în ultimele exerciții financiare, autofinanțarea acesteia a fost completă, motiv pentru care cheltuielile sale nu creează deficit public, iar aplicarea măsurilor generale în această materie adoptate de statul italian ar încălca articolul 12 din Directiva privind autorizarea, fiind necesară limitarea acestora, în cazul său, la finanțarea AGCOM care provine din bugetul de stat.

Considerăm, la fel ca instanța de trimitere, Comisia, guvernul italian și guvernul olandez, că acest raționament nu este relevant. Taxele impuse întreprinderilor sunt reglementate de articolul 12 din Directiva privind autorizarea și nu au scopul de a acoperi costurile administrative de orice fel suportate de ANR, ci, conform articolului 12 alineatul (1) litera (a), pe cele aferente gestionării, controlării și aplicării sistemului de autorizare generală a drepturilor de utilizare și a obligațiilor specifice menționate la articolul 6 alineatul (2) din directiva respectivă, care pot include costurile pentru cooperare, armonizare și standardizare internațională, analize de piață, monitorizarea conformității și alte controale de piață, precum și cheltuieli aferente lucrărilor de reglementare ce implică elaborarea și aplicarea legislației secundare și a deciziilor administrative, precum deciziile privind accesul și interconectarea ( 44 ).

Cu toate că statele membre au libertatea să reglementeze aceste taxe, potrivit Curții, din cuprinsul articolului 12 alineatul (2) din Directiva privind autorizarea reiese că taxele respective trebuie să acopere costurile administrative efective care rezultă din activitățile menționate în directivă și să păstreze un echilibru cu acestea, astfel încât totalitatea veniturilor obținute de statele membre din taxa în cauză nu poate depăși totalitatea cheltuielilor aferente acestor activități ( 45 ). În plus, articolul 12 alineatul (1) litera (b) obligă statele membre să impună taxele administrative respective fiecărei întreprinderi în mod obiectiv, transparent și proporțional.

Taxele din care se finanțează AGCOM constituie impozite stabilite de statul italian, iar articolul 12 din Directiva privind autorizarea nu conferă ANR‑urilor o putere absolută pentru fixarea valorii acestora ( 46 ) fără să țină cont de normele cu privire la limitarea cheltuielilor publice adoptate cu titlu general de stat. Taxele trebuie să fie proporționale cu cheltuielile AGCOM în patru domenii de activitate (și anume expediția, gestionarea, controlul și punerea în aplicare a regimului de autorizare generală aplicabil), iar AGCOM nu poate să majoreze în mod independent aceste cheltuieli sau să nu le reducă fără să țină seama de normele bugetare generale de stat. Aceste impozite, precum și celelalte taxe impuse întreprinderilor de comunicații electronice determină o parte din sarcina fiscală suportată de contribuabili (în general, întreprinderile recuperează impozitele de la consumatori), iar parlamentul poate legifera în acest sens dacă necesitățile economice o impun. În cazul în care, precum în prezenta cauză, măsurile legislative privind limitarea cheltuielilor nu au afectat capacitatea reală a AGCOM de a‑și exercita funcțiile, niciun argument nu le poate fi opus din perspectiva independenței financiare.

În concluzie, considerăm că principiile imparțialității și independenței consacrate în cazul ANR‑urilor la articolul 3 din Directiva‑cadru, precum și principiul autofinanțării în mare parte, prevăzut la articolul 12 din Directiva privind autorizarea, nu se opun unei reglementări naționale care supune aceste autorități în general dispozițiilor în materie de finanțe publice și în special dispozițiilor specifice privind limitarea și raționalizarea cheltuielilor administrațiilor publice.

În lumina considerațiilor anterioare, propunem Curții să răspundă la întrebarea adresată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) după cum urmează: „Principiile imparțialității și independenței, consacrate în cazul ANR‑urilor la articolul 3 din Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice, precum și principiul autofinanțării în mare parte, prevăzut la articolul 12 din Directiva 2002/20/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind autorizarea rețelelor și serviciilor de comunicații electronice, nu se opun unei reglementări naționale care supune aceste autorități în general dispozițiilor în materie de finanțe publice și în special dispozițiilor specifice privind limitarea și raționalizarea cheltuielilor administrațiilor publice.”

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

prezentate la 28 aprilie 2016 ( 1 )